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TEMA 1: INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE LA ADM. PÚBLICA:
Lo básico antes de estudiar cualquier materia es conocer una definición básica de la misma, lo que nos obliga aproximarnos a la idea de derecho y a la de administración. Sobre el concepto de derecho no insistiremos, pero sí con el de Administración pública.
El Derecho Administrativo se caracteriza por ser: Propio: Hace referencia a que el derecho administrativo es un derecho particular y distinto, que corresponde bien a sujetos determinados o bien a determinados territorios. El derecho administrativo es propio porque está basado en principios esenciales distintos de los propios del derecho civil. Mientras que éste se inspira en la libertad o respeto a la autonomía de la voluntad; el derecho administrativo se basa en el principio de legalidad el principio de la ejecutividad de los actos administrativos,…
Peculiar: La diferencia con otras ramas del derecho es muy importante, ya que los principios del derecho administrativo son opuestos a los que inspiran el derecho civil. Por ello, el derecho administrativo no es simplemente peculiar, sino que es radicalmente distinto a otras ramas del derecho.
Autónomo: Es autónomo porque en caso de que exista una laguna, el Derecho administrativo no acude a cualquier norma del ordenamiento, sino que acude a su propio derecho para auto-integrar sus lagunas con instituciones análogas del mismo. Es decir, el derecho administrativo se basta a sí mismo para encontrar la respuesta dentro de las propias normas administrativas.
Estos tres rasgos nos dan una definición clara: el derecho administrativo es un derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración pública en su organización y actividad.
El derecho administrativo tiene como objeto la administración pública, partiendo de la gran dificultad para delimitar el concepto de administración, por su doble significado: tareas destinadas al bien común/ instituciones que gestionan un estado. Para comprender mejor el concepto lo tomaremos siempre como actividad administrativa de carácter estatal o público.
Hoy en día derecho administrativo suele definirse como el conjunto de normas que, desarrollando el estatuto constitucional de la administración pública, regula su organización y actividad.
CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
La Administración pública se define como el aparato organizativo e institucional que dotado de personalidad jurídica y bajo la dirección del gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del estado que no corresponden a los demás poderes y órganos constitucionales. La administración es una organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida social, siendo así fundamental para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual.
Para el cumplimiento de esta misión aparece dotada de un estatuto específico (posibilidad de decisión y ejecución unilateral), lo cual plantea el problema del control de su actividad. Estas notas
anticipan la relación de la administración con un derecho que la regule, el derecho administrativo, su derecho propio.
Aunque mencionemos el concepto de administración pública en singular, realmente existen muchas administraciones públicas (centrales, autonómicas, locales,…)
El Derecho administrativo y la administración pública se relacionan, aunque no forman una ecuación perfecta. Esto se debe a que la administración pública no siempre se somete al derecho administrativo, sino que en ocasiones puede someterse al derecho privado (contratos) al derecho laboral (hay personal de la administración que se rige por el derecho laboral), derecho mercantil, derecho penal,... En definitiva, el derecho administrativo no es el único derecho de la administración.
La administración pública se ubica en el poder ejecutivo, es el instrumento permanente y básico de la ejecución de tareas de dicho poder (los conceptos de gobierno y administración suelen confundirse). Sin embargo, no todas las tareas administrativas son realizadas por el gobierno o por la administración, ya que por ejemplo el poder legislativo realiza tareas administrativas cuando gestiona boletines oficiales, contrata personal, hace contratos,…
La administración pública ha de ser políticamente neutral, independiente del partido político que gobierne.
2.EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, LA ADM. PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
El término derecho administrativo no comienza a utilizarse antes del siglo XIX. Romagnosi en 1814 es el introductor del término, para singularizar una parte del derecho con un nombre propio que lo identifique. Sin embargo, antes del siglo XIX, aunque no existía la idea de derecho administrativo como concepto, síque existía la administración. Toda sociedad organizada, por muy simple o primitiva que fuese, siempre tenía algún tipo de sistema de administración, imprescindible para la convivencia en sociedad. Por lo tanto se concluye que las tareas administrativas han existido desde siempre, aunque no administración como tal.
La administración contemporánea y el derecho administrativo tienen su origen real en la Revolución francesa, matizando que en los países anglosajones la administración surge por otra vía diferente. Con este acontecimiento histórico no se produce el nacimiento de la administración, sino una evolución progresiva.
