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Derecho Constitucional I
Tema 11. La potestad normativa del poder ejecutivo.
El ejecutivo en casos excepcionales también hace normas (“potestad normandi”). Estos casos son la urgencia, Cuando el Estado es Absoluto y por razones técnicas. En la cúspide de la pirámide normativa, se encuentra la Constitución. Jerárquicamente inferior, se encuentra la Ley, Orgánica y Ordinaria elaboradas por el Parlamento, y a continuación se encuentran los Decretos Legislativos y los Decretos leyes elaborados por el Parlamento junto con el Gobierno. A continuación, se encuentran los reglamentos, la costumbre y por último los principios generales del derecho que se fundamentan en la Constitución.
¿Cuándo puede legislar el ejecutivo?
EL poder ejecutivo, es decir el gobierno puede legislar cuando la Constitucion prevé una delegación o cuando esta remedia una urgente necesidad. El gobierno puede elaborar dos tipos de normas o Reales Decretos, el Real Decreto Legislativo, en el que las Cortes intervienen a priori y se funda por razones técnicas, y el Real Decreto Ley, en el que las Cortes intervienen a posteriori debido a una actuación rápida ante la necesidad urgente.
El Real Decreto Legislativo.
Tiene dos partes, la Delegación en las Cortes y la aprobación del Gobierno. Ambas Cortes autorizan al gobierno a elaborar un texto articulado (L. 39/1988, de bases de Haciendas Locales; L. 7/1989 de bases de procedimiento Laboral; L 18/1989 de Bases de Tráfico). Por su parte, la Ley ordinaria se da cuando se autoriza al gobierno a dictar un texto refundido (L. 46/2002, de 18-12, sobre IRPF; L. 3/2009, de Sociedades mercantiles).
El Gobierno aprueba el texto articulado o refundido mediante un Real Decreto Legislativo que se remite a las Cortes para su control (RDLg 339/1990, TAL sobre tráfico; RDLg 521/1990, TAL sobre procedimiento Laboral; RDLg 1175/1990 TAL (texto articulado) impuesto AE, RDLg 4/2004, TRL impuesto de Sociedades mercantiles, RDLg 1/2010 TRL de Sociedades de Capital). Los gobiernos autonómicos pueden dictar también decretos legislativos o decretos leyes, ya que son autonómicos y no de los gobiernos por eso no son Reales.
Limites generales de la ley de delegación. (EXAMEN)
Los limites de las dos leyes de delegación, la de bases y la ordinaria son:
- La delegación ha de ser expresa, “se autoriza al gobierno….”, y mediante una Ley de Cortes. El gobierno no puede autorizarse a sí mismo. No puede ser implícita, es decir el gobierno no puede legislar deducción la voluntad de las Cortes, siempre tienen que estar autorizadas por ellas.
- No puede regular materias reservadas a Ley Orgánica, ya que estas son leyes de Cortes, que deben hacer ellas sin delegar en el Gobierno. Tampoco puede darse por un Decreto- Ley, ni se puede aprobar en comisión.
- La delegación debe ser sobre materia concreta, el gobierno no puede legislar sobre lo que le apetezca, la delegación es para lo que dicen las bases o para lo que dice la Ley ordinaria.
- La delegación fijará un plazo de ejercicio, no será por tiempo indefinido. Se agota por el uso que haga el Gobierno publicando el Real Decreto Legislativo.
- (^) Siempre se delega en el Gobierno, y este no puede delegar en los ministros ni autoridades distintas (82.3 CE).
- Es preceptivo para delegar un dictamen no vinculante del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente. Hay que pedirlo siempre pero se puede pasar de él, el gobierno puede oír el dictamen pero rechazarlo.
Limites particulares de la delegación
Además de los vistos existen unos para la ley de bases y otros para la ley ordinaria.
Para la Ley de bases, los límites son:
- (^) Se delimitara el objeto y alcance de la delegación.
