¡Descarga oposiciones y más Apuntes en PDF de Derecho solo en Docsity!
TEMA 1: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.
LA UNIDAD O PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. TIPOS DE
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
INFORMADORES.
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.
Nacimiento y evolución de la Administración Pública
El nacimiento de la Administración Pública se halla ligado y es producto de unas determinadas circunstancias que, a finales del siglo XVIII, se dan con el advenimiento del régimen constitucional.
Históricamente la Administración Pública surge y se configura con las características básicas que hoy la definen en el continente europeo, como consecuencia de un conjunto de factores y circunstancias , fundamentalmente políticas, que por influjo de la realidad constitucional inglesa (el Parlamento se consolida como poder y asume plenamente la función legislativa, así como el control del gobierno) y del pensamiento ilustrado que se desarrolla en la última etapa del absolutismo monárquico en el continente (Montesquieu, en Francia, formula la teoría de la división de poderes), determinan la implantación, con el acontecimiento revolucionario de 1789 –que ‘convierte la idea en hecho’-, del régimen liberal y constitucional, después trasplantado en nuestro país, a comienzos del siglo XIX.
A estos factores históricos y políticos que, como vamos a ver, influyen decisivamente en la configuración de la Administración estatal –que, según ese esquema constitucional de poderes divididos, se encuadra dentro del poder ejecutivo y subordinada al gobierno-, ha de añadirse la circunstancia jurídica de venir configurada aquélla, en cuanto poder público, el ejecutivo, como una organización limitada, en su estructura y función, por la ley, entendida como norma expresiva de la ‘voluntad general’ encarnada en el Parlamento, órgano en que se residencia el poder legislativo.
La idea de la ley como principio vinculante para todos como manifestación de la voluntad popular entroncada entre el deseo de la mayoría ciudadana actuando a través de sus representantes, y la regulación general de todas las actividades del hombre y de la comunidad, será una de las mayores aportaciones de las ideas puestas en práctica a partir de 1789.
La exigencia, en el aspecto jurídico, de someter a Derecho este nuevo poder de la Administración Pública, y garantizar los derechos y libertades individuales de los ciudadanos, determina en fin la creación de un ordenamiento regulador de aquélla: el Derecho administrativo.
A partir de la Revolución , comienzan a esbozarse los rasgos característicos de lo que HAURIOU llamará después ‘ régimen administrativo’ : la sujeción de la
Administración Pública a unas normas diferentes del Derecho común y la existencia de una jurisdicción administrativa especializada, distinta de la civil, y que constituye la base para el nacimiento del ordenamiento administrativo. El origen de ese Derecho coincide, pues, históricamente, con el nacimiento de la Administración contemporánea y se sitúa en el marco del nuevo Estado de Derecho , que somete a aquélla, con sus poderes y prerrogativas, a una disciplina especial del ordenamiento jurídico, que compensa así el ejercicio de estos poderes administrativos con la garantía de los derechos de los ciudadanos.
En nuestro país , el modelo de Administración contemporánea se inspira básicamente en las anteriores ideas importadas del Derecho francés. Será la Constitución de 1812 la que asuma no sólo los presupuestos de la división de poderes y de supremacía de la ley sobre el poder ejecutivo, sino también las bases de la nueva organización administrativa y territorial, con la implantación de una estructura centralizada y departamental, con la previsión de una nueva división territorial –provincial- que se plasmaría después, en 1833.
Como consecuencia de la recepción del sistema administrativo francés, se produce también la génesis del Derecho administrativo español. En un primer momento la Administración se atiene a la concepción funcionalista ya que la Administración se limita al ejercicio del poder ejecutivo, a la acción y el conjunto de medios con que las leyes se ejecutan.
