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INSTITUCIONES BÁSICAS DEL DERECHO PÚBLICO
APUNTES EXAMEN FINAL
I. APROXIMACIÓN A LAS INSTITUCIONES BÁSICA DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
Lección 1. El Derecho administrativo.
1.1. El concepto de Derecho Administrativo y de la Administración Pública. 1.2. Precisiones sobre la evolución histórica del Estado, la Administración Pública y del Derecho Administrativo. 1.3. La Administración pública en la Constitución.
Administración pública como ente jurídico. El órgano administrativo está formado por personas, y son estas las que actúan. No es un representante de la administración, sino que es la administración. Solo se imputa a la administración cuando el órgano no actúa por la administración, sino que se sale de sus competencias.
La imputación de la administración puede ser parcial (solo se imputan los efectos causados) o total. La imputación total sucede en aquellos supuestos que el titular del órgano realiza actos formales en relación con su función, y es dentro de sus funciones cuando causa un daño. Los límites: Temporales Actividad personal: excepciones (policía o ejército)
La característica es que el agente esté ejerciendo sus funciones. También tiene que haber una recognoscibilidad.
Aspecto material: competencia La competencia es una cuestión inmaterial que crea al órgano. Por lo tanto, la competencia es irrenunciable; si un particular tiene derechos, la administración tiene competencias, con la diferencia de que la administración no puede renunciar a estas. La competencia genera una función de distribución entre sociedad y Estado. También genera una división del poder, siendo una forma de limitar el poder.
Principio de legalidad es la manifestación más clásica de nuestro estado moderno y precisamente el estado de derecho se basa en el imperio de la ley. Es el imperio de la voluntad, lo que construye el derecho es el imperio de la razón (el derecho es una racionalización de las cosas). Surge el Estado de derecho (imperio de la ley), lo que ocurre es que esta ley está unida al principio democrático. La ley impere, y no la voluntad popular, y que esta ley proceda del pueblo. Artículo 9.3 CE principio de legalidad; 97 sometimiento del gobierno sobre la ley.
La ley la hace el hombre, se acepta que puede ser imperfecta, y lo que se intenta es que se acerque lo más posible a la voluntad popular (53.1 CE). La reserva de ley es la reserva
de materias a ley orgánica, tiene sentido porque no todas las normas proceden del poder legislativo, sino que la administración también regula. Esta reserva de ley garantiza que la administración no regule estas materias.
Hay dos formas de imperio de la ley: una vinculación positiva y otra negativa: El particular se da sus propias normas hasta que la ley lo prohiba (negativa). Como la administración está dada por ley y solo existe por razón de su competencia, se deduce que la administración solo puede hacer aquello que la ley le manda (vinculación positiva). Esto es un modelo imperfecto porque esto no es siempre así. Hay veces que existen reglamentos sin derivar de ninguna ley.
Potestad se distingue entre reglada (una potestad que viene por la ley, cómo se ejerce, hasta qué punto, viene todo regulado en la ley) y otra discrecional (es asignada por la ley pero es difusa). Una potestad discrecional típica es el orden público y la seguridad ciudadana. No solo hay una vinculación a la ley en un sentido de lo que dice la ley formalmente, sino que también hay una vinculación de la finalidad de la ley (p.e. multas de tráfico).
1.1 Concepto de Derecho Administrativo:
Conjunto de organizaciones sometido al poder del gobierno que constituyen el poder ejecutivo. Es el hecho de administrar, es una actividad pública. Es el conjunto de reglas que regulan la actividad de las administraciones, y que buscan la situación privilegiada que tiene el poder ejecutivo frente al particular, que se diferencia a que éste sirve al interés público, de ahí su situación de preeminencia. Esto da la posibilidad de abuso, y de ahí que haya reglas para servir al interés general y garantías hacia el ciudadano para no permitir ese abuso.
Es una función pública atribuida ex constitutione. El sujeto que la realiza es la Administración pública y opera para servir un fin previamente estipulado en la Constitución.
1.2 Evolución Histórica del Estado en el Derecho Administrativo
El modelo de administración es el modelo revolucionario francés pos napoleónico, pero la administración realmente ya existe como tarea pública de ejecución de la dirección del gobierno. ¿Cuáles son las tareas que el estado debe ejecutar? Había aranceles para el comercio por ejemplo, pero la principal era la recaudación de impuestos (primera de las nociones, función de recaudación). Los reyes acuñan una moneda y gravan con impuestos todo lo que hacen sus súbditos. Hay otras funciones ejecutivas, como la actividad de orden público, de policía, el control del estado internamente; también hay una función de defensa (represión y coacción exterior). Estas son de las primeras que el poder ejecutivo tiene.
