FUNCIÓNN PÚBLICA, Apuntes de Derecho Administrativo

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EMPLEADOS PÚBLICOS

J. Punzón

Grado Derecho, 2014

Modelo de Administración Pública en la Constitución La Constitución española de 1978 configura una Administración pública coherente con el modelo de Estado que establece. El carácter de Estado social, democrático y de derecho que se proclama ( Const art.1.1 ); significa:

• a) En primer lugar, que las Administraciones públicas son dirigidas por órganos de Gobierno que, situados en la cúspide, emanan directa o indirectamente de elecciones periódicas. Así, ocurre en el ámbito del Estado ( Const art.97 ), como en el de las CCAA ( Const art.152.1 ) y en el de las Corporaciones Locales ( Const art.140 y 141.2.3 )
• La posición institucional de la Administración no se confunde con la de los órganos de Gobierno que la dirigen.
• La misión que la Constitución atribuye a la Administración es propia y consiste en el servicio a los intereses generales con objetividad y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

• Las Administraciones de base territorial no agotan el esquema organizativo de la Administración pública pues existen otras Administraciones cuyo fundamento no es territorial sino instrumental o funcional, la llamada administración institucional que incluye a una pluralidad de entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia dependientes de cualquiera de las Administraciones territoriales o vinculadas a ellas (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, Universidades, Agencias, Administraciones independientes y entes públicos de variado tipo).
• Estas Administraciones de base funcional son creadas por las Administraciones territoriales con una finalidad instrumental, la gestión autónoma de un servicio o la realización de una función, y para ello se las dota de personalidad jurídica propia, distinta de la Administración territorial que las crea.

• Respecto del régimen jurídico de la Administración pública, la Constitución garantiza un marco jurídico común de actuación, reservando al Estado la competencia exclusiva para la aprobación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas ( Const art.149.1.18ª ), al objeto de que los ciudadanos tengan un tratamiento común ante las mismas.
• Junto a ese marco jurídico común, la Constitución reconoce la existencia de un régimen jurídico particular de las Comunidades Autónomas que contemple las peculiaridades de su propia organización.
• En ejercicio del poder que se les otorga para la organización de sus propias instituciones de gobierno pueden determinar, también, el régimen jurídico específico que les corresponda.

Distribución de efectivos por Administraciones públicas según la clase de personal

• Los datos de distribución de efectivos por Administraciones públicas, según los tipos de relación jurídica que les vinculan, es decir, personal funcionario o estatutario y contratados laborales puede consultarse en el Boletín Estadístico del Personal al de servicio de las Administraciones Públicas (nº 123 ). Se presentan los datos resumen de distribución: ESTADO: Funcionarios (77,14%) P. Laboral (20,94%) Otros 1,90 % CCAA: Funcionarios (67,73%) P. Laboral (10,83%) Otros 21,43 % EELL: Funcionarios (34,02%) P. Laboral (59,42%) Otros 6,55 %

Dualidad de regímenes jurídicos en el empleo público El modelo de empleo público en España es complejo y heterogéneo. Dentro del mismo coexiste una dualidad de regímenes jurídicos básicos así como una pluralidad de regímenes jurídicos particulares que ponen de manifiesto cómo la equiparación entre empleo público y régimen funcionarial o estatutario, al igual que en los demás Estados de nuestro entorno europeo, no ha sido nunca absoluta. Desde la perspectiva normativa, la situación de dualidad de regímenes jurídicos, estatutario y laboral , en las relaciones de empleo público en España, tiene su origen en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 que permitió a la Administración vincularse a través de un contrato de trabajo sometido al derecho laboral sin otro requisito que el de disponer de la autorización reglamentaria correspondiente. Se consideraba que la opción entre uno y otro régimen, el estatutario o el laboral, era una mera cuestión de técnica de organización de la Administración. La realidad de esa dualidad de regímenes jurídicos, presente también con unas y otras peculiaridades en la mayoría de los Estados europeos, ha suscitado algunos problemas jurídicos y de gestión entre ambos tipos de personal a los que han intentado dar respuesta las reformas legislativas posteriores. Así, la legislación de función pública que se aprueba tras la entrada en vigor del Constitución de 1978 , si bien reconoce la realidad de esa dualidad de regímenes jurídicos en el empleo público, introduce criterios materiales para distinguir ambos tipos de relación, la estatutaria y laboral, como más adelante se analiza detalladamente.