Evolución posterior
De considerar a la Administración Pública como actividad de ejecución de las leyes que se realiza a través del Poder ejecutivo, se pasa de modo paulatino a concebirla como un sujeto cuya acción no se reduce a la mera ejecución de las leyes. GARCÍA DE ENTERRÍA ha señalado cómo el poder ejecutivo se sustantiva en un sujeto que actúa, y que, como tal sujeto, persigue una diversidad de fines, no limitados al simple respaldo coactivo de las leyes. VILLAR PALASÍ destaca el nuevo fenómeno que constituye la aparición de la Administración personificada, con el constitucionalismo y el Estado de Derecho, aunque la innovación no se limita al terreno de los principios jurídicos (primacía de la ley, responsabilidad y control jurisdiccional de la Administración, derechos públicos subjetivos, etc.), sino que marca también una innovación en el ámbito de las actividades materiales, ya que, con el proceso de socialización, actividades como las de beneficencia, sanidad y educación pasarán a ser tareas públicas arrancadas a su naturaleza eclesial originaria.
La crisis del Estado liberal , en el siglo XX, y su superación por el llamado Estado de bienestar e intervencionista en los diversos ámbitos de la sociedad y la economía, con poderes cada vez más amplios e intensos, va a provocar, además, una radical transformación de la Administración Pública, que va a configurarse como una organización instrumental del Estado para realizar de modo global y constante una acción de reforma y mejora social y económica.
Concepto.
Las Administraciones Públicas son aquellas organizaciones de carácter público, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propio, que tienen como fin o misión fundamental el servicio a los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
En nuestro Derecho cada Administración Pública es una persona jurídico-pública, un ente público, dotado de personalidad jurídica propia para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico atribuye.
Características.
De este concepto podemos obtener las siguientes notas características:
a) Son organizaciones al servicio de los intereses generales. La Administración Pública es una organización servicial o gestora de intereses generales. Art. 103 apdo. 1 CE “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales…”.
b) Son organizaciones dotadas de personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines. En virtud de ella, las Administraciones Públicas tienen atribuidas, potestades o facultades de actuación con arreglo al Derecho, pueden ser titulares de derechos y obligaciones y ejercitarlos con eficacia, disponen de un patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines, etc.
Por cumplir fines de interés general o público son personas jurídico-públicas y su actuación está normalmente sometida al Derecho Administrativo, aunque, excepcionalmente, pueden actuar sujetas al Derecho privado, cuando actúan sin ejercitar sus potestades administrativas y siempre que el ordenamiento jurídico así lo permita.
c) Como consecuencia de su personalidad jurídica, son titulares de potestades administrativas atribuidas por el O jco. para la consecución de la finalidad de servicio a los intereses generales que las Administraciones Públicas tienen asignadas, entendidas como la aptitud específica para realizar, con exclusividad, determinados actos. Estas potestades son consecuencia del “ poder de imperio ” de las Administraciones Públicas y representan la característica esencial de la posición jurídica de las mismas en contraposición a los particulares. La especificidad de la Administración Pública deriva de que no es una mera personalidad jurídica, sino que se encuentra investida de facultades exorbitantes , fruto de las prerrogativas otorgadas por la ley
d) Están sometidas a la ley y al Derecho en su actuación y al control de la legalidad de la misma por los Tribunales del poder judicial.
Dos son los fundamentos sobre los que se basa la esencia de la Administración Pública:
- Aparece como una persona jurídica, esto es, una entidad sometida al Derecho, constituyéndose, por tanto, en centro de imputación de derechos y deberes.
- La especialidad de la Administración deriva de que no es una mera personalidad jurídica, sino que se encuentra investida de facultades exorbitantes, fruto de las prerrogativas otorgadas por la ley.
Al mismo tiempo, su posición institucional tiene un carácter subordinado o instrumental respecto del poder ejecutivo.
Estas notas características las podemos extraer tanto de la Constitución así como de la Ley 40/2015:
El artículo 103.1 CE configura a la misma como una organización que “bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la ley y el Derecho sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho ”.
Los artículos 3 y 4 de la Ley 40/2015 , establecen las notas características de la AGE que son predicables a la Administración Pública en general:
a) (^) La Administración Pública, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo. b) La Administración Pública constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única. c) Las potestades y competencias administrativas que, en cada momento, tenga atribuida la Administración determinarán su capacidad de obrar. d) Son caracteres de su organización : Jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, coordinación. e) Son caracteres de su funcionamiento : Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados, servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y coordinación con las otras Administración Pública.
