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Tema 3. Sistema institucional I
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA INSTITUCIONAL EUROPEO
La primera nota es la originalidad. Ninguna organización tiene las instituciones de la Unión Europea. En el inicio de las comunidades europeas, cuando se firma el Tratado de las Comunidades, cada una de las comunidades tenía como instituciones el consejo, la comisión y el Tribunal, pero nunca llegó a haber en la práctica tres consejos, ni tres comisiones, ni tres tribunales. Cuando se firmaron los convenios de roma se firmó el Tratado relativo a ciertas instituciones comunes y se fusionaron el tribunal y las comisiones. En el año 75 se unificaron los ejecutivos, aunque las antiguas tres comunidades, tenian un sistema institucional propio, y en la práctica nunca funcionaron por separado. La novedad se introduce con el tratado de Lisboa, en el cual se introducen nuevas instituciones, como fueron, el Banco Central Europeo y el Consejo Europeo. Lo que hace el tratado de Lisboa en el TUE y el TFUE es dotarles del rango de institución.
Como características propias el TJUE representa el poder judicial, el parlamento representa los intereses políticos de los ciudadanos de la unión agrupados en partidos políticos, la comisión representa el interés general de la Unión Europea, el Consejo de la Unión Europea representa el interés particular de cada uno de los estados miembros, el Consejo Europeo es la formación de los jefes de estado de los estados miembros (una forma del Consejo de la UE), el BCE es la institución que persigue la estabilidad financiera dentro de la Unión, estabilidad de precios e independencia en la emisión de la moneda y por último el tribunal de cuentas representa la responsabilidad financiera de los poderes públicos en una sociedad democrática.
El Consejo de la UE, la Comisión y el Parlamento representan al poder legislativo, y van a tomar parte a la hora de legislar dentro de la Unión Europea. Se dice que es el triángulo de decisión en el seno de la Unión. En ese triángulo de decisión formado por el Consejo, la Comisión y el Parlamento van a estar asistidas por el Comité Económico y Social y por el Comité de las Regiones y también por el COREPER (Comité de Representantes Permanente, que única y exclusivamente asiste al Consejo), y en este triángulo se va a dar cita en todos los intereses de la Unión: a través del consejo el interés de cada estado miembro, la comisión defiende el interés común (aunque luego es muy permeable a distintas influencias) y el parlamento encarna el principio genuinamente democrático a través de los partidos políticos que han sido votados por toda la ciudadanía europea. A este triángulo se le llamó "método comunitario" y se basó en que cualquier acto de la Unión Europea precisa de una propuesta legislativa de la comisión y una decisión conjunta del consejo y del parlamento normalmente a través del procedimiento legislativo ordinario. Este método también ha implicado lo que se vino a llamar diálogo triangular, es este un método que obliga al diálogo
continuo entre las tres instituciones, para la adopción del acto legislativo de la unión. Así no hay una única institución responsable del acto. Además también este sistema de diálogo triangular de codecisión aleja el sistema legislativo de la Unión del esquema de división de poderes clásico ya que no hay una única institución encargada del poder legislativo y el ejecutivo. Sólo encaja el poder judicial. En el poder ejecutivo tampoco hay una única institución encargada: intervienen comisión y consejo.
El Consejo de la Unión europea reforzado tras Lisboa, hace que los intereses de los estados miembros pesen en el conjunto de intereses. Casi se puede decir que son intereses predominantes y aunque la comisión en teoría es imparcial es permeable a intereses de distintos grupos sociales y económicos. Aunque es una organización de integración porque se han cedido poderes estatales, sigue estando muy presente la cooperación interestatal y la negociación intergubenamental a través del Consejo y el Consejo Europeo aunque a la vez tampoco esa voluntad predominante de los estados miembros, sino que anula los intereses defendidos por otras instituciones. Hay un juego entre cooperación intergubernamental y el sistema integrador.
Otra característica es la distribución de funciones entre las instituciones. El Consejo es colegislador con base a la representatividad internacional, comparte con el Parlamento Europeo las funciones legislativa y presupuestaria. Y por último tiene determinados poderes ejecutivos fundamentalmente a través de los reglamentos de base.
-El parlamento es colegislador con base a la representatividad democrática. Comparte con el consejo la función legislativa y la presupuestaria y por último tiene una importante función consultiva.
- La comisión tiene el poder de la iniciativa legislativa (poder de propuesta normativa) y poderes ejecutivos.
