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RECURSOS DE GOBIERNO Y FUNCIONAMIENTO DEL
PRESIDENCIALISMO EN ARGENTINA
Por Alejandro Bonvecchi, Universidad Torcuato Di Tella, y Javier Zelaznik, Universidad Torcuato Di Tella
Este trabajo estudia los vínculos entre los recursos de gobierno a disposición del Poder Ejecutivo y el funcionamiento del régimen presidencial en Argentina. La literatura sobre el presidencialismo argentino se ha ocupado, en general, de describir y criticar sus rasgos institucionales “hiperpresidenciales”, de evaluar la eficacia del Presidente para avanzar su agenda (Alemán y Calvo, 2008; Calvo,
- o de caracterizar la relación entre Ejecutivo y Legislativo (Mustapic, 2000, 2002; Jones, 2002;). Sin embargo, pese a la riqueza de las discusiones normativas y de los análisis empíricos preexistentes, se ha prestado poca atención a los recursos de que el Presidente argentino dispone para gobernar y a los efectos que el uso de tales recursos tiene sobre el funcionamiento del régimen político. Este artículo se propone contribuir a llenar ese vacío en la literatura desarrollando y poniendo a prueba empíricamente el siguiente argumento, que tiene sus antecedentes en Mainwaring y Shugart (1997): el Poder Ejecutivo argentino posee recursos institucionales que le permiten gobernar de manera virtualmente unilateral, pero el uso efectivo de estos recursos es contingente a la distribución del poder partidario y al nivel de integración de los partidos políticos. Puesto en perspectiva, la independencia de origen y permanencia del jefe de gobierno argentino respecto de la asamblea, y los recursos institucionales puestos a su disposición, contrastan con la posición típica de los jefes de gobierno parlamentarios. Sin embargo, la viabilidad política de la utilización de esos recursos depende, al igual que en los sistemas parlamentarios, de sus recursos partidarios.
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Para desplegar este argumento y su contrastación empírica el trabajo se organiza en cuatro secciones. La primera sección describe los recursos institucionales, partidarios y fiscales que el Presidente argentino tiene a su disposición para gobernar. La segunda sección presenta y discute argumentos sobre la eficacia de estos recursos para el avance de la agenda presidencial. La tercera sección pone a prueba estos argumentos examinando el vínculo entre los distintos recursos de gobierno descriptos y la actividad legislativa del Congreso y del Ejecutivo argentinos en el actual período democrático. La última sección concluye evaluando la significación de los hallazgos empíricos para el funcionamiento del régimen presidencial en Argentina.
1. LOS RECURSOS DE GOBIERNO DEL EJECUTIVO ARGENTINO
El régimen político argentino es, desde la organización nacional en 1853, un régimen presidencialista. Ello coloca como un ejemplo continental típico, especialmente dentro de América Latina, donde actualmente18 de los 20 países tienen regímenes democráticos presidencialistas.^1 Como todos los sistemas presidenciales, el argentino posee también un conjunto de características típicas: ejecutivo monista y unipersonal; elección popular directa y mandato fijo del presidente; elección popular directa y mandato fijo del congreso. Como en todos los presidencialismos, en comparación con el parlamentarismo, el carácter monista y unipersonal del poder ejecutivo y la separación de orígenes, supervivencia y propósitos entre ejecutivo y legislativo albergan el potencial para bloqueos en la toma de decisiones y crisis de gobierno. Sin embargo, tal como se describe a continuación, el régimen político argentino confiere al Presidente herramientas para evitar la emergencia de estos riesgos o, eventualmente, desactivarlos.
El Poder Ejecutivo argentino cuenta con recursos institucionales y fiscales suficientes para formar y mantener coaliciones de gobierno y avanzar la agenda presidencial a discreción. Estos recursos permiten al Presidente armar y desarmar su gabinete, modificar las competencias de los ministerios, emitir disposiciones legislativas, vetar total o parcialmente leyes del Congreso,
(^1) Las excepciones son Haití, que es semipresidencial, y Cuba, que no es democrático.