El Estado se va haciendo más complejo, y también el comercio, y el estado adquiere la doctrina de mercantilismo (acumulación de metales como el oro). Quien tuviera más oro es el que más poder tiene, y eso busca el mercantilismo. Para ello, el Estado actúa frente a la economía, hay una mente más estratégica y empieza a intervenir. También empieza a poseer ejércitos permanentes
En la actualidad, ese estado social se incrementa (segunda mitad del siglo XX), surge una solidaridad colectiva muy grande, aunque en los 80 surge el impulso contrario (Reagan y Tatcher y su neoliberalismo). Esto hace que el estado se plantee si debe amparar estas estructuras sociales. Hay un movimiento general hacia la privatización y la desregulación, donde el estado se adelgaza y empieza a ser más privado. Además, hay otro movimiento que es el de integración en organizaciones supranacionales, que se irán generando una organización política que absorbe la soberanía de los Estados. Ahora, esa administración aplica normas que no son propias de dicho estado (por ejemplo, la reforma del 135 hace que se establezca una transmisión de soberanía a Europa, y ahora se gasta lo que dicta Europa en España). Esto puede hacer que el ejecutivo se reduzca a una visión económica y cuantitativa en relación al gasto que se le permite hacer.
El 70% de nuestra normativa viene de la Comisión y el Consejo de la UE (en España se aplican dichas normas). Estos órganos no son democráticos, sino burocráticos (en el Consejo se reúnen los ministros de los Estados). En la Comisión son funcionarios, es decir, cedemos soberanía a algo que no es para nada democrático.
Este proceso de integración ha hecho que cambie la administración, ya que esta es evaluada y controlada. En nuestra Constitución habla del principio de eficacia en relación a la Administración (quiere decir que cumples con tus objetivos del interés público) y la eficiencia (menor uso de recursos, y esta está subordinada a la eficacia). A estos principios se les han dado la vuelta actualmente.
1.3 La Administración Pública en la Constitución Española
Nuestro estado es un estado democrático, social y de derecho.
Estado de derecho y administración pública: el estado del derecho es el imperio de la ley. La admin esta sometida a la ley. La vinculación del estado con la ley, quiere decir que puedes hacer lo que quieras que no prohíba la ley (vinculación negativa), puedo hacer solo lo que dice la ley (vinculación positiva). El individuo tiene una vinculación negativa y la administración una positiva, ya que está sometida al interés general. El artículo en el que aparece es el 9.1 que dice que todos los poderes públicos están sometidos a la ley, y el 97 para el gobierno y el 103.1 para la administración, que dice que la administración sirve al interés público
Artículo 103
La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del
ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Estado social La administración y las autonomías, aparece reflejado en el artículo 2 de la CE, en el que aparecen el principio de unidad, el principio de autonomías, que se reconcilian gracias a la solidaridad entre las autonomías, debido a esto esta incompleto por lo que debe haber otro mecanismo que reconcilie estos principios, este es el artículo 155 de la CE. Este artículo establece que el gobierno podrá actuar si una Comunidad incumple las leyes o la constitución, enuncia un principio de supremacía. La justificación está en que el inter és general de todos los españoles es mayor que el de una autonomía. Además hay una dimensión económica, y hay una convivencia de intereses generales, y la CE busca que el interés estatal va a tener supremacía en casos de conflicto de competencias.
Artículo 153, 154, 105, 106
Estado democrático El principio democrático ha sido y sigue siendo objeto de interpretaciones diversas en cuanto a su contenido y alcance. Aquí solo importa la determinación de su contenido y configuración jurídico-constitucionales. El principio de Estado democrático está conectado con la proclamación de la residencia de la soberanía nacional en el pueblo español y de la emanación de éste de todos los poderes del Estado. Esto supone: a) la distinción entre poder constituyente y poder constituido, y la correspondiente sujeción del segundo a las determinaciones establecidas por el primero; b) la idea de que todo poder político tiene su origen y fundamento en el pueblo. De ello se deduce que los ciudadanos son los sujetos de la vida política con el consiguiente reconocimiento del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos (art. 23 CE).
El poder emana del pueblo. La vinculación de la administración con los ciudadanos. El pueblo elige al parlamento, estos al gobierno y este a los ministros. Cada ministro es la cumbre de su departamento ministerial, por lo que es gobierno y administración. Este ministro no puede asignar o retirar funcionarios a gusto, ya que están elegidos por concurso u oposición, ya que la administración debe actuar con objetividad. La administración ya no es una institución política, sino profesional que se dedica a gestionar. Esto trae un problema, que es que es ineficiente. Por lo tanto, el pueblo no tiene conexión con la administración, sino con la legislación. Esto se reconcilia con el hecho de que la administración está bajo el dominio de la ley, y esa ley sí que proviene del pueblo. Además también está el principio de publicidad, pero esto tiene excepciones (militares) Otro principio es el de participación pública, que es derecho de trámite, de audiencia, que informe del procedimiento que se ha realizado. Cláusulas que permite acercar la administración al ciudadano.
