¡Descarga Implementación del SAAD en España: leyes y acuerdos relevantes - Prof. García Giráldez y más Apuntes en PDF de Trabajo Social solo en Docsity!
Lectura nº 8. Dependencia y Servicios Sociales.
- Dimensión conceptual
La Organización Mundial de la Salud (OMS, 2000) define los cuidados de larga duración como aquel “sistema de actividades llevadas a cabo por cuidadores informales (familia, amigos o vecinos) o profesionales (sanitarios, sociales u otros), o ambos, para conseguir que una persona que no sea totalmente capaz de cuidar de sí misma mantenga la mejor calidad de vida posible dentro de su entorno, de acuerdo con sus preferencias individuales, con el mayor grado posible de independencia, autonomía, participación, realización personal y dignidad humana.
Por cuidadores informales se entiende un conjunto difuso de redes que se caracteriza por su reducido tamaño y por tener un vínculo de afectividad en la relación. Es una red que proporciona el cuidado no de manera ocasional, sino mediante un compromiso de permanencia o duración. Sin embargo, por extensión, el término se aplica también a otros agentes de intervención, como son las asociaciones de ayuda mutua y el voluntariado.
A diferencia, los cuidados profesionales son aquellos que quienes los proporcionan cumplen con el requisito de poseer los conocimientos y la formación específicos necesarios para tal fin, que están regulados por procedimientos públicos, y son remunerados salarialmente en el ámbito del mercado de trabajo (Sánchez Reinón, 2011).
La perspectiva de análisis de los conjuntos conceptuales binarios, centralización/ descentralización, universalidad/ sectorialidad y principal/subsidiario se inclina, en el caso de la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia, por el primer término de estos binomios conceptuales. Así se resalta la naturaleza centralizadora y de prestación de servicios con carácter universal introducido por la LAPAD respecto a las leyes de Servicios sociales; de derechos subjetivos para las personas que los requieran. Ello permite destacar algunos aspectos relevantes: uno de ellos, es la función centralizadora de la Administración General del Estado en materia de dependencia, por lo que dice y por lo que omite, frente a la función descentralizadora de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales que resulta de las leyes de Servicios Sociales. Un segundo aspecto es el del necesario proceso de integración del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) en el Sistema de Servicios sociales, que de subsidiario de éste, tal y como establece la LAPAD, no sólo no acaba de consolidarse, sino que parece desempeñar una función principal respecto al mismo.
- Los sistemas y modelos de protección de la dependencia en la Unión Europea
Según Rodríguez Cabrero (2011) la división tradicional de las necesidades - la sanitaria y la de cuidados personales - ha consolidado dos diferentes sistemas, antagónicos también en relación a los cuidados de larga duración. Estos sistemas se diferencian en términos del derecho de protección y cobertura, de la financiación, etc.; y de los principios que los rigen, un sistema de sanidad universal y un sistema de dependencia asistencial. Algunos países de la Unión Europea introducen los servicios sociales personales de salud en dependencia (por edad, enfermedad crónica y discapacidad) como parte del sistema global de cuidados de larga duración. De este modo la situación de la dependencia atraviesa toda la estructura social, pero las políticas públicas dan prioridad, como se apuntaba en el epígrafe relativo a la juventud - al colectivo de las personas mayores, porque representa un volumen cada vez mayor y por los cambios paralelos que se han producido en la estructura social de la población cuidadora.
Tradicionalmente el coste de la atención sanitaria de este colectivo lo afrontaba el sistema sanitario, mientras que los cuidados de larga duración corrían a cargo del sistema de Servicios Sociales y sobre todo del sistema informal y dentro del mismo de la familia. El coste sanitario, al ser de cobertura
universal, se financiaba directamente con impuestos y cotizaciones de la Seguridad Social. Indirectamente, una parte del coste de los cuidados personales lo cubría, y lo sigue haciendo sobre todo en los países del Sur de Europa, la familia, en particular la mujer. Se puede decir que salvo en los modelos de protección social nórdicos, los cuidados de larga duración han sido de carácter familiar.
Entre 1970 y 1990 y según estuvieran más o menos consolidados los estados de bienestar, las políticas de contención del gasto social por un lado, y los cambios en la población y la presión de las organizaciones de las personas con discapacidad, por el otro, han contribuido a que se incrementaran los cuidados de larga duración. A ello se añade el cambio de mentalidades que ha implicado la incorporación de la mujer al mundo productivo, que ha replanteado la “naturalización” de la feminización de la función cuidadora, así como la reflexión sobre nuevas formas de gestionar la economía doméstica y familiar, sobre todo en los países mediterráneos. Aunque sigue siendo central la función de la mujer en los cuidados de larga duración con las personas mayores y en dependencia en los países meridionales, las políticas de igualdad de género y de acceso al empleo, así como la promoción educativa han conducido a una cultura del reparto más equitativo de las tareas domésticas y, por lo tanto, también de los cuidados a las personas dependientes, lo que tiende a un mejor reparto de la carga del cuidado informal tradicional. Sin embargo, se trata más bien de un cambio cultural profundo cuyos resultados se verán a largo plazo y se relacionarán con las diferencias culturales de los países de la Unión Europea.
