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EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA

EN LA CONSTITUCIÓN DE 1812

JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ

© UNED. Revista de Derecho Político 440

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN. 2. LOS ANTECEDENTES NORMATIVOS Y EL DE-

BATE CONSTITUCIONAL. 3. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL. 4. CA-

RACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN. 5. EL

PROFUSO DESARROLLO NORMATIVO DE 1812-1813. I. DISPOSICIO-

NES ANTERIORES A LA INSTRUCCIÓN PARA EL GOBIERNO ECO-

NÓMICO-POLÍTICO DE LAS PROVINCIAS. 6. EL PROFUSO DESARRO-

LLO NORMATIVO DE 1812-1813. II. LA INSTRUCCIÓN PARA EL

GOBIERNO ECONÓMICO-POLÍTICO DE LAS PROVINCIAS DISPOSI-

CIONES CONCORDANTES. 7. CONCLUSIÓN.

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c) venía a fortalecer extraordinariamente el Poder Ejecutivo al convertir a las Ayuntamientos y a las Diputaciones Provinciales en un elemento constitutivo de la organización periférica de este Poder. La organización local se insertaba pues en el principio de separación de poderes tanto en un sentido dogmático^1 como práctico pues la anterior estructura señorial había imposibilitado que el Monarca poseyera una red periférica que alcanzara todo el territorio. Ni siquiera con el cambio centralizador im- plantado por los Borbones el Rey desplegaba su poder hasta el último lu- gar de España.

Por eso el régimen local que dimana de la Constitución de 1812 y de la nor- mativa pre y pos constitucional elaborada por las Cortes tiene una especial im- portancia en la historia constitucional española. Sin duda, una trascendencia muy superior a la que tuvieron los artículos de contenido local del Título I de la Cons- titución de 1931 o el Capítulo Segundo del Título VIII de la Constitución de

1978. Ello es así porque por muy innovadores que fueran los artículos 9 y 10 de la Constitución de 1931 o los artículos 140 a 142 de la Constitución de 1978 (que no lo eran ni lo son), venían a regular una estructura jurídica asentada des- de hacía muchas décadas, con sus principios dogmáticos y su estructura orgáni- ca bien establecidos, en tanto que las previsiones de la Constitución gaditana y normativa concordante venían a crear unas instituciones político-administrativas nuevas con inmediata incidencia en las relaciones de poder local de toda la na- ción 2. Vamos a examinar, en primer lugar, las previsiones constitucionales que so- bre el régimen local contenía la Constitución. En segundo lugar, aportaremos una reflexión sobre el alcance y la génesis de esta regulación. Y en tercer lugar, examinaremos la normativa que las propias Cortes produjeron en desarrollo de la Constitución.

(^1) El principio de separación de poderes aparece en el Derecho histórico cuando las Cortes de Cádiz aprueban su Decreto I, de 24 de septiembre de 1810, que declara legítima la constitución de éstas y su soberanía y afirma: «No conviniendo queden reunidos el Poder legislativo, el ejecutivo y el judiciario...» ( Colección de los Decretos y Ordenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordi- narias desde su instalacion en 24 de Septiembre de 1810 hasta igual fecha de 1811. Mandada publicar en orden de las mismas , Imprenta Real, Cádiz, 1811, págs. 1-3). (^2) Sobre los modelos de organización municipal que se ponen en marcha en Cádiz, Javier GAR- CÍA FERNÁNDEZ. «El municipio en los orígenes del constitucionalismo español. Notas sobre la gé- nesis de la organización municipal a través de tres modelos constitucionales», en El municipio cons- titucional. II Seminario de Historia de la Administración , Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2003, págs. 47-55.

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2. LOS ANTECEDENTES NORMATIVOS Y EL DEBATE

CONSTITUCIONAL

A causa de esa trascendencia intensa e inmediata del régimen local configu- rado en la Constitución, llama mucho la atención que en las Cortes el debate so- bre el gobierno local no tuviera excesiva trascendencia 3. Para la importancia del tema, escasa importancia tuvo la organización mu- nicipal en las respuestas que instituciones y particulares remitieron en contesta- ción a la «Consulta al País» que la Junta Central formuló en el Decreto de 22 de mayo de 1809 simultáneamente a la convocatoria de Cortes, si bien hay que de- cir que las preguntas formuladas por la Junta Central no aludían directamente a temas municipales^4. No obstante, de las reflexiones y opiniones más o menos co- laterales se deducía que nadie sentía nostalgia por un modelo municipal caduca- do, que nadie se paraba a valorar el complejo gubernativo-judicial que caracteri- zaba a los cargos municipales y que, en todo caso, si había alguna preocupación en el ámbito local eran las que dimanaban de la venta de oficios y de los señoríos ju- risdiccionales. En todo caso, en las respuestas a la Consulta no encontramos ele- mentos que prefiguren el amplio tratamiento que tres años después encontrare- mos en el Título VI de la Constitución y en la Instrucción de 1813^5.