Estado de derecho El Estado de Derecho, como principio y categoría constitucionales, carece de un contenido teórico único y preciso en toda circunstancia. Su elaboración y construcción se deben, fundamentalmente, a la dogmática alemana. El concepto actual es el resultado de una evolución en la que cabe diferenciar tres fases:
2.1. La teoría de la personalidad jurídica y su aplicación en el Derecho Público. 2.2. La personificación de la Administración Pública en el Estado. 2.3. Gobierno y Administración Pública. 2.4. La Administración Pública y sus órganos: la competencia.
2.1 La teoría de la personalidad jurídica y su aplicación en el Derecho público
Es la capacidad de ser sujeto de derecho. A diferencia del derecho privado, el derecho público tiene que funcionar con instituciones, tribunales… Son entes abstractos, y la única manera que puede funcionar es mediante la ficción de que tienen personalidad jurídica.
La AP es en todo caso un sujeto de Derecho peculiar, toda vez que, formando parte del complejo orgánico al que corresponde una de las tres funciones en que se desagrega el poder constituido (la ejecutiva), actúa siempre al servicio de los intereses generales y con sujeción plena a los principios de legalidad y eficacia, incluso cuando, en ejercicio de la potestad reglamentaria, opera como creador de normas jurídicas.La construcción del derecho público de basa en que adquieren personalidad jurídica estas instituciones, que comenzó a finales del siglo XVIII (antes a la Corona no la podía demandar ya que no tenía personalidad jurídica).
¿Qué ventajas hay en la asignación de personalidad jurídica en la Administración Pública? Si hay un daño, la responsabilidad será de la organización matriz, que hace que se amplíe la garantía patrimonial (no te tiene que indemnizar la persona a la que te hizo el daño, sino que gracias a la personalidad jurídica es la organización quien te indemniza).
Sus órganos son los órganos del cuerpo, y habrá órganos capaces de exteriorizar la voluntad de la organización (el policía que te dice que sigas las leyes), y luego habrá órganos internos que no se exterioricen (el servicio de limpieza), aunque también pueden imputar daños a la administración y tienen otro régimen jurídico por la incidencia que se le tiene al particular.
La estructura organizativa de la administración pública: no hay una, sino muchas (del Estado, de las CCAA, de los entes locales), que son los entes políticos territoriales. Luego hay una maraña grande de organismos públicos que no se dividen territorialmente, sino funcionalmente, por ejemplo la UC3M (parte de la financiación es de la CA, pero es un organismo autónomo con sus estatutos, con su claustro… va en razón de su función, la educación superior), AENA o AEMET.
Esos organismos hace el grueso de la administración pública, ya que al ser más autónomos lo puedes desligar de las administraciones ministeriales en cada territorio. Por un lado está la administración Territorial e institucional (se ha intentado ordenar pero es muy complicado debido al lío que hay). Muchos de estos organismos autónomos son empresariales, actúan como autónomos en el mercado, se dedican a actividades mercantiles.
Las CCAA tienen regulado en el artículo 98 el cuerpo de gobierno. Al gobierno lo regula la ley del gobierno, sin embargo la estructura del gobierno en cada caso no procede de esa ley del gobierno, y entonces ocurre que en cada investidura, la única norma que redacta personalmente es el decreto de estructura del gobierno que se dicta al comienzo de su legislatura (cómo serán los ministerios en esos 4 años).
La Administración está regulada a partir de los artículos 103 y siguientes, y comienza en el ministro. Se distinguen órganos superiores y órganos directivos. Los superiores marcan las líneas generales a seguir en el departamento, lo que se va hacer estratégicamente en los sectores, mientras que el directivo ejecuta esa política a grandes rasgos en su propia competencia y de una forma práctica. Los superiores son el ministro y el secretario de estado, y los superiores son las direcciones generales (y subdirecciones generales, dependiendo del ministerio). También hay órganos de asistencia (es un órgano que asiste a la dirección general), y la secretaria general técnica (donde están los abogados y donde se redactan textos, contratos… temas jurídicos). Luego está la subsecretaría (es el segundo del ministro), que es el que representa al ministerio en el exterior, aparte de dirigir los servicios comunes (informática, limpieza, etc.) y áreas funcionales del ministerio.
Esto es la organización central, pero también hay una organización territorial, y el estado tiene delegaciones de gobierno dentro de estas: En la organización territorial, hay delegaciones de gobierno en cada CA, que se encarga de aplicar la política del estado dentro de sus competencias, además de coordinar la política del Estado con la CA de manera normal. También hay una organización exterior, por ejemplo las misiones diplomáticas (depende del ministerio de asuntos exteriores pero la política directiva procede del gobierno, obviamente).
La administración autonómica, al tener autonomía puede tener autogobierno, pero en el artículo 147.2 se dice que hay administraciones de autogobierno, y las estructuras de ambas son prácticamente iguales. Es la estructura jerárquica de la administración.
