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DERECHO ADMINISTRATIVO II
Primer Parcial
BLOQUE INTRODUCTORIO. Formas de acción administrativa y potestades. BLOQUE PRIMERO: BIENES PÚBLICOS. 1.- El Dominio Público. Ámbito, protección y utilización. 2.- El Patrimonio Privado de la Administración Pública. 3.- Bienes Comunales. Otras formas de propiedad pública. 4.- El Dominio Público Especial. A.- Dominio Público Marítimo y Costas. B.- Dominio Público Hidráulico. C.- Dominio Público Viario. D.- Dominio Público Minero e Hidrocarburos. 5.- Propiedades Especiales. A.- Patrimonio Histórico artístico. B.- Espacios Naturales Protegidos. C.- Montes y Propiedad Forestal.
BIENES PÚBLICOS
La realidad es compleja. En primer lugar por la diversidad, en segundo lugar por lo que se pretende, y en tercer lugar porque muchas veces las normas administrativas lo que producen es no solamente una regulación de algo razonable, sino que lo que hay es un arrastre histórico. Este es un fenómeno relevante en el ámbito de los bienes públicos. Existen dos tipos de sistemas para regular los dominios públicos: 1º. Un sistema al que pertenece España, el francés, que establece que la administración publica y el Estado pueden tener propiedades. 2º Otro como el alemán , que establece que no tienen propiedades, pero esto no significa que no intervenga el Estado sobre la propiedad. Nosotros tenemos el sistema por el cual al Estado se le reconoce la titularidad de determinadas propiedades. Cuando esas propiedades son de titularidad del Estado, y además están afectas o destinadas a un uso o servicio publico, entonces estamos hablando de dominio publico , que además tiene un régimen jurídico propio. Qué ocurre si falla alguno de esos dos elementos:
• Si lo que falla es la afectación. Este es el caso en el cual, un bien que sea propiedad de la administración pero
que no esté afecto a un servicio o uso publico. Cuando esto sucede nos encontramos con que es patrimonio privado de las administraciones públicas. Las administraciones tienen patrimonio privado, bienes que no pueden utilizar los particulares. Lógicamente, tienen un régimen jurídico distinto.
• Puede ocurrir que en lugar de fallar el elemento de la afección, se produzca la situación inversa. Nos
encontramos con una realidad cada vez más fuerte, un bien afecto pero que no es titularidad de la administración publica. En estos casos los bienes no son de la administración pero se incluyen en derecho administrativo. Tiene relevancia estudiarlo porque hay que reconocer que esa vieja concepción de que la administración sea la propietaria se va perdiendo, se va imponiendo el sistema alemán, aunque no en todos los casos. Es un sistema que hace que el bien de propiedad privada este afecto o destinado. Aquí estamos ante un nuevo fenómeno, las propiedades privadas de interés general, que no son bienes públicos pero funcionan como si lo fueran. Hay otros conjuntos patrimoniales de bienes con régimen jurídico distinto, aunque con menos importancia que los anteriores. Así tenemos a los bienes comunales. Estos no son bienes de dominio público, se parecen pero no lo son, tienen legislación y regulación propia y probablemente falla o se matiza el elemento de quien es el titular. Normalmente están afectos, pero se matiza también algo la afección. Bienes comunales son por ejemplo: los caminos comunales, montes comunales, pastos comunales, etc. en donde el propietario ya no es la administración pública sino los vecinos, por lo que están afectos para satisfacer intereses de un colectivo
determinado. PARTE ESPECIAL Al llegar a la parte especial ya no utilizamos un instrumento o potestad, lo que hacemos a partir de aquí es, que determinado un ámbito de la realidad, por ejemplo la urbanística (el suelo), se establece todo el régimen jurídico que tiene. Normalmente se divide en dos grandes apartados este bloque:
• En primer lugar hay que conocer la ordenación del territorio, la cual en los últimos años se ha convertido en la gran
protagonista. No es urbanismo en sentido estricto. La ordenación es la gran competencia de las comunidades autónomas.
• En segundo lugar, aparece la parte de urbanismo y expropiación forzosa. La expropiación forzosa esta aquí por un
motivo exclusivamente práctico, porque hoy en día la mayoría de expropiaciones son las urbanísticas. Aunque metodológicamente no debería estar porque la expropiación es una potestad genérica. El urbanismo se divide siempre en tres grandes fases. La planificación urbanística, la gestión del urbanismo y los sistemas de disciplina.
El Dominio Público: Ámbito, Protección y Utilización I.- REFERENCIAS NORMATIVAS A) Constitución española La constitución le da tanta importancia a este apartado que le dedica todo un artículo, el 132: Artículo 132. 1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
- Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
- Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. Los bienes de dominio público no pueden prescribir a favor de nadie; no se pueden embargar; no se pueden vender. Estas características las mantienen mientras sean bienes de dominio público, ya que algunos pueden dejar de serlo convirtiéndose en bienes privados de la administración. B) Código civil. El concepto de dominio público entra a través del Código Civil en España. C) Ley 33/2003, de 3 de Noviembre, del patrimonio de las Administraciones Públicas. Esta ley tiene, como la mayoría de las leyes estatales, una doble naturaleza. En primer lugar, hay un conjunto importante de preceptos de esa ley que regulan el patrimonio de la Administración General del Estado. En segundo lugar, como su nombre indica, algunos de sus preceptos regulan el patrimonio de las administraciones públicas, de todas ellas, así, de las comunidades autónomas, de las entidades locales y por supuesto de la Administración General mencionada antes. D) Reglamento de bienes de las entidades locales, aprobado por RD 1372/1986. Este es un reglamento del Estado. Este reglamento regula los bienes de las entidades locales. E) Ley 7/1999, de bienes de las entidades locales de Andalucía. Se trata en este caso de una ley autonómica y regula el patrimonio de las entidades locales en Andalucía. F) Ley 4/1986, de patrimonio de la comunidad autónoma de Andalucía (10/2002). Regula el patrimonio de la comunidad autónoma andaluza. G) Legislación Sectorial- Algunos ámbitos del dominio público son tan relevantes que tienen además una norma específica. Modelos de Propiedades Públicas en el Derecho Comparado A) Modelo francés fundamenta el concepto de dominio público en el propio concepto de propiedad. Por lo tanto, para que existan los bienes públicos es necesario que exista un propietario público. Lo importante aquí es la titularidad del dominio público. B) Modelo alemán los bienes públicos se fundamentan en el concepto de su destino. De hecho, los bienes pueden ser de propiedad privada, pero tener un destino de carácter público. No importa pues la titularidad, lo que importa es el destino del bien. C) Modelo Español: modelo mixto. En el presente momento estamos en un modelo mixto, porque tenemos muchos ejemplos del sistema francés, que ha sido nuestra tradición: las costas, las vías pecuarias, las minas, por ejemplo. Pero en los últimos años se han incorporado muchos ejemplos del sistema alemán. Tenemos normas que no inciden en quien
bien que pierde su carácter de bien afecto se convertirá automáticamente en un bien patrimonial de la administración. Esto es lo normal, aunque hay casos donde un bien cuando pierde el carácter de afectación, se convierte en bien de propiedad privada de un particular. Caso del río que cambia de curso por causas naturales, el lecho pasa a formar parte del fundo colindante. Existen algunas alteraciones más de la afectación en la figura de la mutación demanial. No todos los cambios se dan entre afectación y paso a desafectación o viceversa. La mutación demanial consiste básicamente en que el bien no deja de ser dominio público, esta afecto, pero cambian elementos dentro de la afectación. Por ejemplo, que cambia el titular o el destino.
CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS
• Dominio público. Son los bienes públicos más importantes. Están sometidos a un régimen jurídico muy estricto.
• Bienes patrimoniales. También son llamados propiedad privada de las administraciones públicas.
• Bienes comunales. Estos no son de dominio público, ni bienes patrimoniales. Podemos considerarlos como un
tertium genus.
• Bienes patrimonio nacional.
• Bienes de interés público. Pueden pertenecer a entidades privadas, o a las administraciones publicas.
En el régimen jurídico que regula el dominio público en Andalucía existe una normativa especial del dominio público, y básicamente, casi todas las leyes reproducen la misma teoría. Así: Decreto 18/2006 de Andalucía Artículo 2. Clasificación de los bienes. Los bienes de las Entidades Locales de Andalucía se clasifican en bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Artículo 3. Bienes de dominio público. 1. Son bienes de dominio público local los destinados a un uso o servicio público y los comunales.
- Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general, cuya titularidad sea de la Entidad Local.
- Son bienes de servicio público local los de titularidad de las Entidades Locales destinados al cumplimiento de las competencias o fines públicos que, en cada momento, les corresponda, tales como Palacios Provinciales, Casas Consistoriales, sedes de las Juntas Vecinales, mercados, cementerios, museos, centros de enseñanza pública, montes catalogados de utilidad pública, piscinas, zonas de deporte y polideportivos y, en general, cualquier otro bien destinado a la prestación de servicios públicos o administrativos.
- La afectación de inmuebles al uso o servicio público, como consecuencia de la ejecución de planes urbanísticos se entenderá producida, en todo caso, en el momento de la cesión del bien a la Entidad Local conforme disponga la legislación urbanística.
- Son bienes comunales los bienes de las Entidades Locales cuyo aprovechamiento pertenece al común de la vecindad. Su administración y conservación corresponde a la Entidad Local titular. Se entenderá producida en todo caso en el momento de la cesión del bien a la entidad local conforme disponga la legislación urbanística. Son cesiones obligatorias, los particulares cuando quieren ejecutar el planeamiento urbanístico tienen que ceder bienes. Todos los propietarios para poder construir tienen que ceder una parte de su propiedad. Artículo 5. Bienes patrimoniales.1. Son bienes patrimoniales los de titularidad local que no estén destinados directamente al uso público, o afectados a un servicio público de la competencia local o al aprovechamiento por el común de la vecindad y puedan constituir fuente de ingresos para su erario. Si no consta la afectación de un bien local se presume su carácter patrimonial.
- Tendrán, entre otros, el carácter de bienes patrimoniales los siguientes: a) Las cuotas, partes alícuotas y títulos representativos de capital de empresas, cooperativas, asociaciones o de cualquier otra fórmula asociativa que pertenezcan al ente local. b) Los bienes adjudicados a las Entidades Locales en virtud del procedimiento recaudatorio seguido contra los deudores tributarios. c) Las parcelas sobrantes y los bienes o efectos no utilizables. Hay una sentencia del Tribunal Constitucional que creaba incluso una categoría. Habla de los bienes patrimoniales materialmente afectos. Tenemos una normativa donde la ley de Haciendas Locales tenía un precepto complicado, que decía que ningún
juez podrá dictar mandamiento de embargo contra ningún bien de la administración pública, incluyéndose todos sus bienes. El Tribunal Constitucional dijo que no había por qué proteger los bienes patrimoniales porque ni siquiera el artículo 132 de la Constitución habla de los bienes patrimoniales sino del dominio público. Así, dice el TC que los bienes patrimoniales se pueden embargar, pero no obstante, puede ocurrir que existan bienes patrimoniales que estén materialmente afectos. Los bienes sobrantes son bienes que ya no están en el catalogo de la administración pública, es decir, que no se utilizan. Pero estos tienen valor y siguen siendo bienes de dominio público, salvo que expresamente se desafecten. Con todo esto se concluye que no hay supuestos radicalmente claros a la hora de calificar los bienes de dominio público.
FORMAS DE PRODUCIR ALTERACIONES: AFECTACIONES, DESAFECTACIONES
Mutación Demanial Artículo 9. Procedimiento de alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades Locales. 1. Corresponderá al Pleno de la Entidad Local acordar la alteración de la calificación jurídica de sus bienes, previo expediente en el que se motive su oportunidad o necesidad, y se tramitará con arreglo al siguiente procedimiento: Esto significa que un ayuntamiento puede alterar a través de un procedimiento el régimen jurídico y la calificación jurídica de sus bienes. Puede pasar un bien patrimonial a ser de dominio público y viceversa. Pero el cambio dependerá de como adquirió ese bien, de su naturaleza. En el caso de las entidades locales la cuestión puede ser un poquito más fácil.
a) Resolución de la Presidencia de la Entidad Local ordenando la incoación del expediente. La resolución dispondrá que
se incorpore un informe sobre la situación física y jurídica del bien, con referencia expresa al asiento del Inventario de Bienes y nota simple del Registro de la Propiedad, en el caso de que se trate de un bien inmueble. b) Información pública durante un mes mediante anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y en el tablón de anuncios de la Entidad Local. c) Acuerdo del Pleno de la Entidad Local, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de personas miembros en el caso de bienes demaniales y comunales.
