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La nueva reforma del ámbito local y su impacto en los
servicios sociales y en las políticas locales de género
(pp. 12-24)
Elena ROLDÁN GARCÍA Facultad de Trabajo Social. Universidad Complutense de Madrid [email protected] Begoña LEYRA FATOU Facultad de Trabajo Social. Universidad Complutense de Madrid [email protected]
RESUMEN
El nuevo marco legal para las administraciones locales, la Ley 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) modifica substancialmente su ámbito competencial y, de manera específica, en materia de servicios sociales y de políticas locales de género. Tras la entrada en vigor de esta normativa, este artículo aporta algunas claves interpretativas para determinar, en primer lugar, cómo ha sido en etapas precedentes el proceso de institucionalización de las políticas locales de servicios sociales, la incorporación de la perspectiva de género y las reformas que se han ido produciendo. En segundo lugar se abordan sintéticamente los principales marcos de referencia de la estructuración de los servicios sociales y de las políticas de género: cohesión social, desigualdad, transversalidad e interseccionalidad. A continuación se realiza un examen crítico de la nueva legislación y su impacto en los servicios sociales municipales. Se concluye con una valoración de las posibilidades e incertidumbres del futuro de los servicios sociales y de las políticas de género locales tras esta reforma local. Somos conscientes de que la aprobación tan reciente de esta nueva legislación no permite todavía un análisis pormenorizado de su aplicación y sus consecuencias, sin embargo, se pueden vislumbrar diferentes opciones de cara al futuro que constituyen elementos para el debate, como qué tipo de decisiones habrá que tomar en aras de paliar las incidencias negativas sobre los servicios sociales de esta normativa,
muy criticada por sectores profesionales y académicos que no dudan algunos en calificarla de imprecisa, contradictoria e incompleta.
Palabras Clave: Políticas de Servicios Sociales, Reforma legislativa local, Impacto de género, Cohesión social.
The new reform at the local level and its impact on social services and
local gender policies
ABSTRACT
The new legal framework for local government , the Law 27/2013 of 27 December , on Rationalization and Sustainability of Local Government (LRSAL) substantially modifies its powers and, specifically, in social services and local policies gender. Following the entry into force of this regulation, this paper provides some interpretive keys to determine, first, how it has been in previous stages the institutionalization of local social services policies, the incorporation of a gender perspective and reforms which have taken place. Secondly, it addresses briefly, the main theoretical frameworks of structuring social services and gender policies : social cohesion, inequality, mainstreaming and intersectionality. Subsequently, a critical review of the new legislation and its impact on social services is performed. It concludes with an assessment of the possibilities and uncertainties of the future of social services and local gender policies after this local reform. We are aware that the recent approval of this new legislation does not yet allow a detailed analysis of its application and its consequences, however, can be glimpsed different options to the future which constitute elements for the debate as: what kind of decisions will have to be taken in order to mitigate the negative impact on social services of this law, criticized by professionals and academics who do not hesitate to describe it as some vague, contradictory and incomplete.
Keywords: Social Services Policies, Local legislative reform, Gender impact, Social cohesion.
La nueva reforma del ámbito local y su impacto en los
servicios sociales y en las políticas locales de género
importantes críticas por parte de los sectores profesionales y académicos. Si bien esta normativa se enmarca en una amplia política gubernamental de reforma de la Administración española con valoraciones positivas por parte de organismos internacionales (OECD, 2014).
Antes de entrar a analizar de forma pormenorizada su impacto en las políticas locales de servicios sociales y de igualdad, es preciso llevar a cabo un breve recorrido por los avatares normativos del ámbito local y su incidencia en el desarrollo de las políticas locales de servicios sociales. La Constitución española de 1978 no estableció unas competencias concretas para los entes locales, sino que se limitó a reconocerles autonomía en la gestión de sus respectivos intereses (arts.137 y 140). La concreción de este principio constitucional y su desarrollo por los consistorios se expresó en la Ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). Esta ley estableció la competencia municipal en la prestación de servicios sociales de forma muy genérica, aunque con carácter obligatorio en los municipios mayores de 20.000 habitantes (artículos 25.2. k) y 26.1. c) ) pudiendo ejercerla solos o asociados con otros ayuntamientos. La realidad española presenta el hecho de que la mayor parte de sus municipios tienen una población inferior a los 20.000 habitantes, por lo tanto cerca del 80% de los mismos no se habrían encontrado obligados legalmente a prestar servicios sociales. No obstante, el proceso histórico del desarrollo de los primeros ayuntamientos democráticos, indica que sus políticas públicas fueron cubriendo el déficit y las enormes carencias que en esta materia se arrastraban. A pesar de la falta de concreción en las competencias directas en servicios sociales de los municipios, se fue dando respuesta a las demandas más o menos inmediatas de la ciudadanía por ser su estructura más cercana (Subirats, 2007; Roldán y García, 2006).
