Huellas igualdad, Apuntes de Derechos Humanos

¡Descarga Huellas igualdad y más Apuntes en PDF de Derechos Humanos solo en Docsity!

LAS HUELLAS DE LA IGUALDAD EN LA CONSTITUCIÓN Alfonso Ruiz Miguel 1. Introducción El título con el que se ha anunciado esta intervención sobre la igual- dad en la Constitución española, donde destacan unas metafóricas «hue- llas», es responsabilidad de los organizadores. Siendo responsabilidad mía responder —nunca mejor dicho a tal demanda, mi primera observación ha de ser que en la Constitución de 1978, de la igualdad, más que simples huellas aparece un terreno tan pisado que, a simple vista al menos, se diría que lo difícil es encontrar algún rastro bien definido. Referencias a la idea de igualdad aparecen, casi, por doquier: si no se me ha escapado ninguno, el término o sus derivados se encuentra textualmente en once de sus 169 artículos: los aris. 1, 9.2, 14, 23.2, 31.1, 32.1, 39.2, 68.1, 69.2, 140 y 149.1.12, Pero si se amplía la búsqueda hacia conceptos equivalentes, el art. 35.1 prohibe la discriminación sexual en el ámbito laboral, los artícu- los 31.2 y 40.1 utilizan derivados del término «equidad», el art. 130.1 alien- ta a los poderes públicos a «equiparar» los niveles de vida de los españoles, los arts. 138 y 139.1 propugnan el equilibrio entre las diversas partes del te- rritorio español, la exclusión de privilegios económicos y sociales en los Es- tatutos de las Comunidades Autónomas y la identidad de derechos y obliga- ciones de los españoles en todo el territorio y, en fin, el art. 158.2 apela a la solidaridad necesaria para corregir los desequilibrios interregionales. Aunque lo anterior ya sería bastante por sí solo, habría que contar también las referencias constitucionales a la justicia —al menos cuando, de acuerdo con Aristóteles, «lo justo es, sin duda, una igualdad y lo injusto una desigualdad»', según ocurre en el Preámbulo de la Constitución y en sus arts. 31.1 y 131.1-, así como, sobre todo, los numerosos preceptos que proclaman derechos para «los españoles» o para «todos»: por ejemplo, cuando el art. 41 dice que «los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos...», aunque no men- Y Ética nicomáquea, 11320. 109 cione ninguno de los términos anteriores, está, sin duda, diseñando una norma de carácter fuertemente igualitario. Más aún, incluso preceptos que se refieren a categorías específicas de personas pueden tener como objetivo la igualdad, según ocurre con la «política de previsión, traramiento, reha- bilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos» a que obliga el art, 49, En ese aparentemente enmarañado territorio de las huellas constitucio- nales de la igualdad, sin erobargo, se dejan ver bien las líneas maestras no más de dos o tres preceptos, en realidad— desde las que ascienden los pilares de una de las construcciones más relevantes de nuestra Constitución, como lo muestra, según se irá viendo, la abundante e importante jurisprudencia constitucional que el principio de igualdad ha suscitado. Además de la inaugural referencia del art. 1,1 a la igualdad como uno de los cuatro «valo- res superiores» del ordenamiento jurídico español —los otros tres, como es sabido, son la libertad, la justicia y el pluralismo político, el principio de igualdad se encuentra reconocido como frontispicio de todo el capítulo IL, dedicado a los «derechos y libertades», en el art, 14, que dice: «Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discri- minación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social». Este precepto se entendería parcialmente si no se selacionara, aun de manera compleja, con el del art. 9.2, que también conviene dejar aquí di- cho de antemano: «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdaddel individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida polí- tica, económica, cultural y social». Naruralmente, tales preceptos significan poco sí no se insertan en una doble coordenada: de un lado, el surco de tradiciones y conceptos filosófi- co-políticos y jurídicos en que la idea de igualdad en parte ha cristalizado y en parte sigue estando en discusión y tensión; y, de otro lado, el variado sistema de garantías jurídicas con que las distintas formas de igualdad se configuran en nuestra Constitución, que hacen luz no sólo sobre la distin- va relevancia otorgada a cada una de ellas sino también sobre sus diferentes posibilidades de realización efectiva a través de los mecanismos jurídicos tradicionales, especialmente