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CONCEPTO Y OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN
La Ley de 16 de diciembre de 1954, reguladora de la expropiación forzosa, define la expropiación como “cualquier forma de privación singular de la propiedad o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenecen, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cuestión de ejercicio” (art. 1.1) Con esta formulación se ha pasado de la tradicional consideración de la propiedad inmueble necesaria para las obras públicas como objeto prácticamente único del procedimiento expropiatorio, a definir como expropiación cualquier alteración de una situación jurídica patrimonial, real u obligacional, y, por consiguiente, también sobre bienes muebles e incorporales. No se comprenden, sin embargo, los derechos de la personalidad y los familiares, bienes fuera de comercio.
LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
El expropiante: El titular de la potestad expropiatoria. La potestad expropiatoria sólo se reconoce a las CCAA, El Estado, La Provincial y el Municipio. No pueden, salvo que una ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación los Entes que integran la Administración institucional, que habrán de solicitar su ejercicio, cuando proceda, a la Administración territorial de que dependan. Cada Ente territorial ha de ejercitar la potestad expropiatoria dentro del territorio que abarca su competencia.
El beneficiario: El sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la expropiación, adquiriendo el bien o derecho expropiado y pagando el justiprecio. Esta condición puede coincidir con la de expropiante o atribuirse a una persona, pública o privada, distinta. Por ello pueden ser beneficiarios por causa de utilidad pública tanto los propios entes Territoriales, como los Entes institucionales y los concesionarios de obras o servicios públicos a los que se reconozca legalmente esta condición.
Deberán justificar debidamente su condición al solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio y durante su curso les corresponde impulsar el procedimiento, formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la adquisición amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio, presentando hoja de aprecio y aceptando o rechazando la valoración propuesta por los propietarios; pagando o consignando, en su caso, la cantidad fijada como justiprecio, abonando las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que les sean imputables, y cumpliendo con las obligaciones y derechos derivados de la reversión.
El expropiado es el propietario o titular de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, que ha de ser indemnizado mediante el justiprecio. La Administración
considerará como expropiados a quienes constan como titulares de los bienes o derechos en los Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, o en su defecto, a quienes aparezcan con tal carácter en Registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.
Para que en ningún caso puede resultar paralizado el expediente por la ausencia de los propietarios o titulares o su incapacidad, la Ley establece:
Las diligencias del expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando, publicada la relación de bienes a que afecta la expropiación, no compareciese en aquél los propietarios o titulares, estuviesen incapacitados y sin tutor o representantes, o fuera la propiedad litigiosa.
Los que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial los bienes que administren o disfrutan se consideran, sin embargo, autorizados para verificarlo en los supuestos de expropiación, depositándose las cantidades a que ascienda el justiprecio a disposición de la autoridad judicial para que les dé el destino previsto en las leyes.
Las transmisiones de dominio o de cualquiera otros derechos o intereses no impedirían la continuación de los expedientes de expropiación. Se considerará subrogada el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior.
LA CAUSA DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
El requisito de la declaración de interés público o social
Por causa de expropiación se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración, que debe perdurar durante un tiempo.
Se define como “utilidad pública” en la Ley de expropiación de 1836 como “aquellas que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficios común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de las provincias o pueblos, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente.” La vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social en congruencia con la admisión generalizada de la figura de los particulares como beneficiarios de la expropiación, de forma que la expropiación se legitima, además de por causas de utilidad pública, en el interés social.
Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del Gobierno abrirá información pública durante un plazo de quince días, en el que cualquier persona podrá aportar los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse por razones de fondo o forma a la necesidad de ocupación. En este caso indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue.
A la vista de las alegaciones formuladas, el Subdelegado del Gobierno, previas las comprobaciones oportunas, resolverá en el plazo máximo de veinte días.
Para que la declaración de necesidad de ocupación sea válida, la Jurisprudencia empieza a exigir, bajo sanción de nulidad de pleno derecho, que exista crédito presupuestario debidamente aprobado para la adquisición de la finca que se pretendía expropiar. Por la misma razón, y para las expropiaciones urgentes, se exige que en el expediente que se eleve al Consejo de Ministros, conste necesariamente la oportuna retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización del pago, por el importa a que ascenderá el justiprecio.
Los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación, que ha de publicarse o notificarse individualmente a los interesados, consisten en el inicio del expediente expropiatorio y en la afectación de los bienes o derechos expropiados al fin de utilidad pública o social legitimador a la expropiación, así como en la limitación de los derechos dominicales del expropiado. Por ello, la fecha del acuerdo de necesidad de ocupación constituye el dies a quo para el cómputo del plazo de seis meses a que se refiere la Ley de expropiación en relación con los intereses de demora en el pago del justiprecio. Sin embargo, no es determinante a efectos de la valoración de los bienes expropiados, donde lo es la fecha de incoación del expediente de justiprecio.
Contra el acuerdo de necesidad de ocupación, el Tribunal Supremo admite la impugnación separada y sin limitación de motivos del acuerdo de necesidad de ocupación. Una vez acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está obligada a mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos.
EL JUSTO PRECIO
Naturaleza y criterios de valoración
El tercer requisito de la expropiación forzosa es el “justiprecio” que constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho expropiada.
La regla del precio pago y la naturaleza del justiprecio ¿El justiprecio expropiatoria es un presupuesto de la expropiación o transferencia de la propiedad, o es, por el contrario, una indemnización de daños y perjuicios a posteriori de la lesión que comporta la pérdida de la cosa o del derecho? Aunque desde la ley napoleónica de 1810 se venía insistiendo en el carácter de presupuesto o requisito previo del justiprecio o indemnización expropiatoria, lo que se expresaba en la regla del previo pago y se reforzaba con la intervención del juez civil para su determinación y transferencia de la propiedad, que sólo se acordaba cuando se acreditaba que el expropiado había recibido el justiprecio, la regla del previo pago ha sufrido también, como otras garantías de la expropiación, un proceso degenerativo que ha llevado a su práctica desaparición, un proceso originado por la generalización del procedimiento de urgencia que sustituye el pago por el depósito y por la inclusión en el concepto de expropiación de nuevas figuras en las que dicha regla no tiene sentido, como las requisas (expropiaciones en estado de necesidad), las ocupaciones temporales y las expropiaciones legislativas como las llevadas a cabo sobre el holding Rumasa.
Actualmente, incluso en la constitución, se ha sustituido la expresión tradicional de “previo pago” por la de “mediante la correspondiente indemnización”.
Criterios generales y reglas concretas de valoración
De forma general se puede decir que el criterio general de valoración de cualquier bien es el que determina el mercado y por ello preferentemente el valor que el bien expropiado tuviera en una eventual compraventa. El problema está en que no todos los bienes tienen una cotización precisa, por ello se ha recurrido para fijar el justiprecio al valor en renta, el resultante de la capitalización de la producción de los bienes expropiados u otros análogos, o incluso a criterios predeterminados como el valor que los bienes tienen consignado a efectos tributarios o fiscales.
La ausencia de un criterio preciso (valor en venta, valor en renta), se sustituye por diversas reglas especiales que ponderan diversas circunstancias. Así la valoración de los edificios y fincas rústicas se remite a la media aritmética entre valores en venta y valores fiscales.
Asimismo no faltan sentencias del TS que llevan la generosidad jurisprudencia a identificar justo precio y valor de sustitución que provean al expropiado del dinero suficiente para sustituir en su patrimonio – con otro bien análogo – el bien del que ha sido desapoderado, de suerte que la misma ha de responder a los principios de conversión y equivalencia.
La valoración de terrenos por la legislación urbanística, su aplicación a toda suerte de expropiación de terrenos y la inversión de la regla de inapropiabilidad de las plusvalías Al
Tampoco debe tenerse en cuenta el valor sentimental que para el expropiado pudieran tener los bienes, sino sólo su valor objetivo, como tampoco cuenta la especial incidencia negativa que se traduce en perjuicios concretos, que la privación de un bien produce en vida de unas personas sí y no en la de otras, lo que venimos llamando la “personalización” de la indemnización.
Todos estos efectos negativos la Ley los despacha con una compensación alzada por aquel concepto, de además del justiprecio fijado, el 5 % como premio de afección (elevado al 20% el importe del mismo para determinadas operaciones que se realicen en zonas de concentración parcelaria).
Sobre el momento de la valoración de los bienes expropiados, el artículo 36 dispone que se efectuará con arreglo al valor que tengan los bienes al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.
LOS PROCEDIMIENTOS DE DETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO
La fijación del justiprecio empieza por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse en expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables, que será único en los casos en que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica.
El expediente individual puede sustituirse por la tasación conjunta, conforma a la regulación urbanística, una vez delimitada la unidad de ejecución. En ésta el justiprecio de todas las fincas se determina en un procedimiento único, cuya instrucción corresponde a la Administración actuante, que procederá a la fijación de precios según la calificación del suelo.
En segundo lugar se expone al público el proyecto de expropiación y se notifica a cada afectado de forma individual de la correspondiente hoja de aprecio y de los criterios de valoración de los terrenos afectados para que puedan formular alegaciones, tras lo cual el órgano autonómico competente dictará resolución, que deberá notificarse a los interesados. Si en el plazo establecido los expropiados no formulan oposición a la valoración, se entenderá aceptado el justiprecio, y en caso de oposición, se dará traslado del expediente y la hoja de aprecio impugnada al Jurado de Expropiación Forzosa.
La resolución del expediente de tasación conjunta por el órgano autonómico competente supone, en todo caso, la declaración de urgencia y el pago o el depósito del justiprecio permitirá la ocupación inmediata de los terrenos.
Mutuo Acuerdo
La Administración y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o derechos por mutuo acuerdo, y si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el Jurado de expropiación, manteniendo siempre abierta la posibilidad negociadora.
Cuando el beneficiario sea la Administración y no un particular, y por tanto, el justiprecio haya de sufragarse con cargo a los fondos públicos, se han de observar determinadas cautelas para la validez del acuerdo: propuesta de la Jefatura del servicio, informa de los servicios técnicos, fiscalización del gasto por la intervención y acuerdo del ministro. En la Administración local los plenos de las corporaciones locales deberán ratificar estos acuerdos amigables.
En el precio acordado por convenio expropiatorio no se aplicará el 5% del precio de afección.
El Jurado de Expropiación y la fijación contradictoria del justiprecio
Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un árbitro. Actualmente esta tarea recae en una comisión independiente, el Jurado de expropiación, formado por un Presidente, que lo será el magistrado que designe el presidente de la audiencia correspondiente, y como vocales un Letrado del Estado de la respectiva delegación de Hacienda, un funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial o Distrito correspondiente, un representante de la Cámara Agraria Provincial (cuando la expropiación se refiere a una propiedad rústica), o de la Cámara de la Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria o Navegación, Colegio profesional u Organización empresarial, según la índole de los bienes objeto de la expropiación; y un Notario.
En la práctica ofrecen un funcionamiento muy defectuoso, suele tratarse de profesionales y funcionarios que tienen a su cargo otras tareas prioritarias, y la dedicación suele ser mínima.
Esto se traduce en el incumplimiento de los plazos y sobre todo en una escasa fundamentación de las resoluciones.
El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante Jurado se inicia transcurridos 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado éste, y en pieza separada en que se recogerá un extracto de las actuaciones intentadas para el mutuo acuerdo, así como una descripción del bien que ha de expropiarse.
Cuando el propietario rehusare recibir el precio el beneficiario consignará el justiprecio en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente, lo que produce el efecto del pago a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien, pero el expropiado tendrá derecho a que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista conformidad, quedando en todo caso subordinado dicha entrega provisional al resultado del litigio.
En caso que la Administración demora el pago del precio más allá del plazo de seis meses, se prevé:
En cuanto a loa intereses, la ley prevé su abono al expropiado, en caso de haber pasado seis meses o más desde la iniciación del expediente sin haberse determinado el justo precio, en este caso el interés se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio se haya fijado. Sobre la cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido seis meses desde su determinación.
La segunda garantía del expropiado frente a los retrasos del procedimiento expropiatorio es la retasación, que consiste en el derecho de exigir una nueva valoración adoptada a las fluctuaciones del valor de la moneda si han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación.
