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2.- LAS CORTES GENERALES
Introducción. Parlamento y derecho parlamentario Es sobradamente conocido que la génesis del derecho parlamentario se encuentra en el peculiar proceso histórico británico y que el desarrollo de esta disciplina ha sido, fundamentalmente, la respuesta a problemas de utilidad práctica. Sólo con posterioridad ha podido plantearse la polémica sobre su posible ubicación como disciplina autónoma o su mantenimiento como una parte más, aunque con entidad propia, del Derecho Constitucional. Y si, de un lado, el Derecho parlamentario ha sido definido como “aquella parte del Derecho Constitucional que trata de las reglas seguidas en la organización, la comosición, los poderes y el funcionamiento de las asambleas políticas” (Prelot), de otro se ha reivindicado su autonomía científica, poniendo el acento en el “procedimiento parlamentario”, entendido éste como una garantía esencial de los derechos de los actores que intervienen y se relacionan en el régimen parlamentario. El principio de autonormatividad de las cámaras Es la potestad de que gozan las Asambleas legislativas para dictarse así mismas sus propias normas de funcionamiento interno y se fundamenta en la prerrogativa constitucional conocida como “autonomía parlamentaria”. Cabe entender por “autonomía parlamentaria” el conjunto de facultades que disponen las Asambleas legislativas para regular sus normas de funcionamiento interno y gestionar sus propios asuntos, de forma que ello permita que el Parlamento cumpla con las tareas constitucionalmente asignadas, es decir, legislar, aprobar al presupuesto y controlar al gobierno. Nuestra constitución confiere a las Cortes Generales la prerrogativa de la autonomía en un triple sentido: “normativa”, para aprobar su propio reglamento; “presupuestaria”, para elaborar y aprobar su propio presupuesto sin intervención del Gobierno, y “administrativa”, para regular autónomamente su Administración y gestión, conformando, al efecto, su propio aparato burocrático y reclutando sus propios funcionarios que quedan sujetos a un Estatuto de Personal especial. Esta autonomía parlamentaria, conferida por la Constitución, se configura como una garantía institucional, de forma que su supresión o reforma sólo podrá acometerse mediante la propia reforma de la Constitución. Las características esenciales del reglamento parlamentario Constatada la triple dimensión de la autonomía parlamentaria (reglamentaria, administrativa y presupuestaria), procede dejar de lado las 2 últimas (que aluden a los medios personales y materiales necesarios para que las Cámaras cumplan su función y centrar nuestra atención en la autonomía reglamentaria que cobra realidad a través de la aprobación del Reglamento parlamentario, es decir, de la norma que organiza el comportamiento de los actores (diputados, senadores y grupos parlamentarios) en el procedimiento de deliberación y
decisión de los asuntos a fin de que la formación de la voluntad del órgano se desarrolle ordenadamente. Algunos autores clásicos se complacen en recordarnos cómo “los ingleses, habituados tradicionalmente a las formas”, quedaron despavoridos al contemplar “el desorden y la falta de formas” que imperaba en la Francia de los Estados Generales (Benoist). Por este motivo, las Asambleas legislativas de la Francia posterior a la Revolución acogieron tempranamente el principio de autonomía parlamentaria, que se encuentra, así, en la base misma del constitucionalismo continental de inspiración francesa. En España, este principio ha sido reconocido formalmente por todas las Constituciones históricas desde 1812, con excepción, naturalmente, del régimen franquista, en el que no existío la autonomía reglamentaria de las Cortes, pues éstas debían aprobar su Reglamento “de acuerdo” con el Gobierno. La doctrina al indagar en el origen de este principio constitucional, ha encontrado precedentes del mismo en el funcionamiento de las logias másonicas (de gran influencia en el movimiento liberal), que , a su vez, lo habrían acogido del funcionamiento de determinadas órdenes religiosas. Pero, una vez más, son las prácticas, usos y costumbres parlamentarias inglesas las que, trasladadas al continente, darán lugar a la construcción de la doctrina de los interna corporis , elaborada por la iuspublicística alemana de la segunda mitad del siglo XIX y muy en particular por Gneist. Brevemento formulada, consistiría en predicar la plena soberanía de los actos parlamentarios que se materializan en el interior de las Cámaras, que, en cuanto decididos por el órgano soberano, serían infiscalizables en sede jurisdiccional alguna. Para la doctrina norteamericana el fundamento del principio de autonomía se basaría en la propia separación de poderes que se contiene en la Constitución. Sin embargo, la no sujección a la jurisdicción de los interna corporis conoce 2 claras limitaciones, hoy plenamente consagradas: el respeto a los derechos fundamentales y su adecuación a las propias normas y principios constitucionales. La Constitución, con carácter general, suele regular los principios básicos de organización y funcionamiento de los Parlamentos. Esta autorreglamentación o, mejor dicho, este principio de autonormatividad reglamentaria, es a juicio de Pérez Serrano, “un caso de prescripción autonómica” y puede definirse como la facultad de toda Asamblea política, deliberante y representativa, de conferirse su propio reglamento interno, a través de una resolución aprobada por la propia Asamblea. A tal efecto es frecuente que las Constituciones establezcan una reserva de reglamento parlamentario e n favor del poder autónomo del parlamento, que elimine cualquier injerencia normativa de instancias ajenas al mismo. Ello dota al Reglamento de carácter quasiconstituyente al encomendarle la función de organizar con autonomía le supremo órgano representativo del Estado. Ahora bien, aunque la Constitución prevé que las Cámaras aprueben sus propios reglamentos, existen en la suprema norma criterios concretos, predeterminaciones constitucionales y limitaciones precisas a la hora de establecer la organización y funcionamiento de las Cortes Generales.