II. LA UNIDAD O PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
En cambio los entes de naturaleza privada, aunque hayan sido creados por una Administración, no son Administración y no se les aplica, como regla, el Derecho Administrativo.
El art. 2.3 de la Ley 40/2015 señala que tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local así como cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
Por su parte el art. 3.4 de la LRJSP señala que “cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.’
A partir del dato de la personalidad jurídica hay que añadir que cada Administración es una organización compleja, integrada por un conjunto heterogéneo de órganos jerárquicamente ordenados que son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley (art. 103.2 CE).
El Tribunal Supremo ha señalado que no cabe identificar los conceptos de sector público y Administración Pública dado que el primer concepto es más amplio que el de Administración Pública. En efecto, la expresión “Administración Pública” no coincide exactamente con la expresión de “sector público” al cual hace referencia los artículos 2 y 3 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria y posteriormente la legislación contractual y recientemente la Ley 40/2015.
Desde una óptica económica se habla del sector público para hacer referencia a las actividades controladas por el poder público. Desde ese punto de vista la Administración del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales si pertenecen al sector público. Pero también las fundaciones públicas o los entes de naturaleza privada (sociedades anónimas de capital público) que los entes públicos pueden eventualmente crear.
III. TIPOS DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
Una vez que hemos visto que existe una diversidad de Administraciones Públicas, es preciso tratar de identificar, conocer y clasificar las distintas entidades públicas ‘administrativas’, atendiendo a su diversa naturaleza y al régimen jurídico-positivo aplicable a cada clase. Una clasificación ya clásica en la doctrina distingue entre entes territoriales y entes no territoriales , que atiende al territorio como criterio o elemento delimitador. La doctrina clásica entiende que el territorio es para los primeros un ‘ elemento constitutivo’ básico, esencial, mientras que para los segundos es un simple ámbito espacial que sirve para delimitar la atribución y ejercicio de sus competencias, pero no un elemento constitutivo.
En la doctrina actual, sin embargo, aunque la distinción suele mantenerse, ha de ser corregida y matizada en su significado. Según pusiera de relieve Kelsen, el territorio, no forma parte de una entidad jurídica, no es un elemento de ésta, por tanto, sino que ha de concebirse como un espacio en que se ejercita una competencia jurídicamente atribuida a un ente público atendiendo al espacio geográfico como criterio delimitador (el art. 12.1 de la Ley 7/1985 establece que el término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias).
Atendiendo al territorio, entendido en este sentido orgánico y funcional, esto es, en relación con la noción jurídica de competencia –funciones y poderes atribuidos a los distintos entes administrativos y sus órganos para realizar fines públicos-, hay que tratar, pues, de delimitar y precisar los distintos tipos de entes comprendidos dentro de lo que, de forma expresiva, se ha denominado ‘galaxia administrativa’ o Administración Pública ‘ latu sensu’.
Entes territoriales y no territoriales
Se consideran entes territoriales aquellos que tienen atribuida y ejercen una competencia general respecto de un determinado territorio y sobre la población situada en el mismo. Cumplen la generalidad o pluralidad de fines de la comunidad que administran, y además, a este objeto, para realizar las actividades o funciones implicadas en su respectiva competencia, las entes públicos territoriales ostentan una posición jurídica de supremacía general sobre las personas situadas en el territorio correspondiente, y cuya posición de supremacía administrativa incluye una serie de potestades o poderes típicos (reglamentario, tributario, expropiatorio, etc.).
En nuestro ordenamiento jurídico positivo son Administraciones Públicas territoriales la Administración del Estado (art. 97 y 103 de la CE), las de las CCAA (152.1, 153,c) y 154 CE) y la Administración Local -Municipio, Provincia e Isla en Canarias y Baleares principalmente- (arts. 140 y 141 CE).