de los judiciales. En lo que sigue voy a inten- tar dar razonable cuenta de estas dos coordenadas de una forma integrada y coherente mediante tres distinciones dicotómicas, dos de las cuales son bien familiares en nuestra tradición política y jurídica: partiré de la gran división entre la igualdad en la ley y en la aplicación de la ley, propondré a continuación la distinción enxre el criterio de igualdad genérica y la prohi- bición de discriminaciones injustas y concluiré comentando el contraste 110 entre igualdad formal e igualdad real por aceptar provisionalmente una terminología familiar aunque discutible— a través de un más bien somero análisis de la llamada discriminación inversa. 2. La igualdad ante la ley El principio de que odos los ciudadanos deben. ser iguales ante la ley, cuyo rastro más antiguo se encuentra en la idea griega de ¿sonomía, consti- tuye parte esencial no sólo de la ideología liberal que alimentó la Hustra- ción y consagró por vez primera la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, sino también del tipo de legitimación del poder político que Weber denominó «legal-racional». Este principio de igualdad ante la ley, recogido en prácticamente todas las constituciones desde la De- claración francesa de 1789, ha sido y puede ser entendido de muy diferen- tes maneras (cf. Westen 1990, pp. 76-9), pero hoy se acepta en dos signifi- cados generales básicos: la igualdad en la ley y la igualdad en la aplicación dela ley, ambos, según la interpretación de nuestro TC, recogidos en el ci- tado art. 14 de nuestra Constitución. Dicho a muy grandes rasgos, la igualdad en la ley se refiere a la exigen- cia de que las normas adoptadas por el legislador -y, en general, todas las normas generales aprobadas por el Estado, incluida la Administración— traten igualmente a los iguales, de modo que no se introduzcan diferencias injustas, irrazonables o arbitrarias entre los sujetos cuyos derechos y debe- res se regulan en tales normas. La igualdad en la aplicación de la ley, por su parte, exige en principio que la aplicación de cualquier norma general a un caso concreto (especialmente por parte de los tribunales, aunque también por parte de la Administración) se verifique de tal manera que no se otor- gue un tratamiento distinto a las personas a las que la norma se refiere”. En síntesis, el común denominador de esas dos vertientes del principio de igualdad ante la ley está en la exigencia de que no se establezcan desigual- dades injustificadas en los criterios utilizados por el legislador o por el juez —romados uno y otro coro prototipo respectivo del creador y del aplica- dor de normas— para atribuir derechos y deberes, bien genéricamente o bien, en su aplicación, individualizadamente, 2.1. La igualdad en la aplicación de la ley Por comenzar comentando algo más en detalle el alcance del principio de igualdad en la aplicación de la ley en nuestro sistema jurídico, merece * Digo «en principio» porque el sentido y alcance de este criterio es discurido y mucho más com- plejo de lo que esta inicial y somera caracterización da a entender, como se verá enseguida. 111 la jurisprudencia y, en fin, la reducción al absurdo de que una exigencia mayor convertiría al recurso de amparo en una ancha vía de casación universal de legalidad ordinaria". Pero ni todos esos argumentos, excep- tuando el último, son plenamente convincentes, ni el resultado final de la doctrina constitucional resulta satisfactorio, por más que tampoco sea sencillo indicar una vía de solución que hubiera podido evitar el grave escollo de haber convertido al TC en una última instancia para casi cual- quier caso posible. Seguramente, más que resolubie a través de la activi- dad interpretativa del TC, el problema sólo es atacable mediante una bien pensada reforma legislativa, que debe tener en cuenta el complejo y delicado campo de los procedimientos y recursos judiciales. En todo caso, aunque el criterio introducido por el TC en la interpretación de nuestra Constitución va más lejos de lo que era tradicional en nuestro sistema hasta 1978 en la protección del derecho del ciudadano a que, salvo que se ofrezcan razones suficientes que lo justiquen, su caso no sea juzgado de manera diferente que casos precedentes, la consideración del Poder Judicial como un conjunto de unidades discretas y no como un todo unitario constituye, a mi modo de vez, una solución insatisfactoria desde el punto de vista de la igualdad. 