-El Consejo Europeo, Tribunal de Cuentas, BCE van a tener poderes muy concretos.
-El Tribunal de Justicia de la Unión Europea era la única institución que asume pura y exclusivamente las funciones jurisdiccionales dentro de la Unión Europea.
El sistema institucional de la Unión Europea está basado en el principio de equilibrio institucional, que reside en el ejercicio por cada institución de las competencias que le han sido atribuidas por los estados en los tratados en las modalidades y con las condiciones expresamente previstas en esos tratados (artículo 13.2 del TUE). Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos.
Estos poderes o competencias se ejercen de manera autónoma, protegida de las injerencias del resto de las instituciones, aunque sin olvidar la obligación de una cooperación leal entre ellas. Se recoge en el artículo 13.2 Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal;
imposible abordar cuestiones de cooperación política ya que el objetivo de esas organizaciones estaba muy ceñido. Por eso se crea esta práctica material que eran reunirse los jefes de estado o gobierno para lograr una cooperación política al margen de las estrechas estructuras comunitarias.
Por eso el Consejo Europeo ha tenido una naturaleza jurídica muy polémica porque pese a su protagonismo indiscutible y a un peso en el que adquiría cada vez más importancia no se regulaba en los tratados. No se hablaba del Consejo Europeo, no existía jurídicamente. En la práctica los jefes de estado se reunían. Esas reuniones tenían una legitimidad general conforme a la legalidad jurídica internacional: los jefes de estado y gobierno tienen competencia para reunirse en una conferencia internacional. Tenían una legitimidad general conforme al marco jurídico internacional pero tenían un problema a la hora de compatibilizar esa legitimidad internacional con la legalidad comunitaria. En el tratado de las comunidades no aparecía este consejo.
En el ámbito de la cooperación política europea (hablamos también de cooperación política exterior) que en aquella época era una cuestión ajena totalmente a los tratados de las Comunidades no había problema. El problema venía cuando el Consejo Europeo se ponía a hablar de reuniones de ámbito comunitario porque se inmiscuía en sitios para los que ya había creado instituciones con competencias para ellos. Podía afectar al sistema de equilibrio institucional porque se rompería, entraría un elemento extraño dentro de ese esquema que parte de una propuesta o iniciativa de la comisión y una adopción de decisiones del Consejo con intervención del Parlamento en colegislación. El Consejo Europeo argumentó que cuando actuara dentro de la dimensión comunitaria lo haría como formación distinta del Consejo aunque se reprochaba que seguían existiendo problemas. Persistían problemas jurídicos como el respeto a los procedimientos legales establecidos en los Tratados, qué tipo de actos podía adoptar el Consejo Europeo y a su control jurisdiccional por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (como no aparecía recogido en los tratados no tenía competencia para revisar ningún acto de él porque jurídicamente no existía).
Las soluciones que se alcanzaron para encajar esta realidad del Consejo Europeo dentro de la Unión fue que cuando actuara en materia comunitaria se atendría a estos límites, es decir, sujetándose al procedimiento establecido en los tratados, sometiéndose al control del tribunal, etc. Se alejaría en su actuación de ámbitos decisorios concretos, se quedaría la actuación del consejo europeo en el terreno de las “orientaciones generales”, es decir, un papel básico de impulso político.
Por último además que cuando el Consejo Europeo actuara en el ámbito propio del Consejo lo haría como formación del Consejo en el nivel de jefes de estado y de Gobierno con sometimiento a los procedimientos comunitarios.
Al final era muy difícil separar la dimensión de cooperación política y la comunitaria. Se producen el año 83 en Stuttgart una Declaración Solemne
sobre la Unión Europea y ahí se fijaron las bases para una formulación jurídico-convencional del Consejo Europeo que fueron desarrolladas en el Acta Única Europea, después en el Tratado de la Unión Europea de Maastricht del 92 y posteriormente en los Tratados de Ámsterdam y de Niza. Básicamente se configuró al Consejo Europeo como una instancia caracterizada por la globalidad de su actuación, con un papel de impulso y orientaciones generales y la posibilidad de actuación en terrenos comunitarios concretos como formación del Consejo. A partir de la Declaración de Stuttgart se intentó dar un marco jurídico convencional y se empieza a dotar este marco en los tratados posteriores. Ese diseño se caracterizaba por la actuación global del consejo, el impulso a través de orientaciones generales y cuando actuase en ámbitos comunitarios concretos lo haría como formación del Consejo.