Los entes locales son un caso aparte, porque son un caso en que la administración y el gobierno coinciden, y la administración tiene una vinculación democrática directa (la ha elegido el pueblo). El ente local tiene autonomía pero de distinta naturaleza que la CA, ya que la CE dice que los entes locales que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y CCAA. Esto no siempre ha sido así, pero ahora si que hay autonomía local, aunque no administra las competencias. La CA no les dota específicamente de competencia, algo curioso ya que si que está amparado también. Esto lo ha desarrollado la Ley de Bases del Régimen Local, que sí determina las competencias y potestades pertenecen al municipio, pero no de carácter general porque el municipio es autónomo.
La diferencia jurídica entre los municipios y la CCAA es la capacidad legislativa de la CCAA, el municipio no puede dictar leyes, solo ordenanzas y reglamentos municipales (a excepción de los territorios vascos que pueden dictar leyes debido a los fueros), y esto hace que aparezca un problema, ya que hay una garantía en la CE en que las sanciones a los ciudadanos se hacen por ley, pero los municipios no son capaces de hacerlo, y otro problema es que la competencia tiene que asignarse por ley (pero que una administración exista tiene que haber una competencia) y no por un reglamento, ya que la propia administración puede crear una competencia.
La lógica es como está sometida a la ley, es la ley quién determina las competencias, y la municipal no tiene esto, por lo tanto las tiene que dar el Estado o la CA por ley, que determine la materia. Hay doctrina del TC que dice que las competencias locales tienen que ser designadas por el Estado y la CA, y tales no pueden no existir o no pueden quedar desdibujadas que se haga irreconocible la estabilidad de la autonomía local. Por lo tanto, existe como garantía, pero es difusa, y la Ley de Bases del Régimen Local establece algunas de ellas.
general una distribución de competencias, en cada modelo de estado se va a hacer un reparto de competencias-derecho, que se va a favorecer más la liberad negativa o positiva. Ocasiona una división del poder entre los distintos órganos administrativos (entidades locales, estatales…) esto, es una forma de limitar este poder, las competencias entre CCAA y estado suelen estar en conflicto se solapan, no existe un equilibrio si no una lucha por las competencias. En nuevas leyes administrativas se evalúan el desempeño de la actividad de esa función y se puede proponer la disolución de ese órgano, aunque nada garantiza que el órgano que evalúa al otro no sea corrupto, por lo que se entra en una espiral de evaluación.
La forma que se relaciona la administración es jerárquica.
Aspecto interno: contenido: La competencia es una cuestión espiritual que luego crea al órgano. Solo puede existir un órgano que tenga competencia, y si no, no debe existir. La competencia genera al órgano, y por lo tanto, esta es irrenunciable, la administración no puede renunciar a ellas, ya que es la ley la que la da la razón de existir. La competencia está generando un sistema de distribución entre los órganos y el Estado.
La competencia ocasiona una división del poder entre los distintos órganos, generando una función de distribución de poder, y también es una forma de limitar (la idea de separación de poderes es una distribución pura de competencias).
Nuestro país tiene un alto grado de autonomía, y las competencias de estas están en tensión muchas veces con el poder estatal, y eso hace que no haya un equilibrio de competencias, sino una lucha de competencias.
Desde hace 1 año se han aprobado nuevas leyes de derecho administrativo, que sirven para evaluar a la administración y para ver si hay órganos inútiles en la administración, teniendo que enviarse evaluaciones para su posterior examen. La evaluación que se hace ahora es un proceso que puede ser inútil al provenir también de la administración (los evaluadores puede ser también corruptos).
La administración pública
La personalidad jurídica es la capacidad de ser sujeto de derecho, de contraer derechos y obligaciones, el derecho público funciona a través de instituciones y son entes abstractos, la única forma de que puedan funcionar es a través de la ficción de otorgarles personalidad jurídica, esta es la base del derecho público, no podrían relacionarse entre sí ni con el resto, surgió con el final de la monarquía absoluta. Esto aumenta la garantía patrimonial, a veces si vas a poder imputar a la gente de la administración cuando hace algo, y otras veces se va contra la propia administración, esto está basado en el principio organicista, existen órganos externos que afectan al exterior, y otros órganos internos que no producen actos que afecten al particular.
Gobierno y administración publica
Hay numerosas organizaciones públicas, entes políticos territoriales, existen otros que se dividen funcionalmente (organizaciones institucionales), en base a sus funciones, (universidades, aena…), esto origina muchos problemas porque no se sabe que régimen jurídico aplicar ya que realizan funciones administrativas, y también, mercantiles.