- Se delimitaran los principios y criterios a seguir
- La ley de bases no puede autorizar su propia modificación. El gobierno no puede modificar lo que las cortes le han dado.
- No puede autorizar a dictar normas retroactivas.
Para la Ley ordinaria, los límites son:
- Determina en primer lugar el ámbito normativo que se va a refundir
- Determina también si el gobierno va a hacer un texto único o si también va a aclarar regular y armonizar los existentes.
Revocación de la delegación.
La revocación puede ser expresa o tácita. En la expresa, las Cortes aprueban una ley que deroga total o parcialmente la ley de delegación (no hay posibilidad de oposición por el gobierno.). También hay una revocación tácita, que se da cuándo las Corte aprueban una Ley que regule parcial o totalmente la materia objeto de la delegación (art 84 CE): se concede al Gobierno un derecho de oposición. Para derogar el encargo es necesaria una Ley que revoque lo que el Gobierno ha hecho.
Control del Real Decreto Legislativo.
Una vez aprobados los Reales Decretos Legislativos, hay que volver a llevarlos a las Cortes para que estas le den el visto bueno. Estos son contralados por:
a. (^) Este control lo lleva a cabo en primer lugar las Cortes, conforme a la Ley de Delegación (art. 82.6 CE). Si en el mes siguiente de publicar el RDLg nadie objeta nada, se entiende que esta perfecto. Si alguien objeta algo, se remite a la Comisión,
Los decretos se justifican ya que el Estado tiene que dar respuesta normativa rápida a fenómenos extraordinarios que ocurren en la dinámica social y económica, como las catástrofes, epidemias, huelgas o crisis, mediante la legislación urgencia. El Tribunal Constitucional establece que nuestra “Constitucion ha contemplado el Decreto-Ley como instrumento normativo del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual, siempre que su utilización se realice bajo ciertas cautelas” (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5).
El Decreto-Ley no es un remedio excepcional y usado en situación extremadamente rara (p.ej. Golpe de Estado o supuestos de art. 116 CE) sino que también es usado en situaciones de necesidad relativa: situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de leyes.
Según dice el Tribunal Constitucional: “La utilización del Decreto-Ley es constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requiere una acción normativa inmediata y sólo cabría rechazar un Decreto-ley en supuestos de uso abusivo o arbitrario, cuando no tienes en cuenta los presupuestos (STC 111/1983, de 2 de diciembre).
Límite material
El Decreto-Ley posee una serie de límites materiales que no puede “afectar” y son los siguientes:
- Derechos fundamentales: Afectar no es lo mismo que tocar, porque a derechos fundamentales cualquier cosa lo toca. Tocar parece que es un concepto demasiado suave. El término afectar no puede interpretarse en un sentido tan amplio que lleve a incluir en él cualquier regulación que tenga alguna incidencia en cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el Titulo I”, porque eso llevaría a la inoperancia absoluta del Decreto-ley.
Reserva de ley orgánica (art.81 CE) para los artículos 15-29 CE no es igual que la prohibición absoluta de regular los derechos fundamentales, ya que por decreto-ley se prohíbe todo el Titulo I (14-52). Sin embargo, esta reserva es sólo para el CONTENIDO ESENCIAL (Facultades: que puedo o no hacer; Garantías: qué procesos; Límites) y LA REGULACIÓN GENERAL, de los derechos fundamentales.
Un Decreto-ley SI puede regular otros aspectos distintos del contenido esencial y regulación general, como serían los aspectos puntuales.
También pueden regular aquellos contenidos normativos que no sean verdaderamente un derecho, un deber o una libertad: El Capítulo II contiene normas que no reconocen derechos subjetivos (por ejemplo, el Art. 27.10 CE, art. 35 CE, 36 CE) o el Capítulo III que establece los principios rectores de la política social y económica.
Por ejemplo: El gobierno no puede dictar un Decreto-ley para la regulación general de la huelga (derecho fundamental), pero sí puede fijar los servicios mínimos de los sectores en huelga, para no paralizar el país: por ejemplo, la electricidad.