- No obstante lo anterior, la alteración se produce automáticamente en los supuestos siguientes: a) Aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación urbanística. b) Aprobación de proyectos de obras y servicios, siempre que así se manifieste en el correspondiente acuerdo plenario, aun cuando la competencia de aprobación del proyecto corresponda a la Presidencia de la Entidad Local. c) Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal. d) Adquisición por usucapión, con arreglo al Derecho Civil, del dominio de una cosa que viniere estando destinada a un uso o servicio público o comunal. e) Adquisición de bienes por herencia, legado, donación o cualquier otra forma de adquisición gratuita con la condición de afectarse a un uso o servicio público determinado, desde el acto formal de aceptación.
- No podrá modificarse, mediante la alteración de su calificación jurídica, el destino de los bienes de dominio público afectados por los instrumentos de planeamiento general, sin realizarse previamente una innovación de esos instrumentos, de conformidad con la legislación urbanística.
- La incorporación como bienes patrimoniales de bienes desafectados del uso o servicio público, incluso cuando procedan de deslinde de dominio público, no se entenderá efectuada hasta la recepción formal aprobada por el Pleno de la Entidad Local. En tanto ésta no tenga lugar, seguirán teniendo el carácter de dominio público. Los bienes de dominio público lo son por dos características, la titularidad y la afectación al servicio o uso publico. Pero hay un tercer tipo que nos podemos encontrar a veces, y es cuando una ley diga que un bien es dominio público, aunque no tengan los requisitos anteriores. Artículo 11. Habla de la mutación demanial objetiva, y esto significa que no cambia el titular, lo que cambia es el destino. Sigue existiendo un destino público al uso o servicio público y sigue siendo un bien de dominio público, pero no menciona a la mutación subjetiva. Significa que si un bien de dominio publico queremos pasarlo de una administración a otra, no nos sirve la vía de la mutación demanial, y ahí nos podemos encontrar con varias excepciones. Si una administración quiere un bien y no se llega a un acuerdo, ésta puede expropiar a otra administración bienes patrimoniales. No hay mutación demanial subjetiva a menos que se
administrativo interno de la administración, ahí tienen que aparecer todos los bienes.
• Registro de la propiedad. En este nos vamos a encontrar que las administraciones públicas, leyendo artículos 32 y ss. ,
especialmente el Art. 36 y ss. , tienen la obligación de inscribir en el registro de la propiedad sus bienes. Aunque el registro de la propiedad está pensado para la propiedad privada, la AP tiene la obligación legal de inscribir sus bienes, mientras que los particulares no tienen obligación de inscribirlos, lo que pasa que si no lo hace pierde las garantías del registro.
INVENTARIO Y REGISTRO DE BIENES
Artículo 32. Obligación de formar inventario. Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados. Artículo 36. Obligatoriedad de la inscripción. 1. Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. No obstante, la inscripción será potestativa para las Administraciones públicas en el caso de arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria.
Artículo 45. Facultad de investigación. Las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto.
Artículo 48. Premio por denuncia. A las personas que, sin venir obligadas a ello por razón de su cargo o funciones, promuevan la investigación, denunciando la existencia de bienes y derechos que presumiblemente sean de titularidad pública, se les abonará como premio e indemnización de todos los gastos el 10 % del importe por el que hayan sido tasados en la forma prevista en esta Ley. La resolución del expediente decidirá lo que proceda respecto al derecho y abono de los premios correspondientes. El derecho al premio, en su caso, se devengará una vez que el bien o derecho se haya incorporado al Patrimonio del Estado.
El DESLINDE Las Administraciones públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros, cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación. Aquí no estamos hablando de un deslinde judicial. Hay una figura que se llama la autotutela administrativa, esta es la capacidad que tienen las AAPP de imponer con carácter previo en el trafico jurídico, actuaciones a los particulares a expensas de que esas actuaciones puedan ser revisadas a posteriori por los jueces. Puede realizarlas por su cuenta, no necesita la tutela previa del juez. Este deslinde no es un deslinde judicial, sino de la administración publica. Este procedimiento es un procedimiento genérico, regulado en artículo 50 y ss. De la ley 33/2003 del Patrimonio de las AAPP. Para el inicio, ésta, cita a los propietarios afectados, otras AAPP y los terceros. Labor logística (técnicos), el órgano competente inicia el procedimiento, hace las notificaciones oportunas, cita a todo el mundo, topógrafos de la AP, etc., y realizan las limitaciones correspondientes. Lo señalizan y una vez terminado el procedimiento, se dicta una resolución. La cual dice que el dominio público llega hasta tal punto y ese es el límite de la propiedad publica. Puede ocurrir que el tercero no esté de acuerdo, problema de doble carácter, aparece lo llamado técnicamente la duplicidad jurisdiccional. Cuando el particular lo que no está de acuerdo es en el procedimiento administrativo. En ese caso se presenta recurso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si el procedimiento ha sido perfecto, pero una vez terminado se sigue sin estar de acuerdo y se plantea un problema de propiedad, no de procedimiento administrativo, sino civil, ira a la jurisdicción civil. Por eso se dice lo de duplicidad jurisdiccional, hay duplicidad según el problema que se tenga, procedimiento o propiedad. ¿Y si se tienen los dos problemas? Ahí no nos ponemos de acuerdo, algunos autores dicen que la civil se lleva el asunto ante otra jurisdicción por la bis atractiva de la civil. Pero el profesor no lo comparte, dice que si hay dos temas, se separa y cada uno va a su jurisdicción, con dos demandas. Potestades de la Administración en le deslinde: POTESTAD DE RECUPERACIÓN POSESORIA Artículo 55. Potestad de recuperación posesoria.1. Las Administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio.
Las administraciones podrán recuperar por si mismas la propiedad alterada indebidamente por terceros. Si los bienes y defectos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en
cualquier tiempo. La recuperación posesoria suele ir unida al procedimiento de deslinde. No obstante, puede ser que los bienes que se traten de recuperar no sean de dominio publico, sino patrimoniales. Si se trata de bienes y derechos patrimoniales la recuperación de la posesión en vía administrativa requiere, que la iniciación del procedimiento haya sido notificada antes de que transcurra el plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional civil.
También se da una duplicidad jurisdiccional, dependiendo de si ha pasado el año o no.