El gobierno viene recogido en el artículo 98, lo regula la ley de gobierno, pero la estructura de este lo decide el presidente (decreto de estructura de gobierno) se determina como quedan configurados los ministerios
La administración a partir del 103 de la CE, comienza en el ministro y está compuesta por órganos superiores son los que marcan las líneas generales de actuación estratégicamente son el ministro y el secretario de estado (dirige áreas funcionales), directivos lleva todo lo anterior a la práctica, lo ejecuta a grandes rasgos son las direcciones generales y subdirecciones generales. Hay órganos de asistencia como las secretarías generales que simplemente asisten a los órganos directivos. El subsecretario representa a todo el ministerio de cara al exterior. Esa es la organización central. Existe también una organización territorial que son las delegaciones de gobierno que se encarga de aplicar y coordina la política estatal ya autonómica, tiene capacidad de autoorganización según el artículo 147 CE, lo hace a través de los estatutos de autonomía, y prácticamente ha copiado el modelo estatal, a diferencia de lo estatal los ministros se llaman consejeros. Existe además la Organización exterior, es decir, fuera de España (diplomáticos, misiones diplomáticas…).
La administración local tiene autonomía de distinta naturaleza a la CCAA, según la CE el art 137 se organiza en municipios y provincias y garantiza la autonomía local, pero no distribuye las competencias, esto ha originado la ley de bases de régimen local si determina las competencias o círculos de potestades, no lo hace de forma genera, ya que las localidades son autónomos, el municipio no tiene capacidad legislativa (como mucho reglamentos) salvo las provincias vascas, esto origina el problema de carácter sancionatorio, y otro porque las competencias tienen que distribuirse por ley según el principio de legalidad, las normas infralegales las dicta la propia administración y esta tiene que estar sometida a la ley, no dictarla, y por eso las competencias tienen que distribuirse a través de normas con rango de ley (reserva de ley), por lo que las competencias locales se las atribuye el estado o las CCAA, el TC afirma que se les tiene que atribuir las competencias, no define cuales son, eso es cuestión de la autonomía de cada CCAA y del estado, solo que tienen que ser dictadas. Esto provoca que se le puedan reducir las competencias a las localidades, ya que no se dotan de una protección constitucional.
II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU SOMETIMIENTO AL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD
Lección 3. El principio de legalidad en la actuación de las Administraciones Públicas.
3.1. Legalidad y Derecho: significado y alcance del principio de legalidad y su dimensión constitucional. 3.2. La relación de la Administración y de los particulares con la Ley y el Derecho. 3.3 Las potestades administrativas: en particular, las potestades discrecionales y el principio de legalidad. 3.4. Las garantías de la legalidad de la actuación administrativa. 3.5 Autotutela y control de la legalidad administrativa.
3.2 Cómo se consigue que esté vinculada a la administración a la ley
El recurso sirve como garantía. Todo el derecho administrativo son una serie de preceptos y garantías para que la administración actúe de acuerdo a la ley y no actúe en contra de los particulares, también se busca que sea eficaz. El procedimiento administrativo es una garantía, la jerarquía, la función pública para que no haya parcialidad en la administración, los recursos administrativos. En último término si esto no funciona, in maxime podrá utilizarse la vía del contencioso- administrativo, es el que controla el ejecutivo.
La administración tiene una serie de privilegios, tanto en su labor normal como con las actuaciones con el juez. El control jurisdiccional de la administración está reflejada en la CE, se dice que los tribunales controlan la potestad reglamentaria, controla la legalidad de los actos de la administración y controla el sometimiento de la actividad de la administración a los fines que la justifican (artículo 106.1 CE, vertiente objetiva).
Hay una excepción de actos del ejecutivo que no son controlables, y son los actos de gobierno o acto político, es una categoría un poco difusa (por ejemplo, la firma de un tratado internacional). Hay discusión entre la diferencia entre actos administrativos y actos políticos.
La CE es importante, y cabe citar la vertiente subjetiva, la persona tiene un derecho emanado de la CE, que es el de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE, es un derecho fundamental, rara avis, no está dentro del capítulo de los demás derechos fundamentales).
¿Cuáles son las características de este control judicial?
La administración no tiene la misma posición frente a los particulares, ya que la primera sirve al interés general, mientras que el particular no, y por eso se dota a la administración una serie de privilegios.
Por ejemplo, si un particular quiere variar su posición jurídica, necesita un procedimiento jurídico que le respalde. El estado se reserva para sí mismo el ejercicio legítimo de la fuerza, por eso el particular no puede realizar sus derechos por sí mismo, mientras que la administración sí que puede, por eso esta tiene autotutela. Se trata de una característica que no existe en otros órdenes judiciales. La administración tiene un carácter revisor porque la administración ya ha delimitado los intereses. No tiene tanta potencia judicial como la pueden tener otros órdenes. Esta tutela es tanto declarativa como ejecutiva. Puede declarar sus competencias y también puede iniciar acciones sin necesidad de una orden judicial, por ejemplo, si tiene una deuda con un particular la misma administración puede ejecutarla.
