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9.3. FUNCIONES DEL REY
La posición constitucional del Rey queda definida en el conjunto de funciones que desempeña en relación con otros órganos e instituciones del Estado. En ese sentido se pueden diferenciar unas funciones generales y unas funciones específicas.
2.1. FUNCIONES GENERALES
Las funciones generales del Rey están enumeradas en el artículo 56.1 de la Constitución, según el cuál, el Rey es símbolo de la unidad y permanencia del Estado, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones y asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales.
- Símbolo de la unidad y permanencia del Estado. Se podría realizar una reflexión teórica más allá del Derecho positivo sobre el carácter simbólico del Rey, pues el término «símbolo» tiene una profunda carga filosófica. En ese sentido, el Rey cumple una importante función integradora de la vida política y de su continuidad, que se manifiesta principalmente de dos modos:
- Como símbolo de unidad; el Rey participa o se refieren a él todas las actuaciones de los órganos constitucionales del Estado. Por eso, por ejemplo, nombra y cesa a los miembros del Gobierno y de otros órganos constitucionales, sanciona y promulga las leyes o la justicia se administra «en nombre del Rey» (art. 117.1 CE).
- Como símbolo de permanencia; el Rey se identifica con la continuidad histórica de España y, por tanto, con sus intereses permanentes por encima de las disputas políticas partidistas. Por eso, según justifican los defensores de la institución, la monarquía es hereditaria (art. 57 CE), pues permite la provisión de su titular al margen de la lucha de los partidos políticos. 2. Arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones. No es fácil diferenciar esas funciones de arbitraje y moderación, y por ello la doctrina suele entender que son términos prácticamente equivalentes. Además, como señala Sánchez Agesta, es una «zona de sombras», en cuanto se concreta en facultades en relación con otros órganos del Estado, que realiza personalmente el Rey, pero de cuyo ejercicio es responsable quien las refrenda. Por ejemplo, la disolución anticipada de las Cortes, función de arbitraje típica entre Cortes y Gobierno, corresponde ciertamente al Rey, pero a propuesta del Presidente del Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad (art. 115.1 CE). Es decir, se puede dudar razonablemente de si, desde el punto de vista jurídico, el Rey dispone de facultades concretas para llevar a cabo su función de arbitraje y moderación, más allá de su autoridad e influencia personales. O puede también defenderse que, de esa función general, podrían derivarse algunas de las facultades implícitas a que nos referiremos más adelante.
- Asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales. Esta es una función propia de un Jefe de Estado y consecuencia del carácter simbólico de representación de la unidad y permanencia del aquél, manifestado en el plano de las relaciones con otros Estados u organizaciones, pero al máximo nivel, pues no excluye otros tipos de representación inferior (ministros, embajadores, etc.). Esta función se proyecta en facultades concretas, como las de acreditar y recibir a los embajadores y otros representantes diplomáticos y manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados (art. 63.1 y 2 CE). La Constitución ha añadido en su artículo 56.1, en virtud de una enmienda introducida en el Senado, un párrafo conforme al cual esta función de representación internacional del Rey lo es «especialmente con las naciones de su comunidad histórica». Esta referencia tiene el valor emotivo que justifica constitucionalmente alguna especialidad de las relaciones políticas españolas con esas naciones (se trataría principalmente de los países iberoamericanos), pero no se traduce en una acción efectiva personal del Rey, independiente del refrendo.
2.2. FUNCIONES ESPECÍFICAS
Se trata de funciones efectivas, que realiza personalmente el Rey, pero con la participación de otros órganos, autores materiales de los actos en que se concretan a través del refrendo, y que son responsables de la actuación del Rey. Por esa razón, parece conveniente estudiar las funciones del Rey según la mayor relación que suponga con los diferentes órganos del Estado.
2.1.1. Funciones en relación con el Gobierno. Tradicionalmente, el Rey era el titular del poder ejecutivo aunque, de hecho, se ejerciera por el Gobierno, figura a veces desconocida en las Constituciones. La Constitución de 1978, recuerda Sánchez Agesta, ha cortado deliberadamente toda identificación del Rey con el poder ejecutivo, para pasar a ser el órgano moderador y representante del Estado, lo que ha modulado toda relación del Rey con el Gobierno.
1. Nombramiento y cese del Gobierno [arts. 62.d) y e), 99, 100 y 113 CE]. Se distingue entre el nombramiento del Presidente del Gobierno ordinario o extraordinario, es decir, tras las elecciones generales o como consecuencia de una moción de censura. 2. Derecho a «ser informado de los asuntos de Estado» [art. 62.g) CE] Se trata de una prerrogativa de tradición inglesa que permite al Rey ejercer sus facultades de influencia y consejo. En principio, esa información está limitada a la relación con el Presidente del Gobierno, por tanto, no habría, como norma general, «despacho» con los Ministros. Esa información ha de versar sobre «asuntos de Estado», es decir, los temas de trascendencia nacional puesto que el Rey está por encima de problemas políticos concretos o de asuntos que afectan a la política de partido, pero, en la práctica, esa información es muy amplia.