Naturaleza y composición de las Cortes Generales Características generales
- Son un órgano representativo del pueblo español. (66.1)
- Las Cortes se configuran como el órgano central del entramado institucional por cuanto la forma de gobierno que la Constitución consagra es la de una monarquía parlamentaria.
- Al contrario que los Poderes Ejecutivo y Judicial, que están sometidos a la legalidad ordinaria, las Cortes Generales sólo están sometidas a la Constitución.
- Su naturaleza es la de un órgano complejo. Su estructura responde a un modelo bicameral.
- Las Cortes ostentan la condición de órgano constitucional del Estado.
- Se trata de un órgano colegislador, por cuando las leyes necesitan ser aprobadas por ambas Cámaras, si bien es innegable la preponderancia que en el procedimiento legislativo (y no sólo en él) ostenta el Congreso de los Diputados.
- Es un órgano inviolable, por cuanto la libertad de deliberación y decisión de sus miembros está especialmente protegida por el CP. La estructura bicameral El artículo 66.1 establece que las Cortes “están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”. Pero sucede que el bicameralismo con presencia de una segunda Cámara de composición aristocrática, resulta hoy absolutamente desfasado en el tiempo. La estructura bicameral que la Constitución de 1978 acoge parece traer causa del reconocimiento del principio de autonomía configurado como derecho ejercitable por las nacionalidades y regiones que integran España (art.2). De ahí que el constituyente haya querido conformar una Cámara baja de “representación popular” (el Congreso) y una segunda Cámara de “representación territorial” (el Senado). Pero esta última intención del constituyente queda inmediatamente desmentida, no ya sólo por el sistema electoral del Senado, sino porque sus características no se ajusta del todo a las segundas Cámaras propias de los Estados políticamente descentralizados. Así, si atendemos al procedimiento legislativo, vemos que el Senado se configura como una Cámara de “reflexión” o de “segunda lectura” con la intención de amortiguar los posibles “excesos” del Congreso. Y otro tanto sucede con competencias esenciales que la Cámara baja ejerce de manera exclusiva: así, el Congreso inviste al Presidente del Gobierno (art.99) y puede retirarle la confianza mediante la aprobación de una moción de censura (art. 113 CE) o la denegación de una cuestión de confianza (art.112), convalida los Decretos-leyes (art.86), confiere el carácter de ley orgánica a las que así decida mediante una votación de mayoría absoluta sobre el conjunto del texto (art.81) e interviene en la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio (art.116). Esta descompensación de funciones a favor del Congreso y en detrimento del Senado ha
llevado a la doctrina a predicar el carácter desequilibrado, asimétrico y desigual de nuestro bicameralismo. Lo cual no quiere decir que el Senado no ejerza algunas competencias de manera privativa. Por ejemplo, debe autorizar la ejecución forzosa de medidas por parte del Gobierno cuando una Comunidad Autónoma incumpla sus obligaciones constitucionales o legales o actúe de forma que atente gravemente al interés de España (art. 155.1). Es igualmente, titular de la iniciativa legislativa (art.87.1) e interviene en el procedimiento legislativo, incluso con capacidad inicial de veto a los proyectos de ley remitidos por el Congreso. El sistema electoral Los avatares de nuestro Derecho electoral histórico, caracterizado por la inestabilidad y las frecuentes modificaciones, condujeron a los redactores de la Constitución a adoptar determinados decisiones en la suprema norma a fin de sutraerlas al legislador ordinario y dotarlas de la correspondiente rigidez Para el ejercicio por los ciudadanos del derecho a la participación política garantizado por el artículo 23, la Constitución reserva a una ley orgánica el desarrollo del régimen electoral general.