Puede haber un control judicial, pero es a posteriori.
Como la administración ya ha actuado, y se presume que la acción de la administración es válida, se supone que demostrar todo es una carga muy grande para el interés general, se le da una presunción de validez, y con eso se consigue la inversión de la carga de la prueba, es decir, si se presume valido lo que ha hecho, la pesadilla de demostrar que no lo es le corresponde a la otra persona, lo tiene que probar (se le dota a la administración la presunción de validez). También está la carga negativa (o prueba diabólica), es decir, probar que no has hecho algo.
Esto tiene un problema fundamental, que es la presunción de inocencia para el particular. Hay jueces que dicen que ésta tiene primacía sobre la presunción de validez de la administración.
Aparte, el estado tiene una serie de privilegios jurisdiccionales, por ejemplo, la prohibición general de formular interdictos posesorios (una forma de juicio civil rápido, que permite invertir la carga de la prueba, para permitir recuperar la posesión. Si la
administración te ha quitado algo, está prohibido el interdicto posesorio. Normalmente, quien formula un interdicto recupera la posesión).
Otro privilegio sería el carácter revisor.
Otro privilegio es que el particular no puede demandar directamente a la administración ante los tribunales si antes no ha interpuesto recursos a la administración (sistema de recursos intra-administrativos). Tiene su propio sistema de recursos. La administración, por lo tanto, también juzga al resolver recursos. Además, estos recursos son obligatorios ponerlos para ir al control judicial. La administración tiene 3 meses para resolver (pero se pasa de plazos).
La interposición de los recursos no suspende automáticamente la ejecución del acto, excepcionalmente se suspenderá si se pondera el interés particular y el interés general (por ejemplo: si la administración te expropia un terreno para hacer una escuela).
La última legislación ha dificultado más la situación del particular, las nuevas leyes procesales del contencioso- administrativo busca des- saturarlo, se trata de un orden que se encuentra desbordado. Para ello, el gobierno impidió la interposición de recursos aumentando las tasas judiciales, ahora mismo hay un recurso ordinario en el que tú recurres al Contencioso Administrativo de tu provincia, luego puedes ir al Tribunal Superior desde la CA (800€ como cantidad mínima de tasa), y luego al TS que es la sala de lo contencioso administrativo (1.200€). Salvo que se trate de un derecho fundamental que se puede acudir al TC. Esto desincentiva que los particulares demanden e interpongan recursos.
Sin embargo, surge el problema de que los particulares cuentan con el derecho de la tutela judicial efectiva. No es lo único que han hecho, también han ampliado la cuantía para poder acudir al TS. Tienen que ser asuntos en los que los bienes que estén en discusión valen 150.000€, pero en 2012 lo ampliaron a 600.000€ (los particulares no podrán llegar al supremo). Para que el supremo lo admita, tiene que verse si el asunto tiene suficiente interés casacional, el TS tiene que decidir si le interesa o no pronunciarse al respecto, revisa (casa).
Lección 4. El reglamento como fuente específica del Derecho Administrativo y el principio de legalidad.
4.1. El concepto de reglamento y su distinción con figuras afines. 4.2 Inderogabilidad singular y principio de legalidad 4.3. Clases de reglamentos. 4.4. Características de la potestad reglamentaria 4.5 Límites materiales y formales. 4.6 Régimen de validez.
Fuentes del derecho: CE, ley, normas de instituciones comunitarias, tratados internacionales, el reglamento, la jurisprudencia, la costumbre (apenas hay en administrativo), principios generales de derecho.
Las normas comunitarias: El derecho de la UE es causa de la gran parte del derecho administrativo español. Hay 2 tipos de normas que provienen del derecho comunitario. La
En España solo hay una reserva de ley, el reglamento no tiene, y esto quiere decir que hay una separación de poderes más difusa.
Fenómeno de la normalización técnica La regulación la pueden hacer hasta los privados.
El concepto de reglamento y su distinción con figuras afines.
Los reglamentos son, en sentido estricto, generales y autonómicos. Por de pronto, la CE (arts. 97 y 106.1) reserva claramente la denominación genérica de Reglamentos a los productos del ejercicio por el Gobierno de la potestad reglamentaria que a éste expresamente atribuye. Esto no quiere decir que sólo puedan existir Reglamentos estatales-generales, pues es claro que los preceptos constitucionales citados están contemplando primariamente sólo el ordenamiento territorial de la comunidad política general, por lo que nada obsta constitucionalmente a que los EEAA. Entonces, coexisten reglamentos estatales-generales y reglamentos autonómicos.
En Derecho español debe considerarse como Reglamento sólo la norma:
Emanada del Gobierno (de la nación o de cualquiera de las CCAA), es decir, de la pieza directiva del complejo Gobierno-Administración de las dos instancias territoriales superiores del Estado (actuando en cualquiera de sus formaciones posibles: colegiadas o individuales; en el primer caso de forma originaria y en el segundo, derivada, por delegación singular o desconcentración).