LA OCUPACIÓN DE LOS BIENES EXPROPIADOS
Momento de transferencia de la propiedad
La Ley no precisa el momento en que se produce la transmisión de la propiedad, no obstante, aplicando el CC, la adquisición de la propiedad tendrá lugar cuando, precio el pago o depósito, que hace de título, éste tome posesión de los bienes, toma de posesión que pueda entenderse efectuada, al modo de la tradictio ficta, por la redacción del acta de ocupación, lo que no supone necesariamente la entrega real con la presencia de las partes sobre los terrenos expropiados.
En cualquier caso, el momento de transferencia de propiedad es anterior e independiente del momento en que se cumple el trámite, no constitutivo, de la inscripción en el Registro de la Propiedad, para lo que son títulos bastantes el acta de pago y de ocupación, o en su caso, el acta de consignación del precio o el correspondiente resguardo de depósito.
En la expropiación urgente la ocupación o toma de posesión de los bienes expropiados produce también la transferencia de la propiedad, pese a que en este caso el expropiado no recibe antes el justiprecio fijado por el Jurado, sino un justiprecio o depósito provisional.
LA EXPROPIACIÓN URGENTE
Los solemnes trámites descritos, que constituyen el procedimiento ordinario de la expropiación, casi nunca se observan, porque en la mayoría de los casos las expropiaciones se resuelven por el llamado procedimiento de urgencia, que configurado como un procedimiento excepcional, ha terminado por superar al primero.
El procedimiento de urgencia consiste en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario y en concreto en una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitivo y del pago del justiprecio que se pospone para el final del procedimiento.
Se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Al Consejo de Ministros o los Consejos de gobierno de las CCAA corresponde hacer dicha declaración e implicará la declaración de necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto aprobado y las reformadas posteriormente, y dará derecho a su ocupación inmediata.
La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados, previa notificación a los interesados con una antelación mínima de ocho días. A este efecto, en día y la hora anunciados, se presentarán en la finca de que se trate el representante de la Administración, acompañado de un perito y del alcalde o un Concejal en quien delegue, y reunidos con los propietarios, levantarán un acta, en la que describirán el bien o derecho expropiable, haciendo constar todas las manifestaciones que aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación. Los interesados pueden hacerse acompañar por sus peritos y de un Notario.
A la vista del acta previa de ocupación la Administración procederá a la formulación de las hojas de depósito previo a la ocupación, que se calcula en principio según valores fiscales.
También se incluirán las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras igualmente justificables.
causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produce por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.
La existencia de bienes sobrantes requiere además que no hayan transcurridos veinte años desde la toma de posesión.
La última causa por las que puede darse la reversión es la desafectación de los bienes de la finalidad o servicio público para la que fueron expropiados. Aquí se considera que la desafectación se produce de hecho por abandono de los fines sustanciales para los que se expropiaron los bienes, al margen de lo que se diga en las normas o resoluciones de la Administración. Por ello, ni es necesario un acto de desafectación expresa para que ésta se entienda producida.
Actualmente es posible el cambio de afectación cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño alegar cuanto estime oportuno en defensa de su derecho a la reversión, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiere ejecutado la obra inicialmente previsto.
En cuanto al tiempo de ejercicio, la ley determina que no procede la reversión cuando el nuevo uso designado al bien estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente rotacional público, o bien cuando el uso rotacional que motivó la expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años. Por su parte la Ley de Ordenación de la edificación descarta el derecho de reversión cuando hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión de los bienes o derechos.
La Competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación.
El procedimiento se inicia mediante solicitud en el plazo de un mes desde el día siguientes a la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión; desde que el expropiado compareciese en el expediente y se diera por notificado, o, en su caso, una vez que transcurran los plazos de cinco y dos años antes señalados.
En cuanto a los efectos, la reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no siempre procede la reversión in natura. Así ocurre en los casos en que la utilización del bien
haya producido una alteración del bien expropiado que haga imposible su devolución, en cuyo caso se traducirá el derecho reversional en una indemnización de daños y perjuicios.
Para que la reversión de los bienes expropiados tenga lugar, el expropiado deberá devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación. En caso de no haber transcurrido dos años, será el valor original con inclusión de las mejoras que se hubieran realizado y deducción de los daños que se hubieren ocasionado. En caso de haber transcurrido más de dos años, es necesario proceder a una nueva valoración.