Pero la realidad y el peso real del Consejo Europeo junto con la evolución de la propia Unión Europea hacía difícil limitar el papel del Consejo Europeo al de mera instancia de impulso político y darle carácter de verdadera y real institución. Limitarlo exclusivamente a un papel de impulso político y obviar la incuestionable amplitud de sus funciones en el ámbito general de la Unión Europea en ámbitos propiamente comunitarios, en la PESC, en el terreno de la cooperación policial y judicial penal, etc. de manera que toda esta evolución y peso real del Consejo Europeo fue recogido en el Tratado de Lisboa, que lo convierte en una institución en el artículo 13, que además para reforzar la imagen de esta institución del Consejo Europeo dota a la institución del Consejo Europeo de una figura novedosa por primera vez en el Tratado de Lisboa, siendo el Presidente del Consejo Europeo.
Su presidente es Hermann Van Rompuy. Termina la ficción de configurar al Consejo Europeo como una formación del Consejo, ya no hay que acudir a esa ficción legal, ya que el Consejo es una institución, aunque su misión básica sea la de dar impulso político mediante orientaciones generales, sin funciones legislativas para no romper el equilibrio institucional en la adopción de actos legislativos.
También es necesario mencionar la transformación que se hace en el Tratado de Lisboa del Consejo Europeo, en institución, que no se ha quedado en un ámbito meramente formal, sino que la trascendencia material en cuanto al peso de la Institución ha sido de gran calibre ya que el peso de la institución del Consejo Europeo se ha visto reforzado. Y aunque su función básica es dar impulso a cuestiones generales no se limita a esa mera función de impulso.
Al final prepondera la opinión de los estados miembros, si se quiere dotar de competencias al BCE para que compre deuda a corto plazo y se intenta que la recapitalización económica sea la banca y no los estados ¿Quién decide eso? Se decide en el Consejo Europeo donde al final pesan los jefes de estado miembros. Pesa Alemania que se opone a esa intervención del BCE y esa recapitalización de la banca. El resto de las instituciones no
estableció que a partir de 2002, una reunión del Consejo Europeo por presidencia se celebraría en Bruselas. Debido a que se debia compensar a Bélgica por la pérdida de su equiparación con los Paises Bajos en la ponderación del voto del Consejo. No obstante en la práctica se incumple y la regla que siguen los estados es celebrar las sesiones ordinarias en los Bruselas y las extraordinarias e informales en ciudades del Estado que ejerce la Presidencia.
La figura del presidente del Consejo Europeo, introducida con la última reforma del Tratado de Lisboa también figura en el artículo 15.5 y 6 del Tratado de la Unión Europea. El Consejo Europeo elegirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. En caso de impedimento o falta grave, el Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el mismo procedimiento.
Las funciones del presidente del Consejo Europeo pueden dividirse en externas o internas. Son internas las dirigidas esencialmente a organizar la actividad del Consejo Europeo y su relación con el Parlamento, definidas en el artículo 15.6 del Tratado de la Unión Europea:
- Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo;
- Velar por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales;
- Esforzarse por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo;
- Presentar un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión del Consejo Europeo. La función externa tiene que ver con las carencias de visibilidad de la representación exterior de la Unión Europea. El artículo 15.6 establece que en su función representativa el Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
La cuestión no ha quedado resuelta ya que los términos “rango y condición” no son de fácil objetivación y pueden surgir disfunciones. Es necesario tener en cuenta que para la representación exterior de la Unión hay que sumar la Presidencia Rotatoria del Consejo y deberá compartir la función con el Presidente de la Comisión que según el artículo 17.1 del Tratado de la Unión Europea ejercerá la representación exterior de la Unión con excepción de la política exterior y de seguridad común.
El mismo artículo 15 en su último párrafo establece un requisito para adquirir la condición de Presidente del Consejo Europeo y es que no podr1á ejercer mandato nacional alguno. Si se incumple podrá ser rescindido de su cargo por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, pero sólo por impedimento o falta grave.
ORGANIZACIÓN DE LOS TRABAJOS Y PROCEDIMIENTO DE
VOTACIÓN DENTRO DEL CONSEJO EUROPEO. "Adopción de acuerdos".