La Comisión Europea ha promovido la introducción de reformas institucionales que articulan los dos sistemas de protección, el social y el sanitario, para las personas dependientes con necesidades de cuidados de larga duración, teniendo presente los aspectos cuantitativos del envejecimiento y la discapacidad, pero también aquellos cambios cualitativos que se han de inspirar en tres principios fundamentales: acceso universal, calidad asistencial y viabilidad financiera de ambos sistemas.
Además, cuando se reconoce que la situación de dependencia no es un riesgo individual sino social, los estados nacionales deben desarrollar unas políticas públicas y unos programas de protección que contemplen las formas de financiación, las funciones de los sistemas Nacional de Sanidad y de Servicios Sociales, el peso de la familia cuidadora y las escalas para su prestación.
En la Unión Europea la protección sociosanitaria se puede sintetizar en tres modelos diferentes: el modelo de protección universal para todos los ciudadanos y de financiación por impuestos, que es el modelo de los países nórdicos; el modelo de protección por el sistema de la Seguridad Social con prestaciones financiadas con cotizaciones , que es el modelo bismarkiano de los países centroeuropeos, y el modelo asistencial, dirigido a los ciudadanos carentes de recursos, que es el modelo de los países europeos meridionales. Estos sistemas, sin embargo, están convergiendo hacia dos modelos: el de naturaleza universal de carácter impositivo o el de Seguridad Social, ambos con servicios o prestaciones económicas que cubren sólo una parte del coste de los cuidados permanentes, y de la otra parte, en mayor o menor medida, lo cubren los beneficiarios. Está desapareciendo el modelo asistencial para las situaciones de dependencia y se va orientando hacia la universalización del derecho social, pero con un acceso a las prestaciones que no depende de los recursos de la persona que requiere cuidados de larga duración, sino de la necesidad sociosanitaria evaluada (Rodríguez Cabrero, 2011).
Se sintetizan algunos de los elementos más destacables de estos modelos de protección en el cuadro 8.1.
a) El sistema de protección universal. El modelo de universalidad se rige por el principio de ciudadanía que establece que la protección de la dependencia es la extensión lógica de un Estado social que garantiza la cobertura de las necesidades básicas de los ciudadanos.
Sistema de protección a través de la Seguridad Social
Subsidiariedad
- El derecho subjetivo a la protección solo lo determina la situación de dependencia.
- El seguro de dependencia cubre las necesidades de servicios del dependiente cuando se presentan. La prestación es un apoyo al cuidado informal o lo sustituye.
- La dependencia se evalúa en grados o niveles, con sus correspondientes prestaciones servicios de cuidado, diferentes en cuantía y en intensidad o duración. - Amplia posibilidad de elección del dependiente o de su familia entre prestaciones monetarias o servicios.
- Financiación con cotizaciones a la Seguridad Social (de trabajadores en activo, pero también der empresarios y propios pensionistas). Se complementa con impuestos para prestaciones no contributivas.
- Gestión de las prestaciones económicas centralizada; pero los servicios están descentralizados en las administraciones territoriales.
- Las prestaciones cubren solo una parte importante del coste (techo) y el beneficiario está obligado al copago de los servicios.
- Existen también ayudas a los cuidadores informales, cobertura de las cotizaciones, servicios de respiro y de apoyo para períodos de vacaciones o necesidades especiales
Sistema de protección asistencial
Cobertura limitada
- -Peso relevante de las organizaciones no lucrativas y las familias en la provisión de los CLD. Mezcla de universalismo protector, familismo y asistencialismo.
- Los CLD se dirigen a las personas con recursos insuficientes; déficit de servicios y desequilibrios territoriales.
- Exigencia de gasto público menor que en el sistema universal.
- Desprotección de las clases medias: disponer de renta les impide acceder a servicios públicos, pero es insuficiente para costearse los privados (residenciales).
- Prima la gestión privada de los servicios sobre la pública. Además, la descentralización ha incrementado los desequilibrios territoriales en su extensión y calidad.
-Los cambios sociodemográficos presionan para que se implanten modelos protectores universales, pero las políticas de contención del gasto social desplazan las responsabilidades del ámbito regional y local y al propio beneficiario, y están reduciendo el desarrollo de políticas nacionales Fuente: Elaboración propia en base a Rodríguez Cabrero, G. (2011). Políticas sociales de atención a la dependencia en los Regímenes de Bienestar de la Unión Europea. Cuadernos de Relaciones Laborales , 29 (1), 13-42.