El hecho de que en 1988 España se adhiriera a la Carta Europea de la Autonomía Local^1 , supuso un impulso al desarrollo de políticas en materia de servicios sociales en el ámbito local. La indicada Carta Europea expone en su preámbulo que “la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local representan una contribución especial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder”. La autonomía local se define como “el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
(^1) Recuperado en: http://www.seap.minhap.es/dms/es/areas/politica_local/participacion- eell-aeuropeos/cartaeuropea.pdf (Junio, 28, 2014).
públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (art. 3.1); y se señala además que el “ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos” (art. 4.3). Los municipios fueron asumiendo así el liderazgo local y sus responsables construyeron un modelo de gobierno local omnicomprensivo, no tanto por voluntad propia, sino por la misma dinámica de respuesta a las demandas indiferenciadas y urgentes de la población. Pero las limitaciones de las propias estructuras municipales españolas provenientes de los rasgos peculiares de la política y de la Administración local han venido dando cuenta de la necesidad de una reforma local en profundidad. Por una parte, se ha desarrollado un tipo de gobierno local muy “presidencialista” con un gran poder del alcalde/sa en la implantación y desarrollo de las políticas públicas, con oportunidades para abuso de poder tanto personal como partidista, junto a ello, altos cargos y personal funcionario de la Administración local, poseen un margen restringido de actuaciones, limitado básicamente a un control legalista (Lapuente, 2014). El debate sobre la reforma local ha dado lugar a tímidas actuaciones y marcos normativos. Desde el punto de vista estructural o de modelo, lo más significativo ha sido la reforma de 1999 que surge como consecuencia del denominado “Pacto Local” y la reforma de 2003. Así, la Ley 11/1999, de 21 de abril^2 se limitó a favorecer un modelo de gobierno presidencialista con fortalecimiento de la figura del alcalde/sa, sin establecer un régimen especial para las grandes ciudades. La reforma introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local^3 fue consciente de su insuficiencia desde su aprobación, por lo que precisamente fijó como objetivo último “la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI”. Posteriormente se redactó el Libro Blanco de la Reforma del Gobierno Local de 2005^4
(^2) Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas. Recuperado en: http://www.boe.es/boe/dias/1999/04/22/pdfs/ A14928-14936.pdf (Junio, 20, 2014). (^3) Recuperado en: http://www.boe.es/boe/dias/2003/12/17/pdfs/A44771-44791.pdf (Junio, 20, 2014). (^4) Recuperado en: http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/publicaciones/ centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Monografias/parrafo/0111111111111111118/ text_es_files/Libro-Blanco-Gobierno-Local.pdf (Junio, 25, 2014).
razones por las que se ha producido esta situación permitirá examinar posteriormente las estrategias políticas que se han ido desarrollando para superar la misma. Las mujeres (al igual que niños y niñas), históricamente, han sido imaginadas erróneamente como un colectivo vulnerable, enmarcado en las consideraciones de la pobreza femenina, en el que ésta se analizaba como un fenómeno unilateral (basado en el ingreso), sin cuestionar las causas de la pobreza y la desigualdad, y sin conceder a las mujeres un rol de ciudadanas con derechos que pueden ser agentes de cambio de su propia condición. Por ello, hay que tomar en consideración tres conceptos que explican la incorporación de las mujeres como grupo predominante en los servicios sociales: la vulnerabilidad, la exclusión y la desigualdad (Clert, 1998 y Kabeer, 1998 y 2003):
- El enfoque de vulnerabilidad surge con fuerza a fines de los años ochenta, y contribuye a iluminar algunos procesos que llevan a la pobreza de las mujeres. Tiene dos facetas, una externa que se refiere a los riesgos a los que un hombre o mujer pueden verse expuestos y otra faceta interna, referida a la indefensión de las personas frente a los riesgos (falta de recursos con los que enfrentar esas situaciones). La vulnerabilidad, en su relación con el género ha contribuido a la identificación de dimensiones y aspectos claves de la desventaja social femenina. La crítica que se le ha hecho a este enfoque es su limitado alcance operacional, ya que aunque ha ayudado a los avances de políticas y al reconocimiento del reparto desigual de recursos, a su vez, ha confundido vulnerabilidad en el acceso a los recursos con fragilidad de la mujer (situando a las mujeres como víctimas pasivas para así legitimar las políticas asistencialistas).