El Comunicado del año 74 donde dijeron que se reunían en funciones de cooperación política, es decir en cuanto a la organización de los trabajos decir que tradicionalmente acudían a las reuniones del Consejo Europeo los ministros de asuntos exteriores y un miembro de la Comisión. Ahora ya no es así, el artículo 15.3 del TUE dice que la asistencia de los ministros de asuntos exteriores sólo tendrá lugar cuando el orden del día así lo exija y en ese caso el Presidente de la Comisión podrá ser acompañado por otro miembro de la Comisión. Asistir no significa ser miembro de la institución.
El Consejo Europeo está técnicamente asistido por la Secretaría General del Consejo. Quedan reminiscencias de donde nace: utiliza recursos de la institución del Consejo. De hecho hasta ahora la sede del Consejo Europeo era la misma del Consejo de la Unión Europeo. Ahora se está construyendo otra. Para la organización de los trabajos está asistida por la Secretaría General del Consejo y la preparación del Orden del Día se lleva a cabo por el Consejo de Asuntos Generales. El Orden del Dia del Consejo Europeo lo prepara el Consejo de Asuntos Generales del Consejo de la Unión Europea en contacto o con la colaboración del Presidente del Consejo Europeo y del Presidente de la Comisión. Estos trabajos se inician dos semanas antes de la celebración del Consejo Europeo a partir de un proyecto de Orden del Día preparado o adoptado por la Presidencia Rotatoria un mes antes. Es liosa porque porque cuando hablamos de Presidencia Rotatoria hacemos referencia a que en el Consejo de la Unión Europea hay una Presidencia Rotatoria semestral. España ha tenido hace poco la presidencia. Hay follón porque todo el orden del día del consejo influyen muchas personas. La presidencia es la que adopta el orden del día pero el Presidente del Consejo Europeo también tiene influir.
La estructura de las reuniones del Consejo Europeo. Las reuniones, conforme al proyecto de orden del día se celebra. Ese proyecto se encuentra comentado y organizado de la siguiente manera: hay cuatro bloques de puntos del orden del día:
- Puntos a ser aprobados o ratificados sin debate. Es una cuestión muy madura, tratada anteriormente y sólo queda la aprobación o ratificación.
- Puntos a debatir para definir orientaciones políticas generales.
- Puntos que requieren una decisión del Consejo Europeo
- Puntos a debatir que no han de ser objeto de compulsiones, se someten a debate y nada más.
El Parlamento Europeo tiene voz en cuanto al orden del día del Consejo. Puede expresar, dar su opinión sobre los puntos del orden del día de la Reunión del Consejo pero es una intervención poco relevante (se le
(referida a las políticas internas de la Unión, como por ejemplo cuestiones de mercado interior).
- Va a poder decidir que decisiones en el Consejo de la Unión Europea tienen que ser adoptadas por unanimidad, puedan ser adoptada por mayoría cualificada excepto a lo relacionado con la PESC cuando tenga repercusión militar o incida en el ámbito de la defensa.
- También va a poder transformar en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea materias que han de seguir el procedimiento legislativo especial por medio del procedimiento legislativo ordinario.
- Puede ampliar las competencias de la Fiscalía Europea.
- Puede modificar el Estatuto de la Unión Europea para algunos territorios de los Estados Miembros.
- De orientación y dirección general. Son las originarias. Particularmente compete al Consejo Europeo la totalidad de la orientación y diseño de la política exterior de la Unión Europea fijando objetivos e intereses estratégicos. son orientaciones generales en la PESC y también orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ)
- Funciones relacionadas con determinadas instituciones esenciales o especiales. El Consejo Europeo tiene encomendado el nombramiento de las más altas instancias de la Unión Europea como el propio Presidente del Consejo Europeo, la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores (una especie de ministro de asuntos exteriores de la UE, y a su vez vicepresidenta de mi comisión que en la actualidad es Catherine Ashton), propone al Presidente de la Comisión, al Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Banco Central Europeo, etc. y además también el Consejo Europeo es el que constata la violación por parte de los estados miembros de los valores de la Unión Europea frente al estado miembro que vulnera los valores de la Unión conforme al artículo 7 del Tratado de la Unión Europea.
- Funciones para la solución de conflictos sistémicos : El Consejo Europeo se convierte en una especie de instancia de apelación política, de forma que puede parar un proyecto legislativo, si a un estado miembro le perjudica gravemente en materia de Seguridad Social y acude al Consejo Europeo para solicitarlo. También por ejemplo en materia de cooperación judicial un estado miembro puede acudir al Consejo Europeo si la puesta en práctica de una directiva afecta gravemente a su sistema penal.