- Otra prohibición será en el Régimen jurídico de las Comunidades Autónomas. No puede entrar en los elementos esenciales o estructurales del Estado de las Autonomías (sistema de reparto o armonización de competencias)
- Las Instituciones básicas del Estado: Los órganos estructurales o generales de la organización del Estado no pueden ser regulados o modificados por un Decreto ley.
- El Derecho electoral general. Las disposiciones esenciales del mismo, porque está sujeto a reserva de ley orgánica. Aquí si hay identidad entre LO y DL. Lo que no puede ser modificado por Decreto-ley si puede ser modificado por Ley Orgánica.
- Otras materias prohibidas al DL: La materia normativa reservada a los tratados internacionales, la Reforma constitucional, la planificación económica general y la Delegación legislativa a favor del Gobierno.
Límite del Presupuesto habilitante
El presupuesto habilitant e son las condiciones que permiten al Gobierno hacer decretos leyes (EXAMEN). El tribunal Constitucional dice que es extraordinario y de urgente necesidad las modificaciones tributarias, la desestabilización financiera, las reconversiones industriales, las reformas administrativas, las modificaciones de empresas, el déficit público, las ventas de automóviles. Además, el tribunal Constitucional dice que este presupuesto es un límite jurídico al Gobierno. Los supuestos son difícilmente identificables a priori. El Gobierno debe apreciar por sí mismo si existe o no la necesidad urgente y extraordinaria. Por tanto, dará un margen de libertad amplio al Gobierno.
A posteriori, el Tribunal Constitucional juzgará si el Gobierno se equivocó al definir y precisar un Decreto-ley:
- (^) Por un lado, la urgencia ha de ser verdadera y necesaria : se necesita de forma súbita anticiparse a la ley porque la respuesta normativa requerida no puede esperar el tiempo que necesita para tramitarse una ley.
- El Gobierno deberá explicarla y razonarla en la Exposición de Motivos.
- Además, es una necesidad difícilmente predecible.
- Las medidas que el Gobierno tome deberá ir en relación con la situación económica que viva el país. El Decreto-ley ha de ser congruente con el supuesto de hecho que lo motivó, tener una conexión de sentido. Congruencia del mal con las medidas que se toman para paliar ese mal.
- El control último le corresponde al TC que como criterios de mesura acude a la arbitrariedad y el uso abusivo.
Límite temporal: Provisionalidad.
Los Decretos-leyes tienen dos fases en su elaboración:
En primer lugar, cuando el decreto-ley es aprobado por el Gobierno entra en vigor inmediatamente, pero su vigencia está sujeta a plazo;
En segundo lugar, cuando el decreto-ley es sometido al Congreso y es convalidado pierde su carácter provisional.
La competencia corresponde ya a las dos Cámaras: Congreso y Senado.
Ejemplo: caso de Rumasa: STC 111/ 1983, de 2 de Diciembre: Conversión del Decreto- ley 2/1983 en la ley 7/1983.
Si se hubiese instado la conversión en ley pero no se finalizara la misma antes de los 30 días, será necesaria la previa convalidación del Congreso, para, con posterioridad, proseguir con la tramitación por el procedimiento de urgencia (unos 50 días) y culmina con la conversión en Ley.
C. El congreso lo deroga y anula. Aquí persistirán los efectos intermedios.
El Control por el Tribunal Constitucional.
- (^) El Tribunal Constitucional puede examinar el Decreto-ley aunque se haya derogado por el Congreso, o no se haya impugnado la ley posterior en que se convirtió.
- Control jurídico-constitucional tanto del Decreto-ley como de la Ley en que puede convertirse, no pudiendo el Tribunal Constitucional sustituir el juicio político del Gobierno.
- Control formal o procedimental del Decreto-ley frente a la CE, como fuente de derecho con fuerza de ley que es.