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Ejecutivo tiene la atribución de dictar decretos de naturaleza legislativa (ver más abajo), con lo cual se encuentra capacitado para determinar por su cuenta el número de ministerios, así como sus atribuciones.
Estos poderes no legislativo son importante ya que colocan en las manos del presidente el control de la estructura burocrática del estado y, dada la baja institucionalización de la carrera administrativa, una importante capacidad de designar personal dentro de la estructura amplia del Poder Ejecutivo. El control de los cargos ministeriales en el gabinete, y el consecuente manejo de la estructura burocrática asociada a ellos, son importantes herramientas en las manos del presidente ya que le permiten no sólo escoger personas que de acuerdo a su criterio mejor representen la agenda que quiera llevar a cabo en cada cartera, sino también, para entender otros objetivos: eficientizar la agenda presidencial; pagar el apoyo electoral a miembros del partido del presidente o a otros partidos; equilibrar la distribución del poder entre las diferentes facciones dentro del partido del presidente; extender el apoyo legislativo mediante la distribución de cargos ministeriales a partidos de la oposición; comunicar a la población determinado estilo de gobierno; señalar al Congreso un estilo de acción política; indicar preferencia sobre el instrumento de toma de decisión, sea decretos o leyes (Amorim Neto, 2002, 2006), y afianzar vínculos con sectores sociales relevantes.
Se ha afirmado que el presidencialismo, a diferencia del parlamentarismo, desincentiva la formación de coaliciones (Linz, Valenzuela, Lipjhart), estudios más recientes han mostrado que muy frecuentemente los presidentes han sido capaces de construir coaliciones de gobierno utilizando los cargos ministeriales como forma de “pagar” el apoyo legislativo por parte de los partidos que forman la coalición (Deheza, 1997; Altman, 2000; Zelaznik, 2001; Amorim Neto, 2002; Cheibub, 2007; Chasquetti, 2008). Ello es especialmente importante cuando el partido del presidente carece de una mayoría en el Congreso y necesita extender su base de apoyo legislativo. Si bien está práctica ha sido vista como una parlamentarización de los sistemas presidenciales, en realidad parece ser un testimonio de que en los sistemas presidenciales no están ausentes los incentivos ni los recursos para construir y mantener coaliciones.
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El sistema institucional argentino contempla, además, la responsabilidad colegiada por los actos de gobierno. De acuerdo con la Constitución, tanto en su texto original de 1853 como en la versión reformada de 1994, la intervención de los ministros es condición necesaria para la validez de los actos realizados por el Presidente: si los ministros no legalizan los actos del Presidente por medio de su firma, éstos “carecen de eficacia” (artículo 100). Los ministros son, además, solidariamente responsables de los actos que acuerdan con sus colegas (artículo 102). El Ejecutivo argentino puede ser, entonces, formalmente unipersonal, pero funciona de manera colegiada (Rivarola, 1911).
Aunque estos recursos podrían ser interpretados como una “parlamentarización” del presidencialismo en tanto desarticulan la dinámica típicamente unipersonal de este tipo de régimen, debe notarse que la contracara de la responsabilidad colegiada es el poder exclusivo del presidente para remover (o amenazar con remover) de sus cargos a los ministros que se nieguen a convalidar sus actos con sus firmas y designar en su lugar a quienes estén dispuestos a hacerlo.
El Poder de Veto
El poder reactivo más importante conferido al Presidente argentino es el veto. Este instrumento permite al Ejecutivo evitar que el Congreso realice cambios no deseados al status quo. En el diseño constitucional, el veto aparece como un instrumento especialmente poderoso ya que el Presidente dispone, por un lado, de un veto fuerte y, por otro lado, de veto total y parcial.^3
El veto del presidente es fuerte porque se necesita una mayoría calificada para que el Congreso pueda insistir con la ley sancionada. El presidente debe comunicar todo veto al Congreso dentro de los 10 días de sancionada la ley que desee objetar, y el Congreso sólo puede imponerse al veto con el apoyo de dos tercios de los miembros de cada cámara (Constitución Nacional, artículo 83). Ello hace que cualquier presidente que cuente con al menos un tercio de
(^3) La única excepción al poder de veto, ssegún el artículo 40 de la Constitución, son las leyes de convocatoria a consultas populares.