2.2. Igualdad en la ley, universalidad y generalidad de las normas En contraste con la vertiente anterior del art. 14, las virtualidades de control de la legislación extraídas por el TC del principio de igualdad en la ley han sido mucho más claras y decididas. Antes de entrar en el desarrollo de ese principio en la interpretación constitucional, conviene analizar la relación entre la exigencia de la igualdad en la ley y los criterios de univer- salidad y de generalidad de las leyes, que no se pueden identificar con di- cha exigencia en ninguno de los distintos significados de estos dos últimos términos. La universalidad de una norma, entendida en sentido ético, supone que sus sujetos son todos los seres humanos, pero es obvio que en tal signi- ficado sólo son universales muy escasos preceptos —los que declaran dere- chos atribuidos a los seres humanos en cuanto rales, como algunos de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 o como el art. 17 de nuestra Constitución («Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad»)—, sin que eso signifique que violen el principio de igualdad en la ley las numerosísimas normas restantes, que establecen derechos o debe- res para distintas categorías de personas, como los miembros de las fuerzas “Vid., por ejemplo, SSTC 49/1982, de 14 de julio, 39/1984, de 20 de marzo, 58/1936, de 14 de mayo, 190/1988, de 17 de octubre, y ATC 862/1986, de 29 de octubre, 114 armadas, los niños, los propietarios, los cónyuges o los funcionarios. La igualdad en la ley, como la igualdad de derechos, no puede equivaler a une absurda igualdad absoluta literal, de todos en todo. Más discutido es si el principio de igualdad ante la ley exige otros rasgos diferentes, como la uni- versalidad lógica o la generalidad de las normas, esta última en alguno de los distintos significados en que ha sido utilizada, La universalidad en sentido légico consiste en que los sujetos a los que la norma se refiere sean descritos como pertenecientes a una clase o con- junto y no mediante un ¿Érmino singular (como «Miguel de Cervantes» o «el autor del Quijote»). En cuanto a la generalidad de las normas, los sen- tidos más relevantes son los dos siguientes: en primer lugar, se ha llamado general a la norma que considera a los sujetos cuya conducra regula como clase abierta, es decir, como conjunto que puede variar de elementos inte- grantes con el tiempo (según este significado, aunque es lógicamente uni- versal, no es general la norma que dice «Los españoles que combatieron en el Ejército de la República que lo acrediten personalmente recibirán en fe- brero próximo una pensión única de tantas pesetas»); en un segundo senti- do, con una descripción más vaga pero también más útil, se considera ge- neral la norma que toma a los sujetos cuya conducta regula como un conjunto designado sin pretensión de acepción de personas frente a la nor- ma que los designa con tal pretensión individualizadora, con independen- cía de que su formulación lógica sea universal o particular, esto es, con in- dependencia de que emplee o no nombres propios o descripciones definidas y de que la clase designada sea abierta o cerrada (según este signi- ficado es general la norma que dice «El ganador del premio Adolfo Posada en la edición que ahora se convoca, que se fallará el día tal, recibirá un mi- llón de pesetas»). Sobre la relación entre la igualdad y los anteriores caracteres de las nor- ras, es claro, de una parte, que ni la universalidad ni la generalidad garan- tizan =son condición suficiente de— la igualdad justa, pues cualquier nox- ma lógicamente universal o general en los sentidos comentados puede establecer distinciones irrelevantes o arbitrarias que, por ello, resulten ia- justamente desigualitarias: piénsese en la norma que reserva el derecho del voto a los varones y blancos, que no es particular en ninguno de los ante- riores sentidos. De otra parte, aunque no coro condición suficiente, se ha defendido que sí es condición necesaria para la garantía del principio de igualdad el carácter general, al menos en el sentido mínimo de que 10 ha- gan acepción de personas, de las disposiciones normativas que no se limi- tan a aplicar normas generales previas, En nuestro sistema jurídico, conforme al anterior criterio y por man- dato legal, está prohibido que ningún órgano del gobierno o de la Admi- nistración del Estado pueda dictar disposiciones que deroguen o excep- cionen singularmente normas generales, aun cuando estas últimas 115 tengan rango igual o inferior a