- El sistema de protección sociosanitario en España
En el ámbito español, los sistemas de protección social que partieron de una posición inicialmente universalista como el sanitario, difieren de los que iniciaron su proceso bajo la sectorialización como el de Servicios Sociales, en lo relativo al alcance de la igualdad de derechos. Así, los servicios del sistema nacional de salud y de seguridad social (arts. 41 y 149.17 de la Constitución española), se plantearon desde el principio como derechos universales, claramente definidos y extendidos: los servicios sanitarios garantizaban y generalizaban el acceso a las prestaciones y su carácter gratuito en lo que atañe a la atención. En definitiva, unos servicios y unas prestaciones definidos de modo igualitario - aunque dieran lugar posteriormente a diferentes modelos - y organizados con carácter estatal, con lo que quedaba garantizado el derecho a la igualdad, antes de que las comunidades autónomas asumieran las competencias sanitarias en el proceso descentralizador posterior.
También en el sistema de seguridad social, según el modelo que consagra la Ley general de 1990, convirtió unos derechos sociales en universales, cuando al modelo contributivo inicial se le agregó la modalidad asistencial; es decir, la de los servicios sociales definidos como prestaciones complementarias. Como en el caso anterior, las comunidades autónomas asumieron las competencias, pero cuando ya se habían consolidado en un proceso previo y se habían extendido a toda la población los derechos generalizados a la misma.
En ambos casos esta universalidad inicial permitió extender a la ciudadanía unos derechos mínimos válidos para todo el territorio nacional, sin que la descentralización posterior afectara negativamente ni produjera desequilibrios entre unas comunidades y otras, aunque se hayan establecido algunas diferencias. La racionalidad administrativa defendía la nueva estructuración bajo los principios de proximidad de los servicios de atención primaria, que iban a responder a las demandas ciudadanas en el ámbito territorial más cercano, constituyéndose como la puerta de entrada a estos sistemas.
En la definición amplia de los sistemas de bienestar social, el de Servicios Sociales personales español aspiraba a convertirse en el cuarto pilar del Estado de bienestar. Su orientación inicial daba prioridad a la descentralización administrativa y territorial para garantizar la universalidad de algunos derechos sociales mínimos. Las dificultades del sistema de Servicios Sociales español han sido resaltadas por varios autores en lo que respecta a su ambigüedad legal, su objeto y su estructura fragmentada técnica y políticamente (Adelantado y Jiménez, 2002, Subirats et al ., 2002, 2007; Rodríguez Rodríguez, 2006; Aguilar Hendrickson, 2009; Marbán, 2009; Roldán, 2009; Gil Calvo, 2009; Rodríguez Cabrero, 2011).
Las competencias asumidas por las comunidades autónomas en protección social, que transfirió la Constitución y sancionaron los estatutos y las leyes de Servicios Sociales, han funcionado desde hace más de treinta años y han producido modelos diferenciados de atención en diversos aspectos, como planificación, gestión y financiación. Las diferencias del sistema de Servicios Sociales con los sistemas Sanitario y de la Seguridad social, pero también con el que introduce la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía personal y Atención a las personas en situación de Dependencia, derivan precisamente del modo como inició su proceso normativo y administrativo: en el caso español se priorizó la descentralización administrativa y territorial sin que se definieran claramente unos derechos subjetivos mínimos válidos para todo el territorio ni se dotaran de una financiación suficiente. Todo ello impidió que se garantizara una igualdad de derechos sociales y se limitaran los desequilibrios entre las comunidades autónomas; aunque se intentara establecer una ley de Servicios sociales que garantizara esa igualdad de prestaciones y servicios sociales básicos. Actualmente parece que la tendencia se ha invertido: el proceso de homogeneidad territorial de derechos que ha introducido la Ley 39/2006 incorpora el protagonismo de la Administración general del Estado en un sector de los Servicios Sociales que hasta ese momento lo gestionaban las comunidades autónomas – el de los cuidados de larga duración - y replantea nuevas dualidades. A partir del 2006, el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia debe complementar e integrarse en el sistema público de Servicios Sociales sin menoscabar la atención a aquellos ciudadanos que precisan una protección social, no disponen de reconocimiento de la necesidad de cuidados de larga duración y que demandan seguir recibiendo unos servicios de calidad, tal y como ha establecido la ley en su preámbulo.