En cambio, los entes no territoriales , se trata de un tipo de entes administrativos que aunque también tienen competencias fijadas en atención al criterio territorial, sus competencia no tiene carácter general, sino específica y concreta, para realizar uno o varios fines públicos, en un determinado sector o materia ( principio de especialidad ).
La doctrina suele englobar a éstos bajo la rúbrica común de ‘ Administración Institucional’. Dentro de este grupo los más típicos son los entes públicos, a los que nuestro ordenamiento jurídico positivo denomina genéricamente como ‘ organismos públicos’ (Organismos Autónomos, Entidades públicas empresariales).
Estos entes públicos son constituidos por alguno de los entes territoriales para realizar de modo instrumental un determinado fin o interés público propio de éstos, por lo que mantienen una estrecha relación de dependencia del ente que los crea o instituye. Su naturaleza es absolutamente instrumental o medial, en cuanto se crean
la LRJSP que específicamente se refieran a las mismas, , y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas: fundaciones del sector público, sociedades mercantiles, consorcios
Universidades públicas y autoridades administrativas independientes ¿?
IV. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INFORMADORES.
Planteamiento .- Podemos afirmar que la organización administrativa se fundamenta necesariamente en un conjunto de principios que inspira la atribución de competencias o funciones entre los distintos entes y órganos que se integran en la Administración Pública, principios que deben garantizar la unidad de actuación, o al menos, la coherencia en el funcionamiento de la Administración evitando actuaciones inconexas, duplicadas o contradictorias.
La Constitución es la fuente suprema de nuestro ordenamiento jurídico interno y al incorporar a su articulado una serie de principios referentes a la Administración, está señalando las líneas de comportamiento de la misma, con un carácter vinculante e inexcusable.
Dentro de los principios constitucionales referentes a la Administración hay unos que tienen un carácter esencial, como cuando la Constitución afirma que la Administración Pública actúa "con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho" , y otros que sin tener esta relevancia, sirven, como indica ENTRENA CUESTA, para una más adecuada plasmación de los esenciales.
A ellos se refiere el Art. 1O3 de la Constitución, cuando afirma que "La Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación".
Enumeración .- En el análisis de esta materia hemos de partir necesariamente de lo establecido en loas arts. 103 y 106 del vigente texto constitucional:
- Art. 103: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
- Art. 106: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Por su parte la LRJSP recoge en su art. 3, entre los principios generales, que deberán respetar todas las Administraciones Públicas en su actuación y en sus relaciones recíprocas, además de encontrarse los ya mencionados en la CE e incorpora otros como los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa, la planificación y dirección por objetivos, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas
A) OBJETIVIDAD
Es una manifestación del Estado democrático. Puede considerarse como sinónimo de imparcialidad de las Administraciones Públicas y aparece como una consecuencia de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecida en el art. 9.3. Ejemplos: Incompatibilidades del personal, abstención y recusación; interdicción de la arbitrariedad, técnica de la desviación de poder
B) EFICACIA
Al remarcar el art. 103 que la Administración actúa de acuerdo con el principio de eficacia, le obliga a obtener resultados con la máxima economía de trámites y tiempo. No sólo se ha constituido un Estado de derecho, sino también un Estado social y democrático. Con ello queremos manifestar que una posición excesivamente tendente a primar el principio de legalidad no resultaría adecuada a los principios constitucionales, entendidos globalmente. La actividad de la Administración debe tener una dimensión finalista que comprenda la eficacia, la operatividad, la existencia de unos buenos resultados.
Este principio no sólo es determinante en el campo del procedimiento, sino también en el ámbito de la propia organización. Cuando trata de la creación de órganos administrativos establece la prohibición de crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos.
1.- Eficacia orgánica: adecuada repartición de las funciones públicas entre los distintos entes y órganos administrativos.
2.- Eficacia funcional: racionalización de los procedimientos y garantías de acción administrativa.
3.- Eficacia burocrática: perfeccionamiento de los medios de selección, formación y promoción del personal al servicio de la Administración.