ACTOS DEL CONSEJO EUROPEO
Los actos del Consejo Europeo son las Conclusiones de la Presidencia que expresan el Consenso de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros que expresan el consenso. Cada institución tiene un sistema de adopción de decisiones. En el Consejo Europeo por regla general se intentan tomar las decisiones por consenso. Se somete una cuestión, no hay oposición de nadie. Es una unanimidad como ausencia de oposición, pero técnicamente es votar todo el mundo que sí.
Las conclusiones de la presidencia expresan el consenso, se intenta que se adopten por consenso. Unas veces se pedirá unanimidad y otras mayoría cualificadaspero la regla general es el consenso.
Estas conclusiones van a poder adoptar la forma de Declaraciones, Orientaciones y Decisiones.
- Declaraciones. Para la adopción de posiciones importantes de principios.
- Las orientaciones para establecer principios y orientaciones generales.
- Las Decisiones (desde un punto de vista más genérico) se utilizan tanto como para fijar estrategias comunes y para otras cuestiones concretas del Tratado de Funcionamiento.
Dentro de la Unión Europea las disposiciones legislativas las adopta el Consejo, la comisión y el parlamento. Hace falta una propuesta de la Comisión. Si la Comisión no se pone en marcha no se pueden adoptar disposiciones legislativas. Después deciden el Consejo de la UE con el Parlamento a través de dos procedimientos: procedimiento legislativo ordinario. Luego en el Tratado de Funcionamiento de la UE se prevé un procedimiento legislativo especial que puede ser que de mayor preponderancia dentro de la fase decisoria al Consejo y el Parlamento quede relegado a un papel menos importante o al contrario que de primacía al Parlamento Europeo. Quienes deciden son Comisión, Consejo y Parlamento Europeo. El Consejo Europeo está al margen. La función principal es la de impulso, orientaciones generales. El Consejo Europeo que está formado por los Jefes de Estado y Gobierno que influyen en los ministros que componen el Consejo de la Unión Europea. El Consentimiento en la Unión Europea es fundamental y la estructura intergubernamental tiene mucho peso (El Consejo Europeo dice “espera que la Comisión haga esto”.
2- COMISIÓN EUROPEA:
En la CECA, primera comunidad europea, se creó una institución llamada Alta Autoridad. Ese fue el antecedente de la Comisión Europea.
NATURALEZA BÁSICA
el Gobierno de un estado es el que dice “yo quiero que este sea mi comisario”.
Uno de los Vicepresidentes de la Comisión es nombrado directamente por el Consejo Europeo con aprobación del Presidente de la Comisión. Es el Alto Representante para Asuntos Exteriores sí la nombra el Consejo Europeo. Además de ser vicepresidente de la Comisión preside dentro del Consejo la formación de Asuntos Exteriores.
Los comisarios que propone el Consejo se someten a una comparecencia ante el Parlamento Europeo. Tienen que pasar por el Parlamento Europeo que a través de sus comisiones parlamentarias informan al presidente del Parlamento sobre la idoneidad del Comisario propuesto. Se trata de un sistema de audiencias planteado en la práctica aunque no se encuentre previsto en los tratados. Cuando en el Parlamento está de acuerdo el colegio de comisarios, todos los miembros en bloque se someten a la aprobación del Parlamento Europeo; y por último ya el nombramiento formal, la última puntilla, de todos los comisarios lo hace el Consejo Europeo.
ESTATUTO JURÍDICO DE LA COMISIÓN Y DE SUS MIEMBROS:
La Comisión es una institución absolutamente independiente de los estados miembros de la Unión Europea, independiente del resto de las instituciones de la Unión e independiente de los intereses privados. La nota básica es la independencia al contrario de lo que ocurre en el Consejo. Los miembros de la comisión, (los comisarios), gozan de plena independencia de manera que en el artículo 17.3 dice que los miembros de la Comisión serán elegidos en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia. La institución de la Comisión defiende los intereses generales de la Unión Europea. Por lo tanto los comisarios aunque pertenezca cada uno de ellos a un estado miembro y sean propuestos o designados del gobierno de ese estado miembro no responden a instrucciones de su estado. Paralelamente a ese derecho de los comisarios se produce una obligación de los estados de respetar esa independencia de manera que los comisarios no dependen ni de su gobierno ni del Consejo de la UE y solamente pueden ser cesados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. A su vez los comisarios cuentan o deben de prometer honestidad, discreción, determinadas obligaciones de secreto de los asuntos conocidos como consecuencia de su cargo como comisario e incluso ese deber de se extiende después de finalizado el mandato.