La Revolución Francesa supone el triunfo de la ley (fruto de la voluntad general) sobre el monarca absoluto, por lo que la administración ha de actuar conforme a la ley. Además, la revolución se presenta con numerosos acontecimientos nuevos: nuevas necesidades, clase social de la burguesía, ideas ilustradas, lucha entre el antiguo Régimen y los liberales,… Los principios de la Revolución Francesa son los siguientes:
La afirmación de la soberanía nacional, soberanía que antes era del rey. Separación del poder en tres aspectos: ejecutivo, legislativo y judicial. Nacimiento del estado moderno: ejércitos permanentes, impuestos y burocracia.
Cláusula del estado de derecho:
En cuanto a la proclamación del estado de derecho también tiene una serie de consecuencias para la administración pública. La administración se somete al estado de derecho en dos ámbitos: formalmente (principio de legalidad, jerarquí normativa, publicidad de las normas, control por parte de los tribunales…) y materialmente (respeto con la propiedad y los derechos de los ciudadanos, establecidos en la CE). Otra de las consecuencias más importantes del estado de derecho es la separación de poderes. La administración está plenamente sometida a ley y al derecho, sirviendo con objetividad los intereses generales sometida al control de los tribunales en el ajuste de su actuación. La administración pública es responsable y respetuosa con los bienes y derecho de los ciudadanos, actuando solo en el ámbito de su competencia.
Cláusula del estado social:
Con el estado social se supera la rígida separación tradicional entre estado y sociedad, poniendo de relieve su carácter complementario. Existe un deber jurídico consistente en que todos los poderes públicos tienen que promover las condiciones para que la libertad e igualdad de los individuos sean reales y efectivas. En definitiva, los poderes públicos tienen que ser un puente entre el derecho y la sociedad. De esta manera, la consecuencia más importante del principio de estado social para la administración pública es la inclusión del principio de eficacia, que predica la producción intencionada de una realidad como resultado de la acción de un agente.
Cláusula del estado descentralizado:
En lo que se refiere al estado descentralizado, la Administración pública española ha sufrido una profunda transformación a raíz de la entrada en vigor de la constitución del 78. Hablamos de administración pública por simplificar, aunque en realidad deberíamos hablar de administraciones públicas, ya que existe una administración estatal y numerosas administraciones locales y autonómicas. El reto hoy radica en la coordinación y la cooperación. La autonomía se fundamenta en tres principios:
-Principio de unidad: sostiene que España es un ente estatal único que reconoce la autonomí de las comunidades autónomas. El principio de unidad es el fundamento de la existencia de competencias exclusivas del estado.
-Principio de autonomía: Se parte de la idea de que España es una nación, existiendo dentro de ella distintas nacionalidades. El estado estácompuesto por una pluralidad de naciones, dentro de un todo, cada una con cierto derecho a la autonomía.
-Principio de solidaridad: Este principio establece la cooperación entre las distintas comunidades autónomas y el estado (equilibrio económico entre las distintas partes del territorio, inexistencia de privilegios entre las Comunidades Autónomas, Fondo de Compensación).
Cláusula del derecho comunitario: Resultado de la apertura de España en procesos de integración supranacional. Esta incorporación ha determinado que las estructuras administrativas tengan que adoptarse a las normas europeas. En todo caso, el reparto de interno de competencias entre el estado y las comunidades autónomas no puede quedar afectado por la integración europea..
TEMA 2: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. LA TEORÍA DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA Y SU APLICACIÓN EN EL DERECHO
PÚBLICO:
En un primer lugar hay que matizar hablar de administración pública en sentido subjetivo (con mayúsculas, como institución individualizada dentro del derecho estatal) y en sentido objetivo (en minúscula, referida a la actividad pública de la administración). Sin embargo, estos dos planos no se encuentran separados, ya que la administración pública, tanto como organización como actividad, son objeto del derecho administrativo.
La cuestión de la personalidad jurídica es el punto de partida necesario para la identificación y definición de la administración pública. La personalidad jurídica es el requisito imprescindible para ser sujeto de derecho, para poder entablar relaciones jurídicas.
Por último debe aclararse que la personalidad jurídica de las administraciones públicas es distinta de la personalidad propia de las personas físicas que la componen. En definitiva, las personas físicas que actúan como parte de la administración conservan su propia personalidad, aunque también posean una personalidad específica por pertenecer a la administración.
2. LA PERSONFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO.
Las administraciones públicas actúan para el cumplimiento de sus fines con una personalidad jurídica única. La personalidad jurídica nos permite identificar las distintas administraciones, asícomo las funciones y ámbitos de actuación. Este proceso es necesario para su definición.
España se constituye en un estado social y democrático de derecho del que forman parte las administraciones públicas. Para identificar su posición es necesario tener en cuenta la doble dimensión organizativa: horizontal (división clásica de poderes ejecutivo, legislativo y judicial) y vertical (tres niveles según la estructura territorial: estatal, autonómico y local)
Organización horizontal:
Dentro de la organización horizontal la administración se encuadra en el poder ejecutivo cuya función principal es la ejecución de las leyes y diseñar y ejecutar políticas públicas, destacamos además su potestad reglamentaria. No es un poder único (pues recae en el gobierno y en la administración) ni homogéneo (ya que se entrama en distintas estructuras). Esta visión horizontal y funcional permite definir a la administración como un aparato organizativo e institucional que
siempre que no sean jerárquicamente dependientes entre sí. La delegación puede hacerse tanto en favor de órganos unipersonales como colegiados. La delegación puede efectuarse tanto con el acuerdo del órgano delegado como si no. Las administraciones se someten a la normativa administrativa en menor o mayor grado.
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3. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El poder ejecutivo estáconstituido por el entramado Gobierno-administración, relación bastante compleja por los numerosos matices que presenta. Además, el poder ejecutivo no es único, ya que se descompone en función de los niveles territoriales (estado, comunidades autónomas y entes locales). En este último ámbito no existe diferenciación entre gobierno y administración. En el caso del estado y de las CCAA, el gobierno estatal y los autonómicos son órganos distintos de las administraciones públicas.
Sin embargo, el gobierno goza de una naturaleza dual (punto de vista orgánico y funcional):
-A nivel de organización, el gobierno de la nación y los autonómicos se componen de un presidente y de ministros o consejeros, que a su vez encabezan los departamentos de la administración. Los ministros conexionan en gran medida el gobierno con la administración.
-A nivel de funciones, el Gobierno tiene encomendada la dirección de la política general y de la administración, cuyo desempeño ejerce tanto funciones constitucionales de gobierno como de administración, que dan como resultado actos políticos (plenamente controlables por los tribunales) Estas funciones básicas o actos administrativos suponen un porcentaje muy reducido de la actividad del gobierno, aunque tienen gran importancia (relaciones internaciones, convocatoria de elecciones, …)
El poder ejecutivo estatal se compone del gobierno de la nación y de la administración general del estado. El Gobierno es un órgano constitucional diferenciado de la administración general del estado, con la que se encuentra perfectamente articulado.
El Gobierno de la Nación se compone del presidente, de los vicepresidentes y de los ministros. A partir de esta composición, el Gobierno se caracteriza por:
Principio de dirección presidencial: la figura del presidente resulta decisiva, ya que decide la estructura y composición del gobierno.
Principio de colegialidad: los miembros del gobierno se reúnen como órgano colegiado del Consejo de Ministros.
Principio departamental: otorga al titular de cada departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión; es decir, los ministerios.
La Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados y dispuestos conforme a un criterio departamental, actúa desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo. La principal de sus características es su sumisión a la dirección del gobierno y lo dispuesto en la Ley. El Gobierno cuenta con la administración como brazo ejecutor para el desarrollo de sus políticas gracias a la actividad de ejecución administrativa.
En cuanto a la estructura y composición, la administración general del estado está formada por órganos jerárquicamente ordenados y distribuidos por departamentos. Se rige por dos principios: el de jerarquía (estructura piramidal que garantiza la unidad) y el principio departamental (mayor eficacia y eficiencia). Conforme a estos dos principios la organización de la administración se estructura en órganos centrales, integrados por cada uno de los ministerios, y órganos territoriales periféricos (basado en delegados y subdelegados del gobierno).
Cada ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa, que son dirigidos por el ministro (miembro del gobierno que define, ejecuta, controla y evalúa las políticas de su competencia.
Además de estos órganos superiores, existen multitud de unidades administrativas más simples, los funcionarios, que posibilitan la administración. Los funcionarios son empelados públicos que constituyen un elemento permanente de las administraciones públicas y su estatuto es el resultado de la evolución hacia la profesionalización, al neutralidad y la objetividad de unas administraciones que son dirigidas por el Gobierno pero que no son creadas por éste.
En las CCAA el poder ejecutivo se estructura sobre la base de un gobierno y de una administración pública. De este modo, los Estatutos de autonomía establecen la composición, funciones y organización de los gobiernos autonómicos. Al igual que ocurre a nivel estatal, existe un desarrollo legal de ambas instituciones que se contiene en Leyes autonómicas. Los gobiernos autonómicos se estructuran y organizan de forma paralela al gobierno de la nación, a partir de un presidente y unos consejeros nombrados por éste. La administración autonómica comparte con la administración general los mismos principios organizativos, por lo que presentan un fuerte paralelismo en cuanto a cargos. Además de estos órganos centrales, la administración autonómica cuenta con sus propios órganos territoriales periféricos para desplegar su acción administrativa en todo su territorio.
Dentro de la administración local no existe una diferenciación clara entre el gobierno y la administración, ya que se produce una elección democrática de todos sus miembros. En los municipios el gobierno y la administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por un alcalde y concejales que elige el pueblo. Conforme a dicha estructura básica, la posición del alcalde y del pleno no se puede equiparar a la correspondiente a la del presidente y el gobierno, ya que la organización del poder local presenta una lógica propia.
En primer lugar, no se proyecta la dinámica característica de la división de poderes, ya que aunque los municipios gocen de autonomía ésta no es plena, pues carecen de potestad legislativa. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del estado. El gobierno y la administración de las provincias están encomendados a las Diputaciones Provinciales, encabezadas por un presidente. Los cabildos y consejeros en las islas se asimilan en su organización a las diputaciones provinciales.
4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS ÓRGANOS: LA COMPETENCIA.
Como hemos visto hasta ahora, cada una de las administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica, por lo que constituye un único sujeto de
consecuencia de la formación de un nuevo gobierno al celebrarse elecciones generales o autonómicas.
El presidente reestructura los departamentos ministeriales o las consejerías, y el Consejo de Ministros establece su estructura orgánica básica. A nivel local se produce algo equivalente con la designación de nuevo alcalde.
La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a una entidad territorial. La atribución de competencias a las entidades territoriales se lleva a cabo a través de la constitución y a través de los estatutos de autonomía; los cuales pueden completarse con leyes marco o leyes de delegación, que no sólo atribuyen competencias legislativas, sino también ejecutivas y administrativas.
Las administraciones territoriales asumen las competencias administrativas y de ejecución dentro del conjunto de competencias que le correspondan a su sistema institucional. En el caso de las administraciones instrumentales sus competencias se atribuyen mediante ley de creación.
Dentro de cada administración se determinan las competencias que corresponden a sus respectivos órganos, a partir de las características propias de cada uno de ellos.
Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, esto no impide que existan unas técnicas de traslación o flexibilización de las competencias. En ocasiones la asignación de competencias puede ser no tan clara y dar lugar a solapamientos, duplicidades o lagunas.
Por último, cabe hacer mención a una la relevancia de los órganos administrativos para determinar la posición de las personas físicas. Se trata de la figura de la imputación, l a imputación impide que la administración se pueda desentender de los vicios, por lo que si se produce un error o una coacción sobre la persona física que la adopta se imputa a la propia administración, afectando directamente a la validez del acto.
TEMA 3: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
1. LEGALIDAD Y DERECHO: SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD YSU DIMENSION CONSTITUCIONAL.
El principio de legalidad es una de las instituciones básicas del derecho administrativo.
El concepto de legalidad admite muchos significados. La distinción entre ley en sentido vos y estricto y en sentido amplio pone de manifiesto que si por ley se entiende una regulación de las conductas, dicha regulación puede contenerse en una norma emanada de cualquier autoridad.
La concepción estricta (concepción de ley en sentido literal: leyes parlamentarias, decretos legislativos y decretos leyes) no se corresponde con el uso generalizado del término, ya que lo habitual es que se emplee en sentido amplio.
Sólo tiene sentido hablar de ley en sentido estricto cuando sea referente a reservas de ley o desde una perspectiva histórica para recordar el paso del absolutismo al constitucionalismo.
Salvo estas excepciones, el concepto de legalidad se usa en sentido amplio, como dice la CE en el artículo
103.1 (“La actuación administrativa debe ser conforme a la ley y al derecho”)
En este artículo se matiza que la administración no sólo se somete a la ley, sino también al derecho, un concepto mucho más amplio que el de ley. Cuando la administración no se ajuste al derecho estará actuando ilegalmente, aunque lo infringido no sea directamente la ley formal.
ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
El sometimiento del poder ejecutivo y de la administración a la ley en sentido estricto (ley que emana de la representación del pueblo) marca el tránsito de un estado organizado sobre la base del poder absoluto del rey a un estado organizado en torno a la ley procedente de la voluntad del pueblo.
El primer constitucionalismo subraya el principio de separación de poderes en cuya virtud el legislativo hace la ley en sentido formal y el ejecutivo debe respetarla y ejecutarla. La ley formal marca el comienzo de una época en la que la voluntad del monarca absoluto deja de ser el referente. El principio de legalidad se refiere inicialmente a la prevalencia del legislativo (y de la ley que es producto suyo), sobre el ejecutivo y su sometimiento a ésta. Posteriormente el principio comprende también el sometimiento de la administración al derecho en general. Existen dos perspectivas del principio de legalidad:
-Una, la emergencia histórica del estado constitucional y la separación de poderes.
-Y otra, propia de nuestra CE, que subraya el sometimiento de la administración al derecho. .
2. LA RELACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LOS PARTICULARES CON LA LEY
Y EL DERECHO:
Para estudiar la forma en que la administración se relaciona con el derecho seráconveniente contrastarlo con la relación entre el derecho y los ciudadanos, relación completamente distinta. Según el artículo 9.1 de la CE, los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la ley y el derecho, aunque no de la misma manera.
El ciudadano, en cuanto a persona, tiene reconocida una dignidad, así como unos derechos que le son inherentes por su mera condición humana. Las personas son libres y pueden hacer lo que quieran, salvo ciertas conductas que restrinja la ley o que se deriven del respeto a los derechos de los demás. Fuera de esos límites el ciudadano es totalmente libre, y se parte de la voluntad como principio. Esta idea se puede enunciar con “para el ciudadano, todo lo que no está prohibido se considera permitido”. Este es el principio de vinculación negativa, negativa en cuanto que la ley viene a restringir un espacio de libertad inicial.
-Una organización de la administración pública que asegure una distribución de funciones y tareas mediante las cuales el órgano que ha de resolver está situado en una estructura con unas competencias predeterminadas.
-Una función pública que asegure la imparcialidad de los funcionarios y su incompatibilidad.
-Un sistema de recursos administrativos que permitan que los órganos superiores puedan revisar, en su caso, la actuación de de los inferiores.
-La posibilidad de que la propia administración pueda revisar actos administrativos, sobre todo aquellos que incurran las infracciones más graves del principio de legalidad.
El papel central en la garantía del respeto del principio de legalidad corresponde al Poder Judicial, pues según el artículo 106 de la CE “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. El control de los tribunales será siempre a posteriori. A partir de esta actuación previa se produce el control, como dice la CE. El tribunal tiene que controlar a la administración, no sustituirla. Este control puede resultar difícil cuando la administración ha ejercido facultades discrecionales, pudiendo actuar de formas distintas pero legítimas. En todo caso es la propia CE la que marca la finalidad de la actuación administrativa como un criterio de verificación del sometimiento a derecho de la actuación administrativa a través de la comprobación del previo sometimiento de tal actuación a los fines que la justifican.
El alcance del control judicial es total en lo que se refiere a la actuación de la administración pública, si bien habría que distinguir la administración en general y el gobierno que la encabeza. El control judicial de las actuaciones administrativas comprende también la tutela cautelar; es decir, la adopción de medidas para evitar que la demora de resolverlo haga que el recurso mismo pueda haber perdido su finalidad cuando al final se dicte la sentencia.
3.5. AUTOTUTELA Y CONTROL DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA.
La autotutela es el privilegio, capacidad de la AP de imponer su voluntad e incluso ejecutarla sin necesidad de acudir a los Jueces y Tribunales. Mientras que los ciudadanos han de acudir a un tercero (heterotutela por parte de Jueces y Tribunales) para tutelar y hacer valer derechos, la AP puede, por sí misma establecer lo que es conforme al Derecho, declararlo, y hacerlo ejecutar sin necesidad de acudir a un tercero. La autotutela nos muestra la cara poderosa y exorbitante de la AP. Esta peculiaridad del estatuto subjetivo de la Administración constituye un exorbitante poder frente a los particulares. Es una consecuencia y un instrumento al servicio del interés general y de su prevalencia sobre el particular, basado en la presunción de validez y eficacia que tienen los actos de la Administración como poder público. La autotutela se ofrece como un atributo necesario para que la Administración pueda cumplir adecuadamente con sus cometidos. Lo característico de la autotutela administrativa es la reunión de dos notas: su generalidad, al tratarse de una potestad formal, y su preceptividad, ya que su actuación no está en la disposición de la propia Administración. La autotutela puede ser:
- Autotutela declarativa: manifestación de la autotutela que consiste en la declaración, por la propia AP, de lo que es derecho en un caso concreto, con eficacia frente a todos. Es la facultad unilateral de
la Administración de producir actos que gozan de una presunción legal de validez, y son inmediatamente eficaces, obligan a su cumplimiento voluntario y son susceptibles de ejecución forzosa. En todo caso, el acto administrativo obliga a su cumplimiento, y la discusión sobre su legalidad solo es posible mediante la impugnación.
- Autotutela ejecutiva: Habilita a la Administración a materializar o hacer efectivas sus pretensiones por sí misma, incluso mediante el uso de la coacción, para la cual necesita un específico título habilitante. La Administración se rige por el principio de legalidad, su actuación está regida por la Ley; sus actos se presumen válidos, por lo que puede dictar actos ejecutivos. El Procedimiento declarativo concluye en un acto y se definen cuales son los derechos de los particulares para acudir a un Juez. Si se incumple lo ordenado en un acto administrativo se sigue un acto ejecutivo sin necesidad de acudir a un juez. Los distintos medios de ejecución están, son los siguientes:
- Procedimiento de apremio: Sirve para el cobro de deudas pecuniarias
- Ejecución sustitutoria: Acciones u órdenes de obligado cumplimiento.
- Multa coercitiva: La debe permitir una ley formal. Es una multa que se reitera hasta que su cumpla con la obligación. -Coacción o coerción directa: Uso de la fuerza para cumplir una orden, según el principio de proporcionalidad.
-Autotutela reduplicativa se encarga de reforzar o duplicar las manifestaciones normales de la autotutela. Algunas de estas manifestaciones son las siguientes:
- Obligación de recurrir en vía administrativa antes de acudir a la vía judicial: la obligación de interponer recurso de alzada antes de acudir a los Tribunales da a la AP la oportunidad de revisar y resolver sobre lo ya resuelto, de declarar por segunda vez lo que es derecho en un caso concreto.
- (^) Solve et repete: otra forma de proteger lo declarado por la AP era la obligación de pagar las deudas impuestas como condición para poder recurrir. Fue declarado inconstitucional, pues privaba a las personas sin recursos de la posibilidad de recurrir, poniendo cuestión la tutela judicial efectiva (Art. 24 CE).
- Multa coercitiva: multas sucesivas cada cierto periodo de tiempo (semanas, meses) y que tienen como objetivo conseguir la ejecución de la obligación mediante la coerción.
La potestad de autotutela permite que la AP no acuda al juez para defender sus derechos, ya que es ella misma la que los defiende.
TEMA 4: EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO YEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
1. CONCEPTO DE REGLAMENTO Y SU DISTINCIÓN CON FIGURAS AFINES.
le llama reglamentos, aunque luego hay muchas diferencias; pues existen instrucciones, circulares, … Todo se presenta de manera muy ambigua, por lo que más que atender a la denominación de las disposiciones hay que atender a su contenido, para saber exactamente qué son.
2. INDEROGABILIDAD SINGULAR Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El carácter normativo de los reglamentos determina que dispongan de plena eficacia y que obliguen no sólo a los ciudadanos y a los poderes públicos (artículo 9.1 de la CE), sino también a la propia administración y al órgano que los creó.
Los reglamentos obligan al poder legislativo, cualquiera que sea su origen y sin que ello se oponga la subordinación jerárquica de los reglamentos a las leyes. Dado que el ejercicio de la potestad legislativa no tiene límites, las Cortes Generales pueden modificar o derogar por ley cualquier reglamento; aunque tienen que someterse a éstos si no tienen objeciones.
Del mismo modo, los reglamentos obligan a tribunales y jueces, ya que están obligados a resolver los problemas reglamentarios también. Además, los reglamentos también vinculan a todas las administraciones públicas diferentes de las que las dictaron.
El carácter normativo de los reglamentos determina también que obliguen al propio gobierno o administración que los dictó; de manera que los actos administrativos que dicte deberán respetar los reglamentos como condición imprescindible para su validez.
El principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos significa dos cosas:
-Por una lado que la administración autora de un reglamento no puede dictar actos que contradigan con el mismo, pues serían ilegales. La administración puede derogar un reglamento de manera general, pero no puede inaplicarlo en casos concretos mediante actos que los contradigan.
-Además, la fuerza obligatoria del reglamento es independiente de su posición jerárquica: ninguna autoridad administrativa puede incumplir ni exceptuar los reglamentos dictados por ella misma o por órganos de inferior rango jerárquico. Los reglamentos, cualquiera que sea su rango, vinculan por igual a todos los órganos administrativos.
3. CLASES DE REGLAMENTOS.
La clasificación más empleada de los reglamentos es aquella propuesta por Von Stein, en función de las relaciones del reglamento con la ley. Los reglamentos pueden ser:
Reglamentos ejecutivos:
Los reglamentos ejecutivos son aquellos cuya función consiste en desarrollar, complementar o ejecutar las leyes. Son los reglamentos a los que se remite la ley para completar sus mandatos. Son los reglamentos por excelencia, prácticamente los únicos (junto con los organizativos), como complemento indispensable de la ley. Sin embargo, estos reglamentos no pueden versar sobre derechos y obligaciones, ni pueden entrar (generalmente) en las materias reservadas a la ley. Son reglamentos de gestión, que completan la ley.
Reglamentos independientes:
Los reglamentos independientes son aquellos que se dictan para regular materias sin que exista ni remisión por parte de ley, ni previa regulación legal. Se dictan al margen de la ley y sólo en materias que no son reservas de ley.
Reglamentos de necesidad:
Se trata de normas que dicta la administración con carácter excepcional y transitorio, para hacer frente a situaciones de emergencia y extraordinaria necesidad (ejemplos: gobierno provisional creado en el golpe de estado de Tejero, un alcalde que elabora leyes por una epidemia muy contagiosa,…)
Los reglamentos pueden ser dictados tanto el Estado como por las Comunidades Autónomas. Con fundamento también en el principio de competencia, las administraciones locales van a dictar ordenanzas locales como expresión de una cierta capacidad de ordenación y autonomía que la CE les atribuye.
4. CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
De lo expuesto con anterioridad se desprende que el reglamento es una norma de rango inferior a la ley, dictada por el gobierno y por la administración, en ejercicio de la potestad reglamentaria.
La potestad reglamentaria se va a caracterizar por tres rasgos fundamentales:
-Se trata de una potestad atribuida por la Constitución, de forma expresa o implícita, al Gobierno de la Nación, a los gobiernos autonómicos y a la administración local.
-Se trata de una potestad normativa que se concreta en la producción de normas que se integran en el ordenamiento jurídico. Pero se trata de una potestad secundaria o subordinada respecto a la ley, puesto que son normas de rango inferior y se relacionan con ésta a través de los principios de jerarquí y de reserva de ley.
-Es una potestad de carácter secundario y discrecional. El reglamento es una norma jurídica y como tal la administración es libre para configurar su contenido, si bien su discrecionalidad varí según nos encontremos ante un reglamento ejecutivo (discrecionalidad menor) o independiente (mayor). En cualquier caso, el carácter secundario quiere decir que por mucha discrecionalidad que tenga siempre estarásujeta a determinados límites en su ejercicio, susceptibles de control por los tribunales de justicia.
5. LÍMITES MATERIALES: REGLAMENTOS INDEPENDIENTES Y PRINCIPIO DE
LEGALIDAD.
El ordenamiento jurídico no es sólo la mera suma de las normas escritas de distinto rango que en él existen, sino que es un sistema coherente de normas; dotado de principios que le proporcionan unidad y coherencia, convirtiéndolo en un todo. Cuando hablamos de los limites materiales de los reglamentos nos referimos a los principios y contenidos que deberán respetar en tanto que norma jurídica por razón de su ámbito o contenido.
