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Es una tesis que define los conceptos básicos de la corrupción así como los medios para su combate y reducción.
Tipo: Tesis
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A mis padres y a mi hermana, por su constante apoyo y no dejarme caer en los momentos difíciles.
A mi familia y amigos, por permanecer a mi lado aunque no siempre entendieran los motivos que me impulsaban a continuar.
A mis compañeros del Área de Filosofía del Derecho, por los buenos momentos que compartimos y a los que siempre recordaré con gran afecto.
A mi mentor, Don Virgilio Zapatero, quien con su ánimo y ayuda posibilitó la elaboración y culminación de esta tesis.
LCAP Ley de Contratos de las Administraciones Públicas LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal LO Ley Orgánica LODP Ley Orgánica del Defensor del Pueblo LOFPP Ley Orgánica sobre Financiación de los Partidos Políticos LOMR Ley Orgánica reguladora de las distintas Modalidades de Referéndum LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial LOPP Ley Orgánica de Partidos Políticos LOREG Ley Orgánica del Régimen Electoral General LOTC Ley Orgánica del Tribunal Constitucional LOTCu Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas LRAU Ley Reguladora de la Actividad Urbanística LRJ-PAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LS Ley del Suelo LUV Ley Urbanística Valenciana MOPU Ministerio de Obras Públicas NN.CC Normas Complementarias NN.SS Normas Subsidiarias NYSE New York Stock Exchange OCDE Organización de Comercio y Desarrollo Exterior OEA Organización de Estados Americanos ONG Organización no Gubernamental ONU Organización de Naciones Unidas OPE Oferta Pública de Empleo PAA Programa de Actuación Aislada PAC Política Agrícola Común PAI Programa de Actuación Integrada PAU Programa de Actuación Urbanística PDTC Plan Director Territorial de Coordinación PE Plan Especial PGOM Plan General de Ordenación Municipal PIB Producto Interior Bruto PNB Producto Nacional Bruto PORN Plan de Ordenación de Recursos Naturales PP Plan Parcial RAE Real Academia Española RAP Revista de la Administración Pública RC Reglamento del Congreso RD Real Decreto RDL Real Decreto Legislativo RDl Real Decreto ley RS Reglamento del Senado SAN Setencia de la Audiencia Nacional. SAP Sentencia de la Audiencia Provincial SEC Securities and Exchange Commission SEPES Entidad Pública Empresarial del Suelo STC Sentencia del Tribunal Constitucional STCu Sentencia del Tribunal de Cuentas STS Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. TC Tribunal Constitucional TEAC Tribunal Económico-Administrativo Central TEAR Tribunal Económico-Administrativo Regional TEDH Tribunal Europeo de los Derechos Humanos TINSA Tasaciones Inmobiliarias TRLS Texto Refundido de la Ley del Suelo TRRL Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local TS Tribunal Supremo TSJ Tribunal Superior de Justicia TUE Tratado de la Unión Europea UA Unidad Africana UE Unión Europea VPO Vivienda de Protección Oficial
b) De sustantivos
art. artículo cáp. capítulo cfr. confrontesis coord. coordinador dir. director ed. edición eds. editores edt. editor Ib. libro op. cit. obra citada pág. página prof. profesor reimp. reimpresión ss. siguientes tít. título trad. traducción vid. véase vol. volumen vv.aa varios autores
Then, the causes which usually can be considered for its justification, the consequences that can trigger this type of behaviour and the different controls that are established or may be established in the aim of curbing the proliferation of these behaviors in each context. That said, it should be mentioned one of the causes that is shared by all the areas in which corruption can occur and that is the loss of ethical and democratic principles. This is because in a democracy there is nothing to excuse the venal behaviour. After all, this is a behaviour that democracy characterises by its disloyalty for its immorality. This unfair conduct involves the departure from rules governing the obligation to which the person corrupted was voluntarily submitted, and immoral as it departs from the ethical principles on which democracy is based, used by other individuals who choose to behave according to the rules established and that are shared by the foundations of the system. Likewise, the common consequence is the loss of confidence in that or those persons who are aware of their behaviours, but by a cascade movement and since information we usually have about things is skewed, can be extrapolated to all people who are part of this context.
Logically, this work is placed in an area in which it is thought that the corruption is not a widespread conduct. On the contrary, it would be a common behaviour that, from an internal point of view, could not have anything to offer to what the others offer. This is not an obstacle to think that it is a minor question, provided that if importance was reduced and vetoes were not trying to put to the possibility of proliferation of these conducts, ultimately it would finish for desnaturalizing the context in which it gets developed.
From there, the difference and the importance that is established concerning the political corruption or more concretely to the corruption of the politicians, since being a conduct that was tending to be generalized, as last consequence, it might involve the denaturalization of the democratic system itself. Yet, when nowadays they are not the only ones on which relapses the obligation to guard over the good functioning of the democracy since the state power is divided, continue being the natural guardians of the political established order, hoping from them that of this problem originating, they adopt the necessary mechanisms tending to support the corruption inside the limits that a society can tolerate.
True is that the governments, being consistent with the problem of the corruption, do not move back in their determination for looking for mechanisms whose purpose centers on reducing the possibilities that these behaviours propagate. Methods that mostly split between the control and the repression and that without reducing any merit and importance to any of them, since each one plays a different and essential role in the committement that they must accomplish, rarely descend to the root of the problem, that is to say, to the regeneration of the confidence by means of the formation and the reinforcement of the ethical and democratic habits, that is to say, in the exegesis of the question.
Methodology
For the making of this study, one has come to both national and international doctrinal sources partly suggested by experts in the matter that has been analysed and with whom a narrow link has been supported along the development of the thesis itself. On the other hand, considering the complexity of the topic, there has been received
support of other areas of knowledge of the Right among which there are for example the constitutional field or the administrative field.
Likewise and especially as regards the examples that are offered in this study and that reinforce the argumentation supported by Spanish jurisprudence, governmental database, reports expressed so much by government organizations as not governmental ones, but of big relevancy at present, for instance Transparency International, etc. On the other hand, also it has been submitted to study a multiplicity of both national an international legal texts that have served as base sometimes to wake up criticism, and in other cases as models to be continued in to struggle against the corruption.
Conclusion
To finish and after being analysed all the parameters that are postulated along the whole investigation, it follows the need to confront the problem of corruption in the political world from another perspective. Together with the habitual struggle systems against corruption, it is suggested that a good mechanism to try to relieve this question is in attacking it from its origin, that is to say, from the education of the people in these ethical and democratic habits, which in the case of the politicians splits into two stadiums. First of both, in learning of the democratic ethical principles that should be urged to the whole citizenship and secondly, by the formation in the proper democratic and ethical principle of the political profession. After all, the venal conducts have their origin in the disaffection for the democratic ethical criteria an from my perspective it is where it is still necessary to being put veto realizing that they will always exist, for many formation that is offered, people who do not feel identified with the values that our political system promotes.
Es de recibo reconocer que entre los teóricos, la preocupación por la corrupción no es nada nuevo. Ni tan siquiera su estudio focalizado en el ámbito político es un tema del que se puede decir que es de nuevo cuño. Contrariamente, es una cuestión sobre la que se han vertido ríos de tinta, en unos casos tratando de buscarle solución y en otros intentando buscarle una explicación lógica. Un anclaje en el que la corrupción incluso pudiera tener sentido. Lo que sí ha variado entre las etapas históricas pasadas y el periodo contemporáneo es el núcleo duro sobre el que se desarrollan las diferentes investigaciones que abordan esta temática. Si anteriormente en cualquier sistema político la corrupción era motivo de preocupación, hoy por hoy la mayoría de los trabajos se centran en la indagación de las causas y consecuencias de la corrupción en los gobiernos democráticos. El motivo que desencadena este hecho es claro: en la órbita occidental se considera que la democracia es el único sistema político del que cabe predicar legitimidad^1 , en tanto que “(...) asegura la homogeneidad social básica y las reglas que regulan la satisfacción de los intereses secundarios de sus miembros cuentan con la aceptación fáctica de sus destinatarios, expresada a través de un procedimiento democrático pluralista”^2.
Pero la democracia no sólo posee legitimidad porque permita y estimule la participación de los ciudadanos en la vida política, sino también porque, a su vez, existe una amplia identidad entre los principios y valores que promueve este sistema político y los principios y valores de la ciudadanía, lo cual determina su aceptación. Principios y valores entre los que se encuentra el libre desarrollo de la personalidad, que enmarcado en un Estado Social y Democrático de Derecho, conlleva que el Estado debe proporcionar a sus miembros un nivel básico de subsistencia que lo permita. Esto implica que necesariamente, se han de desarrollar políticas que persigan intereses generales, los cuales, por otro lado, deben ser compatibles con la autonomía individual;
(^1) En este trabajo me adhiero a la definición dada por Ernesto Garzón, que entiende que las democracias
pluralistas “a) (...) aseguran la igualdad política, al permitir y estimular la participación de todos los ciudadanos, b) el ejercicio de la democracia pluralista es la vía más adecuada para garantizar el desarrollo a nivel político de la autonomía individual y evitar -dentro de lo posible- el peligro de la manipulación paternalista y de la adopción apática de normas de conducta y c) la aceptación de los resultados obtenidos por esta vía es la expresión más realista del grado máximo de consenso que puede lograrse en un momento dado con respecto a una decisión colectiva”. Garzón Valdés, E., “Consenso, racionalidad y legitimidad”, en Derecho, ética y política. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, pág. 470 (^2) Ib., pág. 469
es decir, el Estado, además de garantizar al menos unas mínimas prestaciones asistenciales, tiene que permitir y proteger, aunque con limitaciones, los intereses particulares.
A tenor de los diferentes caracteres que son exigibles para considerar un sistema político como legítimo, obviamente sólo la democracia es calificable como tal, particularidad por la que merece la pena luchar contra todo aquello que de alguna manera pueda socavar los principios y valores en los que se sustenta. Ahora bien, ¿qué es la corrupción y por qué se considera un problema?, ¿ en qué se diferencia la corrupción política de otro tipo de corrupción?, y ¿cuál es la diferencia que se establece entre la corrupción en un sistema democrático y la corrupción en otras formas de gobierno?
Como respuesta a todas estas preguntas y para una primera aproximación, señalaré escuetamente que desde mi perspectiva, la corrupción consiste en la violación de una obligación con la finalidad de obtener un beneficio extraposicional para sí o para terceros que de otro modo no se hubiera alcanzado. De ahí que la corrupción constituya un serio problema. Quien desde una determinada posición lleva a cabo conductas venales se aprovecha de dicha posición, adoptando decisiones que quiebran las normas que la regulan con la finalidad de conseguir un resultado que nada tiene que ver con el fin primario al que debe tender el obligado y al que voluntariamente se sometió.
De lo anterior se desprende que la posibilidad de que se originen comportamientos torticeros, entronca directamente con la existencia de sujetos obligados, con independencia de las funciones que desarrollen. Incluso con independencia tanto el grado de concentración de poder que se tenga en torno a la capacidad de adoptar decisiones, como a la mayor o menor discrecionalidad de la que son investidas las personas para el ejercicio de sus obligaciones. Como más adelante se analizará, son factores que no siempre ni necesariamente determinan el origen de la corrupción, aunque qué duda cabe que alimentan un elemento del que suelen nutrirse estas conductas. Esto es de la impunidad, puesto que a mayor discrecionalidad y menor control o al menos mayor percepción de lejanía de los controles, mayor sensación de impunidad.
En este contexto, la circunstancia que distingue la corrupción de los políticos del resto de ámbitos de corrupción, se fundamenta en el hecho de que el político en última instancia es el garante natural del orden político y de ellos se espera que si algo falla, encuentren soluciones que mitiguen el problema. Mas cuando las conductas venales inciden directamente en el corazón del poder político, es loable pensar que de algún modo esa esperanza puede verse lesionada.
Si bien, en la medida que además dicha corrupción se liga al orden político democrático, la cuestión reviste unos caracteres notoriamente distintos a los del resto de formas de gobierno existentes. Si al igual que el resto de órdenes políticos, la función primordial que los políticos en democracia tienen encomendada se resume en marcar la dirección de un Estado, se comienza a diferenciar en tanto que dicha dirección requiere el fomento y la adopción de políticas públicas acordes a los intereses de la ciudadanía en general, cuestión que no es compartida por todos los sistemas de gobierno. Visto así, cuando la corrupción se liga a un político en democracia, sobre lo que incide directamente es sobre los fundamentos que la sostienen, al utilizar el cargo para el que
socavación de los principios de igualdad y justicia proclamados en los Estados Sociales y Democráticos de Derecho^5.
Por ello, generalmente^6 , la doctrina coincide en calificar la corrupción como uno de los vicios más peligrosos que contra la democracia puede desarrollarse^7. Si algo exige esta forma de gobierno a sus ciudadanos y a sus instituciones tanto públicas como privadas es honradez. La convicción de que las reglas del juego son y deben ser aceptadas por todos y es posible confiar en los demás en el sentido de que nadie aprovechará sus posibilidades de influencia para anteponer sus intereses a los intereses generales, reforzando de este modo la democracia. Motivo también por el que cuando algo es calificado de corrupto, es usual que despierte un sentimiento de rechazo o repudio^8 debido a la gran carga emotiva de carácter negativo de la que se acompaña este término.
En otro sentido y en relación a lo expuesto hasta el momento, no se pretende negar que la corrupción con toda probabilidad también provoque efectos adversos en sistemas políticos no democráticos, pero sí que cuanto más se alejan de esas exigencias básicas que, al menos desde mi perspectiva, considero indispensables para concebirlos como legítimos, más necesaria se hace la presencia de este fenómeno, incluso para sostener y dinamizar estas formas de gobierno. En este sentido Manuel Jiménez de Parga señala a modo de ejemplo que “la corrupción no sólo es permitida en la dictadura, sino que ésta necesita para sobrevivir de la corrupción”^9 , o Susan Rose-Ackerman que considera que “la corrupción puede ser más tolerable (…) cuando es llevada a cabo en regímenes claramente ilegítimos que no pueden afirmar tener un apoyo popular”^10. Visto así, casos como el de Oskar Schindler que sobornó a los jefes de un campo de concentración nazi con la finalidad de salvar la vida de prisioneros judíos^11 o el de Wittgenstein, que sobornó a las autoridades alemanas para que sus hermanas no fuesen molestadas^12 , aunque a priori nadie dudaría en situarlos en la esfera de la corrupción, ¿ quién osaría condenarlos por tales hechos, cuando lo censurable en estos supuestos es el régimen político en el que se enmarcan?
Por los motivos expuestos, es fácilmente percepcible que este estudio se va a centrar en el análisis de la corrupción política en los sistemas democráticos. En tal sentido, en
(^5) Nótese que cuando me refiero a sistema democrático, estoy aludiendo a un Estado Social y Democrático
de Derecho, es decir, a la última etapa evolutiva del Estado de Derecho en el que se refuerzan los principios y valores que lo conforman y que lo diferencian de un simple Estado con derecho. (^6) Se dice generalmente porque como más adelante se verá, hay autores como Samuel Huntington que
consideran que la corrupción no necesariamente produce efectos negativos. En ocasiones también puede suponer un lubricante para impulsar los sistemas. 7 Véase por ejemplo Sabán Godoy, A., “Corrupción, derecho y poder”, Revista Claves de la razón práctica , 1992, nº 19, pág. 24; La Torre, M., “Manos limpias y malas conciencias. Ideología italiana y régimen de partidos”, Revista claves de la razón práctica , 1998, nº 79, pág. 32; o Peces Barba, G. “La corrupción en las instituciones y en la sociedad civil”, en VV.AA, Corrupción y ética. Bilbao, Cuadernos de Teología Deusto, nº 9, Universidad de Deusto, 1996, pág. 28. (^8) Aunque no necesariamente siempre. Escuchar frases como “si yo pudiera, lo haría”, o “si yo hubiera
estado en su lugar, habría hecho lo mismo”, es bastante frecuente. En esta línea, véase Velasco, D., “Corrupción pública e inmoralidad privada”, en VV.AA, Corrupción y ética (…), op. cit ., pág. 46. (^9) Jiménez de Parga, M., “La corrupción en la democracia”, en Laporta, F. J. y Álvarez S. (eds): La
Corrupción (...), op. cit , pág. 135. (^10) Rose-Ackerman, S., La corrupción y los gobiernos, causas, consecuencias y reforma. Trad. por
Alfonso Colodrian Gómez, Madrid, Siglo XXI de España Editores S.A., 2001, pág. 30. (^11) Garzón Valdés, E., “Acerca del concepto (...), op. cit. , pág. 209. (^12) Malem Seña. J. F., La corrupción. (...) , op. cit ., pág. 14.
primer lugar se pretende el establecimiento de un concepto de corrupción válido desde una una perspectiva filosófico-jurídica desde el que partir, fundamentado en el estudio de los caracteres que la distinguen de otras figuras que se sitúan cercanas a la misma. Así mismo, se hará un repaso por las diferentes clasificaciones de corrupción que la doctrina suele establecer. En segundo lugar, se pasará a tratar las posibilidades existentes de que proliferen estas conductas en diversos ámbitos de poder en el seno de las sociedades democráticas, entendiendo como tal la capacidad de adoptar decisiones en el seno de obligaciones contraídas para cumplir con una determinada función. Con ello, lo que se persigue es poner de relieve que la corrupción no es un problema único y exclusivo del entorno político. Es una cuestión que puede suscitarse en una diversidad de contextos sociales. En tal sentido, estas posibilidades han sido estudiadas desde el ámbito privado, poniendo el acento en las sociedades mercantiles con proyección pública y desde el ámbito público, en el seno del Poder Judicial y la Administración Pública. Probabilidades que en algunos supuestos no son tan hueras como pudieran parecer dado que sobre las mismas se ofrecen casos reales extraídos en ocasiones de jurisprudencia, en ocasiones sacados de la propia doctrina que ha tratado esta materia, que fundamentan el posicionamiento que en esta tesis se sostiene.
En cada apartado se expondrá las causas más comunes que se suelen utilizar para excusar la aparición de este comportamiento, intentando, desde mi perspectiva desvirtuarlos para llegar a una única conclusión. La determinación de que en un sistema democrático no hay nada que justifique las conductas desviadas y que sólo hay una causa esgrimible que las provoca: la desafección por los principios y valores que sostienen la democracia. Por otro lado, también se hará mención de los efectos concretos a los que puede dar lugar en cada ámbito estudiado la aparición de este tipo de comportamientos, pretendiendo llegar a la conclusión de que hay un resultado que se repite sea cual sea el contexto en el que se circunscriba. Esto es, la pérdida de la confianza en primer término en aquella persona que vulneró su obligación con el fin de alcanzar una ganancia que de otro modo no hubiera podido alcanzar. En segundo término, una pérdida de credibilidad que puede llegar a generalizarse en el contexto en el que se desarrolla cuando se carece de la información adecuada para distinguir quién es digno de confianza y quién no lo es. Y es que cuando la información con la que se cuenta es sesgada, el comportamiento de unos pocos puede acabar desprestigiando a un sector social entero. En definitiva, a nadie le gusta ser engañado. Mucho menos por aquellos en los que de uno u otro modo deposita un cierto grado de confianza.
Como conclusión de cada sección, se analizarán los mecanismos de control que generalmente suelen utilizarse para intentar contener la proliferación de este tipo de conductas, entre los que a modo de ejemplo se encuentran el control social o los diferentes instrumentos que articula el ordenamiento jurídico, estudiando sus pros y sus contras y aportando soluciones que desde mi punto de vista, pueden ayudar a aumentar la efectividad de estos sistemas de control. Aunque las finalidades perseguidas por los métodos tradicionales de control pueden ser muy variadas, el fin último al que tienden sin duda alguna es la regeneración de la confianza. Métodos de contención que en otro sentido, cada vez más las sociedades democráticas tienden a buscarlos en la medida que saben que si estos comportamientos traspasan un determinado umbral, a lo que aboca es a la degradación del sector en el que se expandan.
Junto a estas cuestiones, el lector encontrará un tema recurrente en cada uno de los apartados en los que queda dividido el estudio de la corrupción y que es la proposición