Parámetros que emplea el Tribunal Constitucional para enjuiciar el Decreto-ley
La exposición de Motivos, el Preámbulo, el debate parlamentario y el expediente de elaboración de la norma. Las razones dadas por el Gobierno para no acudir al procedimiento legislativo ordinario. Los hechos reales y los objetivos perseguidos por el Gobierno. La correspondencia de los medios adoptadas por el Gobierno con la situación urgente.
Vías procesales para controlar el Decreto-ley
Para el Decreto-ley ya convalidado: Recurso y cuestión de inconstitucionalidad.
Para el Decreto-ley derogado:
- Recurso de inconstitucionalidad: únicamente si fue planteado antes de la derogación y si existe interés legítimo en seguir con el procedimiento.
- Cuestión de inconstitucionalidad: frente a los actos concretos de aplicación del Decreto-ley acaecidos durante su periodo de vigencia.
Para el Decreto convertido en Ley:
- Recurso y cuestión de inconstitucionalidad para los preceptos convertidos.
- Cuestión de inconstitucionalidad para los preceptos no convertidos que generen actos concretos de aplicación acaecidos durante el periodo de vigencia.
El Reglamento
Hay actos del gobierno con fuerza de ley como los decretos legislativos, etc. y otros sin fuerza de ley que es el poder típico y usual del gobierno, porque el gobierno ejecuta las leyes. Un reglamento es una norma jurídica general (igual que la Ley) ya que va destinado a la ciudadanía, y abstracta, porque no regula casos singulares, sino casos generales. El reglamento es dictado por el gobierno y la administración y está subordinado a la Constitucion y a la Ley. Es una fuente más de la pirámide ya que después de las leyes, se encuentran los reglamentos. Por lo tanto, es la ley quien habilita al reglamento, manifestación del principio de legalidad, que tiene que estar atribuido por la Ley.
La potestad reglamentaria o el poder atribuido a alguien para dictar reglamentos, es originaria o derivada. Es originaria cuando no se recibe de nada, por ejemplo en el caso de las Cortes. Esta potestad es externa, porque se llevan a cabo reglamentos generales, normas jurídicas y abstractas elaboradas por el Gobierno Central y el Autonómico o interna que la tiene la administración para auto organizarse. La potestas reglamentaria derivada , que la conceden los dueños de la originaria, por ejemplo a los ministros, cuando consideran que un reglamento debe ser desarrollado con más extensión. También se pueden considerar que las Diputaciones o los Ayuntamientos tienen potestad reglamentaria.
Esta potestad, pueden tenerla también otros órganos, pero en este caso aunque se llamen reglamentos, no lo son. Esta potestad, es la que ejerce el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Consejo de Estado, el Banco de España, etc., que por ser órganos especiales tienen su propio reglamento, hecho por ellos mismos. Por tanto todos los órganos constitucionales importantes, tienen autonomía presupuestaria y reglamentaria, y aunque se denominan reglamentos no lo son, pues se sitúan por encima de la Ley.
Fundamento de la Potestad Reglamentaria.
Se pueden dictar reglamentos porque el poder legislativo delega en el ejecutivo. Sin embargo el poder también puede ser propio del Gobierno, porque la Constitucion se lo da en el artículo 97.
Justificación.
Históricamente , se dice que esta potestad reglamentaria se conserva debido a que son restos del poder del monarca absoluto, que conserva determinada potestad, debido a razones históricas. Técnicamente , las Cortes no están especializadas, ya que esta sabiduría corresponde a los ministros y a su gabinete. Otros establecen que el reglamento es el Cambio constante de la sociedad, por lo tanto tiene que ser hecho de manera rápida por el gobierno. También es una labor supletoria de las lagunas no previstas y tipificadas por la Ley.
Características.
En primer lugar, el reglamento es fuente subordinada a la Ley, ya que la Ley es fuente primaria, mientras que el reglamento es secundario, por lo que no podrá ir en contra de la Ley. También el reglamento está sometido a control judicial, por lo tanto se deduce su falta de libertad.