2. Convocatoria de las Cortes Generales [art. 62.b) CE] No se trata de la convocatoria ordinaria, que corresponde al Presidente de la Cámara respectiva, sino la primera convocatoria tras la celebración de elecciones generales (art. 68.6 CE).
3. Disolución de las Cortes Generales [art. 62.b) CE] Son posibles varios tipos de disolución:
a) Supuesto del artículo 99 CE. Se trata de una disolución automática, pues si, transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras, con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 99.5 CE). b) Supuesto del artículo 115 CE. En el caso de la disolución anticipada, el Rey decreta la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, a propuesta del Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, refrendando el correspondiente decreto de disolución (art. 115.1 CE). c) Supuesto del artículo 168.1 CE. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo II, Sección 1a del Título Primero, o al Título Segundo, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.
4. Sanción y promulgación de las leyes [art. 62.a) CE] Parece tratarse de un acto debido, pues según el artículo 91, el Rey sancionará, en el plazo de quince días, las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. 5. Convocatoria de los referendos [art. 62.c) CE]. En concreto se refiere esta facultad regia a la convocatoria de los referendos constituyente (arts. 167.3 y 168.3), el político o consultivo (art. 92), y los de iniciativa autonómica y aprobación y reforma de los Estatutos de autonomía plena (arts. 151 y 152.2). La convocatoria se realiza por el Rey, mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente (art. 2.3 LO 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum).
2.1.3. Funciones en relación con el Poder Judicial. Le corresponde al Rey:
1. Relación simbólica de carácter pasivo La justicia se administra «en nombre del Rey» (art. 117.1 CE), lo que alude al carácter público de la justicia, dada la condición del Rey de símbolo de la unidad del Estado, al tiempo que supone un recuerdo histórico de la época en que los soberanos eran titulares efectivos de la administración de justicia. 2. Nombramiento del Presidente y de los miembros del Consejo General del Poder Judicial (arts. 122.3 y 123.2 CE)
3. Nombramiento del Fiscal General del Estado El citado nombramiento se efectúa a propuesta del Gobierno, oído previamente el Consejo General del Poder Judicial (arts. 124.4 CE y 29 Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal). 4. Derecho de gracia [art. 62.i) CE] Esta facultad, que se ejerce en los términos de la Ley de 18 de junio de 1870, reguladora del derecho de gracia, modificada por la Ley 1/1988, de 14 de enero, ha perdido el valor emotivo que suponía la pena de muerte. En la actualidad se concreta en la facultad de conceder amnistías e indultos, con los límites que señala la Constitución. En efecto, en primer término quedan prohibidos los indultos generales [art. 62.i) CE], y en segundo lugar, la prerrogativa real de gracia no es aplicable en los casos de responsabilidad penal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno (art. 102.3 CE).
2.1.4. Funciones en relación con el Tribunal Constitucional. Corresponde al Rey el nombramiento de los Magistrados del Tribunal Constitucional y de su Presidente (arts. 159.1 y 160 CE).
2.1.5. Funciones en relación con las Comunidades Autónomas. Además de los actos de otros órganos del Estado (por ejemplo la sanción y promulgación de las leyes orgánicas de aprobación y reforma de los Estatutos de autonomía, o de cualesquiera otras leyes en relación con las Comunidades Autónomas) se pueden citar.
1. Convocatoria de los referendos, concretamente los de iniciativa autonómica y de aprobación de reforma de los Estatutos de autonomía plena [arts. 62.c), 151 y 152.2 CE]. 2. Nombramiento del Presidente de las Comunidades Autónomas (art. 152. CE), previamente elegido por la Asamblea Legislativa correspondiente, y con el refrendo del Presidente del Gobierno (STC 5/1987, de 27 de enero, de la cuál se hablará más adelante). 3. Promulgación de las leyes de las Comunidades Autónomas por el Presidente de la Comunidad Autónoma «en nombre del Rey», según disponen los diferentes Estatutos de autonomía. La razón es simplemente la integración del ordenamiento jurídico de las Comunidades Autónomas en el del Estado, cuya unidad simboliza el Rey.
9.5. EL REFRENDO
el Gobierno y la Jefatura del Estado neutral y separada tanto del poder legislativo como del ejecutivo. Es un control cuya función primordial es compensar la inviolabilidad del Rey.
De tal modo, el principal efecto es el traslado de la responsabilidad por el acto del rey al titular legitimado para prestarlo. Un acto sin refrendo es un acto carente de validez, es un acto nulo.
El refrendo ha sido objeto de polémica constitucional. La sentencia del Tribunal Constitucional 5/1987 de 27 de enero declaró inconstitucional la previsión de la ley de Gobierno vasca que establecía que el Real Decreto de nombramiento del lehendakari electo debía ser refrendada por el presidente del parlamento autonómico, lo que era contrario a los arts. 56.3 y 64.1 CE, en los que se establece que dicha facultad corresponde al Presidente del Gobierno de la nación.
La citada sentencia 5/1987 resulta especialmente importante para la interpretación de cuestiones básicas relativas a la Monarquía, tales como la definición del rey como símbolo de la unidad y permanencia del Estado, los sujetos y la naturaleza del refrendo, así como su integración en la esfera institucional de las Comunidades Autónomas.