Nota que define el estatuto jurídico de la comisión y de sus miembros es la de la colegialidad, ya que actúa como un colegio de comisarios, lo cual implica igualdad de sus miembros, deliberación colectiva y responsabilidad colegiada (eso significa que si algún comisario mete la
pata no se le achaca la responsabilidad a ese comisario sino a la Comisión en su conjunto).
El procedimiento general para la adopción de acuerdos en la comisión es la mayoría absoluta como regla general.
ORGANIZACIÓN
El presidente de la Comisión, actualmente Durao Barroso es quien tiene la función de marcar o establecer la orientación política de la comisión. Decide la organización interna de la Comisión para obtener coherencia, eficacia, y colegialidad de la acción de la Comisión. En el artículo 17 apartado 6 del TUE se recoge la facultad que tiene el Presidente de la Comisión de solicitar la dimisión de un comisario y ese comisario deberá dimitir si el presidente de la comisión se lo pide excepto el Alto Representante de Asuntos Exteriores que presentará su dimisión conforme al artículo 18, requiriéndose un acuerdo del Consejo Europeo. Se le achaca que introduce una notable disfunción en el funcionamiento de la Comisión puesto que si el Alto Representante es siempre vicepresidente de la comisión, es un miembro muy importante, pero es el Presidente de la formación de Asuntos Exteriores del Consejo. Si en el Consejo se produce defensa legítima de los intereses de los estados miembros esta persona está sometida a instrucciones y en la Comisión tiene que actuar de forma independiente. La doctrina dice que esto puede minar la imparcialidad de la Comisión.
La comisión aprueba su propio reglamento interno y distribuye su trabajo en sectores o campos de trabajo o actividad a salvo de la materia de asuntos exteriores que va a cargo del Alto Representante. El resto de materia se va distribuyendo por sectores de actividad entre los distintos comisarios con determinada autonomía. Normalmente en el orden del día los asuntos acceden ya sin poca controversia se someten a un procedimiento escrito aunque cualquier comisario puede solicitar su debate y también es característico en el funcionamiento interno de la Comisión el hecho de la habilitación. La Comisión puede habilitar a uno de sus comisarios para la gestión y adopción de determinadas medidas. Este sistema de habilitaciones significa encomendar o encargar a un comisario cualquier cosa. También se ha comentado que podría vulnerar el principio de colegialidad; pero el Tribunal de Justicia de la Unión ha reconocido la legalidad de este sistema de habilitaciones y señala que estas no vulneran el principio de colegialidad.
Hay que decir que de las siete instituciones, la Comisión es la que contiene la gran infraestructura de carácter administrativo. El grueso de personal de la UE son funcionarios al servicio de la Comisión. La gran infraestructura administrativa se encuadra dentro de la Comisión que cuenta con más de 33000 empleados distribuidos en una secretaría general, los distintos gabinetes de los comisarios, servicios jurídicos, oficina de estadística, muchísimos servicios administrativos para permitir el trabajo de la Comisión ya que es la que tiene la misión, aparte de la
puede adoptar actos de ejecución en las formas y condiciones previstas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Se dice que es una de las instituciones genuinas y que últimamente ha perdido peso político por el creciente peso del Parlamento Europeo que nació casi como una institución de consulta y ha ido asumiendo poderes hasta llegar a ser colegislador en detrimento de la comisión. La composición por cada estado es otra crítica por la independencia, a partir de 2014 cambiará la composición a 2/3 que se rogará.
INICIATIVA NORMATIVA DE LA COMISION:
Dice el artículo 17 que Tomará las iniciativas adecuadas con este fin Es el derecho de propuesta, de actos legislativos o no legislativos con el que la Comisión impulsa la acción normativa y participa en la formación de los actos legislativos y no legislativos de la Unión. Es un derecho general salvo muy contadas excepciones y la configura como “motor de la UE”.
El artículo 17.2 del TUE dice que Los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión (esta es la regla general) , excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados (en referencia a los actos no legislativos). Por voluntad expresa de los tratados o de los estados puesta de manifiesto en los Tratados (por voluntad de los estados) la mayoría de actos legislativos del Parlamento Europeo y del Consejo así como los actos no legislativos del Consejo sólo pueden adoptarse si existe una propuesta previa de la Comisión.