Artículo 56. Ejercicio de la potestad de recuperación. Reglamentariamente se regulará el procedimiento para el ejercicio de potestad de recuperación, con sujeción a las siguientes normas:
a. Previa audiencia al interesado y una vez comprobado el hecho de la usurpación posesoria y la fecha en que ésta se inició, se requerirá al ocupante para que cese en su actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para ello, con la prevención de actuar en la forma señalada en los apartados siguientes si no atendiere voluntariamente el requerimiento.
b. En caso de resistencia al desalojo, se adoptarán cuantas medidas sean conducentes a la recuperación de la posesión del bien o derecho, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo V del título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Para lanzamiento podrá solicitarse el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, o imponerse multas coercitivas de hasta un 5 % del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de ocho días hasta que se produzca el desalojo.
En estos supuestos, serán de cuenta del usurpador los gastos derivados de la tramitación del procedimiento de recuperación, cuyo importe, junto con el de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado a los bienes usurpados, podrá hacerse efectivo por el procedimiento de apremio.
Aquí hay de nuevo una duplicidad jurisdiccional, pero la administración en cualquier momento puede arrebatar un bien que se considere por un tercero que es de su propiedad. Para recuperar bienes de dominio publico que se ha usurpado sin titulo de concesión. Si el bien es un bien patrimonial, el plazo es de un año. Un año para hacerlo por si misma la AP. Si pasa un año, se convierte en un vulgar ciudadano de a pie y se ha de acudir a los tribunales de justicia para recuperar el bien. Cabe la usucapión por parte de un particular, aquí si cabe. Se acaba la autotutela y se tiene tutela judicial. La mayoría de las figuras que estamos analizando tienen su paralelo en el derecho civil. En la última también se repite, desahucio administrativo. DESHAUCIO ADMINISTRATIVO Artículo 58. Potestad de desahucio. Las Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros.
Hay autores que dicen que el desahucio no es otra técnica diferente, sino que seria una modalidad de la recuperación posesoria. Este desahucio solo es para los bienes demándales, mientras que para el caso de los bienes patrimoniales habrá que acudir a la jurisdicción civil. El desahucio administrativo se aplica a los bienes de dominio público, no cita el legislador a los bienes patrimoniales. Si una AP quiere desahuciar a un sujeto patrimonial deberá hacerlo por la vía civil correspondiente, no tiene privilegio. La diferencia entre reintegro posesorio y desahucio es que en el reintegro, AP entiende que de manera fraudulenta o incorrecta alguien ha ocupado un bien, le ha quitando un bien. Mientras que en el desahucio había un titulo que le autorizaba. Por los motivos que sean, pasados el plazo del titulo, o incumplir alguno de los requisitos, el titulo ya no tiene virtualidad, y en ese momento la AP expulsa al sujeto que ocupa el dominio público. Otra diferencia son los plazos. A la hora de saber los títulos que el Ordenamiento jurídico ofrece tenemos que realizar la vieja distinción entre dominio público y bienes patrimoniales. Cuales son los títulos para utilizar los bienes. Los bienes patrimoniales tienen pocos, porque no están destinados al uso o servicio publico. Eso significa que no van a tener títulos específicos de carácter administrativo. Habría que realizar una distinción porque los bienes de dominio público se pueden utilizar de diferentes maneras. En primer lugar dice la ley que sobre los bienes de dominio público cabe un uso común general. Este uso común general tiene una serie de características: suele tratarse de un uso general que puede realizar cualquier ciudadano, es un uso libre y gratuito. Normalmente no se necesita titulo. Un segundo tipo de uso, el uso común especial. No se dan algunas de las características previas:
tener diferentes términos en la legislación, se pueden llamar licencias, permisos... pero es una técnica de carácter preventivo, a través de las cuales las AAPP controlan con carácter previo lo que van a hacer los particulares en la propiedad de la administración. Normalmente la autorización suele tener una serie de características, entre ellas naturaleza reglada, figura poco compleja y carácter casi automático. Dice el párrafo 3º del artículo 85 : Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados. La utilización que realiza el particular excluye al que pueda utilizar cualquier otro particular. Las privativas suelen tener instalaciones fijas, hay que pagar por supuesto, y también tienen un titulo habilitante, la concesión administrativa de dominio público. Esta tiene unas características diferentes a la autorización. La concesión tiene una naturaleza discrecional. Esto significa, que mientras en la autorización esta perfectamente regulado a donde tiene que acudir el particular, careciendo la AP de capacidad de interpretación, en las concesiones administrativas la AP si tiene un margen de interpretación, por eso es una potestad discrecional. Esa concesión administrativa además es mucho más compleja que la estructura de la autorización administrativa. A eso habría que añadir las llamadas reservas demaniales, y las adscripciones demaniales, que tienen que ver con los bienes de dominio público. La posible utilización de los bienes patrimoniales. Éstos no están pensados para ser utilizados, sino destinados al uso o servicio público. Son patrimonio privado de la administración, pero por motivos de rentabilidad o eficacia ésta puede permitir a un particular determinado, utilizar ese bien. Al hallarnos en un ámbito de propiedad privada, la AP se somete a las técnicas propias del derecho privado. Eso si, siguiendo la Teoría de los Actos Separables. ( 1º Seguir un procedimiento para designar con quien se contrata y a quien se permite que utilice los bienes patrimoniales, 2º presupuestos, 3º competencia, decidir quien puede hacerlo. Artículo 86. Títulos habilitantes.1. El uso común de los bienes de dominio público podrá realizarse libremente, sin más limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en los actos de afectación o adscripción, y en las disposiciones que sean de aplicación.
- El aprovechamiento especial de los bienes de dominio público, así como su uso privativo, cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a autorización o, si la duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años, a concesión.
- El uso privativo de los bienes de dominio público que determine su ocupación con obras o instalaciones fijas deberá estar amparado por la correspondiente concesión administrativa. En cuanto a las formas de utilización de dominio publico, no caben actos separables obviamente, porque todo es derecho administrativo. Cabe una tercera fórmula fuera de este esquema a través de la cual la Administración Publica controla como si fuesen bienes de dominio público, bienes que son de propiedad privada. Esto se plantea sobretodo en dos situaciones:
- Patrimonio de Destino de la Administración Pública. Bienes privados destinados a la gestión de los servicios públicos. Lo que se conoce como concesión. Por ejemplo, autobuses que son propiedad privada y que ejercen un servicio público por algún acuerdo. Son propiedad privada pero acaban adquiriendo un régimen jurídico similar al dominio público, ¿POR QUÉ? Por que están afectos a un uso o servicio publico. Cada día se da más, porque cada día la AP gestiona más servicios públicos a través de sujetos privados. Ese patrimonio de destino plantea problemas por la complicada situación en la que se encuentra.