En ejercicio de la potestad propia reglamentaria, subordinada a la Ley (general y autonómica). Y, por tanto
De rango y eficacia inferiores a la Ley (arts. 23.2 LGob y 51.1 LRJPAC; art. 128. LPAC, en vacatio legis hasta el 2 de octubre de 2016), que 4
Se ordena con las demás de su misma clase —siempre en un plano inferior a la Ley— en función del principio de jerarquía y según la posición en la estructura organizativa del órgano que la dicta (arts. 23.3 LGob y 51.2 LRJPAC; art. 24.2 LGob, en la versión dada al precepto por la LRJSP en vacatio legis hasta el 2 de octubre de 2016).
Por extensión, reciben el tratamiento de Reglamentos las normas dictadas, en ejercicio de una potestad reglamentaria derivada, por las llamadas Administraciones independientes y los organismos reguladores o supervisores de sectores.
Debe considerarse reglamento una norma emanada por el Gobierno, con figuras afines y posee una estructura jerárquica en relación a las demás leyes, incluso entre los distintos reglamentos.
Hay reglamentos que no son normas jurídicas, sino que son de auto organización (como el del Congreso, aunque viene de la potestad de la autorregulación), y de funcionamiento, que tiene efectos frente a los ciudadanos.
Los estatutos de las universidades y de los colegios profesionales son reglamentos de auto organización. También hay que distinguir el reglamento de la potestad de planeamiento, los planes. Estos planes vinculan a los ciudadanos, pero no es
exactamente un reglamento, tiene valor de reglamento, pero lo que está haciendo es planificar desde antes cómo se estructurará el terreno.
Por último, hay que distinguir el reglamento de las instrucciones y circulares. Los superiores dictan órdenes a los inferiores, dictan instrucciones sobre cómo deben desempañarse y lo que tienen que hacer, y de aquí surge la pregunta de si esa instrucción es interna o tiene efectos sobre el ciudadano, y se puede ver que sí pueden darse esos efectos.
Por lo tanto, sí que tienen carácter de reglamento, nunca lo son, pero sí que pueden ser juzgados como ellos algunas veces (estas normas de auto organización pueden a veces tener efectos sobre fuera). Son recurribles al recurso contencioso- administrativo.
La inderogabilidad singular
¿Qué eficacia tiene el reglamento? ¿Los reglamentos administrativos afectan a los otros poderes? El legislativo, como poder legislativo, puede cargarse el reglamento mediante su procedimiento. En relación al poder judicial, el juez debe aplicar los reglamentos administrativos, y también pueden anularlos si no son legales, ya que el juez es capaz de derogar un reglamento.
¿El reglamento es eficaz frente al propio poder ejecutivo?
Es decir, si es eficaz hacia el órgano que lo ha dictado y si lo es frente a los demás órganos. En su actividad normal, hay que distinguir entre actividad reglamentaria y la actividad normal, la ejecutiva. A la hora de ejecutar normas, sí que está vinculado el ejecutivo con los reglamentos. Esto se conoce como inderogabilidad singular, un reglamento no puede ser derogado por un acto singular, solamente puede hacerse por un reglamento que acabe con el otro reglamento. Es decir, el reglamento siempre prima sobre el acto particular. Fuerza obligatoria del reglamento frente a la posición jerárquica del órgano que emana.
Las normas básicas del derecho administrativo son la Ley 39/2015 y 40/2015.
Las clases de reglamentos, por su relación con la ley:
Reglamento ejecutivo: es el lugar normal del reglamento, y tiene una vinculación positiva a la ley, se extenderá dependiendo de lo que la Ley se lo permita. Con el tiempo, la ley se ha ido achacando y el reglamento ha ido en aumento. Las leyes cada vez son más cortas y cada vez son más administrativas, reduciéndose el poder legislativo y ampliándose el poder reglamentario (se está adiministrativizando todo).
Reglamento independiente de la ley: Es un reglamento que ya no ejecuta a la ley, sino que la complementa, no procede de la voluntad del legislador, sino del ámbito reglamentario. La ley no llama al reglamento, y por lo tanto es complemento a este. Juzga la legalidad y la oportunidad (lo que tú consideras necesario hacer en ese momento). Es Praeter legem. La jurisprudencia del TS señala como, habiéndose superado desde la Constitución el estadio de imprecisión sobre su concepto, éste se centra en la falta de habilitación legal, pero sobre todo en su
En segundo lugar, el procedimiento: todo reglamento se hace con un procedimiento, ¿Por qué es importante el tema procedimental? Porque es una garantía para el ciudadano, ya que sabrá de qué se trata. El procedimiento dice que hay que informar directamente al afectado.