- El sistema electoral del Congreso de los Diputados El Congreso se compone de un minímo[...], elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (art.68.1). La circunscripción electoral es la provincia, encomendándose a la LOREG la distribución total del número de diputados, asignando un mínimo inicial de 2 diputados por circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población. Ceuta*. El sistema electoral se articula a través de listas cerradas y bloqueadas. Hemos de añadir que la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de hombres y mujeres, en su disposición adicional 2ª sobre modificación de la LOREG añade un nuevo artículo 44 bis que establece que las candidaturas que se presenten para las elecciones al Congreso deberán tener una composición equilibrada entre hombres y mujeres, de forma que cada sexo tenga como mínimo un 40 %. En cuanto a la fórmula electoral, en fin, la Constitución impone que la elección se realice “atendiendo a criterios de representación proporcional” (68.3), criterio general que ha sido concretado por el legislador a favor del sistema D´Hondt: es decir, la atribución de escaños en función de los cocientes mayores. Para dicho reparto no se tienen en cuenta las candidaturas que no hubieran obtenido, al menos el 3 % de votos válidos emitidos en la circunscripción.
- El sistema electoral del Senado La circunscripción también es la provincia y en cada una de ellas se elegirán 4 senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Quedan exceptuadas las circunscripciones insulares, donde se eligen 3 (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife) y uno (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma), respectivamente, además de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, que eligen 2
que relativiza las creencias y protege la libertad ideológica; que entroniza como uno de sus valores superiores en el pluralismo político; que impone el respeto a los representantes elegidos por sufragio universal en cuanto poderes emanados de la voluntad popular, no resulta congruente una interpretación de la obligación de prestar acatamiento a la Constitución que antepone un formalismo rígido a toda otra consideración, porque de ese modo se violenta la misma Constitución de cuyo acatamiento se trata, se olvida el mayor valor de los derechos fundamentales (23) y se hace prevalecer una interpretación de la Constitución exlcluyente frente a otra integradora” (STC)
2. Los derechos del parlamentario a)Derechos que permiten materializar la función parlamentaria, orientados a conformar la voluntad del órgano. A saber: derecho de asistencia a las sesiones del Pleno y de Comisión, de intervención oral en las mismas, de votar en el Pleno de la Cámara y en las Comisiones de las que sea miembro, de formar parte, al menos, de una Comisión parlamentaria, así como un génerico derecho a desempeñar las funciones que los Reglamentos les atribuyen, entre las que hay que distinguir aquellas que el diputado o senador puede realizar por sí mismo, y aquellas otras para las que el parlamentario precisa el concurso de otros diputados o senadores. b)Derechos ordenados a conseguir la libre conformación de la voluntad del parlamentario. A saber: derecho a obtener información y documentación de las Administraciones Públicas y de los servicios generales de la Cámara, a una retribución económica digna y a la cobertura sanitaria y de clases pasivas, etc. 3. Los deberes de los parlamentarios a)Asistencia a las sesiones del Pleno y las Comisiones de que formen parte. b)Adecuar su conducta al Reglamento, respetando el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria. c)Guardar secreto de los asuntos que reglamentariamente tengan tal carácter. d)No prevalecerse de la condición de parlamentario en las relaciones privadas de carácter mercantil, industrial o profesional ni en colaboraciones con terceros en actividades ante la administración que puedan reportarle lucro e)Cumplimentar el Registro de Intereses, efectuando declaración de bienes, intereses y actividades. f)Observar, en todo momento, las normas sobre incompatibilidades establecidas en la Constitución y en las leyes. Para salvaguardar el cumplimiento de los deberes relacionados, los Reglamentos parlamentarios establecen una serie de medidas coactivas que van desde la privación de alguno o de todos los derechos del parlamentario hasta la posibilidad de su expulsión del salón de sesiones en los casos reglamentariamente previstos.