- Propiedad Privada de Interés General Bienes que son propiedad privada pero que están afectos al uso o servicio publico. El patrimonio histórico-artístico es un ejemplo. Ocurre con ello que sea cual sea su propietario, el régimen jurídico de esos bienes es el mismo. Los bienes de la AP que están catalogados de patrimonio histórico-artístico, por ejemplo como bien de interés cultural, tienen el mismo régimen jurídico de protección que cualquier particular que es patrimonio histórico artístico o bien de interés cultural, solo pueden hacer aquello que les permite las reglas de esa materia.
- Bienes de Interés Natural: Estos condicionamientos de la propiedad tienen reserva de ley, solo se puede hacer a través de ley y no de reglamento.
Dominio Marítimo y Costas Las costas tienen suficiente importancia del tipo económico, sociológico, urbanístico, como para tener una ley especifica. Las costas son el único elemento del dominio público regulado en el Articulo 132 CE. Las costas son dominio público del Estado. Son titularidad de la AGE, no de las CCAA, ni entes locales. El hecho de la titularidad del Estado no significa que todas las competencias que recaen sobre las costas sean estatales.
Titularidad no significa tener todas las competencias, la competencia es el ejercicio de potestades que se han de desarrollar. Una cosa es la titularidad y otra las competencias. Pero la distribución de competencias no esta en el Artículo132 aunque ahí se regule, esta en el Artículo 149 en vinculación con Artículo 148 y los Estatutos. ¿Tienen las CCAA competencia en materia de costas? Si, la ordenación de las costas. Otra de las grandes competencias de las CCAA es la protección del medio ambiente, y las costas constituyen un ejemplo de medio ambiente. Los municipios tienen competencia en materia de licencias urbanísticas. Una cosa es que se diga que el bien es titularidad del Estado y otra que todas las competencias sean del dueño de ese bien. Ahí nos podemos encontrar una confluencia de competencias, hay ámbitos territoriales donde se da, y eso es bastante conflictivo, motivo por el cual el TC se tiene que manifestar. Ley 22/88 de 28 de julio que es la vigente ley en materia de costas y ha sido modificada, muchas veces por jurisprudencia del TC y tiene varios Reglamentos que la desarrollan. Esta ley en materia de costas, como ocurre con la mayoría de las leyes que regulan el dominio publico, tiene una diversa naturaleza, responde a diferentes títulos competenciales, de tal forma que hay muchos preceptos de esta ley que regula las costas como dominio publico. Pero tiene otro tipo de preceptos, por ejemplo, tiene todo un titulo que regula las costas como medio ambiente sin que le importe quien sea el titular, importa al legislador que las costas son un recurso natural que hay que regular. Las costas como elemento del dominio publico, titularidad del Estado destinado al uso publico. El dominio público se divide en dos tipos: Dominio publico por naturaleza, el natural, y dominio público artificial. Las costas son por naturaleza. Artículo 3. Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución:
La ribera del mar y de las rías, que incluye: Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica.
El Artículo 3.1.a. significa que desde donde esta la bajamar hasta la pleamar todo ese ámbito de terreno es dominio publico. El 1.b se refiere a la arena de la playa, que también constituye dominio público. El Artículo 3.2 incluye las aguas interiores y el mar territorial. Las aguas interiores que son dominio público, son las aguas donde las CCAA pueden tener competencias. Las aguas exteriores no son dominio público, sino un concepto jurídico-administrativo. Artículo 4. Pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal:
1. Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas.
2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera.
3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.
4. Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público
marítimo-terrestre, hasta su coronación.
5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de
playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18.
6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial.
7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público
marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión.
8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-
terrestre.
9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.
10. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que
sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artículo 18.
11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.
El Artículo 4.5 Es una cláusula que protege al Artículo 3 que es constitucional. La excepción es lo que dice el Artículo 18 , que habla de la desafectación. Para que las costas dejen de ser costas o bien se modifica la CE o bien que pierdan la característica de costa, con lo que al modificarse las características, se podría iniciar un proceso de desafectación a través de este artículo. Si progresa esa desafectación se convertirían en bienes patrimoniales de la administración; si se convierten en bienes patrimoniales ya se podrían enajenar.
plazo a la AP para resolver y notificar el procedimiento, pasado el plazo el procedimiento caduca. La ley y estos preceptos dicen que plazo tiene la AP para resolver, terminar y notificar y dice por ultimo que igualmente la AP en el momento que tenga un conflicto de propiedad con un particular le mandara al registrador de la propiedad para hacer anotación preventiva en el registro de que hay unos suelos en deslinde administrativo, por si apareciera adquirente de buena fe y pueda haber una complicación. Lo que hacen estos preceptos es añadir la singularidad del procedimiento, el resto o en la Ley de Patrimonio de las AAPP o en la Ley 30/92. Afectación y desafectación. Sobre eso decíamos que el artículo 17 a 19 , existía esa pequeña vía de escape a través de la cual se podía producir en algunos casos y en algunos bienes la posibilidad de que algo saliera del concepto del artículo 4 y pudiera pasar a otro concepto. Artículo 20. La protección del dominio público marítimo-terrestre comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de la presente Ley
Artículo 21. 1. A efectos de lo previsto en el artículo anterior, los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres que se determinan en el presente título, prevaleciendo sobre la interposición de cualquier acción.