(^3) Véase GARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en Francia y en España , Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1983, págs. 211-273, donde ha tratado con detalle las diversas fases del debate municipal en las Cortes. (^4) No hay, como se sabe, una publicación que recoja todas las respuestas. Las publicó muy par- cialmente Manuel FERNÁNDEZ MARTÍN: Derecho Parlamentario Español. Colección de Constituciones, dis- posiciones de carácter constitucional, leyes y decretos electorales para diputados y senadores, y reglamentos de las Cortes que han regido en España en el presente siglo , Imp. de los Hijos de J. A. García, Madrid, 1885. Extractó algunas respuestas Fernando JIMÉNEZ DE GREGORIO: La Convocación de Cortes Constituyen- tes en 1810. Estado de la opinión española en punto a la reforma constitucional , Plasencia, 1936 (repro- ducido en Estudios de Historia Moderna , Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Barcelona, 1955, págs. 223-347). Una parte importante las respuestas ocupaban el segundo tomo de Miguel ARTOLA: Los orígenes de la España contemporánea , Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, 2ª ed. Finalmente, el S EMINARIO DE HISTORIA MODERNA DE LA U NIVERSIDAD DE NAVARRA publicó una parte importante de los Informes Oficiales sobre Cortes , Universidad de Navarra, Pamplona, 1967 (Ba- leares), 1968 (Valencia y Aragón) y 1974 (Andalucía y Extremadura), con «Estudio Preliminar» de Federico SUÁREZ VERDAGUER (págs. 11-104 del tomo dedicado a Baleares). Al lado de esta docu- mentación debe, citarse el estudio de María Isabel ARRIAZU «La Consulta de la Junta central al País sobre Cortes», en la obra col. Estudios sobre Cortes de Cádiz , Universidad de Navarra, Pamplona, 1967, págs. 15-117. (^5) Sobre el contenido municipal de las respuestas a la Consulta, GARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en Francia y en España, cit., págs. 216-231; En- rique ORDUÑA REBOLLO: Municipios y Provincias. Historia de la Organización Territorial Española , Fe- deración Española de Municipios y Provincias —Instituto Nacional de Administración Pública—

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bién un Reglamento provisional por su carácter preconstitucional y orientado a las necesidades de la Defensa pero no por su concepción pues configuraba un ré- gimen provincial nítido para asentar la nueva estructura territorial del Estado y por eso muchos de sus contenidos emergerán en la Constitución o en la Instruc- ción de 1813. De esta manera, se estableció un órgano provincial (la Junta Su- perior) elegido con las mismas reglas que para las elecciones a Diputados de Cor- tes, exigiéndose a los elegidos bienes o arraigo en la Provincia, sirviendo gratuitamente sus cargos. Su composición era de nueve miembros salvo en las Provincias donde hubiera más Corregimientos o Partidos que tendrían tantos miembros como unidades en que ésta esté dividida. El Intendente (que subsistía) era miembro nato de la Junta y siempre estaba presidida por el Capitán General (previsión comprensible en la situación en que se vivía) pero con un Vicepresi- dente elegido entre sus miembros por éstos. El mandato era de tres años y se re- novaba por tercios. También estaban dotadas de un Secretario elegido por el pro- pio órgano. Las naturaleza de las Juntas como órgano de coordinación entre el Poder Eje- cutivo y los «pueblos» se definía bien en su artículo XIII: «Las Juntas han de ser conducto por donde el Gobierno comunique a los pueblos las órdenes guberna- tivas» y además se le atribuía funciones recaudatorias, educativas 9 , deportivas (que la juventud se habilite en ejercicios gimnásticos y manejo de armas), de cre- ación de establecimientos administrativos, y sanitarias (creación de hospitales). El carácter periférico de las Juntas se acentuaba al ordenar el Decreto que se crearan Comisiones de las mismas en cada cabeza de Partido o Corregimiento y Comi- siones en cada pueblo de más de doscientos vecinos, encargadas de ejecutar las providencias de las Juntas provinciales. A pesar de su insuficiente regulación no dejaba de tener importancia de cara a la futura ordenación municipal el artículo XLVI que contenía criterios de delimitación entre las Juntas y los Tribunales 10. Aunque las Juntas se insertaban en un marco bélico como decía su artículo XXVI 11 , y muchos de sus preceptos eran disposiciones de carácter militar 12 , es