aquéllas; además, como el Gobierno y la Administración carecen de autonomía normativa, tampoco pueden di tar disposiciones que afecten singularmente a personas determinadas sin cobertura legal previa. Sin embargo, ha sido objeto de discusión si la consagración constitucional del principio de igualdad ante la ley prohíbe análogamente al Parlamento dictar leyes singulares que, en cuanto tales, no se dicten en aplicación de normas generales previas. Sin entrar aquí en los complejos detalles de esta vieja discusión —tan vieja que puede re- montarse hasta la preferencia de Platón y Aristóteles por el gobierno de las leyes frente al gobierno de los hombres—, basten un par de afirmacio- nes. Primera, de carácter evaluativo, que si el principio de igualdad no prohíbe tratar de modo desigual lo que es desigual, tampoco parece que pueda prohibir tratar de modo singular lo que es único, siempre que opere la cautela de que la razón por la que se regula el caso singularmen- te sea universalizable y no puramente ad hoc, esto es, que se presuponga como norma general en el sentido de que se adoptaría la misma solución en una situación similar (de ahí la legitimidad, por ejemplo, de una eventual ley para premiar a Fulano de Tal por sus excepcionales servicios al Estado, en la medida en que la razón del premio no esté sólo en que se trata de Fulano de tal y de tales servicios en concreto, sino en el mérito por él demostrado en algo de excepcional trascendencia). La segunda afirmación, puramente descriptiva del régimen jurídico español, es que en el caso de la expropiación singular de la empresa Rumasa, la STC 166/1986, de 19 de diciembre (ponente: Díaz Eimil), aceptó la constitu- cionalidad de las leyes singulares restrictivas de derechos 20 fendamenta- des siempre que respondan de forma razonable y proporcionada a una si- tuación excepcional (FJ 11). 3. Igualdad genérica y no discriminación: del criterio de razonabilidad al examen estricto Aclarada la relación entre igualdad en la ley y universalidad y generali- dad de las normas, es hora ya de profundizar algo más en el significado constitucional de aquel principio. La idea de que el legislador democrático no puede establecer distinciones irrazonables ni arbitrarias entre las perso- nas ha tardado mucho tiempo en pasar de la mera declaración constitucio- nal a su garantía efectiva por medio de un control de tipo jurisdiccional. En Europa, sólo tras la creación de los tribunales constitucionales se pudo iniciar el control del principio de igualdad en la ley, y no sin cierta demo- ra: el criterio se generaliza tras la Segunda Guerra Mundial en Austria y la República Federal Alemana, hasta terminar influyendo en otros sistemas, como el italiano y, a través del "Ttibunal Europeo de Derechos Humanos, 116 en el de la Constitución española de 1978". En nuestro sistema, así, no sólo cabe un pronunciamiento del TC frente a cualquier ley por violación del art, 14, por las vías del recurso o de la cuestión de inconstitucionali- dad, sino que también pueden ser declaradas inconstitucionales normas de rango inferior a la ley (decretos, órdenes ministeriales, convenios colecti- vos, etc.), así como interpretaciones administrativas y judiciales de la ley, por la vía del recurso de amparo. El TC ha usado de esa capacidad de control con gran profusión, en es- pecial en recursos de amparo, hasta el punto de que el art. 14 es el segun- do motivo más alegado y, por tanto, uno de los dos que más resoluciones ha suscitado (el otro es el 24)", La doctrina así sentada sobre el principio de igualdad en la ley puede sintetizarse con sencillez en el criterio de razo- nabilidad. Sí bien muchas sentencias del TC, desde la 22/1981, de 2 de julio, han hablado de «justificación objetiva y razonable», en realidad la ra- zonabilidad comprende a la objetividad sin que sea cierto lo inverso: como dice Rubio Llorente en un voto particular a una sentencia de 1991, «el cri- terio de diferenciación empleado por el legislador ha de ser 'rezonable, no simplemente objetivo. Perfectamente objetivo es, para usar un ejemplo cé- lebre en la doctrina, el criterio que diferencia a los vecinos de una misma calle según el número, par o impar, de las casas que habitan; pero a ello, nadie, creo, consideraría ajustada al principio de igualdad una norma que obligase a pagar impuestos a los vecinos de casas con número impar, exi- miendo de esa obligación a los que habirasen en los pares» (STC 189/1991, de 3 de octubre, Voto particular de Rubio