▲ Estas órdenes ministeriales no son fuentes del derecho, ya que se las da el ministro a sus trabajadores, para que conozcan mejor el reglamento.
▲ Instrucciones y Circulares (son reglamentos internos).
- Reglamentos de la Administración autonómica (decretos del Presidente, Decretos del Consejo de Gobierno y Ordenes de los Consejeros).
- Reglamentos de la Administración Local (Reglamentos, ordenanzas del Pleno y Bandos del Alcalde).
c. Según sus efectos:
- Reglamentos de ejecución o secundum legem : son el complemento necesario de las leyes. - (^) Sirven para interpretar las leyes. - Tienen efectos ad extra: de la Administración a los ciudadanos.
- Reglamentos independientes o extra legem:
- Son autónomos, ya que no tienen el previo respaldo legal que los prevea
- Tienen efecto ad intra , es decir, no puede afectar a los ciudadanos ni a sus derechos que están reservados a la Ley.
- Deben ceñirse a materias organizativas.
- Reglamentos de organización de órganos constitucionales, que tienen reconocidos por la Constitución, potestas para regular su régimen interno, estos son por ejemplo el reglamento del Consejo General del Poder Judicial, el reglamento del Tribunal Constitucional y el de las cámaras.
Limites a la Potestad Reglamentaria.
A. Derivados de la reserva de ley.
- El reglamento no puede regular Derechos Fundamentales ni materias reservadas a la Ley Orgánica ni a la Ley ordinaria. Las libertades ciudadanas han de quedar exenta de la acción del ejecutivo y de sus productos normativos, que son los reglamentos. Ello no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias.
- El reglamento tampoco puede regular materias reservadas a las Cortes o a los Parlamentos autonómicos.
- Por último, tampoco puede establece delitos, faltas o infracciones ni establecer tributos.
B. Derivados de su propia naturaleza.
Al ser jerárquicamente inferior, el Reglamento no puede contravenir a la Constitución, a las leyes ni a los reglamentos superiores. Tampoco puede regular cuestiones jurídico-privadas. Ni por supuesto establecer la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables restrictivas de derechos.
Control de los reglamentos.
- Por la propia Administración: No cabe el recurso administrativo de los reglamentos, ya que si estos han sido elaborados por la propia administración es absurdo plantear un recurso contra ellos. Sin embargo, si cabe la revisión por la Administración del acto nulo o anulable, de oficio o a solicitud del interesado, previo dictamen del Consejo de estado o equivalente autonómico.
- Por los tribunales de justicia: Se puede iniciar una acción penal contra el funcionario o autoridad que violare algún principio constitucional. Los jueces no pueden aplicar reglamentos que contravengan a la Constitución a una Ley o a un reglamento jerárquicamente superior.
También el control ejercido por los tribunales da lugar a plantear una serie de recursos ante:
- Recursos ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, mediante el recurso directo de los ciudadanos ante el reglamento ilegal , mediante recurso indirecto impugnando un acto de aplicación del reglamento ilegal. Por último también se puede plantear la Cuestión de ilegalidad. Si un tribunal, salvo que se trate del Supremo, en sede de recurso indirecto dicta sentencia firme anulando un acto a causa de una supuesta ilegalidad de un reglamento, este tribunal debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra el reglamento.
- Se pueden también plantear recursos ante la Jurisdicción Constitucional. El tribunal Constitucional llevara a cabo un control de la constitucionalidad de los reglamentos en caso de conflicto positivo o negativo de competencias. Y también, en el recurso de amparo , el Tribunal Constitucional puede revisar a los Reglamentos en el caso de que se lesionaran derechos fundamentales.
-PREGUNTA DE EXAMEN ¿CABE REGULAR LOS REGLAMENTOS
POR EL TC? NO, PERO HAY DOS VIAS PARA LLEVARLO,
CONFLICTO DE COMPETENCIAS O A TRAVÉS DEL RECURSO DE
AMPARO. -LIMITES GENERALES DE LA LEY DE DELEGACION
(EXAMEN)