Además, el concepto de función pública debe ser entendido en este precepto en un sentido funcional. No puede limitarse sólo en un sentido subjetivo, es decir, referido estrictamente a quienes tengan un vínculo jurídico de la naturaleza estatutaria con la Administración, como son los funcionarios públicos. De ese modo, las garantías que la Constitución impone para el acceso de los ciudadanos a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad se extienden, también, al empleo público de naturaleza laboral , como reiteradamente declara la jurisprudencia. Este derecho tiene la condición de derecho fundamental (Const. art. 23 .2) al estar situado dentro de Const. Tít. I, Cap. II, Sección 1ª de los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas.

• Artículo 53. [Garantías, libertades y derechos fundamentales]
  • 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo 2º ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30. Por su ubicación, dispone del sistema de garantías específico de los derechos fundamentales, es decir, de los recursos de amparo judicial y constitucional (Const art. 53.2). Goza de una tutela judicial reforzada , pues puede ser defendido ante los Tribunales de Justicia frente a las decisiones administrativas que lo conculquen mediante el procedimiento especial en materia de derechos fundamentales (artículos 114 y ss. de la Ley 29/1998 – tb. por el procedimiento contencioso administrativo ordinario‐) y, en último término, agotados todos los recursos en la vía judicial , mediante el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (su falta de agotamiento determina la inadmisibilidad del recurso en aplicación de lo dispuesto en el artículo 43.1º de la LOTC). [La garantía jurisdiccional de los derechos no termina aquí, pues una protección adicional viene ofrecida por la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal Europeo de Derechos

Doctrina constitucional Los procesos de acceso a la función pública se han visto, pues, rodeados de una serie de garantías especiales a través de los recursos de amparo constitucional que han creado una importante doctrina. El TC ha declarado que el derecho a acceder a la función pública en condiciones de igualdad es un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria y, en último extremo, ante el Tribunal Constitucional toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (STC 138/2000 y 166/2001). Se permite, pues, que se reaccione en una doble dirección: impugnando ante la justicia ordinaria y, en último extremo, ante el Tribunal Constitucional las normas de los procedimientos de acceso que desconozcan los principios de mérito y capacidad, así como cualquier decisión administrativa que los conculque. De ese modo, una vez garantizada la vinculación de la propia Administración a lo dispuesto en las normas reguladoras del procedimiento selectivo, ha de quedar también excluida cualquier diferencia de trato entre los aspirantes que carezca de una justificación razonable y objetiva a la luz de los principios de mérito y capacidad. El contenido material del derecho a la igualdad se proyecta sobre los principios de mérito y capacidad. Ambos preceptos (Const art.23 .2 y 103.3) por su relación recíproca, deben ser interpretados de manera sistemática.

Por último, la capacidad y los méritos de los aspirantes, expresivos de su idoneidad para el desempeño de una función, deben ser valorados necesariamente por órganos de selección lo más imparciales y cualificados que sea posible. Así se declara que el discernimiento de los méritos y la capacidad de los aspirantes a una plaza en la función pública ha de corresponder exclusivamente a órganos calificadores que estén integrados por personas dotadas de la debida cualificación técnica en la materia propia de la plaza (STC 235/2000). Además de la exigencia de que el órgano de evaluación tenga un nivel de preparación técnica suficiente para realizar la función seleccionadora, debe garantizarse la imparcialidad de sus miembros para que su juicio sea libre, sin ceder a consideraciones externas (STC 73/1998).