Algo muy importante que implica este derecho de propuesta normativa, es la propuesta parte de la Comisión, esta va al Consejo y al Parlamento Europeo. El método de adopción de acuerdos en el Consejo con carácter general era por mayoría cualificada, pero cuando el Consejo decide la propuesta de la comisión la puede aceptar o rechazar por mayoría cualificada pero si quiere modificar, el contenido se exige unanimidad dentro del Consejo. Lo cual significa que es un privilegio para la Comisión, porque la Comisión defiende el interés general de la Unión Europea, con lo cual ejerce aquí un contrapeso al poder legislativo del Consejo, ya que en el Consejo se defiende los intereses de los estados.
Como la Comisión defiende el interés general ejerce un contrapeso para equilibrar el poder del Consejo que defiende intereses de estados con el interés general de la UE que defiende la Comisión, y además es una garantía de protección de los intereses generales sobre todo de los estados medianos y pequeños de la Unión Europea ya que si para modificar la propuesta el Consejo necesita la unanimidad para que se produzca la unanimidad te tienen que dar los pequeños y medianos estados también. Si todos están de acuerdo se supone que también se está defendiendo el interés general de la Unión. Es una garantía de protección para los estados medianos y pequeños en la unanimidad para modificar la propuesta de la Comisión. Alabanzar e incrementar los poderes del parlamento este privilegio de la Comisión se ha visto en cierta
medida limitado como consecuencia del establecimiento de ese procedimiento legislativo ordinario que supone la colegislación entre el Consejo y el Parlamento Europeo. Hará falta la unanimidad SALVO en los siguientes casos:
- Cuando se recurre al Comité de Conciliación en la segunda y tercera lectura del procedimiento ordinario.
- Tampoco hará falta la unanimidad en la adopción del presupuesto anual, del marco financiero plurianual o en la prórroga del presupuesto.
Otra nota característica del derecho de iniciativa normativa de la Comisión es que la Comisión es dueña de la propuesta normativa durante toda la vida de esa propuesta hasta que se adopta el acto legislativo. La comisión puede modificar su propuesta en cualquier momento antes de la adopción del acto, es decir la Comisión lanza su propuesta al Consejo y al Parlamento Europeo y se empieza a tramitar. Durante todo ese tiempo la Comisión puede modificarlo por lo tanto tiene un gran poder de negociación porque si ve que se atasca en la negociación tiene el poder de modificar la propuesta problemática. Es dueña de la propuesta en todo el procedimiento. Hasta que se concluye el procedimiento puede modificar la propuesta de la forma que crea conveniente. Entra en una posición de negociación en el diálogo triangular.
Otra característica de la propuesta normativa es que ni el Parlamento Europeo ni el Consejo pueden sustituir esa propuesta normativa. Pueden pedirle a la comisión, que inste a que adopte esa propuesta normativa, ahora se está tratando el tema de la Unión Bancaria, para solucionarlo se necesita una propuesta de la Comisión.
Si existe inactivad, el Parlamento y el Consejo pueden pedir que inicie la propuesta sobre esa unión bancaria, si no lo hace, ni atiende sus peticiones tiene que motivar por qué no adopta esa propuesta normativa y el parlamento y el consejo podrían demandar a la Comisión ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante un recurso por omisión. También existen mecanismos parlamentarios de control desde el Parlamento Europeo se pueden plantear interpelaciones y mociones de censura a la Comisión (desaprobar el trabajo de la Comisión).
Finalmente tra característica u consecuencia de ese derecho de la comisión a la iniciativa normativa,es la circunstancia de que la Comisión no se desentiende nunca de su propuesta,sino que la defiende en todas las instancias. Por tanto la Comisión no se desentiende de su propuesta normativa y la puede defender en todas las instancias.La Comisión puede estar presente durante todos los pasos de tramitación del procedimiento legislativo ordinario.