(^9) «Emplearán particularmente su zelo en fomentar y establecer escuelas de primeras letras

para ambos sexôs», ordenaba su artículo XXII. (^10) Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR: Sobre la génesis del Derecho administrativo español en el si-

glo XIX (1812-1854) , Instituto García Oviedo, Sevilla, 1973 (hay ed. posterior), pág. 56. (^11) «Como las Juntas de provincia se han constituido para auxiliar á los xefes militares, y pro- porcionar los medios de defensa y los suministros a la tropa...». (^12) Poco después las Cortes dictaron el Decreto LXXVIII, de 21 de julio de 1811, por el que «Se obliga á las Juntas provinciales á prestar los socorros que pidan los Generales: se autoriza á es- tos para compelerlas en el único caso de morosidad» ( Colección de los Decretos y Ordenes..., cit., t. I,

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evidente que prefiguraban, ensayando, un modelo de estructura territorial que luego se fijó en la Constitución. Ya sin alcance ni finalidad militar y sí con el fin de transformar la estructu- ra social y municipal del país se dicta el Decreto LXXXII, de 6 de agosto de 1811, de «Incorporacion de los señoríos jurisdiccionales á la Nacion: los terri- toriales quedarán como propiedades particulares: abolición de los privilegios exclusivos, privativos y prohibitivos: modo de reintegrar á los que obtengan es- tas prerrogativas por título oneroso, ó por recompensa de grandes servicios: nadie puede llamarse Señor de vasallos, ni ejercer jurisdicción §» (que así se intitula- ba) 13. El Decreto, como es sabido, es la norma que deroga el régimen feudal en España pero como el feudalismo tenía base territorial sus efectos se desplegaban en el ámbito de las instituciones municipales. Sin entrar en el grueso de los te- mas socio-económicos (por otra parte, bastante moderado pues no puso en cues- tión la propiedad de la tierra), desde un punto de vista municipal el Decreto LXXXII confiere naturaleza jurídico-pública a los cargos concejiles que rigen los «pueblos» uniformando todos los Municipios mediante la prohibición de nom- brar Jueces y ejercer jurisdicción, lo que comportaba la supresión de la distinción lugar de realengo/ lugar de señorío. También tuvo incidencia sobre las compe- tencias municipales por cuanto los llamados derechos feudales, los llamados de- rechos exclusivos que comprendían la caza, la pesca, los hornos, los molinos, los aprovechamientos de agua, montes y demás actividades, se liberaron con arreglo al Derecho común y su regulación singular se deferió a las reglas municipales^14. En una sociedad predominantemente agraria la inclusión de los derechos feuda-

págs. 179-180). Como la ejecución de este Decreto debió provocar ciertas tensiones entre las au- toridades civiles y militares, las Cortes, tras recibir una exposición de la Junta Provincial de Galicia, dictaron la Orden de 9 de enero de 1812 «Por la qual se manda reencargar á los generales de los exércitos la consideracion que deben tener con las Juntas provinciales en el cumplimiento del de- creto de 21 de Julio último» ( Colección de los Decretos y Ordenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias desde 24 de Setiembre de 1811 hasta 24 de Mayo de 1812. Mandada publicar de orden de las mismas, cit., t. II, 1813, págs. 49-50. (^13) Colección de los Decretos y Ordenes... , cit., t. I, págs. 193-196. (^14) Sobre este Decreto y sus antecedentes, Rafael GARCÍA ORMAECHEA: Supervivencias Feudales

en España. Estudio de legislación y jurisprudencia sobre señoríos , Reus, Madrid, 1932; Salvador de MOXÓ: Incorporación de señoríos a la Corona , Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Va- lladolid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Valladolid, 1959; GARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en Francia y en España, cit., págs. 234-

243. Más reciente, ORDUÑA REBOLLO: Municipios y Provincias. Historia de la organización Territorial Española , cit., págs. 285-287; Eduardo GALVÁN RODRÍGUEZ: «La disolución del régimen señorial», en José Antonio ESCUDERO (dir.): Cortes y Constitución de Cádiz. 200 años , Espasa, Madrid, 2011, t. II, págs. 204-219; Jaime de SALAZAR Y ACHA: «La supresión de los privilegios nobiliarios», en ES-