Siempre la protección del dominio publico pasa por regular las propiedades que limitan con éste. Todas las propiedades que limitan con el dominio público tienen una serie de limitaciones, y esto es una servidumbre. Un predio se somete a satisfacer intereses de otro predio. En este caso el principal son las costas de dominio público. ¿Estas limitaciones de la propiedad son indemnizables? En principio no son indemnizables, son servidumbres de carácter legal que tienen una delimitación de la actividad del propietario y no cabe ningún tipo de indemnización. Lo que existe es lo técnicamente se llama una delimitación legal de la propiedad, por lo que no hay una limitación singular. Cuando hay una limitación singular lo que hay es una expropiación, porque AP quita singularmente a un sujeto un terreno para construir una carretera por ejemplo, eso es limitación singular y es expropiación, y es indemnizable. Pero cuando lo que hace la ley es delimitar legalmente todas las propiedades que limitan con el dominio público marítimo terrestre, da igual de quien sean, se llama delimitación de la propiedad, y eso en principio no tiene indemnización. Una vez que sabemos como funciona, tendríamos que ver cuales son los tipos, hay que leer Artículos 23 y ss. Establecen los tipos de delimitación de la propiedad privada. Servidumbres y limitaciones a la propiedad privada
• Servidumbre de protección
• Servidumbre de transito
• Servidumbre de acceso al mar
• Zona de influencia
El primero de ellos, el que plantea más problemas y el más importante, es la servidumbre de protección. 3: Artículo 23. 1. La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.
Este era el concepto del articulo 3 según el 23.1 , así que donde termina el dominio publico (se sabe donde es con procedimiento de deslinde), se cuentan 100 metros y esa es la zona de protección. Esos 100 metros suelen ser propiedad privada y tiene servidumbre de protección y existe para proteger dominio público. Así que ahora se pregunta que se pude hacer y que no se puede hacer. Hay que acudir al artículo 25 para ello: Artículo 25. 1. En la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos:
a. Las edificaciones destinadas a residencia o habitación.
b. La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se
determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio.
c. Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos.
d. El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión.
e. El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración.
f. La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.
El Artículo 25.1.a es importante, esta prohibido todo tipo de edificación destinada a residencia. En principio hay prohibición total aunque existe alguna excepción. Artículo 25.1.b , en principio prohibidas pero hay alguna excepción.
2. La extensión de esta zona podrá ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con la de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, hasta un máximo de otros 100 metros , cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate. También cabe la posibilidad de que los 100 metros se conviertan en 40 metros según las disposiciones transitorias de la ley. ¿Donde se puede reducir? Cuando estamos en suelo urbano, que es el suelo consolidado urbanísticamente. Había un segundo tipo de servidumbre, la llamada servidumbre de transito. Dice el artículo 27.1 : Artículo 27. 1. La servidumbre de tránsito recaerá sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar. Esta zona deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos.
Toda la ribera del mar tiene que tener no solo una franja de protección, sino otra de 6 metros (los primeros de los 100 metros ) que es la servidumbre de tránsito. Para que todo el mundo pueda transitar y se puedan realizar las labores de vigilancia. Tradicionalmente se ha llamado servidumbre de vigilancia. Aquí se reproducen igualmente todas las prohibiciones. Tiene algunas excepciones como los cultivos tradicionales. Servidumbre de acceso al mar , regulada en el artículo 28. Artículo 28. 1. La servidumbre de acceso público y gratuito al mar recaerá, en la forma que se determina en los números siguientes, sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso.
- Para asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre, los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral establecerán, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo-terrestre. A estos efectos, en las zonas urbanas y urbanizables, los de tráfico rodado deberán estar separados entre sí, como máximo, 500 metros, y los peatonales, 200 metros. Todos los accesos deberán estar señalizados y abiertos al uso público a su terminación.
Se pretende con esta servidumbre asegurar el acceso a la zona marítimo terrestre. Aquí ya no valen lo de las franjas. El legislador dice que sean los planes generales de los municipios los que marquen donde están los accesos en cada caso a las costas. Cada plan general tiene que establecer donde o a través de que vía se puede acceder. Es mas, el legislador estatal pone límites, cuando se habla de acceso de vehículos, como mínimo cada 500 metros hay que tener un acceso, y si es peatonal, cada 200 metros. El legislador remite al planeamiento urbanístico que pinte donde están los diferentes accesos a la zona marítimo terrestre. Hay una última figura, la llamada zona de influencia. Aquí lo que dice el artículo 30 es: Artículo 30. 1. La ordenación territorial y urbanística sobre terrenos incluidos en una zona, cuya anchura se determinará en los instrumentos correspondientes y que será como mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, respetará las exigencias de protección del dominio público marítimo-terrestre a través de los siguientes criterios:
a. En tramos con playa y con acceso de tráfico rodado, se preverán reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en
cuantía suficiente para garantizar el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito.
b. Las construcciones habrán de adaptarse a lo establecido en la legislación urbanística. Se deberá evitar la formación de
pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, sin que, a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo.
- Para el otorgamiento de las licencias de obra o uso que impliquen la realización de vertidos al dominio público marítimo- terrestre se requerirá la previa obtención de la autorización de vertido correspondiente.
De nuevo remite el legislador a la ordenación territorial y urbanística, que no es competencia del Estado.
reglamentariamente se determinen.
Este apartado tercero es el segundo argumento contra los chiringuitos. No puede haber instalación de playa dentro de las propias playas. De nuevo se remite al concepto de playa. A partir de aquí, todas las utilizaciones permitidas de la zona marítimo terrestre deben poseer uno de los cuatro títulos citados. RESERVA Y ADSCRIPCIÓN, LOS PRECEPTOS LEGALES (VER)
- Autorización es el titulo que se utiliza normalmente cuando particular quiere realizar en:
• zonas de servidumbre. No se utilizan aquí concesiones administrativas, sino autorización. Porque la concesión es la
llamada concesión demanial, y como la zona de servidumbre no es demanial, cuando el particular quiere realizar una actividad que se puede realizar, en la zona de servidumbre, lo que pide es una autorización para la zona de servidumbre, siendo competente la CCA, no el Estado que es el titular del dominio público. En el caso del dominio publico cabe la posibilidad de que se den autorizaciones o concesiones administrativas.
• Dominio publico. ¿Cuándo hay que solicitar autorización en dominio público?
Artículo 51. 1. Estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles.
¿Cuando se otorga la concesión administrativa? Articulo 64. Artículo 64. Toda ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables estará sujeta a previa concesión otorgada por la Administración del Estado.
Todo lo que sea no desmontable o instalaciones de carácter fijo, será concesión administrativa. Las diferencias son sustanciales porque autorizaciones por definición, suelen tener carácter mas reglado. Mientras las concesiones administrativas por la intensidad de aquello que se quiere realizar suelen tener contenido más discrecional. Queda en manos de la AP que la concede, decidir si el particular tiene, o no derecho de que se le conceda esa autorización administrativa. Son dos títulos habilitantes con diferente intensidad. UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE
• Formas de utilización.