Reserva de ley en materia de función pública

• El derecho a acceder a la función pública en condiciones de igualdad es un derecho a la predeterminación normativa de las condiciones de acceso a las funciones y cargos públicos. No se trata, pues, del derecho a ocupar cargos o a desempeñar funciones, sino del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos y a través de los procedimientos previstos en las leyes.
• Es, pues, un derecho de configuración legal y, en consecuencia, el legislador , como señala reiterada jurisprudencia constitucional, dispone de un amplio margen de libertad en la regulación de las pruebas de selección y en la determinación de los méritos y capacidades que se deben tomar en consideración (SSTC 67/1989 ; 27/1991 y 99/1999).
• No obstante lo anterior, la libertad del legislador no es absoluta pues debe respetar unos límites positivos y negativos que resultan infranqueables:
• a) En positivo , se obliga a que las reglas de procedimiento para el acceso a las funciones y cargos públicos, y entre ellas las bases de las convocatorias de oposiciones y concursos, se establezcan en términos generales y abstractos y respondan, única y exclusivamente a los principios de mérito y capacidad.
• b) Desde una perspectiva negativa , se proscribe que dicha regulación de las condiciones de acceso a funciones públicas se haga en términos concretos e individualizados que equivalgan a una verdadera y propia acepción de personas.

La reserva de ley para regular el estatuto de los funcionarios, se completa, a su vez, con la previsión de otros estatutos específicos para categorías determinadas de funcionarios públicos. En ese sentido, se citan: Reserva de ley Estatuto específico Const art.72.1 Estatuto de personal de las Cortes Generales, regulado por las Cámaras. Const art.104.2 Estatuto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, determinado por LO. Const art.122.1 Estatuto jurídico de Jueces y Magistrados que forman un cuerpo único y del personal al servicio de la Administración de Justicia, determinado por LO. Const art.124.3 Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal, por ley Const art.165 Estatuto de los miembros del Tribunal Constitucional, regulado por LO

• Los ámbitos materiales que se reservan necesariamente a la ley están, pues, señalados, en primer lugar, por la Const art.103..
• Además, la reserva de ley para regular las peculiaridades del ejercicio de derechos sindicales de los funcionarios se reitera en la Const (art.28.1) con el carácter de derecho fundamental al estar situado dentro de la Const Tít I Cap II Sección 2ª de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas
• En el desarrollo normativo posterior, la LOLS (Ley Orgánica de Libertad Sindical) reconoció el derecho de sindicación de los funcionarios públicos (LO 11/1985, de 2 de agosto).
• Las peculiaridades en el ejercicio del derecho de libertad sindical han quedado referidas, pues, exclusivamente al sistema de representación y participación del personal y de negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que, según reitera la jurisprudencia constitucional, deben formar parte del estatuto de la función pública.

• De esas consideraciones se deduce que el régimen jurídico de la función pública en España no se configura sobre la base de un sistema homogéneo.
• Por el contrario, la heterogeneidad de regímenes jurídicos en materia de función pública así como la diversidad de políticas de personal son inherentes al modelo descentralizado de organización territorial del Estado, si bien deben garantizarse elementos que cohesionan el conjunto.
• Esa diversidad de regímenes jurídicos es más clara en el caso de las CCAA que pueden disponer de sus propias leyes de función pública.

Competencia local

• Situación distinta es la de la Administración local cuyo poder normativo en materia de función pública debe sujetarse las leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva.
• Dichas leyes, tanto estatales como autonómicas, deben ser respetuosas con la autonomía local (CE art.137 ).
• La competencia normativa local en esta materia tiene un campo de desarrollo centrado principalmente en los aspectos funcionales y de organización de la función pública, pues los aspectos subjetivos del régimen jurídico de los funcionarios quedan sujetos a la reserva de ley.