- Fase de formación de la idea. Es una fase interna en la que participa la Comisión teniendo en cuenta el principio de atribución
a las administraciones estatales sobre el contenido de la futura propuesta normativa. Les sirve para preparar su posición en el Consejo e influir en esta fase inicial de la legislación. La fase más importante donde tiene que trabajar un estado miembro si quiere que la legislación le favorezca es aquí para que desde el principio la propuesta se acomode a las pretensiones del estado. Luego ya es muy difícil. Muy importante como medio de preaviso a los estados miembros. También en esta fase de elaboración de la propuesta normativa se produce una influencia de los distintos grupos socioeconómicos que sirven en Europa y es que la Comisión entra en contacto con los medios sociales, económicos y profesionales afectados. A veces también la Comisión suscita o genera el debate mediante los llamados libros verdes lanzando preguntas, alternativas, etc. Existe en este sentido facilidad de acceso a la Comisión porque además que si la propuesta goza el apoyo de los grupos socioeconómicos llegará con mayor peso al Consejo. Estos grupos socioeconómicos se han organizado bien a nivel de la Unión Europea y gozan de gran fuerza constituyendo verdaderos grupos de presión de manera que en la Comisión incluso existe un registro de lobbies. Generó el recelo tanto del Consejo de la Unión Europea como del Parlamento. La Comisión defendió que no minaba su independencia y que desde luego evitaba entrar en negociaciones con estos grupos, no les hacía concesiones, sino que se limitaba a recabar su opinión. Parlamento y Consejo han claudicado y se dice que esto es un método de permeabilización aceptado tanto por el Parlamento Europeo como por el Consejo y así fue reconocido en un acuerdo institucional adoptado en 2003 llamado “legislar mejor”. En este acuerdo “legislar mejor” se recogieron una serie de principios que deben regir la elaboración de la propuesta normativa: redacción sencilla, concisa, sin ambigüedades, claridad de los derechos y obligaciones, determinación de la entrada en vigor propuesta, determinación de las reformas que impliquen otros actos, y además la propuesta debe estar confrontada con los principios de atribución de competencias, proporcionalidad y subsidiariedad, si la Unión y la Comisión tienen competencia para actuar en la materia, si la acción es necesaria realizarla a escala europea o dejarla en el ámbito nacional…. En consecuencia en la fase de elaboración de la propuesta normativa coinciden tres elementos:
- Empleo de un método funcionalista de análisis racional y técnico en aproximación de objetivos comunes.
- Una presión transnacional.
- Permeabilidad también de elementos intergubernamentales.
- Adoptada, redactada y articulada la propuesta normativa se traduce a todas las lenguas oficiales de la Unión y se envía al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unión Europea (sólo al Consejo de la Unión Europea si se trata de un acto no legislativo y sólo a este) y a los
Parlamentos nacionales de los Estados Miembros advirtiéndoles si la base jurídica de la propuesta se encuentra en la cláusula de flexibilidad del artículo 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Los Parlamentos Nacionales por otra parte y si creen que la propuesta vulnera el principio de subsidiariedad pueden remitir un informe a la Comisión.
COMPETENCIAS NORMATIVAS
La comisión tendrá competencias normativas para adoptar actos de carácter no legislativo. La Comisión no tiene competencias de carácter legislativo (la tiene el parlamento y el consejo) ni un poder general de ejecución, porque les corresponde a los estados miembros que tienen que ejecutar esa legislación. El poder general de ejecución corresponde a los estados miembros conforme al artículo 291 del Tratado de Funcionamiento: los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión.
Las funciones de la comisión son de coordinación, gestión y determinadas medidas de ejecución pero las estrictamente fijadas en los tratados. Sin embargo en el desarrollo de estas funciones la comisión puede tener determinadas atribuciones normativas que pueden ser:
- Propias, que expresamente le vengan conferidas a la Comisión en el tratado de funcionamiento. Van a dar lugar a actos no legislativos que se van a llamar reglamentos, directivas o decisiones de la Comisión.
- Por atribución del consejo y el parlamento europeo. Cuando ejerza competencias normativas por atribución va a poder adoptar actos no legislativos por denegación del Consejo y del Parlamento Europeo que se van a llamar reglamentos, directivas o decisiones delegados y en los casos en los que se requieran condiciones uniformes de ejecución los actos de la Unión Europea van a poder ser ejecutados en lugar de por los estados miembros por la Comisión y entonces hablaremos de reglamentos, directivas o decisiones de ejecución
Las atribuciones propias son unos poderes muy limitados en cuanto a su alcance y de naturaleza ejecutiva o reglamentaria en virtud de los que puede adoptar reglamentos, directivas y decisiones. Tiene poco alcance en el aspecto cualitativo pero sí que es muy amplio y extenso en los ámbitos sociales y económicos a los que afecta. Por tanto son unos poderes muy importantes aún cuando queden muy limitados a aspectos meramente ejecutivos con los que la comisión asume una clara vocación de Administración desempeñando la gestión de las políticas de la Unión. Ese poder ejecutivo o reglamenterio ¿Dónde se le confiere? En varios casos:
