¡Descarga Fomento dret administrativo y más Resúmenes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
L'ACTIVIAT PROMOCIONAL O DE FOMENT
7.1. CONCEPTE I EVOLUCIÓ HISTÒRICA
A)CONCEPTE D'ACTIVITAT DE FOMENT
ACTIVITAT DE FOMENT → Consisteix en que l'Administració Pública considera que hi ha una sèrie d'activitats que porten a terme els particulars o la pròpia Administració que mereixen ser ajudades, promogudes o incentivades perquè té una repercussió sobre l'interès públic. Hi ha tantes definicions de l'activitat de foment com autors hi ha, així doncs hem de deduir la definició per via de la doctrina. Però si que hi ha uns grans paràmetres que serveixen per orientar. Una Administració pública que disposa d'uns fons públics que li venen donat pels pressupostos de l'Estat, unes activitats que tenen una incidència sobre l'interès general (educació, sanitat, habitatge) i que l'Administració Pública vol que aquestes activitats es desenvolupin en unes condicions econòmiques més favorables de les que poguessin tenir si no rebessin cap ajuda de l'Administració. I també unes Administracions poden ajudar a altres a desenvolupar certes activitats. Però aquesta no és la part més important; la més important és l'ajuda en general a les activitats privades. B)EVOLUCIÓ HISTÒRICA L'activitat de foment neix com una activitat típica de les idees de la Il·lustració que desprès van passar a l'Estat lliberal. Un Estat que atén primordialment a la política exterior, a la política de defensa, al manteniment de l'ordre públic, però que no es planteja en general intervenir en la vida econòmica i social, però que veu que hi ha activitats econòmiques, industrials, comercials que produeixen riquesa i que convé ajudar-les com una manera de promoure el benestar de la població. O activitats socials com l'assistència sanitària, l'educació, els serveis de caràcter social i que l'Estat presta en una mesura molt petita i, en canvi, si que ho fan particulars o ho fan les esglésies. Llavors això dona lloc a que en els segles XVII i XVIII l' activitat de foment prengués una importància progressiva, sobretot a França, en que es va ajudar econòmicament a determinades indústries, també a l'Imperi Alemany i aquest fenomen va passar a Espanya en època de Carles III. L'activitat de foment el que buscava en definitiva era que els particulars assumissin uns rols que evitessin a l'Administració prestar ella per si mateix determinades activitats de servei públic o que l'Administració hagués de prendre un protagonisme en l'àmbit de l'economia. I això es va diversificar en diversos instruments. En els llibres més clàssics de Dret administratiu es
parla de que l'activitat de foment té un contingut econòmic, un contingut honorific o pot tenir un contingut jurídic. Això significa que quan l'Administració entrega diners als particulars per ajudar-los a fer una determinada activitat o bé els eximeix total o parcialment del pagament de càrregues tributàries, estaríem davant de mitjans econòmics; quan l'Estat atorga recompenses honorífiques civils, militars o d'altres títols (medalla d'or al treball) o matrícula d'honor a l'estudiant, l'Administració està atorgant un honor, que es suposa que incentiva a altres persones a que s'esforcin per aconseguir-ho. Clar, això està en decadència, però subsisteix. Per altre part, quan l'Administració està donant alguna avantatge per fer determinades activitats (atorgar els beneficis de l'expropiació forçosa a determinats tipus d'empreses o activitats, està usant mitjans de tipus jurídics). El que passa és que l'economia ho domina tot i, per tant, aquests mitjans han obtingut un protagonisme extraordinari, sobretot perquè els Governs europeus van veure que una de les maneres de planificar l'activitat econòmica era atorgar mitjans econòmics actius (donar diners) o passius (no rebre diners l'Administració) per desenvolupar determinats àmbits de la vida social. Per una via més indirecte que no la planificació pura i dura, que a més s'associava en aquells moments amb pràctiques de caràcter totalitari, es buscava la reorientació de les activitats econòmiques. I això va arribar a un grau tal a tots els països europeus, també propiciat perquè s'havia d'ajudar a les tasques de reconstrucció d'Europa despès de la guerra, que la Unió Europea es va haver de plantejar com s'havia de regular l'activitat de foment per una part buscant regles comunes d'aplicació a tots els Estats membres, per altre part, que aquestes regles comunes responguessin als principis de COMPETITVITAT i de TRANSPARÈNCIA.
- PRINCIPI DE COMPETITIVITAT → Perquè una mesura de foment amb
vigència a un Estat membre de la Unió Europea pot alterar el principi
de lliure competència, en tant que els productes dels altres Estats
estan en situació de desavantatge de caràcter econòmic i per tant, si els altres Estats no poden gaudir d'aquella mesura de foment, els seus productes seran més cars i, al ser més cars, perdran competitivitat i,
en definitiva, aquesta situació afecta al final del procés, al principi de
lliure circulació de mercaderies.
- PRINCIPI DE TRANSPARÈNCIA → En el sentit de que les institucions europees coneguin i estiguin informades de quines són les mesures de foment de caràcter econòmic que adopten els Estats membres per controlar-les, per veure si estan o no adequades al Dret Comunitari i, expandir la informació sobre aquestes mesures de foment a tots els països membres.
En la política de la Unió Europea hi ha un intent de conjugar una certa activitat de planificació econòmica amb un respecte molt gran a les activitats privades. Llavors un dels mitjans que s'han trobat per orientar i reorientar en el seu cas les activitats privades cap a uns certs objectius de política econòmica és articulant una política de subvencions. Si les Administracions Europees i les Administracions dels Estats membres ajuden a determinats sectors, aquests ajuts condicionen aquell sector econòmic i, per tant, és una manera de disfressar per planificar l'economia; perquè és clar, si donem subvencions al sector de la viticultura, per exemple si promovem que es plantin vinyes o subvencionem al que arrenca vinyes, subvencionem al que mata a les vaques lleteres estem reorientant les polítiques econòmiques, per tant, podem dir que és veritat que l'activitat de foment han passat de ser un simple ajut a ser un instrument de planificació econòmica. Això dificulta la posada en funcionament de la lliure circulació del mercat europeu. Podem dir que hi ha dues grans línies d'ajuts econòmics:
- Els ajuts que dona la pròpia UNIÓ EUROPEA , gràcies als fons que rep dels Estats membres.
- Cadascun dels ESTATS MEMBRES executa polítiques públiques i, en conseqüència també dona ajudes econòmiques. En resum, per tant, podem dir que trobem dos grans nivells d'actuació econòmica. Per una part, la Unió Europea ella per si mateixa dona ajuts a determinats sector de l'economia europea, això és molt important en l'àmbit agrícola; la PAC (Política Agrària Comú) és una de les manifestacions dels ajuts de la Unió Europea. Per altre part, la Unió Europea disposa dels Fons Estructurals, que són ajudes econòmiques que reparteix la Unió Europea per a l'execució d'obres públiques o per la promoció d'altres activitats d'interès general. Si resulta que els ajuts propis com el de la PAC tenen com objecte orientar l'activitat econòmica, els Fons Estructurals, el seu objecte és intentar equilibrar els nivells de vida i de benestar de les diferents zones d'Europa, fins i tot dintre dels propis Estats membres, i assolir uns estàndards de comunicacions, de serveis públics de caràcter educatiu, social, etc; que intentin equilibrar les diferències de caràcter territorial. Tots aquest cúmul d'ajuts de la Unió Europea els aprova i distribueix prèvia negociació d'acord entre tots els Estats membres. Ara bé, l'Administració concreta de cada Estat membre ha de destinar els diners a l'activitat determinada, així en la majoria dels Estats membres hi ha organismes administratius especialment dedicats a aquesta activitat. Juntament amb aquest paquet, hi ha la política pública i política d'ajuts econòmics de cada un dels Estats membres en el seu àmbit intern. En aquest segon aspecte, el paper de la Unió Europea és el CONTROL de l'activitat de foment, és a dir, controlar que els Estats membres no donin
ajuts econòmics a determinats sectors, que puguin entrar en conflicte amb les ajudes que dona la Unió Europea directament, o que aquests ajuts econòmics puguin falsejar la llibertat de comerç intracomunitari i de la lliure circulació de mercaderies. El principi de la que llibertat de comerç, el principi de la lliure circulació de persones i mercaderies i la subjecció a uns principis comunitaris generals són les que han de determinar la política d'ajuts de cada un dels Estats membres. Ara bé, com sempre en Dret, hi ha excepcions. El Dret comunitari preveu que davant de determinades circumstàncies es puguin articular mesures d'ajut que d'alguna manera puguin incidir sobre aquests principis d'absoluta llibertat que proclama la Unió Europea. Es poden donar ajuts econòmics de caràcter extraordinari:
- En primer lloc, hem de dir que els Estats membres poden articular ajuts econòmics de caràcter extraordinari quan han succeït
situacions de catàstrofes naturals per ajudar a la reconstrucció i, a
les persones a refer les seves vides i les seves economies.
- En segon lloc, tant la pròpia Unió Europea com els Estats membres es
permet que donin ajuts pel denominat desenvolupament
regional , que significa que en un Estat membre, hi hagin greus o
grans diferències de nivells de renda i de desenvolupament entre diferents parts del territori i llavors, per intentar equilibrar les situacions es permet l'articulació de mesures de caràcter extraordinari (s'han permès ajudes a regions com Txèquia o Sicília).
- En tercer lloc, es poden articular mesures de caràcter extraordinari o
bé per finançar projectes que la Unió Europea consideri
d'interès general o grans obres públiques , o bé per intentar
solucionar problemes de pertorbació econòmica (com les ajudes a Grècia).
4. Es poden també donar ajuts per fomentar la cultura en els Estats
membres i per la conservació del Patrimoni Històric Artístic
dels Estats.
- Finalment, davant de qualsevol altre eventualitat que el Consell consideri que mereix una política extraordinària d'ajut, la pot acordar mitjançant normalment una proposta prèvia de la Comissió. La COMISSIÓ i el CONSELL són els òrgans de la Unió Europea que tenen atribuïda no només la funció o competència de acordar ajuts, sinó essencialment i de forma molt important, exercir el control de la destinació d'aquests ajuts. Tant respecte dels ajuts propis de la Unió Europea com dels que pugin arbitrar cada un dels Estats membres en execució de les seves polítiques públiques internes. De tota manera si els mecanismes de control provoquen el desacord entre algun Estat membre i les Institucions Europees, llavors el conflicte s'han de portar al Tribunal de
dir que cada subvenció es regia per les pròpies normes reglamentaries que aprovava l'Administració que donava la subvenció. Llavors, en un següent pas i en un intent de tractar més específicament el tema, s'aprova la Llei 38/2003, de 17 de Novembre, General de Subvenciones , ja veiem així quin és el seu contingut i la seva finalitat. Aquesta Llei, no tota, però si una part molt important és Llei bàsica i, per tant, com a tal Llei bàsica s'aplica a tots els àmbits de l'Administració Pública, incloses les Comunitats Autònomes; el que passa es que com les Comunitats Autònomes tenen les seves pròpies Lleis pressupostaries hi ha algunes matitzacions a nivell autonòmic; però en definitiva, la Llei 38/ és la que ens marca les pautes generals i si intentéssim fer un anàlisis de la resta de la legislació veuríem que s'adapta perfectament a aquesta Llei. Aquesta Llei articula un procediment molt acurat o detallat de com s'han de, en primer lloc, convocar i atorgar les subvencions i, en segon lloc, com s'han de gestionar i controlar les subvencions. A. Convocar i atorgar les subvencions. B. Gestionar i controlar les subvencions. A)Convocar i atorgar les subvencions En quant a la convocatòria i atorgament de les subvencions, la Llei el que estableix és un procediment que el que intenta és ser una garantia de imparcialitat i de política neta o diàfana en matèria de subvencions. Articula en aquest apartat 3 grans paràmetres i fases:
- FASE DE PROJECTE: El que busca la Llei és que les subvencions no es donin per un caprici de l'Administració, sinó que responguin a una política concreta enllaçant i aplicant aquell principi que vam dir de la Unió Europea, de que les subvencions ajuden a executar les polítiques públiques. Per tant, que en primer lloc que les subvencions responguin a una política concreta. En segon lloc, que aquesta política concreta sigui i estigui adaptada a la normativa de la Unió Europea i a les polítiques públiques de la Unió Europea. Això es tradueix en el fet de que l'Administració que vol subvencionar activitats té que enviar un informe detallat de les seves intencions als òrgans competents de la Unió Europea, perquè aquests òrgans examinin aquest informe i diguin si efectivament s'adeqüen les intencions al Dret Europeu i a la Política Europea o, pel contrari, hi ha alguna col·lisió o vulneració dels principis europeus. Si la Unió Europea no manifesta cap observació contraria, llavors l'Administració Pública pot passar a la següent fase procedimental, que és la fase de publicació de les bases de la convocatòria de les subvencions.