4. Las prerrogativas parlamentarias Surgen con el fin de garantizar la independencia de decisión de los parlamentarios y se diferencian de los privilegios por cuanto no se predican personalmente del diputado, sino funcionalmente de la Cámara y, por ende, no son renunciables. a)El artículo 71.1 establece que “Los Diputados y Senadores gozarán de la inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”, inviolabilidad que continúa vigente “aun después de haber cesado en su mandato” (art. 10 RCD) y que se extiende a “las opiniones manifestadas en actos parlamentarios y a los votos emitidos en el ejercicio de su cargo” (art 21 RS). La inviolabilidad emerge históricamente para garantizar la libertad de palabra y proteger del arresto a los diputados frente a las amenazas del monarca y tiene por objeto impedir que el parlamentario sea perseguido en las opiniones expresadas y los votos emitidos en el ejercicio de su cargo. Esta institución opera en el campo del Derecho penal sustantivo como causa de no punibilidad y supone el reconocimiento pleno de la libertad de expresión del diputado a la hora de conformar la voluntad de la Cámara. b)El artículo 71.2 prescribe que “Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán, asimismo, de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva”. Por consiguiente, en su construcción tradicional, la inmunidad significa la imposibilidad de que el diputado sea detenido, salvo en caso de flagrante delito, ni inculpado ni procesado sin la previa autorización de la Cámara, autorización que en la tradición parlamentaria española es conocida con el hombre de “suplicatoria”. Las funciones de las Cortes Generales El artículo 66.2 CE establece las funciones del Parlamento, a través de un listado abierto: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución” Pero debe advertirse que estas potestades formalmente conferidas a las Cámaras aparecen completamente condicionadas en el constitucionalismo actual por el papel que en el sistema desempeñan los partidos políticos y por la nueva dialéctica que éstos incorporan. En efecto, con los matices que quepa establecer a la vista del resultado de cada una de las elecciones, ya no puede afirmarse con carácter general que la relación interorgánica se produzca entre el Parlamento y el Gobierno. Más bien ésta ha sido sustituida por una nueva confrontación en torno a 2 nuevos polos de la relación: el que representa la mayoría parlamentario-gubernamental que, encabezada por un líder, se contrapone a la oposición política. La función de creación y mantenimiento del Gobierno. Según reconoce la moderna doctrina, el Parlamento confiere legitimidad al sistema, organiza el consenso, racionaliza el conflicto mediante la función de agregación de intereses y dota de transparencia y publicidad a la vida política.
2. Fase constitutiva: La Mesa del Congreso, tras la calificación del texto, ordena la publicación del mismo y la apertura del plazo de presentación de enmiendas, que podrán ser a la totalidad (si pretenden la devolución del Proyecto de Ley al Gobierno o proponen un texto completo alternativo al mismo) o al articulado (si postulan la supresión, modificación o adición de un artículo). Celebrado el debate de totalidad, si lo hubiere, y en todo caso expirado el plazo de presentación de enmiendas, el texto se remite a la Comisión correspondiente por razón de la materia, que nombrará en su seno a una Ponencia para que, a la vista del texto y de las enmiendas presentadas, redacte un Informe en el plazo de 15 días. Las enmiendas del articulado que supongan aumento de créditos o disminución de los ingresos del Presupuesto en vigor requerirán la autorización del Gobierno para su tramitación. La calificación y admisión a trámite de las enmiendas corresponde a la Mesa de la Comisión. Concluido el Informe de la Ponencia, comienza el debate y votación del texto en el pleno de la Comisión que se efectúa artículo por artículo, bajo la dirección del Presidente y de la Mesa. Finalizado el Dictamen de la Comisión, éste se remite al Presidente del Congreso a efectos de su inclusión en el orden del día del Pleno de la Cámara. Los GGPP dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de terminación del Dictamen, deberán comunicar al Presidente del Congreso los votos particulares y enmiendas que habiendo sido debatidos y votados en Comisión y no incorporados al Dictamen, mantienen para su debate y votación en el pleno. Dicho debate comienza con la presentación del proyecto de ley por parte de un miembro del Gobierno y con la defensa del Dictamen de la Comisión por un miembro de la misma cuando así lo haya decidido ésta. A continuación procederá el debate y la votación de las enmiendas y de cada uno de los artículos del texto, estando la Presidencia de la Cámara facultada para ordenar los debates y las votaciones por artículos, por materias o por bloques de enmiendas y artículos. Terminado el debate en el Pleno del congreso, el proyecto de ley pasa al Senado donde el texto podrá ser vetado o enmendado. Si el Senado opone su veto al texto remitido, se celebrará un debate de totalidad y el Congreso podrá levantar dicho veto mediante una votación del texto por mayoría absoluta de sus miembros. También podrá superarse el veto del Senado por votación de la mayoría simple de los miembros del Congreso si han transcurrido 2 meses desde la interposición del veto. Por su parte, las enmiendas presentadas por el Senado serán incorporadas al texto remitido por el Congreso si obtienen la votación favorable de la mayoría simple de los senadores. La tramitación del proyecto de ley en el Senado sigue los mismos pasos que en el Congreso. El Senado dispone de 2 meses a partir de la recepción del texto para aprobarlo, enmendarlo y vetarlo. Por lo que se refiere a las proposiciones de ley, es decir, a las iniciativas legislativas procedentes de las Cámaras, éstas pueden ser presentadas en el Congreso o en el Senado. Las proposiciones de ley se tramitan igual que los proyectos de ley, si bien son remitidas por la Mesa al Gobierno para que éste manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si el texto implica un aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios.