- El enfoque de exclusión se plantea en la década de los noventa, y favorece una ampliación en la conceptualización y en el análisis de la desventaja social en el discurso internacional. Es un concepto relacional con dos rasgos principales que son: la carga semántica más marcada de la pobreza y la vulnerabilidad, y una significación de la exclusión como privación de derechos, siendo un concepto activo que conlleva responsabilidad externa y acción pública. Esta perspectiva de la exclusión ayuda a la conceptualización y al análisis de la desventaja social y presenta dos niveles de análisis, uno con carácter multidimensional (sociocultural y político) y un énfasis en los procesos dinámicos y multicausales (como complemento al entorno de los grupos, a los procesos y a las prácticas de exclusión). Estos procesos pueden ser macroeconómicos, institucionales, de actores sociales y espaciales.
- El enfoque de la desigualdad. Este enfoque explica cómo las personas satisfacen sus necesidades a través de una variedad de recursos además de los ingresos económicos, y cómo acceden a diferentes relaciones institucionales fuera del mercado. En términos de Amartya Sen (2010) en cuanto al ejercicio de derechos, las desigualdades son el resultado de dotaciones inadecuadas de recursos, donde estos se intercambian por otros o por prácticas reguladas donde no se contemplan las normas que garantizan el acceso a los derechos. El enfoque de las desigualdades plantea interrogantes de identidades e intereses así como sobre las divisiones de trabajo, poder y recursos. Se preocupa de una manera más dinámica de los procesos de exclusión y marginalización, lo que provoca cambios en la configuración de las relaciones.
Desde los movimientos de mujeres, se ha planteado la revisión desde este último enfoque, de las desigualdades codificadas en reglas y prácticas que diferentes áreas institucionales ejercen sobre los derechos de varones y mujeres, ya que este enfoque considera que la pobreza es un resultado de fallas en la obtención de derechos, que a su vez generan diferentes formas de privación (Kabeer, 1998 y 2003). La desigualdad no existe en abstracto, surge siempre a partir de una definición sobre lo que comporta ser desigual en comparación con alguien. La desigualdad de género implica comparar al grupo privilegiado, los varones, con el desigual, es decir, las mujeres y partir de esta definición y visibilidad se han impulsado políticas públicas para la igualdad entre los géneros y se han movilizado organizaciones de mujeres cuyo resultado ha sido cambios significativos en la organización de género de la sociedad moderna (Gallegos, 2007).
Para corregir la desigualdad de las mujeres también es imprescindible mirar las dos caras de la vida social: los conflictos por los intereses contradictorios de los desiguales y la necesidad de elaborar consensos para cambiar la sociedad. Primero ha sido necesario darle legitimidad política al discurso de la desigualdad de las mujeres para que se tomen medidas para corregirlas. Pero esto ha mostrado en el camino que el problema no es solo de las mujeres, que se trata de un problema de estructura social que también se debe modificar (Astelarra, 2008; 2009). Por ello, a continuación, se van a sintetizar los principales marcos de referencia en los que se ha sustentado la implantación de los servicios sociales con perspectiva de género.
propios municipios quienes han asumido la carga del desarrollo de las políticas de servicios sociales. Asimismo, a finales de los años ochenta, se implantan las rentas mínimas de inserción (RMI) en las CC.AA. y posteriormente los planes de inclusión social que han reforzado el papel de la Administración autonómica, al haber asumido en solitario el desarrollo de estos programas que han reforzado la red de protección de los servicios sociales.