• Títulos de utilización:
• Reservas
• Adscripciones
• Autorizaciones
• Concesiones
Uno de los motivos principales que tiene el declarar un bien de dominio público es la protección, y otra, la posible utilización del dominio publico. En materia de costas se ciñe a una serie de títulos según la forma de utilización ya vista, las diferentes formas de utilización, en concreto nos encontrábamos con cuatro tipos administrativos a través de los cuales se puede usar el dominio. El dominio público se puede utilizar a través de títulos administrativos, los bienes patrimoniales a través de títulos del derecho privado. Como en costas estamos en materia de dominio publico exclusivamente, pues todos los títulos son de naturaleza administrativa. En concreto repitiendo ideas los títulos pueden ser cuatro: reservas, adscripciones, autorizaciones y concesiones. Si se va a la ley de costas aparece perfectamente diseñado el régimen jurídico de estos tipos. Pero hay que realizar un comentario, puede haber alguna dificultad, hay que tener en cuenta que la autorización y puede que también la concesión administrativa, son títulos y casi términos ambivalentes. Es decir, cuando uno habla de autorización en derecho administrativo y concesión, hay que tener cuidado porque hay que saber que no es lo mismo la autorización para realizar una actividad comercial, que la autorización de la que se habla aquí. Pero son situaciones diferentes. La autorización básicamente es lo que los clásicos llamaban un titulo de policía administrativa, que es un concepto que tiene dos grandes instituciones, las autorizaciones y las sanciones administrativas. Lo que diferencia a estos dos instrumentos de policía en esencia es el momento donde se aplica. La sanción es el efecto o consecuencia de que un particular no respete los requisitos administrativos mientras que las autorizaciones
tienen un carácter preventivo. Otra interpretación de las autorizaciones es lo que plantea que la autorización es la que crea el derecho. Las consecuencias son diferentes si se opta por una u otra teoría. Pero también se plantea una diferente interpretación de la autorización cuando estamos hablando de autorizar algo sobre lo que existe una libertad previa y lo único que hace la Administración Pública es remover límites. Un segundo supuesto es cuando no existe libertad previa sino que hay previamente una publicación de la actividad, es decir, es pública, no es libertad de los particulares para actuar y la AP a través de una autorización me permite actuar. Cuando hablamos en materia de dominio publico estamos hablando de este segundo tipo, y tiene unos efectos muy diferentes. Esto nos lleva a que el ámbito de actuación y las condiciones que pone la Administración al sujeto autorizado son muy diferentes, no es lo mismo tener un derecho a montar un negocio y solo se necesita autorización de la Administración, pero el negocio es un negocio amparado por la libertad, a que se quiera actuar en una propiedad o ámbito de la administración y se pida autorización administrativa. La situación es muy diferente. Hay un tercer tipo de distinción, y es que a su vez también, y se combinan, las autorizaciones administrativas normalmente suelen tener una doble naturaleza y es que las autorizaciones suelen tener o una naturaleza llamada de tracto único, que significa que la autorización administrativa se consume en si misma en el momento que el particular realiza la actividad para la cual solicito autorización se acaba la historia, por ejemplo, las autorizaciones urbanísticas, se pide autorización, se realiza la construcción. Existen autorizaciones que no son de tracto único, sino de tracto continuo o tracto sucesivo. Consiste en que la autorización se prolonga tanto tiempo como la propia actividad. Aquí se generan problemas. En el de tracto único los problemas son menores. Pero las de tracto sucesivo la actividad y el control de la autorización se alargan. Estas autorizaciones de tracto continuo son actos-condición, son actos que están condicionados a todos los cambios que se produzcan dentro del ordenamiento jurídico. Cada vez que cambien las condiciones hay que cambiar la autorización y adaptarla. Las autorizaciones de dominio público de utilización de dominio público normalmente son de tracto continuo. Se ve muy claro en el artículo 55 de la Ley de costas : Artículo 55. 1. Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración en cualquier momento, sin derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso público. Cuando se habla de autorizaciones administrativas en tema de dominio público se habla de autoriaciones donde no existe un derecho previo, nadie tiene derecho previo a utilizar dominio publico. En segundo lugar son ámbitos donde existe publicatio con lo que son muy condicionadas por las exigencias de la AP. Y en tercer lugar son autorizaciones de tracto continuo, se prolongan tanto tiempo como la utilización del dominio. SANCIONES E INFRACCIONES Infracciones
• Tipos
• Prescripción
• Responsables
Sanciones
• Aspectos generales
• Multas
• Restitución
El ultimo de los títulos de la ley habla de infracciones y sanciones. Las leyes especiales cuando introducen titulo sobre infracciones y sanciones solo regulan las singularidades propias que en esa materia tienen las sanciones, pero no repiten el esquema del procedimiento que esta en el Reglamento que desarrolla a la LEY 30/****. Las singularidades son las siguientes: 1º. Habría que recordar que mientras hay ámbitos cuyo régimen jurídico era relativamente abierto, las sanciones tienen un régimen jurídico relativamente cerrado por varios motivos. En primer lugar porque las sanciones administrativas son una de las manifestaciones punitivas del Estado donde el legislador tiene que cumplir unas determinadas condiciones. Lo único que hace la ley de costas es adaptar eso a las singularidades:
- Principio de legalidad es requisito en materia sancionadora, significa esto que solo una ley tiene la capacidad de decir lo que es infracción y sanción en una materia, esto no significa que luego los reglamentos no puedan desarrollar esa ley. Pues la ley de
Procedimiento y medios de ejecución Procedimiento
• Ejecución forzosa
• Acción publica
La ley de costas aplica la ejecución forzosa sobre la materia de costas. Apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la compulsión sobre las personas y ejecución forzosa, que se dará cuando el particular voluntariamente no cumple con el acto administrativo. Artículo 109. 1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta Ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación
Para que un sujeto impugne una actuación de cualquier tipo ante los tribunales ya sea jurisdicción penal o contencioso- administrativa, tiene que tener legitimación activa, y esto la ley de jurisdicción la diseña perfectamente, ha de haber interés directo o derecho subjetivo. Si no hay derecho o interés sobre la materia, según establece la ley de lo contencioso, no se puede acudir a los tribunales. Y añade la ley de la jurisdicción contenciosa, salvo que una ley especial establezca la acción publica. La ley de costas lo hace. Eso significa que cualquier sujeto tenga derecho subjetivo, tenga interés directo legitimo, o no tenga nada, puede presentar un contencioso-.administrativo o puede acudir a la vía penal para defender un incumplimiento de toda la regulación que hemos comprobado que existe en la ley de costas. Esto es así porque se establece acción pública en materia de costas. Por lo tanto, en materia de derecho administrativo, si una ley no recoge el procedimiento de acción pública hay que acudir a lo que marca la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. Hay un precepto que dice que con independencia de la sanción administrativa o en su caso penal que se pude imponer. Puede ocurrir en la práctica que algo este tipificado como una infracción administrativa, preceptos artículos 90 y 91 , pero alguna de estas cuestiones, también pudieran ser constitutivas por tipificadas, de un ilícito penal. Por ejemplo, construir en una playa sin autorización, ni concesión, ni licencia, no solo es una infracción administrativa sino que puede ser constitutivo de un ilícito penal. Y aquí nos encontramos con un problema que se planteara en muchas materias. El derecho penal y el derecho administrativo pueden coincidir en un determinado momento en tipificar una infracción. Varios comentarios:
• No hay que pensar que el derecho penal es la ultima ratio, nos podemos encontrar que el derecho penal tipificando los
nuevos delitos ha ocupado un terreno que ha sido propio del derecho administrativo, y de hecho en la practica, cada día mas ámbitos casi se solapan. Es muchas veces difícil saber si algo es penal o administrativo. En cualquier caso, en el momento que sobre cualquier actividad se inicien diligencias de procedimiento penal, (en materia de costas): a) Se plantearía un problema con otro principio, el ne bis in idem, no se puede sancionar penal y administrativamente por un mismo hecho y un mismo sujeto con el mismo fundamento, en el momento que se comete un hecho sobre materia de costas y el hecho siendo infracción administrativa también es penal, en el caso de que se inicien diligencias penales, todo el procedimiento administrativo queda paralizado. Esto es así porque existe prioridad de la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora. Y la AP ha de esperar a que se manifieste el juez penal a través de un auto, o a través de una sentencia. ¿Qué puede decir la sentencia penal? Puede decir procesalmente tres cosas:
• Que los hechos no están probados y por tanto no es constitutivo de delito.
• Que los hechos están probados y son constitutivos de delito y le cae una sanción penal. En ese segundo caso entra a
funcionar el ne bis in idem y no se puede sancionar administrativamente.
• Que los hechos están probados pero no son constitutivos de delito. En cuyo caso, la AP puede reactivar el
procedimiento sancionador e imponer una sanción. Esta seria la articulación teórica de la posibilidad de que con esa infracción nos encontremos con que ese expuesto infractor esta en ley de costas y en el CP. No obstante hay que hacer a esto otro comentario
• En derecho español hay un efecto perverso de todo esto, sobre todo del ne bis in idem. Porque se pensaría que esto del
supuesto infractor es como una pirámide perfecta, de tal manera que en la cúspide están los supuestos penales, que son pocos y muy contundentes, y a partir de ahí se podrían encontrar supuestos administrativos que pueden ser mas y menos categóricos. Pero eso es lo teórico, en la práctica no es así. Ocurre que la sanción administrativa puede ser de hasta 600.000 euros. En la practica las sanciones penales no son tan contundentes salvo cuando hay privación de libertad. De hecho, las sanciones penales en materia de costas son cantidades irrisorias, en algunos casos ni la propia sentencia reconoce la demolición. Conclusión, si alguien inicia un procedimiento administrativo con las sanciones que existen y los tres efectos antes contados, a lo mejor le
interesa un procedimiento penal mas que uno administrativo. En los últimos años hay un efecto que se repite en muchas materias y es que supuestos infractores en materia de costas prefieren un procedimiento penal a uno administrativo. Así, en el momento que la Administración Publica pretenda intervenir, el infractor con la sentencia condenatoria penal ya utiliza el ne bis in idem COMPETENCIAS EN MATERIAS DE COSTAS
• Administración General del Estado
• Comunidades Autónomas
• Entidades Locales
Al final de la ley de Costas, aparece en los artículos 110 y ss , algo que desde el punto de vista práctico es muy útil, y es que el legislador opta por establecer, cuales son las competencias. Aunque las costas son titularidad del Estado, eso no significa que otras AAPP puedan generan competencias en materia de costas, titularidad no significa competencia. Esta ley especifica en esos artículos todas las competencias que tienen cada una de las AAPP en materia de costas. Esto se llama confluencia competencial, sobre un mismo ámbito recaen diferentes competencias. El conflicto que se genera es de diferente nivel, no es lo mismo el Estado con las CCAA sobre una materia, conflicto que se resuelve en el TC, que un conflicto que se genere entre el Estado y un municipio o la CCAA y el municipio, porque estamos a niveles diferentes, así que la ley establece las competencias. Dominio Público Hidráulico Normativa
• Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
Este Real Decreto Legislativo, hay que interpretarlo. En materia de aguas hay una importante sentencia que lo hace, la siguiente.
• STC 227/1988, de 29 de Noviembre.
Esta sentencia interpretaba la ley del 85.
• Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (Modificación 2005)
El sistema es bicéfalo, si hay un real decreto legislativo que regula materia de aguas, hay un plan hidrológico nacional aquí y curiosamente se aprueba por una ley. Ley del parlamento central. Reglamentos:
• Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica
• Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, Reglamento de dominio público hidráulico (modificado 2000, 2003 y 2008)
Este es el marco fundamental que tienen las aguas en nuestro sistema normativo. Estamos citando casi siempre normativa del Estado, apenas hay de las comunidades, ni en costas ni en aguas. En dominio público la normativa importante es la normativa estatal. Porque aunque haya competencias de todas las AAPP, es titularidad del Estado, quien dicta la legislación básica y hasta en algunos casos como este, el desarrollo normativo.
• Objeto de la Ley
• Concepto de dominio público hidráulico
• Elementos
• Excepciones
• Zona de servidumbre
La CE no cita las aguas en ningún momento, salvo a efectos de competencia en los arts. 148 y 149. Todo el concepto de lo que son Aguas, o dominio Publico Hidráulico, está a lo que marque el legislador ordinario. Actualmente todas las aguas son de dominio público pero históricamente hemos tenido leyes que admitían la propiedad privada, por ejemplo en las aguas subterráneas. Artículo 2. Definición de dominio público hidráulico. Constituyen el dominio público hidráulico del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley:
a. Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de
renovación.
b. Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.