El sistema de Servicios sociales como conjunto de estrategias que definen los contenidos de las políticas, las tendencias de actuación e intervención y la objetivación de dichas tendencias como problemáticas (Subirats, 2007, pp.41-52), que se había concretado con la promulgación de las leyes de Servicios Sociales de primera generación, con su renovación y con la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, así como con las leyes de segunda generación, se ha reforzado con la implantación de las estructuras específicas destinadas a desarrollar los Servicios Sociales y con la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia. Ni las leyes de primera generación entre 1982 y 1992 ni las renovadas antes de 2006 establecían derechos
Diversas normativas han desarrollado dicha Ley 39/2006 entre su promulgación y el recrudecimiento de la crisis financiera y económica, a partir de la cual se han aplicado los recortes más significativos (Cuadro 8.2). Cuadro 8.2 Diversas normativas de desarrollo de la Ley 39/2006 (LAPAD) Real Decreto 504/2007 de 20 de abril, por el que se aprueba el baremo para la valoración de la dependencia Real Decreto 615/2007, de 11 de enero, de regulación de la Seguridad social de cuidadores no profesionales Real Decreto 99/2009, de 6 de febrero, de establecimiento del nivel mínimo de protección y la cuantía económica aportada por la Administración General Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público Real Decreto 570/2011, de 20 de abril, sobre intensidades de la protección de los servicios y cuantías (máximas) de las prestaciones económica Real Decreto 569/2011, de 20 de abril, por el que se determina el nivel mínimo garantizado a los beneficiarios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia para el ejercicio 2011 Real Decreto 175/2011 de 11 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006 (LAPAD) Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia Decretos de reforma de la LAPAD Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre
de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Fuente: Elaboración propia
Se resumen las etapas de la implantación del Sistema de atención a la dependencia (SAAD) tras la entrada en vigor de la LAPAD, en enero de 2007.
3.2 Evolución e implantación del Sistema de la Autonomía personal y Atención a la Dependencia (SAAD).
El calendario previsto para la implantación del sistema de atención a la dependencia es el siguiente. Cuadro 8.3 Calendario de implantación del SAAD previsto en 2007 Año de aplicación Grados Niveles Puntos Intensidad Ayuda a domicilio (horas/ mes) 2007 Grado III Gran Dependencia
2 90-100 Entre 70- 2008 1 75-89 Entre 55- 2009 Grado II Dependencia Severa
2 65-74 Entre 40-
2010 1 50-64 Entre 30- 2011 Grado I Dependencia Moderada
2 40-49 Entre 20-
2012 1 25-39 Entre 12- Fuente: elaboración propia.
Asimismo se produjo un avance en la normativa de acompañamiento desde 2007 hasta 2010 que ha posibilitado este proceso; proceso al que ha seguido un estancamiento, cuando no un retroceso a partir de esa fecha. Las etapas del mismo se sintetizan en el Cuadro 8.4 y son:
establecido en el Real Decreto 504/2007, de 20 de abril. Acuerdos para actualizar las cuantías de nivel mínimo de protección por el Real Decreto 7/2008, de 11 de enero; el Real Decreto 74/2009, de 30 de enero; el Real Decreto 373/2010, de 26 de marzo; el Real Decreto 569/2011, de 20 de abril; y se han introducido determinadas modificaciones en la regulación del nivel mínimo de protección Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, sobre las prestaciones económicas de la LAPAD para el ejercicio 2010.
3ª Etapa (desde julio de 2010 hasta la actualidad).
Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.
Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre modificación de baremo de valoración de la situación de dependencia del Real Decreto 504/2007, de 20 de abril
Real Decreto 1602/2010 de 26 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a favor de l ciudades de Ceuta y de Melilla, para la realización de programas y actividades en materia social, personas mayores personas en situación de dependencia. Acuerdo por el que se actualizan las variables previstas en el marco de cooperación interadministrativa y criterios d reparto de créditos de la Administración General del Estado para la financiación durante 2010-2013 del nivel acord y se aprueba el reparto de créditos de la Administración General del Estado, para la financiación durante el ejercicio 2011 del nivel acordado previsto en la LAPAD Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de julio de 2010, por el que se aprueba el marco de cooperación interadministrativa y criterios de reparto de créditos de la Administración General del Estado para la financiación durante 2010-2013 del nivel acordado, previsto en la LAPAD Acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en grado I
Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre crit para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la LAPAD, y el Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de personas en situación de dependencia. Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, por el que se aprueba el baremo de valoración de la situación de dependen establecido por la LAPAD Real Decreto 570/2011, de 20 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criteri para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la LA y se establecen las prestaciones económicas de la LAPAD para el ejercicio 2011. Real Decreto 569/2011, de 20 de abril, por el que se determina el nivel mínimo de protección garantizado a las pers beneficiarias del SAAD para el ejercicio 2011. Acuerdo sobre determinación del contenido de los servicios de promoción de la autonomía personal dirigidos a las personas reconocidas en situación de dependencia en grado I
Real Decreto 1593/2011, de 4 de noviembre, por el que se establece el Título de Técnico en Atención a Personas en Situación de Dependencia y se fijan sus enseñanzas mínimas. Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financier para la corrección del déficit público Acuerdo del Consejo Territorial del SAAD para la mejora del SAAD
Fuente: Elaboración propia
1ª etapa (entre enero y junio de 2007) se inició el desarrollo normativo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD). El Consejo Territorial que se constituyó como órgano encargado de emitir los acuerdos estaba compuesto por un presidente que es el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, 11 miembros de la Administración General, los representantes de las 17 comunidades y las 2 ciudades autónomas, y 2 representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Este órgano se encargó de suscribir los acuerdos que figuran en el cuadro 8.4.
2ª Etapa (de julio de 2007 a julio de 2010). Para cumplir con los acuerdos del Consejo Territorial, las comunidades autónomas comenzaron a regular en su ámbito competencial una serie de aspectos necesarios para la puesta en marcha efectiva de la LAPAD, como el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD y la composición de los órganos de valoración. Comenzaron así, a realizarse los primeros reconocimientos de grado y nivel de dependencia y se firmaron numerosos acuerdos.
3ª Etapa (desde julio de 2010 hasta la actualidad). Está marcada por las actuaciones del Gobierno cuyos resultados más llamativos son: la paralización del SAAD desde 2011, lo que mantiene la inequidad entre territorios autonómicos, en términos de disparidad de esfuerzos y de ejercicio efectivo de derechos en función de la Comunidad Autónoma de residencia. Es muy significativa la disminución de personas atendidas en algunas comunidades autónomas pero también es cierto que hay otros territorios en los que, independientemente de la puntuación que obtengan en el dictamen, se aprecian esfuerzos notables en un momento de especialísima dificultad.
El SAAD ha frenado el gasto y con ello también el ejercicio de derechos de la ciudadanía, explican desde la Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales. En los Presupuestos Generales del Estado de 2012 se reduce la financiación del nivel acordado con las comunidades autónomas (283 millones de euros), lo que supone un recorte sustancial que impide que éstas puedan cumplir las obligaciones contraídas con las personas dependientes y con sus familias. Este hecho sucede en un contexto de financiación injusta, en el que la aportación estatal ya está reducida prácticamente al 25 por ciento de los costes netos de atención. Las decisiones tomadas casi unilateralmente por el gobierno en materia de dependencia en este periodo figuran en el cuadro 8.
En el modelo competencial español, en la normativa en relación con el derecho subjetivo, la Administración General del Estado se reserva un núcleo básico de acción, así como la garantía de la financiación de un mínimo que asegure la igualdad. (Cuadro 8.5).
Cuadro 8.5 Evolución e implantación del SAAD en España, 2007-
Funciones de Administración General del Actuaciones
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
La cuestión financiera es altamente sensible y polémica y las administraciones públicas implicadas no se han puesto de acuerdo acerca de los costes de implantación del SAAD. Hasta 2011 los datos sobre las aportaciones de la Administración General del Estado (nivel mínimo y acordado), han sido claros, públicos y oficiales, mientras que los relativos a las aportaciones de las comunidades autónomas no se pueden analizar con el mismo rigor. La principal diferencia radica en el modo como cada comunidad autónoma computa sus aportaciones al sistema. El matiz importante es si se cuantifican las aportaciones totales al sistema - mantenimiento de la red, lo preexistente a la LAPAD y lo generado posteriormente - o sólo las aportaciones en calidad de nuevas prestaciones para las personas dependientes con reconocimiento de grado y nivel en calendario. Por ello, realizar comparativas por comunidades autónomas resulta especialmente complejo.
Desde el punto de vista institucional, el SAAD se incardina en los sistemas de Servicios Sociales existentes, que se ven obligados no sólo a integrar las nuevas prestaciones, sino también a redefinir el conjunto de los mismos, lo que ha provocado tensiones organizativas. Además, si el SAAD está ineludiblemente llamado a coordinarse con el sistema sanitario en aras de una optima gestión de la valoración de las situaciones y atribución de prestaciones de dependencia, cada comunidad autónoma debe afrontar un reto de forzosa complejidad que sólo puede superarse con la cooperación entre todas las administraciones implicadas, con la creación y difusión de una cultura institucional y ciudadana de buenas prácticas de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia.
La implantación del SAAD a nivel autonómico arroja datos sobre variedades de modelos, ritmos, eficiencia y capacidad real de aplicación de la LAPAD, que es también un gran desafío para las comunidades autónomas: unas apuestan por un modelo de gestión centralizada, otras por un modelo de base territorial con gran protagonismo de los municipios; en otras intervienen hasta cuatro niveles organizativos y administrativos diferentes, y en otras a los municipios no se les tiene apenas en cuenta en la dinámica del proceso, salvo al inicio y al final de mismo, y se deposita en ellos la responsabilidad del seguimiento de los servicios de proximidad (SAD y teleasistencia). A continuación se resumen los principales modelos de cooperación multinivel entre SAAD y servicios sociales (Cuadro 8.6)
Cuadro 8.6- Modelos de cooperación multinivel SAAD-Servicios Sociales Modelos Características CC.AA.