En diez años se llevó a cabo un desarrollo legislativo sin precedentes en todas las comunidades autónomas: las denominadas leyes de “primera generación” de servicios sociales que se iniciaron con la Ley vasca (1982) y finalizaron con la Ley foral navarra (1992), procurando un marco legal generalizado. Estas normativas junto con la citada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local permitieron a corto plazo la implantación de estructuras específicas destinadas a desarrollar unas políticas de servicios sociales, que implicaban no solo elementos administrativos sino un cambio de mentalidad en lo que se refiere a la forma de afrontar las necesidades sociales. En este marco, una de las cuestiones que surgieron y que el pensamiento feminista incorporó a la agenda política fue un análisis y replanteamiento del tradicional papel la mujer como proveedora en la cobertura de las necesidades. En términos preestablecidos sobre las funciones tradicionalmente atribuidas a los géneros, las mujeres asumen: la función de proveedora de alimentación y ropa; la función asistencial respecto a las y los menores, las personas mayores, las personas enfermas y con discapacidad y la función relacional , en particular respecto a las funciones de socialización primaria y anticipatoria, etc. Todas estas funciones tienen en el ámbito doméstico y en el ámbito público, nombre femenino, tanto en el espacio de la actividad monetarizada, como en la no monetarizada. El cambio social y laboral experimentado por las mujeres durante el último período ha provocado una reformulación de las políticas de servicios sociales - que a pesar de su manifestación externa- se establece a partir del binomio mujer y actividad laboral; enfrentando dos ámbitos de actividad, el ámbito reproductivo versus el ámbito productivo (Del Olmo, 2014) que ponen en evidencia la situación de desigualdad entre mujeres y varones. Para combatir las desigualdades de género se fueron estableciendo distintas estrategias políticas, entre las que la igualdad de oportunidades ha sido la más extendida a escala internacional, incorporando mecanismos de acción positiva (Roldán, García y Nogués, 2013). Sin embargo, dichos mecanismos han demostrado también que son insuficientes para llegar al fondo de la cuestión: la escisión entre lo público y lo privado y la doble jornada que han de soportar
las mujeres por haber accedido a la esfera pública. La igualdad de oportunidades, que apoya sobre todo la incorporación de la mujer a la esfera pública, ha logrado derechos formales pero no sustanciales, puesto que las mujeres se enfrentan con desventajas no solo familiares, sino también ideológicas y de poder.
A nivel nacional se desarrollaron políticas de igualdad y su repercusión tuvo lugar en todos los niveles de las administraciones del Estado. En el ámbito local desde principios de la década del 2000 se avanzaba en la superación de las actuaciones de carácter reivindicativo y de discriminación positiva 6 , con campañas de promoción de la mujer y de consolidación de nuevos valores tanto dentro del ámbito de lo público como de lo privado para progresar en la paridad de género (Roldán, 2004). En el nivel macrosistémico la evolución se ha caracterizado por la ampliación de las competencias del gobierno municipal y la aplicación de la transversalización de la perspectiva de género en todos los niveles de la política social. La transversalización de género ha sido definida poniendo el énfasis en dos perspectivas que se consideran complementarias: el efecto de las políticas sobre mujeres y varones, por un lado, y el propio proceso político institucional y de desarrollo de las capacidades necesarias para llevar a cabo esas políticas de igualdad de género, por otro. En último término, la estrategia de transversalización busca generar una mayor igualdad de género en nuestras sociedades. Pero qué duda cabe que para ello se requiere la transformación, reforma o reorganización de las instituciones y políticas, de modo que adquieran las capacidades necesarias para promover políticas con igualdad de género y que ellas mismas sean equitativas. Se trata, por tanto, de dos miradas o puntos de vista complementarios de la transversalización: desde las instituciones productoras y gestoras de políticas o desde el efecto de esas políticas sobre las mujeres y los varones que deben beneficiarse de los derechos y las oportunidades en condiciones de igualdad (López, Cirujano, Del Olmo, Sevilla y Sánchez, 2007).
Además del enfoque de la transversalidad, en el análisis de las políticas públicas con enfoque de género, es interesante rescatar también el concepto de interseccionalidad, que se puede plantear desde dos enfoques que son importantes en este artículo: 1) La “interseccionalidad estructural”, que se refiere a la experiencia directa que tienen las personas, cómo las intersecciones entre diferentes desigualdades pueden afectar estructuralmente a sus oportunidades económicas, políticas y sociales, creando (^6) Aunque el término de discriminación positiva a día de hoy está en desuso, hemos querido reflejarlo tal y como se planteaba a principios del año 2000 (nota de las autoras).