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tuirían el Título VI de la Constitución. En los debates de esos dos meses se asen- tó la disociación, personificada en el Alcalde, entre lo gubernativo y lo conten- cioso, prefigurada, como hemos visto, en el Decreto XLIII, pero que en la Co- misión dio lugar a enfrentamientos que sabemos aparecieron aunque sin conocerse su alcance. También se sabe que los Diputados americanos no acepta- ban la propuesta que se debatía, quizá porque deseaban acentuar el modelo uniformista. Pero una vez admitidos los puntos nucleares (implantación general de los Ayuntamientos, remisión a la Ley para fijar su composición, elección de Alcaldes, Regidores y Procuradores Síndicos, cese de los Regidores Perpetuos) los restantes temas centrales del nuevo régimen municipal emergieron en la Co- misión sin apenas debate (sistema electoral, competencias, cierta potestad tri- butaria, tutela ejercitada por las Diputaciones Provinciales) 19. En todo caso, de las actas de la Comisión no es posible deducir si el modelo municipal surgió de una meditación autóctona (o americana, dada la actitud activa de los Dipu- tados americanos en todo este Título VI) o por influencia francesa ni tampoco podemos saber la posición y el pensamiento de los Diputados conservadores que no debían estar satisfechos con la supresión de la parte jurisdiccional de los se- ñoríos. Más discusión hubo en el Pleno de la Cámara^20. Por de pronto, los Diputados peninsulares se mostraban muy reticentes a la noción de autonomía municipal por temor al federalismo que ya emergía en el continente americano. Pero supe- rada esta cuestión el Pleno entró en el gran debate de la naturaleza de los Ayun- tamientos, donde el Conde de Toreno presentó su conocida definición: «Los Ayuntamientos no son más que unos agentes del poder ejecutivo para el gobier- no económico de los pueblos; pero... se prefirió que estos agentes sean escogidos por sus propios vecinos...»^21. También en los debates plenarios apareció la espe-

(^19) GARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en Fran- cia y en España, cit., págs. 243-256. (^20) Además del Diario de las discusiones y actas de las Cortes , los debates están recogidos en En- rique ORDUÑA REBOLLO y Luis COSCULLUELA MONTANER : Historia de la legislación de régimen local (Siglos XVIII a XX) , Iustel, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2088, págs. 253-

295. Sobre estos debates GARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio constitucional: autonomía y cen- tralización en Francia y en España , cit., págs. 256-273; ORDUÑA REBOLLO: Historia del Municipalis- mo Español , cit., págs. 131-138; Ángeles H IJANO P ÉREZ : «El Ayuntamiento liberal», en El municipio constitucional. II Seminario de Historia de la Administración , cit., págs. 269-285; A RTOLA y FLAQUER MONTEQUI : La Constitución de 1812 , cit., págs. 63-69. (^21) Diario de las discusiones y actas de las Cortes , Imprenta Real, Cádiz, 1812, t. 11, sesión del 10 de enero, pág. 210. Véase Joaquín V ARELA S UANZES -C ARPEGNA : «Nación, representación y arti- culación territorial del Estado en las Cortes de Cádiz», en IDEM: Política y Constitución en España (1808-1978) , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2007, págs. 218-223. An-

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rable oposición a la supresión de los oficios perpetuos que permitió a Toreno, frente al activo clérigo conservador guatemalteco Antonio de Larrazábal y Arri- villaga, fijar con nitidez las diferencias entre lo gubernativo y lo contencioso mientras que el alambicado sistema de sufragio indirecto pasó sin mayores dis- cusiones^22. También pasó sin apenas discusión la naturaleza jurídica y política del Alcalde, órgano que sólo atraía los debates cuando emergía su antigua naturale- za jurisdiccional. Ningún debate suscitó el novedoso sistema de fuentes del Derecho municipal y muy poco la larga relación de competencias municipales salvo en aquellas atribuciones que afectaban a la Iglesia católica (escuelas y hos- pitales) donde aparecieron ciertas reticencias eclesiásticas.

3. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL 23

Por su carácter ultra-innovador y porque la sociedad que se deseaba reformar por medio de la Constitución tenía una sólida estructura municipal, la Consti- tución de 1812 dedicó una parte importante de su contenido regulador al régi- men local, contenido que no se circunscribía al Título dedicado a la Adminis- tración local. De entrada, la Constitución tenía en su Título II (Capítulo I) un precepto que muy pocas veces se habría de repetir en el constitucionalismo histórico es- pañol: el artículo 10 que señalaba los territorios de que se componía España, tan- to en la península como en Ultramar, artículo que se complementaba con el 11 que preveía una «división más conveniente del territorio» cuando las circuns- tancias lo permitieran y que se haría mediante «ley constitucional», lo que sacaba