La más importante es la audiencia al ciudadano, el ciudadano afectado por el procedimiento tiene que estar ahí siempre.
Hay un procedimiento para dictar reglamentos (que es derecho) y para dictar actos (ejercicio singular de la ejecución del derecho).
Disposición equivale a norma general. La ley regulará la audiencia de los ciudadanos y la ley regulará, hay una reserva de ley de cómo se regula el aspecto procedimental (si no hubiera reserva de ley para reglamento no habría garantía de igualdad de todos los ciudadanos).
El procedimiento reglamentario se regula en la ley del gobierno, cabe estudiar qué trámites hay que dictar desde que se inicia hasta que se dicta
Cuando se impone un reglamento se producen las actividades preparatorias (un primer borrador), el proyecto necesita una serie de justificaciones porque la administración siempre actúa con una motivación fáctica de lo que hace (garantía para el ciudadano). Si una decisión administrativa no está motivada el ciudadano no tiene motivos para recurrir cuando quiere atacar el acto de la administración; además es un acto de validez.
En los reglamentos debe haber un informe sobre la necesidad (única forma) y la oportunidad (mejor forma de regular) del reglamento, dentro del borrador, además de una memoria económica con el impacto económico de la norma jurídica en el país (evaluació n económica).
La segunda fase es la instrucción (informarse sobre los pormenores sobre lo que se está haciendo), es la fase más compleja. Dentro de la instrucción está la participación de órganos administrativos y de los ciudadanos, hay una serie de informes que debe emitir la administración: Informe de la Secretaría General Técnica (órgano donde están los abogados y como el reglamento encaja en el ordenamiento normativo).
En determinados casos cuando el reglamento versa sobre personal, servicios y administración pública, si debe manifestarse.
Posterior a todos los informes, si se quiere cambiar algo después de Consejo de estado, será nulo, ellos decidirán si es o no legal. El Consejo de Estado intentará regular la ley y protegerla (puede recomendar un cambio a la Administración, no es reglamentario). El Informe del Consejo de Estado es definitivo y de la Secretaría General Técnica emite un informe mucho más previo en razón de por qué se ha hecho.
Depende de lo que verse cada normativa se procederá un estudio anterior (informes urbanísticos, informes sobre Comisión Europea...).
La participación de ciudadano se engloba en la audiencia, al ciudadano en Der. Administrativo se le llama interesado (interés legítimo afectado por el procedimiento, también puede haber intereses económicos directos o indirectos).
La administración no avisa a todos, dice que está en trámite y quién lo lea puede abrirse a participar en el procedimiento.
Una forma de afectar, es la audiencia (parte de la tutela judicial efectiva) al interesado y otra forma de acercarla es la publicación (depende del acto se publica en el BOE, Boletín Oficial de la Provincia…).
La audiencia es un trámite que introduce la CE, antes era potestativo (podía darse si lo quería el órgano que llevara el proceso), actualmente, es esencial que el ciudadano conozca lo que hace la Administración. El plazo de audiencia no puede ser inferior a 15 días y hay 15 días para presentar alegaciones (la norma que regula el procedimiento puede variarlo si hay alguna causa justificada para acelerar el proceso a la mitad o reglamentos de urgencia o necesidad puede eliminarse el trámite).
Para prescindir de ello debe haber graves razones de interés público. Todo lo que haga la Administración debe ser justificable.
La información pública no es obligatoria, depende de la naturaleza del procedimiento. Particulariza y pone los trámites específicos (a veces lo exige la norma, otras no, otras es potestativo). Se abre ciertas veces un plazo (15 días) para que cualquier ciudadano que lo haya leído de su opinión (el ciudadano participa y colabora con la administración)
La norma afecta a la legalidad de la acción del ciudadano y éste debe de estar siempre informado.
Una vez terminada la fase de instrucción donde se calibran todos los intereses, se aprueba el reglamento. Esta aprobación se produce con la firma del ministro que se hace responsable del reglamento; por el consejero si fuera CC.AA, en las ordenanzas locales sería el pleno.
En ese momento en el que firma el Real Decreto, la norma debe ser publicada (no puede existir una norma jurídica secreta porque los ciudadanos tienen que poder acceder al derecho que se les aplica), la publicación es requisito de validez del reglamento.
En resumen, el reglamento es el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria que presenta los siguientes caracteres:
Está atribuida: directamente (de forma expresa o implícita) por la CE al Gobierno de la Nación; o por la ley
Es una potestad normativa, pero secundaria o subordinada
Debido a su doble condición normativa y secundaria resulta su tercer carácter: el discrecional. Se trata de una potestad de configuración social del poder ejecutivo general o autonómico, del poder local y de las organizaciones públicas que la tengan expresamente atribuida, enmarcada, es decir, vinculada positivamente por la Ley y el resto del ordenamiento jurídico
Límites materiales del reglamento