4. LA NUEVA LEGISLACIÓN Y SU IMPACTO EN LOS SERVICIOS
SOCIALES
La nueva legislación de régimen local, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad financiera de las Entidades Locales ha suscitado críticas, tanto desde el ámbito profesional, como del científico y académico que califican la actual reforma como mínimo de fallida (Almeida, 2013; Bosch y Solé-Ollé, 2014; Campus y Lago, 2014; Lapuente, 2014; García Herrero, Breznes, Barriga y Ramírez, 2014) como por parte de las comunidades autónomas que han presentado recursos, en este sentido, el Tribunal Constitucional ya ha admitido recursos presentados por los gobiernos de Andalucía, Cataluña, Canarias y Asturias, así como por los parlamentos de Extremadura, Cataluña, Andalucía, Navarra y por 130 diputados y diputadas de distintas fuerzas políticas.
Los principales aspectos introducidos por la Ley y que se cuestionan en los textos señalados se pueden sintetizar en los siguientes:
- Intento de clarificación de las competencias de los municipios para evitar duplicidades de actuación con las de las Comunidades Autónomas (CC.AA.);
- Vaciado de competencias municipales que son transferidas a las Comunidades Autónomas y Diputaciones;
- Medidas encaminadas a favorecer la fusión voluntaria de municipios;
- Medidas destinadas a racionalizar la estructura de la Administración local, mejorar la transparencia y facilitar el control financiero;
- Medidas que limitan la discrecionalidad de los entes locales en términos de remuneración de cargos públicos;
- Efectos sobre el ahorro en la prestación de servicios públicos.
Dadas las limitaciones de un artículo de estas dimensiones, analizaremos los tres primeros puntos y el último, por considerar que son los que tienen un mayor impacto en los actuales servicios sociales de ámbito local. La pretensión de la Ley es clarificar las
competencias locales mediante, por una parte, la transferencia de competencias en sanidad, educación y servicios sociales a las CC.AA y, por otra parte, con la prohibición del ejercicio de lo que denomina competencias impropias. Pero el problema en cuanto a las indicadas transferencias es que, al menos en el ámbito de los servicios sociales, los municipios se encuentran mejor situados que las CC.AA. para su prestación por su proximidad y capacidad de detección de necesidades de la ciudadanía. En lo que al ejercicio de competencias impropias se refiere, la realidad es que es el resultado de una presión social que se ejerce sobre el nivel de gobierno más próximo, por ello no parece que tenga mucho sentido prohibir la atención de demandas ciudadanas sin tener en cuenta cauces alternativos hacia otros niveles de gobierno (Campus y Lago, 2014).
La Ley prevé que las competencias propias más importantes de los municipios sean transferidas a las diputaciones en el caso de los municipios de menos de 20. habitantes, cuando estos no puedan demostrar que la prestación del servicio se está haciendo de forma eficiente. En ese caso, se indica que la Diputación ‘coordinará’ la prestación de los servicios y que previo acuerdo con el municipio los servicios serán traspasados a la Diputación. En cualquier caso, establece la obligación por parte del municipio de demostrar que el ‘coste efectivo’ de la prestación del servicio es menor que el establecido por la Diputación. Las críticas al protagonismo otorgado a las diputaciones no se han hecho esperar (Bosch y Solé-Olle, 2014; Ramió, 2013). En cuanto al tema de la reducción de costes que puede suponer el traspaso a las diputaciones, parece no tenerse en cuenta que los costes unitarios de prestación no dependen tanto del número de personas usuarias como de su dispersión en el territorio. A lo que se une la falta de experiencia en este terreno de las diputaciones, y además, resulta paradójico dar relevancia en este momento a una estructura cuestionada por su escasa representación democrática, puesto que la elección es de forma indirecta por un procedimiento incomprensible para la mayoría de la población.
Otro tema objeto de discusión es el referido a los incentivos a la fusión de municipios, abordado de forma muy tímida en la Ley, pues se considera que esos incentivos no van a ser efectivos y no van a conseguir que los municipios se fusionen. Al respecto, la apuesta ha sido de otra opción ya comentada: el refuerzo de las diputaciones. En algunos textos se apunta (Lapuente, 2014; Bosch y Solé-Olle, 2014) que se debería haber optado por una apuesta más decidida de las fusiones obligatorias con el objetivo de alcanzar municipios con un tamaño mínimo de 5.000 habitantes y en un futuro aproximarse a los 10.000. Los ejemplos de países como Dinamarca, Suecia, Francia o
considera que el listado de materias del artículo 25.2, sobre las que los municipios ejercerán en todo caso competencias propias, se establece “sin perjuicio de lo que puedan prever las leyes sectoriales estatales y autonómicas” (MHAP, 2014). Por tanto, cabe interpretar que los municipios pueden ejercer competencias propias sobre materias no incluidas en el artículo 25.2. e) si se las atribuyen las leyes sectoriales de servicios sociales.
Asimismo, la LRSAL establece en la modificación que realiza del artículo 27.3de la LRBRL, un catálogo de competencias que “con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía, y en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar en los Ayuntamientos entre las que está la “Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer” (art.27.3. c) ). Dichas competencias se podrán delegar en la forma establecida en la Ley, es decir, que sea aceptada por el municipio y por un periodo estable temporal que no podrá ser inferior a cinco años; acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria; con una cobertura del 100% del coste del servicio; y su cobro deberá estar garantizado. Si bien la Disposición Transitoria Segunda de la LRSAL prevé un periodo transitorio, hasta el 31 de diciembre del año 2015, para que la titularidad de las competencias propias municipales sobre prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social y la prestación de los servicios derivados de tales competencias sean asumidas por las Comunidades Autónomas, sin embargo la aplicación de este periodo puede ser contradictoria, por lo que no debería ser aplicable, ya que ello significaría tanto como reconocer que la legislación sectorial autonómica no puede atribuir también competencias propias a los municipios en servicios sociales (Estudi Consultoria Sector Públic S.L.P, 2014).
Otra de las críticas al nuevo texto legal es la supresión del artículo 28 de la LBRL conforme al cual “los municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”. Este artículo ha servido de fundamento jurídico para que ayuntamientos, mancomunidades, consorcios y diputaciones pudieran realizar la promoción de actividades, así como para la prestación de cuantos servicios públicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía en materia de género. La supresión de este artículo ha recibido grandes críticas por considerar que supone un menoscabo a actuaciones como la promoción de la mujer o la lucha contra la violencia de género que se consideran obligación de todas las administraciones públicas, por su transversalidad (Instituto Andaluz de la Mujer, 2013). En este terreno también se apunta la posible contradicción que puede suponer la aplicación del art. 22 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres (Almeida, 2013) que establece que: “con el fin de avanzar hacia un reparto equitativo de los tiempos entre mujeres y hombres, las corporaciones locales podrán establecer Planes Municipales de organización del tiempo de la ciudad. Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado podrá prestar asistencia técnica para la elaboración de estos planes”.
En el ámbito europeo se aboga por que los denominados servicios sociales de interés general cuyos objetivos, entre otros, se centren en servicios orientados a la persona, diseñados para responder a las necesidades humanas vitales, en especial las necesidades de personas vulnerables (Comisión Europea, 2004; 2006; 2007), aspecto este coincidente con lo establecido en el artículo 25 ya señalado de la LRSAL. Pero el marco europeo es más ambicioso en los objetivos que deben cumplir los servicios sociales y, así, apunta que desempeñan una función preventiva y de cohesión social y contribuyen a la no discriminación, a la igualdad de sexos, a la calidad de vida y a asegurar la creación de la igualdad de oportunidades para todos y todas. Por lo que esta perspectiva podría incorporarse como concreción de las competencias en servicios sociales vía delegación, de otro modo la nueva normativa local podría entrar en contradicción con las directrices europeas.