6. LÍMITES FORMALES: COMPETENCIA, JERARQUÍA PROCEDIMIENTO DE
ELABORACIÓN
Conforme al artículo 97 de la CE, la titularidad originaria para dictar reglamentos estatales le corresponde el al gobierno de la nación, más concretamente al consejo de ministros, según especifica la ley del gobierno mediante Real-Decreto. Sin embargo, los miembros y los demás órganos del gobierno (ministros, comisiones delegadas,…) son titulares de la potestad reglamentaria derivada, que exige una atribución expresa de la ley. Los ministros tienen potestad reglamentaria (Disposiciones por Orden Ministerial) en el ámbito de su departamento; e igualmente ocurre con las comisiones delegadas del gobierno (aunque necesitan delegación expresa del consejo de ministros)
Por el contrario, las autoridades de rango inferior al ministro tienen limitada su producción en el campo de las instrucciones, circulares u órdenes de servicio; que en la mayorí de los casos son manifestación del ejercicio de la función directiva de la administración.
Las comunidades autónomas han reproducido sustancialmente el modelo estatal. La potestad reglamentaria le corresponde al órgano colegiado superior autonómico, aunque esta potestad siempre puede delegarse a consejeros. En la mayoría de los casos la potestad reglamentaria autonómica es regulada por las leyes de gobierno y por las administraciones de cada comunidad; aunque algunos estatutos atribuyeron la potestad reglamentaria al consejo de gobierno.. Hay que tener en cuenta que dicha potestad reglamentaria no se aplica únicamente a la ejecución de la normativa de la comunidad autónoma, sino que también participa en la competencia de desarrollo a nivel estatal.
El moderno estado de derecho parte de una concepción piramidal del ordenamiento en el que las normas se encuentran jerárquicamente ordenadas (constitución, normas con rango de ley y reglamentos). A su vez, los reglamentos se ordenan jerárquicamente entre sí, según la jerarquía de los órganos que los dictan. Según la LRJPAC, ninguna disposición reglamentaria podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. (1ºReal Decreto del Presidente del gobierno o por el consejo de ministros, 2ºdisposiciones aprobadas por orden ministerial)
En consecuencia, los reglamentos no pueden vulnerar lo dispuesto en la Constitución, en las leyes de su ámbito territorial y en lo preceptuado por reglamentos de rango superior.
El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene que seguir en nuestro derecho un determinado procedimiento, como garantía de que su elaboración responderáa los objetivos fijados.
-La regulación de los reglamentos estatales se contiene en la Ley Gobierno, sin perjuicio de la existencia de previsiones específicas en las leyes sectoriales (universitaria, urbanística,…)
-La regulación de los reglamentos autonómicos está presente en los estatutos, sin perjuicio de contener también especialidades en la legislación sectorial.
-Por lo que se refiere a las normas estatutarias locales estáregulado en la Ley de Bases de régimen local.
Según el artículo 24.1 de la Ley de gobierno, la elaboración de un reglamento tiene que seguir una serie de fases:
Primera fase:
La iniciación del procedimiento corresponde acordarla al centro directivo competente por razón de la materia y deberáconcretarse en un proyecto (texto articulado), al que deberáacompañarse un informe sobre la necesidad, asícomo una memoria económica que contenga una estimación del coste que la aplicación del reglamento puede dar lugar.
Segunda fase:
A lo largo de esta fase del procedimiento deberán recogerse todos los informes, dictámenes y aprobaciones previas; junto con la justificación de la necesidad de y la memoria, integrando el expediente de la elaboración del reglamento.
Tercera fase:
La ley establece una serie de trámites preceptivos.
Información pública: El trámite de información pública, justificado cuando los afectados son difíciles de enumerar a priori, se configura como excepción para supuestos en los que lo aconseje la disposición.
Informe del Ministerio de Administraciones Públicas: Este trámite resulta exigible cuando la norma reglamentaria pueda afectar a la distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas.
Informe de Secretaría General Técnica: Este trámite es obligatorio para toda clase de disposiciones. Tiene gran tradición en nuestro ordenamiento y su omisión ha determinado la declaración de nulidad del reglamento.
Dictamen del Consejo de Estado: El dictamen del consejo de estado es obligatorio cuando asíse establezca expresamente en su norma reguladora. La omisión de este trámite trae consigo la nulidad del reglamento.
Por último, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que establecen en el mismo.
Cuarta fase:
Ultimada la tramitación, la aprobación corresponde al órgano determinado en la ley de gobierno (presidente, consejo de ministros, ministros, comisiones delegadas). Una vez hecho esto, el reglamento tiene que publicarse en el BOE para que tenga validez y efectos jurídicos (bien sea desde el momento de su publicación, bien desde la vacatio legis- 20 días)
3. EL RÉGIMEN DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS.