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Es posible distinguir cuatro momentos en la utilización del poder de decreto. En el primer momento, desde la organización nacional hasta la asunción de Carlos Menem en 1989, los DNU fueron una herramienta para-constitucional y escasamente utilizada, efectivamente restringida a dar respuesta a situaciones excepcionales. Según cálculos de Ferreira Rubio (2008), en todos los periodos constitucionales entre 1853 y 1989 se emitieron cerca de 25, 10 de los cuales fueron dictados por el presidente Raúl Alfonsín (1983-1989), mientras que en los 21 años que van desde mediados de 1989 hasta principios de 2010 se han emitido 1058 DNUs.
El segundo momento se abre con la asunción de Menem, quien comenzó a utilizar los DNUs como un recurso de poder ordinario en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, a diferencia del momento anterior, la emisión de DNUs en “situaciones de necesidad y urgencia” fue convalidada judicialmente por la Corte Suprema. El fallo de la Corte exigió la remisión de los DNUs al Congreso para habilitar su control parlamentario. Empero, los DNU siguieron siendo un instrumento para-constitucional.
El tercer momento está marcado por la constitucionalización de los DNU en la reforma constitucional de 1994. La incorporación de estos decretos a la Constitución creó restricciones a su uso: 1) se dio rango constitucional a la restricción del uso de los DNU a situación de necesidad y urgencia; 2) se estableció un mecanismo de control parlamentario de los DNU, aunque su reglamentación debía realizarse por ley del Congreso; y 3) se definieron cuatro áreas de políticas públicas respecto de las cuales no pueden emitirse DNUs: legislación tributaria, penal, electoral y de partidos políticos (artículo 99, inciso 3). A pesar de ello, los DNUs siguieron siendo un instrumento habitual en la toma de decisión, y el Congreso demoró 12 años la reglamentación del control legislativo de los decretos.
El cuarto momento se inició en 2006 con la reglamentación del control legislativo de los DNUs por medio de la ley 26.122. Siguiendo lo estipulado en 1994 por la Constitución, la reglamentación establece que los decretos deben ser comunicados al Congreso dentro de los diez días de su dictado y considerados antes de otros diez días por una comisión bicameral especial. Y
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siguiendo la práctica vigente, la reglamentación confiere rango jurídico al mecanismo de aprobación tácita. Sin embargo, esta reglamentación establece dos modificaciones que implican rupturas con la práctica hasta entonces vigente. En primer lugar, el Congreso se expide sobre la validez de los decretos mediante resoluciones, lo cual implica que la decisión legislativa sobre los DNU no está sujeta a veto presidencial: sólo las leyes pueden vetarse. En segundo lugar, el Congreso se expide mediante votación a libro cerrado: los DNU se aprueban o se rechazan, pero no pueden ser modificados como un proyecto de ley ordinario.^5
Esas dos modificaciones operan en sentido divergente respecto del poder relativo del Presidente y el Congreso en el uso y control del decreto. Por un lado, la votación a libro cerrado limita el poder del Congreso y, correlativamente, aumenta el del Presidente, en la medida en que aquel no puede discriminar entre las modificaciones deseadas y no deseadas del status quo establecidas en el decreto. Todo pasa a depender del balance que el Congreso haga entre las cláusulas que prefiere de las que no prefiere, lo cual a su vez implica que el Presidente debe contar con habilidad y prudencia suficientes como para emitir decretos en el punto en que no sea posible formar una mayoría opositora a ellos en ambas cámaras.