5. POSIBILIDADES E INCERTIDUMBRES DEL FUTURO DE LOS
SERVICIOS SOCIALES LOCALES: ELEMENTOS PARA EL DEBATE
La reciente aprobación de esta nueva legislación no permite todavía un análisis pormenorizado de su aplicación y sus consecuencias. Sin embargo, se pueden vislumbrar diferentes opciones de cara al futuro, aspectos que están siendo objeto de tratamiento en diferentes textos académicos y profesionales a los que a lo largo de este artículo se han hecho referencia. Se van a apuntar, por tanto, los elementos fundamentales de la Ley que se han considerado en este artículo y las perspectivas, a
municipios conservarán las competencias que les atribuye la legislación sectorial vigente en la fecha de entrada en vigor de esta Ley. De otro modo sería dar por sentado que toda la legislación sectorial autonómica habría quedado en la práctica derogada por ese nuevo marco básico legislativo (Estudi Consultoria Sector Públic S.L.P, 2014). Sin embargo, por una parte, la Federación Española de Municipios y Provincias en un informe elaborado al respecto(FEMP, 2014), plantea que el artículo 25.2 LBRL es un listado tasado y cerrado de competencias propias que tienen los municipios a partir de la entrada en vigor de la LRSAL, y por otra parte, se hace eco del criterio del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por el que se puede interpretar que los municipios pueden ejercer competencias propias sobre materias no incluidas en el artículo 25.2. e) si se las atribuyen las leyes sectoriales de servicios sociales. Parece que una amplitud de miras puede sobreponer sobre la visión restrictiva que establece el referido artículo de la Ley.
En lo que se refiere específicamente a los servicios sociales el art 25.2. e) establece: “Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”, lo que plantea dos aspectos a tomar en consideración. Así, en primer lugar, se encuentra la referencia a “funciones en la evaluación e información de situaciones de necesidad social”. Se podría deducir, tal y como apunta Almeida (2013) que hace referencia a que los ayuntamientos han de asumir competencias en relación con los servicios que aparecen en la clasificación establecida en el Catálogo de Referencia de Servicios Sociales, aprobado por Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia del 16 de enero de 2013 (MSSSI, 2013), en dicho Catálogo, se clasifican como “servicios de información, orientación, asesoramiento y diagnóstico y se indica que son servicios que facilitan a las personas el acceso a los recursos, garantizan el acceso a otros sistemas de protección social y proporcionan apoyo en la realización de gestiones y tramitación de las diferentes prestaciones de servicios sociales y del sistema de protección social”. Constituyen una tipología de servicios que se categorizan tanto como servicios generales o especializados. En una línea similar se expresa García Herrero (2014) al indicar que la competencia municipal en servicios sociales que establece el artículo 25 de la LRSAL debe interpretarse como la asunción de funciones tales como: información, orientación y asesoramiento; detección de situaciones de necesidad social; valoración y diagnóstico de situaciones de necesidad social; diseño de planes de intervención, prescripción de servicios y prestaciones
económicas y técnicas; intervención profesional en los ámbitos individual, familiar, grupal y comunitario; atención inmediata a necesidades de subsistencia (García Herrero, 2014: 22). Estas lecturas de la legislación plantean también una continuidad con el modelo municipal de servicios sociales existente en la actualidad.
En segundo lugar hay que tener en cuenta la mención a “la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”, en este caso es necesario precisar el aspecto de “inmediatez”, así como concretar los supuestos que se deben considerar como “situación o riesgo de exclusión social”. En el primer caso parece pretender hacer referencia a la forma en la que las personas usuarias de los servicios sociales pueden acceder a ellos, de modo que la misma incluiría establecer servicios a los que se incorporarían directamente, por propia iniciativa o a través de una intervención social o administrativa (Almeida, 2013). La situación o riesgo de exclusión social, tal como indica Almeida, describe la posición en la que se encuentran determinados grupos de población especialmente vulnerables como: personas en situación de dependencia; víctimas de violencia de género; personas sin hogar; menores en situación de desprotección; personas inmigrantes; minorías étnicas, y personas con adicciones, etc. Como se puede observar, la perspectiva de género en este caso aparece especificada. Dicho autor concluye que siguiendo el indicado Catálogo de Referencia de servicios sociales, se podría defender que, al menos, los municipios han de tener competencias en: atención diurna y nocturna para personas sin hogar; intervención y orientación sociofamiliar; atención a menores en riesgo social y familiar; atención residencial (alojamiento de urgencia y para personas sin hogar) y atención de necesidades básicas. García Herrero (2014: 17), por su parte, ante la falta de definiciones legales de lo que se considera exclusión social, toma en consideración referentes legislativos tales como: la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción en la que se especifica quiénes se consideran colectivos en riesgo o situación de exclusión social. Así como otra referencia normativa en la que se establece el “umbral de exclusión” como es el Real Decreto-Ley 6/2012 de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos (modificado por Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social). De uno u otro modo, una vez más estos autores defienden la necesidad de que los ayuntamientos cuenten con servicios sociales que hasta ahora venían prestando.
- (^) Traspaso Competencial y Delegación de Competencias