2. PUBLICACIÓ DE LES BASES DE LA CONVOCATÒRIA DE LES
SUBVENCIONS:
La publicació de les bases, és a dir, dels objectius que es pretenen assolir, de les quantitats de diners que si destinen, de les persones que si poden acollir i de la gestió que s'ha de fer d'aquestes subvencions futures; són mesures que responen a aquest principi que dèiem, d'una claredat i una política diàfana de la gestió de les subvencions. És evident que si la convocatòria és publicada en els Butlletins Oficials i, fins i tot, en el Butlletí de la Unió Europea; aquesta publicació es una garantia de que la gestió de la subvenció es farà d'acord amb aquests principis que acabem de veure. A més, la publicació permet que qualsevol persona interessada pugui tenir accés a la mateixa informació; que per tant, hi hagi una igualtat d'informació i, una possibilitat d'accedir en condicions normals a l'atorgament de la subvenció. Les bases publicades van íntimament lligades amb el tercer requisit procedimental que és que existeixi crèdit pressupostari suficient per cobrir el cost de la subvencions que es convoquen.
- CRÈDIT PRESSUPOSTARI SUFICIENT: En els procediments de subvencions i en les bases de la subvenció convocada, hi ha d'haver un document públic , una certificació emesa pels servies competents de fiscalització pressupostaria (normalment la intervenció de les diferents Administracions Públiques) que certifiqui que aquella quantitat de diners que s'ofereix existeix en aquells pressupostos d'aquella Administració i, que per tant, aquella quantitat de diners estarà destinada exclusivament a aquella finalitat, per tant, l'Administració mitjançant aquests requisits el que està fent és comprometre una despesa pública, aprovar una despesa pública, per unes determinades activitats subvencionades. Tota aquesta informació donarà lloc a que les persones interessades amb accedir a aquesta convocatòria de subvenció si puguin presentar, per tant, ja es veu ben clarament que aquí ens trobem davant d'un procediment competitiu ; un procediment en el qual hi ha una oferta pública, una possibilitat de presentar-se aquelles persones que es creuen amb Dret segons el tipus de convocatòria que sigui i, que per tant, l'Administració convocant de la subvenció haurà de escollir entre les que es presentin o declarar desert el procediment perquè considera que cap compleix els requisits o repartir els diners de la subvenció entre diversos participants segons les circumstancies. Clar, per presentar-se a una subvenció, les fases estableixen uns requisits concrets, però al marge d'aquests requisits concrets; hi ha uns altres que
ocasió concreta, amb intervenció de tècnics segons el tipus d'activitat que es tracti (no és el mateix subvencionar una activitat de geriatria, que una activitat de foment del comerç), aquest òrgan el que ha de fer és instruir el procediment; examinar les candidatures; informar sobre cadascuna de les contingències; emetre opinió sobre si considera que aquelles candidatures s'ajusta o no s'ajusten a la legislació general i als pressupostos, a les bases de la convocatòria; i establir quines creu que són les persones que tindrien Dret a rebre les subvencions i fins i tot, si així o determina la convocatòria, a establir un ordre de prioritats, en el sentit, de valorar els mèrits que aporti cada candidatura a favor de obtenir les subvencions. Quan s'acaba tota aquesta tasca de selecció, aquest òrgan normalment, el que fa és elevar una proposta a l'òrgan competent per atorgar la subvenció, és a dir, aquest òrgan proposa però no decideix (aquest òrgan pot ser des de un Consell de Ministres a una Direcció General, etc), llavors aquest òrgan decisori rep aquesta proposta i, en funció de la proposta que se li formula decideix; però la proposta no és vinculant, només serà vinculant en tant en quant consideri que hi ha candidatures que no compleixen els requisits de capacitat necessària, però fora d'aquests paràmetres la proposta no és vinculant. Amb la qual cosa l'òrgan decisori ha de prendre la decisió final, aquesta decisió final pot coincidir o no amb la proposta que li hagi fet l'òrgan de tramitació i, aquesta decisió final és una decisió que pot tenir diferents continguts (sempre evidentment segons les regles que marca la pròpia convocatòria). L'òrgan decisori pot acceptar íntegrament la proposta que se li fa i convertir per tant, aquella proposta en resolució executòria. Però com no és vinculant, no necessàriament ha de ser així i, en conseqüència pot fins i tot, declarar deserta la convocatòria, perquè consideri que no hi ha cap candidatura que mereixi de forma suficientment acreditada, rebre aquell tipus de subvenció. O bé, pot fer una altra cosa, que és repartir la subvenció (repartir els diners de la subvenció) entre varies candidatures, és a dir, aquí no estem davant d'una activitat i d'un procediment contractual, en el qual ja sabem que hi ha un únic adjudicatari; en matèria de subvencions, si l'Administració considera que diverses candidatures mereixen ser creditors de la subvenció, pot repartir els diners entre elles i, no necessàriament l'ha de fer a parts iguals per tant, pot donar a unes més i a unes altres menys. Per tant, aquí hi ha una gran dosis de discrecionalitat en tant en quant l'Administració decideix en funció de les seves pròpies apreciacions i segons l'interès públic. El procediment de selecció acaba aquesta resolució, suposant que acaba amb el tipus que atorga subvencions; així, aquesta decisió ha de ser, per una part notificada a totes les persones que van ser candidates a la subvenció i, per una altra part, ha de ser objecte de publicació en els Butlletins Oficials corresponents. Aquesta resolució és evidentment un acte administratiu i, com a tal acte administratiu té el tractament normal de
tots els actes administratius, en conseqüència podrà ser objecte de recurs en via administrativa, si cap i, pressupostat en via jurisdiccional, per part d'aquelles persones que entenguin que han estat agreujades per la decisió adoptada per l'Administració. B)Gestionar i controlar les subvencions
- FASE DE GESTIÓ I CONTROL El control per part de la jurisdicció contenciosa-administrativa, pot ser més o menys, fàcil o senzill, en funció del grau de discrecionalitat que hi hagi hagut o s'hagi usat en aquella convocatòria. La jurisdicció contenciosa- administrativa es troba sempre en aquests casos amb una part reglada, que és l'admissió de candidatures i pot ser-ho també, la selecció de candidatures si la convocatòria estableix uns requisits molt precisos; però junt amb aquesta part reglada la jurisdicció es pot trobar amb una part discrecional, si l'Administració tenia un ampli marge de discrecionalitat segons la convocatòria o bé l'Administració va utilitzar aquesta facultat que té de repartir entre diversos beneficiaris els diners de la subvenció, llavors la Jurisdicció es pot trobar amb problemes de control de discrecionalitat, per tant, molt més difícils de controlar en tant en quant, ja sabem que la jurisdicció contenciosa-administrativa pot anul·lar un acte discrecional, però no pot determinar per sentencia quin ha de ser el contingut d'aquell acte discrecional. La resolució ha atorgar a una subvenció és un acte administratiu executori , en la qual cosa el següent pas, serà que l'Administració faci l'entrega dels diners en els que han estat escollits beneficiaris, d'acord amb les bases de la convocatòria (pot ser entrega única, entregues periòdiques, etc); i a partir del moment que el beneficiari rep efectivament els diners de la subvenció, llavors comença una etapa diferent, una etapa que és l'aplicació de la subvenció.
- APLICACIÓ DE LA SUBVENCIÓ. Aquesta aplicació de la subvenció, comporta una justificació per part del beneficiari i una activitat de control per part de l'Administració. Una justificació per part del beneficiari; el beneficiari té que aplicar els diners que ha rebut, única i exclusivament, a la finalitat pel qual els ha rebut, és a dir, a la finalitat que preveu la convocatòria de la subvenció i, en aquest sentit, té que proporcionar informació a l'Administració de com gasta aquells diners i que la subvenció rebuda ja té una correlació directa amb el contingut de l'acte administratiu. Al mateix temps l'Administració ha de controlar que els diners de la subvenció es destinin a la finalitat subvencionada i, en aquest sentit, l'Administració pot requerir al beneficiari a que aporti tota classe de documents i de justificacions que consideri
els beneficiaris de la subvenció haguessin de reintegrar les quantitats que havien rebut més els interessos.