Por el otro lado, la imposibilidad de vetar la resolución legislativa sobre el decreto fortalece la posición del Congreso frente al presidente, especialmente en el caso de presidentes minoritarios (Shugart y Carey, 1992; Negretto, 2002). En este punto reaparece la importancia del veto fuerte, ya que le permite al Ejecutivo mantener la vigencia de los decretos siempre que cuente con el apoyo mínimo necesario para mantener el veto: si el Congreso sanciona una ley rechazando su DNU y el Presidente conserva el apoyo legislativo suficiente para sostener un veto, entonces puede mantener la vigencia de su decreto vetando la ley que lo deroga. De esa manera operaba el poder de decreto hasta la aprobación de la ley 26.122: ahora el Ejecutivo requiere al menos el apoyo de la mayoría simple de una de las cámaras. Se pasa así de un
(^5) Nótese, sin embargo, que la misma ley preserva la facultad del Congreso de introducir modificaciones a los decretos mediante leyes. Sin embargo, tales modificaciones se encuentran sujetas al veto presidencial.
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decisión soberana: es el Presidente quien decide sobre la existencia de las “circunstancias excepcionales” que justifican la emisión de estos decretos. Así, pues, mientras la distribución del poder partidario se lo permita, el Presidente puede legislar de manera unilateral.
1.2 LOS RECURSOS PARTIDARIOS DEL PODER EJECUTIVO
Importantes como son, los poderes institucionales deben ser analizados no sólo combinándolse entre si, sino también en conjunción con los poderes partidarios (Shugart y Carey, 1999). En cualquier sistema democrático, la impronta del jefe de gobierno en el proceso de toma de decisiones está fuertemente determinada por las características del sistema de partidos y de las organizaciones partidarias que lo conforman. Los poderes partidarios más importantes se relacionan con el contingente legislativo del presidente, la cohesión de los partidos políticos (en particular, de los que apoyan al presidente), y la posición relativa del partido del presidente respecto del resto de los partidos políticos. Estas tres características se vinculan, por su parte, con la fragmentación, institucionalización y polarización (aunque este último punto quedará fuera de este análisis).
El contingente legislativo es la proporción de bancas que el partido del presidente tiene en el Congreso. La literatura es inmensa respecto del impacto que posee una mayoría o cuasi mayoría legislativa sobre la capacidad del jefe de gobierno para llevar adelante su agenda política (Mayhew, 1991; Mainwaring, 1993; Jones, 1995; Chasquetti, 2008).
La cohesión de los partidos políticos se refiere a la consistencia del apoyo que pueden otorgar: una mayoría partidaria construida sobre la base de un partido altamente faccionalizado elimina parte de las ventajas de poseer dicha mayoría. La cohesión se ha analizado de diferentes maneras. Por supuesto, la forma más directa de medirlo es evaluando la cohesión de los partidos en el parlamento. Sin embargo, la cohesión observada es producida de algún modo (Mustapic, 2000) por lo que es necesario dar cuenta de ese modo. Carey y Shugart (1995) toman como indicador las características del sistema electoral,
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focalizando en los incentivos que tiene para unificar a los políticos alrededor de propuestas nacionales o dividirlos en torno de problemas locales. Aquí se adopta, como indicador de cohesión, el grado de nacionalización de los partidos, que indica la medida en que el electorado de cada partido se encuentra distribuido en la arena nacional o concentrado en arenas locales.
El nivel de nacionalización puede utilizarse como indicador del grado de integración política de los partidos por las consecuencias que, de acuerdo con la literatura sobre sistemas partidarios (Fillipov et al., 2004; Chibber y Kollman, 2004), tiene sobre los objetivos y la toma de decisiones partidarias. Si los partidos no son igualmente competitivos en todos los distritos que componen un país, entonces los incentivos de los líderes para coordinar sus decisiones en la arena nacional resultan significativamente debilitados. Los líderes de partidos desnacionalizados no están típicamente interesados en los resultados electorales de nivel nacional sino únicamente en los de nivel subnacional, que conciernen de manera directa a su supervivencia política. Por consiguiente, carecen de incentivos para tomar decisiones de manera coordinada en la arena nacional y para impulsar políticas públicas de alcance nacional; el foco territorial de sus intereses electorales los conduce a buscar beneficios particularistas para sus distritos y a maximizar ese particularismo en cualquier discusión de política pública que tenga lugar en la legislatura nacional.