teriormente, del mismo V ARELA SUANZES -C ARPEGNA : El conde de Toreno. Biografía de un liberal (1786-1843) , Marcial Pons, Madrid, págs. 73-95. (^22) Donde hubo más debate fue en un tema que ya entonces empezaba a estar rebasado: el de- recho electoral de las castas (los grupos mestizos americanos) que los Diputados americanos de- fendieron con gran intensidad. (^23) Para el contenido municipal y provincial de la Constitución, además de la bibliografía re- cogida en G ARCÍA F ERNÁNDEZ : El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en Francia y en España, cit., véanse, como trabajos más recientes: F. CARANTOÑA Á LVAREZ : «Libera- lismo y administración territorial. Los poderes local y provincial en el Sistema Constitucional de Cádiz», en Alberto GIL N OVALES (ed.): La revolución Liberal , Eds. del Orto, Madrid, 2001, págs. 135-58; Jesús GONZÁLEZ SALINAS: «La organización local en el siglo XIX: su regulación según el modelo de la Constitución de Cádiz», en Nuevas perspectivas del régimen local: estudios en homenaje al profesor José María Boquera Oliver , Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, págs. 544-576; O RDUÑA RE- BOLLO: Municipios y Provincias. Historia de la organización Territorial Española , cit., págs. 295-302, y José CANO : «El gobierno de los pueblos», en E SCUDERO (dir.): Cortes y Constitución de Cádiz. 200 años, cit., t. II, págs. 283-294.

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a este Título, el régimen local que establecía la Constitución se organizaba de acuerdo con los siguientes puntos:

a) Estructura territorial^27. A pesar de la compleja composición territorial que recordaba (más que establecía) el artículo 10 que se extendía a lo largo de la Península, África, América y Asia, composición de naturaleza histórica, la Cons- titución, sin excepción de continentes, establecía una estructura territorial uni- formista: España se dividía en Provincias y las Provincias en Municipios. La Constitución venía a fijar los órganos políticos que correspondían a estos niveles territoriales. El criterio delimitador de estos niveles era para el Municipio, en úl- timo término, el de la población: «no pudiendo dejar de haberle [el Ayunta- miento] en los [pueblos] que por sí o con su comarca lleguen a mil almas» (ar- tículo 310). En cambio, para la Provincia no encontramos en toda la Constitución un criterio delimitador: habría Provincia cuando así lo establecie- ra la Ley constitucional a la que se refería el artículo 11 28. b) Organización municipal. En el ámbito territorial inferior, el Municipio era gobernado por el Ayuntamiento. El Ayuntamiento estaba formado por el o los Alcaldes, los Regidores y el Procurador Síndico (artículo 309). La determi- nación del número de estos empleos se defería a la Ley en proporción al vecin- dario (artículo 311). En todo Ayuntamiento habría también un Secretario elegido por el pleno y remunerado con fondos del común (artículo 320) y un Depositario (artículo 321.3º). c) Régimen electoral del Ayuntamiento. El sistema electoral de los cargos mu- nicipales era tan alambicado como el de las Cortes. El principio era la elección y así el artículo 312 contenía un inciso final transitorio que ordenaba el cese de to- dos los oficios perpetuos. Igual que en la elección de los Diputados a Cortes, el procedimiento electoral estaba bastante detallado en los artículos 313 a 318 y consistía en lo siguiente: en el mes de diciembre de cada año se reunirían todos los vecinos para elegir electores (necesariamente residentes en el pueblo y en el goce de sus derechos de ciudadano). Estos electores elegirían todos los cargos del Ayuntamiento para que entraran a ejercitar sus funciones con el nuevo año. Los Alcaldes se elegirían todos los años, los Regidores cada dos años (la mitad cada año) al igual que los Procuradores Síndicos si hubiera dos (también la mitad cada

rrado recientemente FERNÁNDEZ S ARASOLA : La Constitución de Cádiz. Origen, contenido y proyección constitucional, cit., págs. 221-226. (^27) Tomás-Ramón FERNANÁDEZ: «El gobierno interior de las provincias y de los pueblos», en E SCUDERO (dir.): Cortes y Constitución de Cádiz. 200 años, cit., t. III, págs. 232-242; (^28) Sobre el debate enfrentado de los artículos 10 y 11, FERNÁNDEZ SARASOLA: La Constitución de Cádiz. Origen, contenido y proyección constitucional, cit., págs. 217-221.

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año). Si hubiera un solo Procurador Síndico se elegiría cada año. Los cargos concejiles eran obligatorios pero no podían elegirse como Alcaldes o Procurado- res Síndicos los empleados al servicio del Rey.

Al igual que ocurría con las elecciones a Cortes, el sistema electoral de dos grados es uno de las cuestiones más discutibles en la Constitución, pues el doble grado ya suponía por sí mismo un filtro que aminoraba los beneficios del sufra- gio universal masculino que para el primer grado establecía el artículo 309. Tam- poco resultaba práctica la renovación anual de los Alcaldes.

d) Atribuciones municipales. Los artículos 321 y 322 estaban dedicado a las competencias municipales, sin precisar si eran propias o delegadas por el Go- bierno. Estas competencias se desglosaban en seis bloques: i) servicios públicos (policía de salubridad y comodidad, escuelas de primeras letras y otros estable- cimientos pagados con fondos del común, hospitales y demás establecimiento de beneficencia, construcción y reparación de vías de comunicación, de cárceles, de montes y plantíos y todas las obras públicas); ii) fomento (agricultura, comercio e industria); iii) auxilio al Alcalde en las atribuciones de éste (seguridad de las personas y bienes y conservación del orden público; iv) gestión económico-fi- nanciera (administración e inversión de caudales y reparto y recaudación de contribuciones); v) potestad tributaria, en los términos que veremos más abajo, y vi) potestad normativa por medio de Ordenanzas a las que luego nos referiremos. Sorprende en el artículo 321 la idea tan nítida de los servicios públicos munici- pales que Posada explicaba porque es en ese momento cuando aparecen las ne- cesidades expansivas de la vida social lo que se traduce en servicios generales (hi- giene, educación, asistencia)^29. e) Régimen jurídico y procedimiento del Ayuntamiento. El artículo 321.8º, como acabamos de ver, configuraba la potestad normativa del Ayuntamiento median- te un procedimiento trifásico: el Ayuntamiento formaba las Ordenanzas, la Di- putación Provincial las informaba y las Cortes las aprobaban. Como veremos más abajo, estamos ante una noción peculiar de las Ordenanzas: no son Reglamentos administrativos porque las aprueban las Cortes pero tampoco eran Leyes cuyo ré- gimen estaba muy regulado en los Capítulos VIII y IX del Título III. Además, la intervención de la Diputación Provincial apuntaba a una cierta función tutelar de ésta, como veremos más abajo. f) Naturaleza de la Diputación Provincial. Lo característico de las Diputacio- nes Provinciales es su carácter mixto, mitad representativo, mitad órgano diri-

(^29) Adolfo POSADA: Evolución legislativa del régimen local en España, 1812-1909 , Librería gene- ral de V. Suárez, Madrid, 1910, págs. 3-5.

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blezcan Ayuntamientos donde corresponda; v) además, en las Provincias de Ul- tramar, velar por las «misiones para la conversión de los indios infieles» (artículo 335.10º). Llama la atención la distinta naturaleza de las atribuciones provincia- les y municipales. Propias o delegadas, las competencias municipales eran de ca- rácter sustantivo y estaban dirigidas a los servicios públicos las de las Diputa- ciones, aunque tiene alguna de esta naturaleza (la educación y la protección de los inventores) se dirige a otros dos ámbitos distintos como son la tutela finan- ciera de los Ayuntamientos y el fomento, especialmente económico. Lo cual plantea otero tema: ¿el Jefe Superior era más «delegado de fomento» que «go- bernador civil»? j) Régimen jurídico y procedimiento de las Diputaciones Provinciales. A diferencia de los Ayuntamientos, a las Diputaciones se les ponía un límite de sesiones que consistía «en cada año a lo más noventa días de sesiones distribuidas en las épocas que más convenga» (artículo 334). Si pensamos en los días de sesiones que tiene actualmente cualquier Entidad Local, esta cifra denota una voluntad de tra- bajar muy notable. Además, encontramos las Cortes como tuteladoras de las Pro- vincias: si el Rey suspende a los Vocales de las Diputaciones, hay que dar parte a las Cortes.

4. CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN LOCAL

EN LA CONSTITUCIÓN

En las Cortes de Cádiz no se desconfiaba del Poder Ejecutivo. Lo demos- traron muy tempranamente las propias Cortes cuando el Consejo de Regencia le dirigió una Memoria en donde solicitaba saber el alcance y límites del Poder Ejecutivo que ejercitaba en nombre del Rey prisionero de conformidad con el arriba, citado Decreto I, de 24 de septiembre, y el órgano parlamentario res- pondió por medio del Decreto IV, de 27 de septiembre de 1810: «en el decreto de 24 de Septiembre de este año no se han puesto límites a las facultades pro- pias del Poder ejecutivo, y que ínterin se forma por las Córtes un reglamento que los señale, use [el Consejo de Regencia] todo el poder que sea necesario para la defensa, seguridad y administracion del estado en las críticas circunstancias del dia» 31. Así se explica que el aparato administrativo más extenso de España, las Administraciones municipal y provincial, fueran convertidas por la Consti- tución en una rama del Poder Ejecutivo. Es cierto que una vez establecido el principio de separación de poderes, el diseño institucional no daba otro margen,

(^31) Colección de los Decretos y Ordenes..., cit., t. I, págs. 7-

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como había ocurrido en Francia, pero en aquella época se conocía el ejemplo in- glés. No obstante, la Constitución optó claramente por una Administración local inserta en el Poder Ejecutivo que previamente había regulado por medio del De- creto XXIV, de 16 de enero de 1811, que aprobó el Reglamento provisional del Poder executivo 32 , cuyo Capítulo V («Del Consejo de Regencia con respecto al gobierno interior del reyno») apuntaba ya que el Poder Ejecutivo era un órgano con atribuciones territoriales en toda España que ejercitaría «valiéndose á este respecto de todos los medios ordinarios y extraordinarios para que está autori- zado» 33. Centralizador o autonomista, el modelo local establecido en Cádiz, com- pendiado en los artículos 309 y 310 del texto constitucional, comportaba un cambio revolucionario que rompía la organización administrativa del Antiguo Régimen. Este cambio estaba motivado, en primer lugar, por lo más obvio, es decir, por insertar a los órganos de gobierno del Municipio y de la Provincia en la estructura del Estado, más concretamente en el Poder Ejecutivo si bien con el preciso alcance que explicó el cubano Varela y Morales: «es muy de notar la di- ferencia que hay entre ejercer el poder ejecutivo y ser agente de él, pues en el pri- mer caso reside una verdadera autoridad o poder gubernativo en la perdona que ejerce las funciones; mas en el segundo, sólo debe decirse que facilita y coadyuva al ejercicio del poder que reside en otro» 34. También suponía un cambio notable la opción disgregadora del gran Muni- cipio del Antiguo Régimen que probablemente comportaba un debilitamiento de las oligarquías municipales. Más problemática resulta la opción uniformista que la Constitución intro- dujo casi de tapadillo. Según Posada 35 , el uniformismo de la Constitución ga- ditana derivaba de su artículo 11^36 pero este precepto no tiene suficiente conte- nido regulador para servir de matriz a un tipo u otro de opción territorial máxime cuando, a fortiori , el modelo centralizador no era bien admitido en

(^32) Colección de los Decretos y Ordenes..., cit., t. I, págs. 50-58. (^33) Antes de la Constitución, hay algunas disposiciones de las Cortes que apuntan una con-

cepción nítida de división de poderes. Por ejemplo, el Decreto XL, de 9 de marzo de 1811 «sobre los memoriales ó solicitudes de que debe darse cuenta en las Córtes» ( Colección de los Decretos y Or- denes, cit., t. I, págs. 86-87). (^34) Félix VARELA Y MORALES: Observaciones sobre la Constitución política de la Monarquía española (1821), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008, pág. 74. (^35) P OSADA : Evolución legislativa del régimen local en España, 1812-1909, cit., págs. 32-33. (^36) «Se hará una division mas conveniente del territorio español por una ley constitucional...»

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se había trabajado dogmáticamente el tema tanto desde la perspectiva del pouvoir municipal (un área de competencias propias y otra de gestión de competencias de otros órganos del Estado) expresado en el Decreto de 14 de diciembre de 1789^42 como desde la perspectiva napoleónica de negación de toda autonomía municipal y, por ende, de toda competencia propia del Municipio, el modelo regulatorio de la Constitución española es aparentemente mucho más tosco, como así creía Posada de Herrera quien veía en la Constitución (no tanto en la Instrucción de

1813. un modelo pensado para que los Ayuntamientos ejercitaran competencias con cierta autonomía^43. Pero lo cierto, como apuntó García de Enterría, es que se trataba de un modelo organizativo deliberado tomado del modelo napoleónico^44 : como venía a sugerir Toreno, toda la Administración municipal es Administra- ción periférica. Y sin embargo, todo ese modelo centralizador, tan sólido, se quiebra al re- gular las Ordenanzas municipales pues el artículo 321 (que contiene la relación de competencias municipales sin un ámbito privativo) contiene un apartado, el 8°, que rompe el esquema de una Administración municipal-periférica y atribuye a las Cortes la aprobación de las Ordenanzas municipales, si bien con interven- ción previa de la Diputación Provincial (que preside el Jefe Superior). Durante el Trienio, Ramón Salas interpretó esta autorización parlamentaria en el marco de la preeminencia del Legislativo sobre el Ejecutivo pudiendo aquel limitar los po- deres de éste 45. La escasa vigencia de la Constitución impidió conocer el acierto de esta previsión. Más original es la figura del Alcalde^46 , lo que no significa que sea un mode- lo acertado ni acabado. El artículo 275 de la Constitución^47 , que está inserto en el Título V que regula la organización judicial, ofrecía, como dijo Santamaría

(^42) Javier GARCÍA FERNÁNDEZ: «Henrion de Pansey, municipalista doctrinario», Revista de Es- tudios Políticos , núm. 68, abril-junio 1990, págs. 321-341. (^43) José de P OSADA DE HERRERA : Lecciones de Administración trasladadas por sus discípulos Juan Antonio de Bascón, Francisco de Paula Madrazo y Juan Pérez Calbo (1843), Instituto Nacional de Ad- ministración Pública, Madrid, 1979, t. I, pág. 275. (^44) Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA: «Administración local y Administración periférica del Es-

tado: problemas de articulación», en su obra La Administración española , Alianza Ed., Madrid, 1972, 3ª ed. (hay eds. posteriores), págs. 73-75. (^45) Ramón S ALAS : Lecciones de Derecho público constitucional, para las Escuelas de España por...

(1821), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1982, págs. 284. (^46) Se encuentra una síntesis de la figura del Alcalde en Agustín BERMÚDEZ : «Las Cortes de Cádiz ante una nueva organización local. De los corregidores a los alcaldes», en E SCUDERO (dir.): Cortes y Constitución de Cádiz. 200 años, cit., t. III, págs. 257-275. (^47) «En todos los pueblos se establecerán alcaldes, y las leyes determinarán la extension de sus facultades, así en lo contencioso como en lo económico».

JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ

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Pastor 48 , una configuración preconstitucional al dar a este cargo la doble di- mensión administrativa y judicial con lo que se confirma la idea, apuntada por algunos autores, de ciertas continuidad de elementos del Municipio del Antiguo Régimen en la nueva organización municipal 49. Y aparte esta configuración más propia del Antiguo Régimen, el Capítulo I del Título VI, como hemos vis- to más arriba, proporciona escasa información sobre la naturaleza jurídica y la po- sición política de uno de los órganos centrales de la nueva Administración peri- férica: cargo electivo mudable cada año, inserto en el Poder Ejecutivo, totalmente disociado del Ayuntamiento al que ni siquiera preside de oficio sino por ausencia del jefe Político y con el que sólo se relaciona en una relación inteorgánica de au- xilio^50. Por eso el Alcalde es un órgano mal resuelto en la Constitución que sólo la Instrucción de 1813 logró perfilar aunque hay que señalar en defensa de las Cortes que, como bien señalado Carlos Garriga y Marta Lorente, esta doble na- turaleza del Alcalde se debe entender por la escasez de Jueces letrados y su difí- cil financiación 51. Aunque, como hemos más arriba, apenas hubo debate parla- mentario sobre este órgano lo que se puede explicar por el desconcierto de los Diputados gaditanos que mayoritariamente querían romper con la organiza- ción municipal del Antiguo Régimen sin llegar aclarar las características del nue- vo órgano. No debemos olvidar que en el lento proceso de asentamiento del Es- tado constitucional los juristas y los políticos entendían con nitidez la naturaleza y las funciones del Parlamento pero había más confusión doctrinal y práctica so- bre el Poder Ejecutivo que muchos concebían todavía con los rasgos del Monar-

(^48) Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR: «Estudio preliminar» conjunto a Vicente VIZCAÍNO PÉ- REZ: Tratado de la Jurisdiccion ordinaria para la direccion y guia de los Alcaldes de los Pueblos de España , y Francisco de Paula MIGUEL SÁNCHEZ: Dirección teórico-práctica de alcaldes constitucionales , Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979, págs. 16-18. (^49) Alfredo G ALLEGO ANABITARTE : «Notas histórico-jurídicas sobre el régimen local español (intento de revisión)», en Actas del II Symposium de Historia de la Administración , Instituto de Estu- dios Administrativos, Madrid, 1971, págs. 534-539; del mismo GALLEGO ANABITARTE : «Admi- nistración y Jueces: gubernativo y contencioso. Reflexiones sobre el Antiguo Régimen y el Estado Constitucional y los Fundamentos del Derecho administrativo Español» (1971), ahora en su Poder y Derecho. Del Antiguo Régimen al Estado Constitucional en España. Siglos XVIII a XIX. Conceptos, ins- tituciones y estructuras administrativas en el nacimiento del Estado Moderno, Marcial Pons, Madrid, 2009, págs. 130-133; G ARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en Francia y en España , cit., págs. 299-301. (^50) José I. MORILLO-VELARDE: El alcalde en la Administración Española , Instituto García Ovie-

do, Sevilla, 1977, pág. 124. (^51) Carlos GARRIGA y Marta LORENTE : «Responsabilidad de los empleados públicos y con- tenciosos de la Administración (1812-1845). Una propuesta de revisión», en IDEM: Cádiz,

1812. La Constitución jurisdiccional , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2007, págs. 325-330.