Paralelo
Actúan independientemente SAAD y Sistema de Servicios Sociales en Atención primaria
Cantabria Canarias Valencia Extremadura Murcia Ceuta y Melilla
Integrado
Valoración de los Servicios sociales municipales conjuntamente con el SAAD. Coordinación entre SAAD + Sistema de Servicios Sociales en Atención primaria
Andalucía Aragón Baleares Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Galicia Navarra
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
País Vasco
Parcialmente integrado
Valoración de los Servicios sociales municipales, pero sólo en parte se coordinan SAAD + Sistema de Servicios sociales
Asturias La Rioja Madrid
Fuente: elaborado por García Giráldez y Robles Ríos, (2010) en base al IV Dictamen del Observatorio de la Dependencia (2010). Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales
La gestión de la demanda obtiene distintos resultados en función del modelo elegido, siendo determinante la estructura creada al respecto y, sobre todo, la definición y estandarización de los procesos por parte de las comunidades autónomas, para lo cual es necesario disponer de sistemas de información y coordinación interadministrativos coherentes.
En general, una vez superadas las dificultades iniciales, que derivan de la premura con que se puso en marcha el SAAD, las modificaciones han mejorado la consolidación de los procedimientos de valoración, reconocimiento y prescripción del programa individual de atención (PIA), lo que ha permitido el avance en la implantación del sistema. Sin embargo, como revela el Informe del grupo de expertos,
El SAAD tiene todavía por delante arduas tareas de definición, coordinación y de despliegue material que contribuyan a perfeccionar el nuevo sistema: la potenciación de una red de servicios profesionales que hagan posible una atención de calidad, una financiación equilibrada, una distribución homogénea de la oferta territorial, un entorno de progresiva colaboración y coordinación entre los sistemas sanitario y de servicios sociales, una robusta estructura de colaboración institucional en el conjunto del Estado, incluyendo las Corporaciones Locales, cuya presencia formal no se corresponde con su papel efectivo en el sistema de servicios sociales (Informe final del grupo de expertos para la evaluación del desarrollo y efectiva paliación de la LAPAD, 2009, p.6).
Sin embargo se han introducido unos cambios sustanciales en el SAAD como resultados de la crisis y en particular tras la ley presupuestaria de 2012 que se sintetizan en el cuadro
Cuadro 8.7. Cambios en el SAAD introducidos entre 2009 y 2011.
Características del SAAD Cambios introducidos
Consolidación del nuevo derecho ciudadano a protección social (dependencia). Más de 780.536 personas y sus familiares han mejorado la calidad de vida con el SAAD
Reconocimiento del nuevo derecho subjetivo de la ciudadanía en materia de protección social
Financiación expresa (con cargo a los presupuestos del Estado) que mejora los sistemas de financiación actuales en materia de Servicios sociales, y contribuye a la cooperación y coordinación entre las distintas administraciones implicadas.
Nuevo modelo compartido de financiación con mayor protagonismo y centralización en la AGE. Criterio centralizador en dependencia asumido por las CC.AA. respecto a las CC.LL. Colaboración y coordinación inter- administrativa multinivel. Establecimiento de Convenios plurianuales para la financiación del nivel acordado entre AGE y CC.AA., (suspendidos en 2012 y 2013 )
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
Preponderancia de las prestaciones económicas frente a los servicios. Se constata la influencia de los siguientes factores:
- Factores socio-culturales: En los países
mediterráneos, el cuidado de las personas dependientes lo han realizado las familias, sobre todo las mujeres. Por ello, tanto, las personas dependientes como a sus familiares prefieren percibir prestaciones económicas de la Administración. No hay cultura de recibir cuidados profesionales
- Red de infraestructuras y servicios en las
CC.AA. insuficiente para responder a la demanda.
- La fórmula de financiación del nivel
mínimo favorece las prestaciones por ser más baratas y sencillas de gestionar por las CC.AA.
- El copago aparejado a los servicios
desincentiva a los beneficiarios a la hora de elegirlos.
Aprobación Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio:
- desincentiva las prestaciones al eliminar la retroactividad y retrasar el reembolso de los atrasos hasta un máximo de 8 años.
- Endurece las condiciones de acceso a las prestaciones económicas para cuidadores en el entorno familiar
- la cuantía de las prestaciones económicas se reducen un 15% a partir del agosto 2012
- las cotizaciones a la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales deja de ser obligatoria el 1 septiembre 2012. La AGE deja de realizar sus aportaciones, pasando a ser responsabilidad exclusiva del cuidador a partir de 2013
- Se modifican los criterios de financiación del Nivel Mínimo para incrementar el número de beneficiarios con prestaciones efectivas y mayor ponderación de los servicios frente a las prestaciones
- Estimula la elección de servicios.
- El Decreto Ley modifica los criterios de participación (copago) del beneficiario en la financiación de las prestaciones del Sistema de Dependencia que recibe: la capacidad económica del beneficiario estará en función de su renta y patrimonio Aprobación de resolución de 4 de febrero de 2010 de la Secretaria de Consumo y Política Social por la que se pública el acuerdo del Consejo Territorial sobre la mejora de la calidad de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (incorporando la obligatoriedad del respiro familiar y la formación de los cuidadores, así como el seguimiento sobre los cuidados recibidos por la persona dependiente (al menos una vez a año)
Escasa coordinación sociosanitaria salvo experiencias aisladas y concretas en diferentes CCAA.
Aprobación nuevo baremo de valoración donde se establece la coordinación entre las áreas de salud y servicios sociales en la elaboración de los informes de salud y entorno (coherencia) Financiación:
- nivel mínimo aportado por el Estado garantiza el pago por persona dependiente reconocida, sin tener en cuenta que estén recibiendo o no prestaciones (se financia la valoración y el reconocimiento del derecho)
- nivel acordado: los criterios de reparto no estimulan la entrega efectiva de recursos a los beneficiarios ni la asignación de servicios frente a las prestaciones.
Modificación de los criterios de reparto del Nivel Mínimo y reducción en un 15% Criterios:
- Grado dependencia
- Número beneficiarios
- Tipo de prestaciones reconocidas (ponderación mayor de los servicios frente a las prestaciones) Periodo de adecuación al nuevo sistema de financiación en 5 años
Aprobación de nuevos criterios y ponderación de reparto del nivel acordado en convenios plurianuales (2010-2013)
- Fondo General : Se reduce progresivamente la variable población (80%) hasta desaparecer en 2013. En paralelo el porcentaje que se reduce de la variable población se incrementará en la misma cantidad en la variable de Programa Individual Atención
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
(percepción efectiva de prestaciones) hasta alcanzar el 73,90% en 2013
- Fondo Compensación : emigrantes retornados, mayor coste servicios y menor copago
- Fondo Cumplimiento acuerdos : formación cuidadores y transposición acuerdos a la normativa autonómica.
La aplicación de la financiación del Nivel Acordado ha quedado SUSPENDIDA durante 2012 y 2013 (no se han suscrito los correspondientes acuerdos con todas las CC.AA.)
Diversidad de integración del SAAD en el sistema público de Servicios sociales en las distintas CC.AA.: modelos, eficacia, capacidad de respuesta, etc.; la mayoría ha reforzado la red de Servicios sociales. Los mejores resultados están vinculados con la estructura creada, la definición, simplificación y estandarización de procesos y la existencia de eficaces sistemas de información y coordinación entre las administraciones implicadas.
La implantación del nuevo sistema ha provocado una saturación de la red de Servicios sociales: ha debido hacer frente a nuevas responsabilidades y tareas sin contar con la suficiente dotación de medios humanos, técnicos y materiales.
Creación y consolidación de un sistema único de información para el seguimiento del SAAD (SISAAD) a nivel nacional: dificultades para lograr un volcado sistemático y homogéneo de la información por parte de todas las CC.AA (asimetrías en los datos disponibles)
Aprobación de la resolución de 4 de noviembre de 2009 sobre objetivos y contenidos comunes de la información del SISAAD a registrar por todas las CC.AA: información sobre población protegida, recursos humanos, infraestructuras de la red, resultados obtenidos y calidad en la prestación de servicios. Exige volcado mensual a las CC.AA y la actualización de los datos enviados anteriormente a enero 2010.
- El acuerdo del Consejo Territorial del 12 de julio de 2012 incluyó las siguientes indicaciones:
- Establece el día 25 de cada mes para el envío de datos al SISAAD para todas las CC.AA. (previo a la posterior publicación de los datos)
- Se comunicarán mensualmente las altas, bajas y modificaciones que se produzcan
- Las CCAA anualmente expedirán un certificado reflejando el crédito recibido por parte de la AGE para la financiación del coste de la dependencia así como la indicación expresa de la aportación realizada por dicha CC.AA. (especificando la imputación de dichos créditos en sus Presupuestos)
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
especificaba que la asignación del nivel mínimo a las comunidades autónomas se realiza considerando el número de beneficiarios, el grado de dependencia y la prestación reconocida; arts .14.6, 17.1, 18.2, 27. 1, 2 y 3, sobre valoración de la situación de dependencia, donde además se consigna expresamente que no será posible determinar el grado de dependencia mediante otros procedimientos distintos a los establecidos en el baremo allí previsto; arts. 28.3, 29.1, en el que en relación con el programa individual de atención se precisa que la determinación de la prestación por cuidados en el entorno familiar corresponderá a la Administración competente, a propuesta de los Servicios Sociales (art. 30, y 38.3 y disposición adicional 9ª).
Esta modificación no afectará a quienes se les hubiera reconocido o revisado el grado y nivel de dependencia antes del 15 de julio de 2012, pero las valoraciones de revisión del grado y nivel de dependencia deberán adaptarse a la nueva estructura de grados (disp. trans. 8ª Real Decreto Ley).
- Se modifica la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales en un doble sentido: por un lado la reducción afecta a todos, ya sea a quienes se les había reconocido o revisado la que tenían, como a quienes han solicitado el reconocimiento antes del 15 de julio pero no tengan todavía la resolución administrativa, así como a los nuevos solicitantes. Por el otro, con efectos a partir del 1 de agosto de 2012 la prestación queda establecida para los ya reconocidos (disp. trans. 10ª. Real Decreto-ley) tal y como se recoge en el siguiente Cuadro:
Las prestaciones, desde el 15 de julio de 2012, dejarán de producir efectos retroactivos para quienes en esa fecha no hubieran comenzado a percibirlas aunque conservarán el derecho a las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos, les hayan sido ya devengadas hasta ese momento. A partir de esta fecha, las prestaciones que se les reconocen a estas personas quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de 2 años (disp. adic. 7ª Real Decreto Ley; disp. trans. 9ª Real Decreto Ley; disp. adic. 6ª Real Decreto Ley 8/2010 en la redacción dada por disp. final 1ª Real Decreto Ley).
El cambio en la situación de los cuidadores no profesionales implican su exclusión del encuadramiento en la Seguridad Social, que había sido obligatorio anteriormente, y en situación asimilada al alta en el Régimen General de la Seguridad Social. La suscripción del convenio especial, como obligatorio en el Real Decreto 615/2007 de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia, pasa a ser voluntario a partir de 15 de julio de 2012 (disp. adic. 8ª Real Decreto Ley). A partir del día 1 de enero de 2013, el convenio especial será a cargo exclusivamente del cuidador no profesional (disp. trans. 13ª Real Decreto Ley).
- Se redefine la prestación económica de asistencia personal cuyo objetivo es contribuir a la contratación del mismo durante un número de horas, que facilite al beneficiario el acceso a la educación y al trabajo, así como una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria, se extiende ahora a todos los dependientes en cualquiera de sus grados (hasta ahora se dirigía solo a las personas con gran dependencia) (art. 19 LAPAD).
- Se modifica el servicio de ayuda a domicilio en el sentido de que las entidades o empresas acreditadas para esta función, podrán prestar servicios bien solo relacionados con la atención personal en la realización de las actividades diarias o bien relacionados con la atención de las necesidades domésticas o del hogar; pero en este último caso sólo cuando lo hagan conjuntamente con los enunciados en primer lugar (hasta ahora se podían prestar aisladamente limitándose a la atención de las necesidades domésticas). (art. 23 LAPAD).
- Se establece un régimen de incompatibilidades de las prestaciones: las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios de ayuda a domicilio, servicio de centro de día y de noche y de atención residencial; los servicios serán incompatibles
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
entre sí, a excepción del servicio de teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal, de ayuda a domicilio y de centro de día y de noche. (nuevo art. 25 bis LD). No obstante, las administraciones públicas competentes podrán establecer la compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención que faciliten la permanencia en el domicilio a la persona en situación de dependencia.
- Se modifica el calendario de aplicación de los servicios y prestaciones de cobertura a la situación de dependencia (disp. final 1ª.1 LAPAD), de modo que la efectividad del derecho a dichas prestaciones que se ejercita progresivamente, de modo gradual, se hará de acuerdo con el siguiente calendario: en el quinto año, que finaliza el 31 de diciembre de 2011, a quienes sean valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, Nivel 2, y se les haya reconocido la concreta prestación. A partir del 1 de julio de 2015 (1 de enero de 2014 en la versión de la reciente Ley de los Presupuestos generales del Estado que también afectaba a este calendario), al resto de quienes fueron valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, nivel 2 (Cuadro 8.8).
Cuadro 8. 8. Calendario de modificaciones
Año de aplicación Grados Puntos Intensidad Ayuda a domicilio (horas/ mes) 2007 Grado III Gran Dependencia
75-100 Entre 46- 2008 2009 Grado II Dependencia severa
50-65 Entre 21-
2011 Grado I, nivel 2 Dependencia moderada
40-49 Máximo 20
2012 No se pone en marcha hasta 1 de julio 2015 Dependencia moderada de 2015puesta en marcha Fuente: Elaboración propìa
Por último, y hasta que se regule reglamentariamente, se fija la aportación de la Administración General del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección previsto en el artículo 9 de la LAPAD (disp. trans. 11ª Real Decreto Ley) y la intensidad de protección de los servicios del catálogo (disp. trans. 12ª Real Decreto Ley).
La mejora, simplificación y ordenación del actual Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, con el fin de garantizar su sostenibilidad actual y para el futuro, según la Resolución 10468,de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia.
Por ello, la efectividad del derecho a las prestaciones de las personas valoradas en el Grado I, nivel 2, que no la tuvieran reconocida antes del 1 de enero de 2012, se realizará a partir del 1 de julio de 2015. La efectividad del derecho a las prestaciones de las personas valoradas en el Grado I, se realizará a partir del 1 de julio de 2015.
El resultado de estas medidas es, cuanto menos un riesgo: el de destrucción de la red de servicios, el cierre de empresas del sector, tanto residencias como servicios de proximidad; la pérdida de empleos, los descensos en la recaudación pública (retornos) y, como única salida para
ectura nº8. Actuaciones frente a la dependencia E. Roldán, T.Gª Giráldez y L. Nogués