Respecto del continente legislativo del presidente, en el período democrático iniciado en Argentina en 1983 se registran pocas situaciones en las cuales el Ejecutivo haya contado con mayoría en ambas cámaras del Congreso. Los siguientes cuadros muestran la composición de las dos cámaras del Congreso desde 1983. Como puede apreciarse observando ambos cuadros, los únicos casos de presidentes estrictamente mayoritarios ocurrieron durante los dos primeros años de la segunda presidencia de Menem (1995-1997), durante la mayor parte del gobierno de Kirchner (2003-2007) y durante los dos primeros años de la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2009).^8
(^8) En el caso de Kirchner, la mayoría sólo se consolidó a los seis meses de iniciado su mandato y se disolvió un año y medio después debido a conflictos dentro del partido oficial. La mayoría se reconstituyó a principios de 2006, tras las elecciones legislativas de 2005 y la construcción de una alianza entre el Frente de la Victoria de Kirchner, y el Peronismo Federal (Bonvecchi y
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del gobierno de Alfonsín (1983-1987). En segundo lugar, la situación de los presidentes argentinos difiere de sus colegas sudamericanos porque aun cuando el partido del presidente no tenía mayoría en el Congreso, su contingente legislativo fue de al menos 45% de las bancas. Esa cuasi mayoría es importante en la medida en que varios estudios han señalado que es funcionalmente equivalente a una mayoría (Strom, 1990; Deheza, 1997; Zelaznik, 2001).
Así, pues, el patrón argentino de presidente minoritarios podría ser redefinido como uno de presidentes cuasi-mayoritarios, o mayoritarios unicamerales. El único caso que se aparta de este patrón es el gobierno de De la Rua, cuyo partido contaba con poco más de un tercio de los diputados y un cuarto de los senadores. Sin embargo, el gobierno de De la Rua también se aparta del patrón por otras dos características. En primer lugar, porque de la Rúa fue el único presidente que confrontó un Senado con mayoría del principal partido opositor, el PJ^9. En segundo lugar, porque de la Rua encabezó una alianza electoral entre su partido, la UCR, y el FREPASO, que llevó a un gobierno de coalición que efectivamente poseía al menos una cuasi-mayoría en la Cámara de Diputados.^10 Presidentes peronistas fuertes contrastan, entonces, con presidentes radicales débiles o moderadamente fuertes.
Respecto del grado de la integración de los partidos políticos, es posible identificar un declive en el actual período democrático. El indicador seleccionado para la integración partidaria, el Party Nationalization Score (PNS) desarrollado por Jones y Mainwaring (2003), mide el grado de concentración territorial del voto de cada partido: los mayores valores en el índice equivalen a mayor nacionalización del voto; los menores valores en el índice equivalen a mayor territorialización del voto. Los partidos políticos están nacionalizados cuando obtienen proporciones similares del voto popular en los diferentes distritos que componen el mapa electoral; están, en cambio, desnacionalizados cuando compiten sólo en un nivel de gobierno o unos pocos
(^9) En el caso de Alfonsín, durante todo su gobierno el PJ fue la primera minoría en el Senado, sin llegar nunca a tener la mitad de las bancas. 10 Esta cuasi-mayoría fue ampliada por la incorporación de Acción por la República a la coalición de gobierno en marzo de 2001, pero resultó debilitada por defecciones tanto de la UCR como del FREPASO.
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distritos, o recogen proporciones desiguales del voto en los diferentes distritos en que compiten. El Cuadro 3 muestra los valores para el partido de cada presidente argentino desde 1983. Aunque las diferencias no aparecen tan dramáticas como en los casos de Perú o Venezuela (Jones y Mainwaring, 2003), la declinación del Party Nationalization Index para cada partido de gobierno sugiere que la cohesión del grupo legislativo habría sido más difícil de mantener. Ante un partido cuyos líderes devinieron crecientemente más preocupados por maximizar intereses locales que nacionales, el Presidente habría necesitado incrementar la utilización de otros recursos para construir coaliciones legislativas, aun de aquellas formadas únicamente por su propio partido.