Llorente). Así pues, puede afirmarse que una distinción legal es constitucionalmente ¡lícita cuando carece de una justificación razonable. El test de razonabilidad se ha aplicado tanto a la finalidad pretendida por la norma (legitimidad del fin o razonabilidad en sentido estricto) como a la relación entre la diferenciación normariva y aquella finalidad (adecuación razonable del medio o proporcionalidad): por ejemplificarlo, conforme a la exigencia de legitimidad del fin, se declaró inconstitucional, como irrazonable, la denegación de una pensión a la viuda de un funcio- nario civil fusilado en la zona nacional por su adhesión a la II República, pensión que sin embargo venía siendo legalmente reconocida a las viudas ? Así, en la Constitución de Weimar (1919) no se llegó a aceptaz el control del cumplimiento por parte del legisiador del precepto que establecía la igualdad de los alemanes ante la ley con el argu- mento de que hablaba de «Gleichheir vor dem Geserzs o sígualdad ante la ley» y no de «Gleichheie durch des Gesez» o «igualdad a través de la leyo; sólo en Auscría alguna decisión de comienzos de los años 30 admitió la virtualidad del principio respecto de las contenidos de las Jeyes (c£ sobre, así como sobre lo que sigue en el texto, Rodríguez-Piñero y Fernández, 1986, pp. 28-31). % El 21,6 por ciento de los recursos de amparo presentados desde el comienzo del funcione» miento del TC hasta el 31 de julio de 1994 han alegado el art. 14, mientras que el 67,4 por ciento Han alegado el ar. 24 (cf. Tribunal Constitucional. Estadística desde 15 de julio de 1980 hasta 31 de jue io de 1994, Cuadros generales y gráficas, Gabinete Técnico del Presidente, dícrilocscrito, p. 33, 117 que equivale al stricr serutiny que el Tribunal Supremo estadounidense aplica a las distinciones de raza y nacimiento). Una de las dificultades para reconocer en nuestra Constitución la dis- tinción entre el principio genérico de igualdad y el mandanto antidiscri- rainatorio procede no sólo de la fuerte unión sintáctica entre los dos inci- sos del art. 14 (a través de la expresión «sin que pueda prevalecer...»), sino también de la cláusula de cierre del precepto («o cualquier otra condición o circunstancia personal o social»), que parece incluir en la noción de dis- criminación cualquier distinción contraria a la igualdad. A pesar de ello, resulta más clarificadora una interpretación especialmente restrictiva de esa cláusula de cierre, atribuyendo carácter de discriminaciones únicamente a otras razones similares o equivalentes en gravedad a las específicamente enumeradas y no a cualesquiera criterios simplemente no razonables ya ex- cluidos por el principio genérico de igualdad en la ley. En suma, conforme a esta interpretación, el segundo inciso del art. 14 no sería una enumera- ción meramente 4d exemplum del primer inciso, sino una cláusula diferen- te; que prohíbe no cualquier discriminación, en el sentido de simple dis- tinción por cualquier «condición o circunstancia», sino, precisamente, las discriminaciones ¿nfustas. Al mismo tiempo, su fórmula final no haría refe- rencia a simples desigualdades no razonables cualesquiera que violen la cláusula genérica de la igualdad ante la ley, sino que serviría para dar un carácter conceptualmente abierto pero al fin y al cabo bien restringido a la lista de discriminaciones injustas prohibida por la cláusula antidiscrimina- toria”, Entendido de esta forma, el principio genérico de igualdad, mediante la aplicación del rest ordinario de razonabilidad, no excluye las diferencias normativas proporcionadamente diseñadas para realizar cualquier finali- dad estatal lícita en el marco de las competencias que la Constitución con- fere genérica o implícitamente al poder legislarivo. En cambio, la prohibi- ción específica de discriminación exige bastante más que la mera no irrazonabilidad de la diferenciación personal establecida por la norma, pues se presenta con un carácter tendencialmente absoluto que, prima fa- cie al menos, exige considerar como severamente sospechosas de arbitrarie- dad a las distinciones en las que se utilizan criterios como el nacimiento, la ' En el mismo sentido, Radtíguer- Piñero y Fernández, 1986, pp. 66-78, con buenos asgumen- tos csfticos hacia la jurispradencia constitucional española (en similar sentido, 2un con una interpretan ción —mme pasece- parcialmente diferente de la fórmula fina, ef. Jiménez Campos, 1983, pp. 84-5). De todas foxmas, la primera línea jurisprudencial del TC