Las proposiciones de ley que hayan sido tomadas en consideración por el Senado serán remitidas al Congreso para su tramitación, con exclusión del debate y la votación de toma en consideración. Los proyectos de ley del Gobierno gozan de preferencia en la tramitación sobre las proposiciones de ley. Hasta aquí el núcleo central del procedimiento legislativo ordinario. No obstante éste puede conocer determinadas especialidades que, básicamente, son las siguientes: a)Las leyes orgánicas a que se refiere la Constitución se tramitarán como tales si la Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces, les otorga calificación una vez oído el criterio razonado del Gobierno o del proponente. Su tramitación será la común, si bien su aprobación requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara en una votación final sobre el conjunto del texto. b)Los proyectos y proposiciones de reforma simple de la Constitución. Si no se alcanzare acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una comisión mixta de composición paritaria de diputados y senadores, que producirá un nuevo texto que será sometido a votación en ambas Cámaras. De no lograrse la aprobación, y siempre que el texto hubiere alcanzado el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso podrá aprobar la reforma por mayoría de 2/3, la cuál podrá ser sometida a referendum. La otra reforma es para el Título Preeliminar-el Capítulo II-la sección primera del Título I- o el Título de la Corona […] c)Los Estatutos de Autonomía, cuyo procedimiento parlamentario de aprobación dependerá de la vía elegida para acceder a la autonomía. d)Las Comisiones podrán actuar con competencia legislativa plena cuando el Pleno de la Cámara les delegue la tramitación y aprobación de un texto legislativo, que podrá ser avocado en cualquier momento por el órgano delegante. e)Un proyecto o proposición de ley podrá ser tramitado por el procedimiento de lectura única cuando la naturaleza del mismo lo aconseje, o lo permita la simplicidad de su formulación.
3. Fase conclusiva: concluida la fase constitutiva el texto de la ley ha quedado definitivamente fijado, pero para que cobre eficacia precisa de los trámites de sanción y promulgación del Rey (62 a) CE) y su publicación en el BOE a fin de cumplimentar el principio constitucional de publicidad de las normas (9.3 CE) y de establecer la fecha de su entrada en vigor. La función financiera El origen de las Asambleas parlamentarias se debe, en buena medida, a las necesidades de subvenir a los gastos del Monarca, a cuyos efectos eran convocadas periódicamente. Por ello se ha podido afirmar que el consentmiento de los súbditos para ser sujetos pasivos de tributos se encuentra el nacimiento del Parlamento moderno.
La función de control y la de información Los procedimientos parlamentarios son generalmente, multifuncionales y las iniciativas informativas se activan, habitualmente, en aras de una posterior función de control. La actividad de control aparece entre las funciones expresamente atribuidas a las Cortes Generales por el artículo 66.2. La fuerza expansiva del Estado social ha sacudido la tradicional estructura organizativa de la Administración, obligada a intervenir hoy en ámbitos materiales alejados de los fines objetivos que le eran propios en la forma de Estado liberal. Los problemas del control político en el parlamentarismo actual no se plantean alrededor de la actividad del Gobierno y de las Administraciones Públicas. La cuestión más controvertida en este punto se plantea en orden al control parlamentaria de las Empresas Públicas o entidades públicas empresariales. Se trata de Empresas Públicas a las que se encomiendan actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público. Al analizar la situación actual del control parlamentario se ha distinguido entre control por el parlamento y control en el Parlamento. Mientras el primero se materializaría en actos que expresan la voluntad de la Cámara, el segundo se operaría a través de diversas actividades de los diputados, entre los que se incluirían las interpelaciones, las preguntas y las solicitudes de información:
- Las interepelaciones se sustancian ante el Pleno de la Cámara, dando lugar a un turno de exposición por el proponente al que contestará el Gobierno. Si el interpelante no queda satisfecho con las explicaciones del Gobierno, podrá presentar una moción para que la Cámara manifieste su posición.
- Las preguntas sólo pueden formularlas los parlamentarios. Se presentan por escrito ante la Mesa de la Cámara, que decide sobre su admisibilidad si se ajustan a los requisitos previstos en el Reglamento. Admiten 2 modalidades: orales (en Pleno o en Comisión) y escritas.
- El derecho de acceso a la documentación es un mecanismo informativo transcendental. El art. 7 RCD establece que, para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamenarias, los diputados, previo conocimiento de su GP, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas.