Cuadro 3 Poderes Partidarios de los Presidentes Argentinos, 1983-
Presidente Partido del Presidente
Mayoría en Diputados
Mayoría en Senado
Integración Partidaria (PNS) del Partido del Presidente Alfonsín 1983- 1987 UCR Si No 0. Alfonsín 1987- 1989 UCR No* No 0. Menem 1989- 1995 PJ No* Si 0. Menem 1995- 1997 PJ Si Si 0. Menem 1997- 1999 PJ No* Si 0. De la Rua 1999- 2001 UCR No No 0. Duhalde 2002- 2003 PJ No Si 0. Kirchner 2003- 2007 PJ Si Si 0. Fernández 2007- 2009 PJ Si Si 0. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos electorales del Ministerio del Interior. Nota: el asterisco indica que el partido del presiente tiene una cuasi-mayoría (al menos 45% de las bancas).
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Para medir el valor político de las transferencias intergubernamentales se sigue aquí el procedimiento propuesto por Bonvecchi y Lodola (2010): se operacionaliza el grado de discrecionalidad de las transferencias para el Presidente y para los gobernadores, y luego se combinan las mediciones para ilustrar la doble lógica del valor político de cada transferencia. Así, pues, la discrecionalidad presidencial sobre cada transferencia se define según el control que el Ejecutivo nacional posea sobre cinco dimensiones de su formato institucional: el monto, la distribución geográfica, el timing de la asignación, el pago y la asignación específica de los fondos. El monto se refiere al volumen total de recursos asignado en virtud de la transferencia: una cifra preestablecida, un porcentaje variable dentro de un rango previsto, un crédito presupuestario o una suma puramente discrecional. La distribución geográfica indica la asignación de cada transferencia a cada jurisdicción provincial o municipal. El timing denota el orden temporal en que cada transferencia es asignada a los gobiernos subnacionales. El pago consiste en el acto de depositar el dinero en la cuenta bancaria del receptor de la transferencia. La asignación específica indica la presencia de restricciones formales para el uso libre de los fondos por parte de sus receptores. De la combinación de estas dimensiones Bonvecchi y Lodola proponen la tipología de transferencias intergubernamentales exhibida en el Cuadro 4.
Cuadro 4 Discrecionalidad Presidencial sobre Transferencias Intergubernamentales
Tipo / Dimensión Alta Media Baja Monto X X Timing X X X Distribución Geográfica X Pago X X X Asignación Específica X Fuente: Bonvecchi y Lodola (2010).
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La discrecionalidad de los gobernadores se define por el control que los ejecutivos provinciales ejercen sobre cuatro dimensiones de cada transferencia: reasignación, timing, contratación y monitoreo. La reasignación concierne a la capacidad para modificar el destino de los fondos recibidos. El timing refiere a la decisión sobre el momento de gastar el dinero. La contratación indica la capacidad de los gobernadores para decidir qué empleados o contratistas del sector público estarán a cargo de implementar los fondos recibidos del gobierno nacional. El monitoreo apunta al control de los gobernadores sobre las agencias públicas y los procedimientos administrativos encargados de supervisar el uso que los gobernadores dan a las transferencias. De la combinación de estas dimensiones surge la siguiente tipología:
Cuadro 5 Discrecionalidad Gubernatorial sobre Transferencias Intergubernamentales
Tipo / Dimensión Alta Media Baja Reasignación X (X) (X) Timing X (X) (X) Contrataciones X (X) (X) Monitoreo X (X) (X) Fuente: ibid Cuadro 4.
La aplicación combinada de estas tipologías de discrecionalidad al conjunto de las transferencias intergubernamentales distribuidas con regularidad en Argentina desde el comienzo de la actual etapa democrática (1983) permite clasificar a cada transferencia según su doble valor político: para el Presidente y para los gobernadores (ver Cuadro 6).
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Este cuadro permite también identificar las transferencias que, de acuerdo con la doble lógica política esbozada arriba, revisten mayor valor político para el Poder Ejecutivo argentino – i.e. aquellas con mayor grado de discrecionalidad y, simultáneamente, mayor seguridad y menor discrecionalidad para los gobernadores. Se trata de las transferencias con discrecionalidad media para ambos ejecutivos: las obras públicas, la Coparticipación Vial, los Programas de Financiamiento Ordenado y las autorizaciones de endeudamiento con préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Con este complejo conjunto de recursos fiscales, el Poder Ejecutivo argentino puede obtener la cooperación de los gobiernos provinciales y de los representantes de las provincias en el Congreso para aprobar sus iniciativas legislativas. Típicamente, estos recursos son empleados para conseguir votos a favor de proyectos de contenido fiscal que, por su propia naturaleza, afectan las cuentas públicas provinciales: reformas de la legislación impositiva, cambios en las reglas de distribución de los ingresos tributarios entre los distintos niveles de gobierno, modificaciones a la legislación presupuestaria. En función de la doble lógica política de las transferencias intergubernamentales, el uso de estos recursos para pagar el apoyo de las provincias se encuentra vinculado al ciclo electoral: cuanto más cerca de las elecciones, mayor el uso por parte del Presidente de transferencias con discrecionalidad media para ambos niveles de gobierno – pues son éstas transferencias las que maximizan la utilidad política tanto de gobernadores como de presidentes. Sin embargo, Bonvecchi (2009) ha encontrado que el tipo de transferencia utilizado para obtener cooperación de las provincias para proyectos de contenido fiscal varía según el grado de integración de los partidos políticos nacionales: cuanto mayor el grado de integración, menor la discrecionalidad de las transferencias empleadas. Los partidos integrados buscan triunfar en todos los distritos subnacionales, para lo cual necesitan maximizar la seguridad en la recepción del dinero antes que la discrecionalidad del Presidente para distribuirlo.
Además de las transferencias intergubernamentales, el Poder Ejecutivo argentino posee otro recurso fiscal de utilidad para formar y mantener coaliciones de gobierno: el poder de modificación presupuestaria. En virtud de este poder, delegado por el Congreso con frecuencia prácticamente anual entre
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1996 y 2006 y de manera permanente desde entonces, el Ejecutivo puede cambiar el destino de las partidas presupuestarias, subejecutarlas o no ejecutarlas en absoluto sin solicitar consentimiento del Congreso (Rodríguez y Bonvecchi, 2006). El poder de modificación presupuestaria ha sido utilizado típicamente en combinación con la sobreestimación o la subestimación de los ingresos tributarios en el cálculo del presupuesto nacional. Durante la década de 1990, el Ejecutivo sistemáticamente sobreestimó los ingresos impositivos y utilizó la insuficiencia de los ingresos efectivos como justificación para reducir el gasto público y reasignar partidas presupuestarias a voluntad. Desde 2003 se utilizó un procedimiento equivalente pero basado en la subestimación de los ingresos: cuando éstos se revelaron como mayores a lo previsto, el Poder Ejecutivo utilizó sus facultades presupuestarias para incorporar los nuevos ingresos al presupuesto y asignarles, a discreción, nuevos gastos.
Con estos recursos, el Presidente argentino puede utilizar las partidas presupuestarias como herramientas de negociación con legisladores o gobernadores provinciales durante la totalidad del ejercicio fiscal. En tanto le permite modificar el presupuesto a voluntad, el poder presupuestario delegado por el Congreso al Ejecutivo convierte a las partidas presupuestarias aprobadas por los legisladores en cartas de intención cuya implementación es contingente al apoyo exhibido por los legisladores a las iniciativas del Ejecutivo en el curso del año. Este poder resulta eficaz para construir coaliciones o mantener su disciplina siempre que el partido del Presidente controle la mayoría en al menos una cámara del Congreso o los partidos con representación parlamentaria presenten un bajo nivel de integración política. Si el partido de gobierno carece de mayoría en ambas cámaras no podría evitar la aprobación de modificaciones presupuestarias por parte de la mayoría opositora. Si los partidos representados en el Congreso tienen un alto nivel de integración política, los legisladores tienen incentivos para decidir una distribución universalista de las partidas presupuestarias para todas las provincias en lugar de maximizar la obtención de beneficios particularizados para sus distritos o electorados sectoriales (Baron, 1989; véase Bonvecchi, 2009 para Argentina).