4.- Eficacia legislativa: simplificación y claridad en los textos legales.
La doctrina reconoce dos clases de descentralización: Una típica, de base territorial, y otra impropia, de base funcional.
E) DESCONCENTRACIÓN
Supone el traslado de competencias decisorias de un órgano superior a otro inferior vinculado jerárquicamente con el primero. Se diferencia de la delegación en que es revocable en cualquier momento, y además porque la delegación transfiere el ejercicio de la competencia mientras que la desconcentración transfiere también su titularidad. Se diferencia de la descentralización porque ésta se produce entre AAPP distintas no entre órganos de una misma AAPP.
F) COORDINACIÓN
Implica la posibilidad de imponer a diversos órganos (por ejemplo, diversos Ministros) o a diversos entes (por ejemplo, diversos organismos autónomos) una denominada línea de actuación dirigida a acceder a un fin u objetivo común.
Principio recogido en el art. 103 CE y profusamente reiterado en la Ley 30/1992.
Esta última declara en su Art. 18, bajo la rúbrica de "Coordinación de competencias" que "los órganos administrativos, en el ejercicio de sus competencias propias, ajustarán su actividad, en sus relaciones con otros órganos de la misma o de otras Administraciones, a los principios establecidos en el Art. 4.1 del Título I" que bajo la rúbrica "de las Administraciones públicas y sus relaciones" regula una amplia casuística de coordinación, cooperación y asistencia activas para el eficaz ejercicio de sus competencias.
Parada Vázquez, distingue los siguientes tipos de coordinación:
1.- La coordinación interorgánica:
Coordinación orgánica : representada en aquéllos órganos a los que el ordenamiento jurídico atribuye expresamente facultades de coordinación.
Coordinación funcional : Ya no se trata de órganos con cometidos orientados hacia la coordinación, sino de técnicas de gestión o de procedimiento tendentes a lograr la coordinación entre los diferentes órganos de la Administración.
2.- La coordinación por el Estado y por las Comunidades Autónomas de las Entidades Locales:
La Ley de Bases de Régimen Local dedica todo un capítulo a las relaciones interadministrativas, el capítulo segundo del Título V, debiendo destacarse de su
articulado el importante artículo 55, precepto, que por su importancia se reproduce íntegramente al tratar la Ley 30/1992, en su artículo 4, de los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas.
3.- La coordinación del Estado y de las Comunidades Autónomas
La Constitución dota, por medio del Art. 155, al Gobierno de un control extraordinario para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitución le imponga.
G) LEGALIDAD Y RESPONSABILIDAD
Manifestación del Estado de derecho. En opinión de HARIOU, el sentimiento popular respecto al poder público se puede sintetizar en estas dos citas populares: “que actúe, pero que obedezca la ley; que actúe, pero que pague el perjuicio”. Constituyen los dos grandes soportes estructurales del Derecho Administrativo. La Admón. no sólo queda sometida a la ley sino a todo el O. jco. (art.1 CC), lo cual quiere decir que la actuación administrativa consiste en el ejercicio de un poder previamente atribuido por ley y por ella delimitado y constituido.
Lo fundamental del principio de legalidad, no es que la Ley sea general o singular, sino que toda acción singular del poder esté justificada en una Ley previa.
La CE, recoge y consagra definitivamente este principio. El ya citado Art. 103, que reitera del Art. 9.1: "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico", implica una conformidad total con las normas legales y no una mera libertad de acción con el límite de las mismas. Esta concepción se confirma en la Ley 30/1992 cuando afirma que "son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.".
Del texto constitucional podemos extraer otros principios que afectan directa o indirectamente a la Administración Pública. Tales principios a modo de referencia serian, entre otros el principio de participación como manifestación del Estado Social.
Es una consecuencia de lo indicado en el art. 9.2 CE, según el cual “corresponde a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. La fórmula general señalada se concreta, en relación con la actuación administrativa, en el art. 105, el cual establece que la ley ha de regular las siguientes modalidades básicas de participación:
