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TEMA 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.1.- INTRODUCCIÓN
Nuestro sistema administrativo actúa según formas rituales, de manera formal, siguiendo normas, procedimientos obligatorios (diferentes a los del derecho privado de las personas). Las razones de este comportamiento son:
- Del paso del A.Régimen al nuevo había actividades que se pasaron a la Administración Pública, antes lo hacía el poder judicial (por ejemplo la imposición de sanciones).
- Debido al crecimiento orgánico sufrido en los dos últimos siglos. Los órganos administrativos se han multiplicado, además el procedimiento ayuda al establecimiento de la jerarquía.
- Debido a la presión burocrática de los funcionarios. Si hay procedimientos la responsabilidad del funcionario queda diluida en el cumplimiento del mismo. La actuación a través de procedimientos formales ha sufrido vaivenes en estos dos últimos siglos. Hasta la mitad del s.XX, el procedimiento era excesivamente formal, lo que provocaba disfunciones, la principal era la imposibilidad de tomar medidas de forma ágil. Tras la segunda mitad del s.XX se tendió a desformalizar, hoy en día ya no es un corsé, sino que parece algo más ágil. 1.2.- DEFINICIÓN Y FUNCIONES DEL PROCEDIMIENTO La definición clásica se encuentra en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (en la exposición de motivos), hoy derogada aunque se sigue empleando esta definición: “El procedimiento administrativo es un cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actividad administrativa para la realización de un fin, es decir, el modo de actuar de la Administración Pública” La ley 30/92 indica que si no existe este procedimiento, el acto administrativo queda anulado.
Las funciones del procedimiento administrativo son dos:
- Función de garantía para los administrados respecto a la actuación de que se trate. El procedimiento reconoce derechos a los ciudadanos (garantía).
- Función de respuesta a las necesidades sociales de forma flexible, rápida y ágil. 1.3.- REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.. EN NUESTRO DERECHO Actualmente, nuestra Constitución es la primera que hace mención al procedimiento administrativo (la importancia de la sujeción de la Administración a un procedimiento). El artículo 105.3 impide a la Administración actuar sin atenerse a un procedimiento administrativo. La primera ley sobre procedimientos en España (y en muchos países de nuestro entorno) fue la LEY DE AZCÁRATE de 1889, esta norma surgió por dos motivos técnicos:
- Caos en la tramitación de expedientes de gestión y reclamaciones tributarias.
- Cuando los administrados recurrían ante los Tribunales la actuación de la Administración, éstos admitían esos recursos sólo cuando eran del acto final de un procedimiento. Los Tribunales decían que los actos intermedios que llevan a la decisión final no se podían recurrir, pues formaban parte de un procedimiento del que solo el final se podía recurrir.
El fundamento teórico de la Ley de Azcárate es muy simple: existen esos dos problemas, y además el poder legislativo y el judicial disponían de un proceso formalizado para actuar. Pero hubo un problema, a pesar de los intentos de unificar el procedimiento y hacerlo general, dejó el desarrollo de la ley en manos de cada ministerio. Cada ministerio aprobó un Reglamento que establecía múltiples singularidades en la forma de obrar. La segunda ley en entrar en vigor se propuso atajar ese problema, es la LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE 17 DE JULIO 1958.
Esta ley establece un sistema general aplicable a todas las administraciones públicas, además reguló otras cuestiones relacionadas con el procedimiento, como es el silencio administrativo, revisión de los actos administrativos... lo que le dio al sistema una generalidad con la que la Ley de Azcárate no contó.
La tercera ley que aparece (actualmente vigente) es la LEY 30/92 , aunque ha sufrido una importante reforma a través de la LEY 4/99 de 13 de enero (los juristas critican que la ley del 92 no fuera tan buena como la del 58). En cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 30/92, su artículo 2º establece que es directamente aplicable a todas las administraciones territoriales (Administración General del Est, Administración Autonómica y Entes Locales). Pero esto hay que matizarlo con respecto a las CC.AA. El artículo 149.1 CE establece que el Est tiene la exclusiva de la regulación administrativa común, pero el artículo establece una salvedad: “sin perjuicio de las especialidades propias de las CC.AA. ”. Las CC.AA, respetando la Ley 30/92 pueden aprobar normas que especifiquen cuestiones propias de su organización. La Ley 30/92 establece algunos trámites, no el procedimiento administrativo completo de principio a fin, recogidos en los artículos del 68 al 92. Esta ley tb se aplica a las llamadas Administraciones Institucionales (BOE, Instituto de la Mujer...), organizaciones de la Administración Pública que se definen por sus funciones y no por su territorio, esas organizaciones son dependientes de los poderes territoriales, sometes sus funciones a veces al régimen de derecho público y otras al de derecho privado. Sólo se aplica la Ley 30/92 cuando esas administraciones realizan funciones públicas. Se aplica tb de esa ley las disposiciones adicionales, que indican unos supuestos en los que la ley no se va a aplicar, estos son:
- Revisión de los actos en materia tributaria.
- Impugnación de actos en materia Seguridad Social y desempleo.
- En el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administración respecto al personal a su servicio. Esta ley también se aplica sólo supletoriamente en el procedimiento e gestión tributaria y en el ámbito de infracciones y sanciones en el orden social. 1.4.- LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La existencia de un procedimiento administrativo supone que existe alguien que actúa y otro que es receptor, esto se supone siempre, habiendo así dos sujetos. Los Procedimientos Administrativos se tramitan y resuelven por la Administración competente en la materia a la que el procedimiento se refiere, y normalmente la resolución de los procedimientos está en manos de los órganos superiores de la Administración, que normalmente están ocupados por personal de confianza política. La tramitación está, sin
pueden formar parte de los Procedimiento Administrativo, en la defensa de sus intereses y derecho siempre que una norma se lo permita. 1.5.- LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMIN. 1.5.1.- FASE DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN. Hay dos formas de iniciarlo, de oficio o a instancias del interesado (incluso puede que se inicie de las dos formas al mismo tiempo). 1.5.1/a.- Iniciación de oficio Es la propia Administración la que inicia el Procedimiento Administrativo, normalmente a través de un acto llamado ACUERDO DE INICIACIÓN. Existen cuatro formas de iniciación por oficio:
- Lo decide un órgano competente (esto es lo normal).
- El órgano competente recibe una orden de su superior jerárquico.
- Petición razonada de otro órgano de la Administración que no sea el competente ni el superior, el órgano competente decide si o caso de esta petición.
- Existe una denuncia previa (denuncia: acto de comunicación de hechos de una persona a la Administración). Será el órgano competente el que decida o no abrirlas. Las denuncias no pueden ser anónimas.
El procedimiento será iniciado de oficio cuando pueda producir efectos negativos sobre la esfera jurídica del interesado. No existe obstáculo para abrir procedimientos de oficio que produzcan beneficios al interesado (estas cosas son más escasas, por ejemplo la convocatoria de una subvención).
1.5.1/b.- Iniciación a instancias del interesado Se denomina SOLICITUD, la doctrina ha criticado este término, pues parece que la Administración pudiera o no tener en cuenta una solicitud, cuando en realidad la Administración está obligada a iniciar un Procedimiento Administrativo a partir de esa solicitud. La solicitud se puede realizar a través de modelos formalizados de las Administraciones Públicas o bien a través de un escrito elaborado por el interesado. Los requisitos que ha de cumplir la solicitud son los siguientes:
- Recoger el nombre y apellidos del interesado.
- Indicación del lugar al que han de remitirse las notificaciones.
- Hechos, razones y petición concreta.
- Lugar, firma y fecha.
- Órgano administrativo al que se dirige. Si no falta ningún requisito, la Administración da un plazo de 10 días para que el interesado pueda completar la solicitud, plazo incluso ampliable 5 días más (cuando no sea un procedimiento de selección o competitivo). Además, la Administración puede pedir al interesado que amplíe o mejore su solicitud, esta sugerencia puede o no ser aceptada por el interesado. En cuanto al lugar donde han de presentarse las solicitudes, la Ley 30/92 determina los cuatro lugares:
F 0 B 7 En el Registro del órgano al que se dirige la solicitud (era la práctica normal hasta la llegada de la Ley 30/92).
F 0 B 7 En cualquier Registro de la Administración General del Est o de las Administraciones de las CC.AA (la local no, ésta sólo es apta para presentar solicitudes cuando exista un convenio específico sobre ello).
F 0 B 7 En las estafetas de correos. F 0 B 7 En las oficinas consulares y en las representaciones diplomáticas de España en el extranjero.
Al presentar la instancia, todo interesado tiene derecho a obtener un recibo de dicha presentación, u obtener una copia de la instancia sellada por el Registro que la ha recibido. Los efectos de la iniciación del procedimiento son independientes de si ésta ha sido de oficio o a instancias del interesado. Los efectos son:
- Deber de la Administración Pública de tramitar dicho procedimiento, dictar una resolución y aplicarla.
- Se establece un orden de tramitación y resolución de los asuntos, según se inician se tienen que ir resolviendo, salvo que el órgano competente de una orden sobre lo contrario. La falta de motivación, como el incumplimiento del orden cronológico, puede dar lugar a responsabilidades disciplinarias.
- Posibilidad de adoptar, por parte de la Administración, medidas provisionales, que son las que se toman para asegurar la eficacia de la posterior resolución del procedimiento.
Normalmente las medidas provisionales por parte de la Administración se toman después de la iniciativa del procedimiento, aunque cabe la posibilidad de adoptarlas previas a la iniciativa del mismo siempre que exista un caso de urgencia y siempre que la Administración esté habilitada expresamente para ello por ley (el procedimiento se tiene que abrir en un plazo no mayor de 15 días y debe confirmar las medidas).
1.5.2.- FASE DE INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.
Dentro de esta fase cabrían destacar los siguientes puntos:
- Directrices generales.
- Actos de instrucción de origen externo.
- Actos de instrucción de origen interno.
- (^) Actos de instrucción mixtos.
1.5.2/a.- Directrices generales de la instrucción
Los principios gestores de la instrucción son los siguientes:
- Principio de impulsión de oficio de la instrucción del procedimiento : con independencia de la intervención activa de los interesados, la Administración está obligada a desarrollar el procedimiento.
- Principio de economía y celeridad de la instrucción del procedimiento : tiene cuatro manifestaciones diferentes:
- Principio de simultaneidad : se adoptarán en un solo acto todos aquellos trámites que por su naturaleza puedan realizarse de una forma simultánea y no sea necesario su cumplimiento sucesivo.
- Vinculante en sentido estricto : obligada a atenerse en todos los extremos.
- Vinculantes optativos : vincula a la Administración en cuanto al procedimiento en negativo, pero no en el positivo.
En cuanto al plazo de emisión de los informes habrá que atenerse a las normas de cada procedimiento, en caso de que no se diga nada, el plazo de emisión queda fijado en 10 días desde el inicio del mismo.
1.5.2/d.- Actos de instrucción de origen mixto
Estos actos son mixtos puesto que pueden venir desde la Administración y desde el interesado. Son considerados como tales las PRUEBAS. Su finalidad es comprobar la veracidad de los hechos o documentos de un Procedimiento Administrativo.
En las pruebas rigen los tres siguientes principios:
- Principio de oficialidad o inquisitivo : la Administración debe realizar la actividad probatoria necesaria para constatar la veracidad de los hechos. Este principio tan solo impone dos límites a la Administración:
- Obligación a practicar todas las pruebas que soliciten los interesados, salvo las que sean manifiestamente innecesarias o improcedentes (pero ¿quién decide esto?).
- Cuando existan hechos no controvertido en el procedimiento, no pueden ser negadas o ignoradas en la resolución final.
- Principio de contradicción : supone que el interesado puede participar o estar presente en aquellas actividades probatorias que considere pertinentes.
- Principio de libertad : libertad en cuanto a dos aspectos:
- Libertad sobre los medios de prueba a utilizar.
- Libertad respecto a la valoración de las pruebas.
1.5.3.- FASE DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.
La terminación del procedimiento administrativo puede producirse por las siguientes causas: resolución, desistimiento y renuncia, caducidad y prescripción e imposibilidad material para continuar el procedimiento o acuerdo económico.
1.5.3/a.- Resolución del procedimiento administrativo
Es la forma habitual de terminación. Por parte de la Administración se emite una declaración definitiva sobre las cuestiones planteadas en el procedimiento, es una declaración que se refiere al fondo del asunto ventilado en el procedimiento.
Las resoluciones no suelen tener una estructura determinadas, pero lo más normal es que tengan las siguientes partes: un encabezamiento, los antecedentes del hecho, los fundamentos jurídicos y por último la parte dispositiva (decisión).
Lo que sí exige la Ley 30/92 es que las resoluciones tengan tres casos:
F 0 B 7 Recursos que caben contra esa resolución. F 0 B 7 Órgano administrativo o jurídico en el que hay que interpelar esos recursos. F 0 B 7 Plazo abierto para la interpelación de recursos.
La resolución deberá pronunciarse en todas las cuestiones planteadas en el procedimiento, pero solamente respecto a éstas, es decir, la resolución tiene que ser congruente con el procedimiento. La razón de esto es porque antes de la Ley 30/92 existía una práctica administrativa consistente en perjudicar a un interesado que hubiera hecho peticiones incómodas para la Administración.
1.5.3/b.- Desistimiento y renuncia del procedimiento administrativo
Ambos son un acto formal del interesado, por el cual se aparta del procedimiento.
Hay dos formas de apartarse del procedimiento:
- Desistimiento : el interesado declara su voluntad de poner fin a ese procedimiento iniciado.
- Renuncia : dejación del derecho esgrimido en el procedimiento.
Existe absoluta libertad de forma por parte del interesado de comunicar tanto el desistimiento como la renuncia, tan solo debe dejar constancia de las mismas, dejando de tener el procedimiento efectos sobre él. Una vez que hace una u otra cosa, la Administración declara finalizado el procedimiento, salvo en los dos supuestos siguientes:
- Cuando existen tercero interesados en el procedimiento que expresamente insten a su continuación.
- Cuando la Administración considere que existe un interés general en que el procedimiento continúe.
1.5.3/c.- Caducidad del procedimiento administrativo
Consiste en la terminación del procedimiento por inactividad. Hay dos supuestos para la inactividad:
F 0 B 7 La inactividad es consecuencia de un procedimiento iniciado por un particular, supone que el procedimiento caduca debido a esa falta de actividad requerida. A la Administración tan solo se le pide que notifique al interesado de que si no varía esa inactividad el expediente caducará. Hay dos requisitos:
- Inactividad de la persona que inició el procedimiento.
- La inactividad debe ser una verdadera paralización del proceso. Nos inactividad la falta de realización de un trámite que deba cumplimentar el interesado. F 0 B 7 De oficio: tan sólo exige:
- Que el procedimiento produzca consecuencias desfavorables para el propio interesado.
- Que la Administración no dicte una resolución en el plazo que tiene.
1.5.3/d.- Diferencia entre prescripción y caducidad
El artículo 92.3 de la Ley 30/92 determina: “la caducidad no producirá por sí sola el efecto de la prescripción...”. Que un plazo sea de prescripción significa que dicho plazo puede interrumpirse, mientras que si es de caducidad, significa lo contrario, que no puede interrumpirse.
Lo típico de la prescripción es que haya un plazo que este se interrumpa y empiece de nuevo el plazo. Hay veces que cuando se interrumpe el plazo no vuelve a contar desde cero, simplemente se suspende temporalmente. Sin embargo, un procedimiento de caducidad no produce los efectos de la prescripción que se hacen valer en el mismo.
acto de que se trate. Pero ¿qué pasa si el último día del plazo es un día inhábil? Entonces el plazo queda prorrogado hasta el día siguiente. En el caso de plazos establecidos en meses o años, se computan de fecha a fecha, con independencia del número de días de cada mes o año. ¿Y si no hubiese un día equivalente a aquel que termina el computo? El último día de plazo será el último día de mes correspondiente. Una preocupación constante ha sido la de limitar el tiempo de duración de los Procedimientos Administrativos. Hasta la Ley 30/92 el problema del tiempo se había resuelto a través del SILENCIO ADMINISTRATIVO , pero esta ley ha innovado al establecer la obligación para la Administración de resolver los procedimientos que tramite.
1.6.2.- LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE LA ADMINISTRACIÓN Esto tiene cuatro particularidades: F 0 B 7 La Administración no está obligada a resolver sobre el fondo de los supuestos de:
F 0 B 7 En los supuestos de solicitudes no previstas por el ordenamiento jurídico o manifiestamente infundadas. F 0 B 7 Comunicaciones previas al ejercicio de un derecho por parte de un interesado. F 0 B 7 Cuando los procedimientos terminen por pacto o convenio. Los principios generales que rigen esto son:
- La Administración no puede escudarse en el oscuridad, silencio o insuficiencia de normas para resolver.
- El incumplimiento de lo anterior puede dar lugar a responsabilidades disciplinarias de las personas encargadas. El contenido de la obligación de resolver está recogido en la Ley 4/99, esto se refería sólo a la obligación de dictar una resolución expresa. Desde esa ley, esa obligación de resolver se extiende a la notificación de lo resuelto. ¿Basta cursar (enviar por correo) la notificación, o es necesario que se haga práctica (que llegue al destinatario)? La doctrina deducida del artículo 58.4 de la Ley 30/92 ha deducido que la notificación ha de practicarse, aunque no se exige que tenga éxito, sino que basta con que se haya intentado fehacientemente. En cuanto al plazo de la obligación de resolución hay tres reglas: F 0 B 7 El plazo será aquel que establezcan las normas concretas de cada procedimiento. F 0 B 7 Ningún procedimiento podrá durar más de 6 meses, salvo que una norma con rango de ley así lo prevea. F 0 B 7 Si las normas no dicen nada, el plazo suplementario será de 3 meses. En este supuesto del plazo para resolver el cómputo es: en los procedimiento indicado de oficio el cómputo comienza a contarse desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento, en el caso de los procedimientos iniciados a instancia del interesado, el plazo comienza a computarse desde el momento de entrada de la solicitud en el Registro del órgano competente para tramitar dicho procedimiento. Si existen varios registros en un mismo órgano, bastará con que la solicitud llegue a cualquiera.
Se ha añadido una nueva obligación para la Administración: en todos los procedimientos la Administración tiene que comunicar a los interesados el plazo que tiene para resolver y el sentido del silencio en caso de que no se produzca resolución.
Existen supuestos en los que el cómputo del plazo se suspende:
- (^) Cuando la Administración haya cedido un plazo para subsanar.
- Necesidad de un informe preceptivo y previo de la UE.
- Cuando haya que dictarse un informe preceptivo y determinante (no más de 3 meses).
- Cuando haya que incorporar pruebas técnicas solicitadas por el interesado.
- Durante el tiempo que duran las negociaciones tendentes a terminar un procedimiento por pacto, y siempre que estas no tengan éxito.
Se puede ampliar el plazo para resolver cuando el número de solicitudes hagan ver que no se va a poder terminar, bajo ningún concepto, en el tiempo establecido. Esta medida excepcional tiene que ser motivada, y la ampliación del plazo no va a poder durar más tiempo que el plazo establecido.
1.6.3.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo puede suponer la falta de resolución expresa y de su notificación en el plazo por parte de la Administración. Siempre que surja en silencio administrativo es por incumplimiento del deber de la Administración. Durante la vigencia de la Ley de 1958 este silencio era negativo o tenía efectos desestimatorios, la Ley 30/92 ha supuesto una revolución en este aspecto.
En los procedimientos iniciados a instancias de parte la regla general dice que si la Administración no dicta una resolución expresa y la notifica, el silencio es positivo (efectos estimatorios), las excepciones a esto (cuando el silencio es negativo) son:
- En los procedimientos del ejercicio del derecho constitucional de petición (artículo 29 CE) si no se contesta en el plazo.
- En los procedimientos cuya estimación tuviera como efecto la transmisión de facultades relativas al dominio o servicio público.
- En los procedimientos de recurso, salvo en la resolución por silencio de un recurso de alzada interpuesto por una desestimación de silencio (excepción a la excepción).
- Cuando una norma con rango de ley o de normativa comunitaria así lo establezca.
Pero ¿cuál es el alcance del silencio administrativo? Distinguimos entre:
- Silencio positivo : cuando se produce surge un acto presunto que tiene el mismo alcance que un acto expreso de la Administración. Si va a ver un silencio positivo, la Administración dicta una resolución expresa que no puede ir en contra del sentido del silencio (nunca podrá ser desestimatoria).
- Silencio negativo : es diferente, cuando a instancias de parte se produce el silencio negativo no surge un acto presunto, sino que lo que hay es una ficción presunción legal del silencio negativo. El único derecho que tendrá el interesado cuando surja este silencio será recurrir esa ficción legal. La resolución expresa posterior al surgimiento del silencio podría ser tanto estimatoria como desestimatoria (siempre en beneficio del interesado).
- De gravamen : no son retroactivos.
Otro criterio a seguir sería el lugar que ocupan en el procedimiento administrativo, diferenciando entre:
- (^) Resolutorios : son los actos administrativos propiamente dichos, las resoluciones.
- De trámite : los actos administrativos que se producen en un procedimiento administrativo, normalmente conducirán a la resolución, no tienen vida jurídica propia y se refunden en la resolución que pone fin al procedimiento. Normalmente tan solo los actos resolutorios pueden recurrirse, lo que no significa que los de trámite no se puedan fiscalizar en vía de recurso, pero no de forma independiente. Un criterio diferente para clasificar los actos administrativos es ver si causan estado en la vía administrativa o si no lo causan. El artículo 109 de la Ley 30/92 especifica cuáles son los actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa: F 0 B 7 Resolución de los recursos de alzada. F 0 B 7 Resolución de otros procedimientos de impugnación contemplados en la ley. F 0 B 7 Resolución de los órganos que carezcan de superioridad jerárquica. F 0 B 7 Resolución que así lo establezca una norma. F 0 B 7 Contratos o convenios que pongan fin a un procedimiento. Otra forma de clasificarlos sería: ■ Originarios : los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez en relación a una concreta cuestión. ■ Confirmatorios : se limitan a reproducir actos previos dictados sobre el mismo asunto, idénticos sujetos y argumentación.
Los actos confirmatorios no van a poder recurrirse ante los Tribunales, esto está para evitar, por ejemplo el caso del que pide una licencia y se le pasa el plazo para recurrir ante los tribunales y después vuelve a pedir la misma licencia.
También podríamos clasificar los actos administrativos atendiendo al número de sujetos de los que emanan, distinguiendo entre:
- Simples : los dictados por un solo órgano.
- Complejos : los dictados por dos o más órganos que tienen competencias (muy raro).
Por último, podríamos clasificarlos de esta forma:
- (^) Plurimos : se refleja una misma resolución o publicación pero conservan su vida jurídica independiente (por ejemplo en un solo papel se indican a todos los becados).
- Constitutivos : son los que modifican la situación jurídica de administrado.
- Declarativos : se dedican a acreditar la existencia de una determinada situación jurídica pero sin incidir en la misma (por ejemplo la emisión de calificaciones). 2.3.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 2.3.1.- ELEMENTOS SUBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para que un acto administrativo sea válido, debe ser dictado por la Administración competente (por el órgano dentro de ella) según el artículo 12 de la Ley 30/92, salvo en los siguientes casos:
■ Delegación : transferencia del ejercicio de una competencia de un órgano administrativo a otro de la misma Administración cuando no sean jerárquicamente dependientes. Lo característico de la delegación es: ■ Es decidida por el órgano delegante.
■ A todos los efectos el acto es dictado por el órgano delegante (este órgano tan solo delega el ejercicio, no la competencia).
■ La delegación puede ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante.
■ Advocación : transferencia del ejercicio de la competencia para resolver un asunto determinado desde el órgano que la tiene atribuida hasta otro órgano superior que la acuerda. La advocación solo se puede dar por asunto determinado.
Para que el acto administrativo sea válido, el titular del órgano o los miembros del mismo han de estar válidamente nombrados y no incurrir en ninguna causa de abstención. En los supuestos de órganos colegiados han de observarse las normas de constitucionalidad y funcionamiento de los mismos.
2.3.2.- ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El contenido del acto administrativo es la declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio que tiene efectos jurídicos. Para que esta declaración tenga validez hay 6 requisitos (o elementos objetivos):
F 0 B 7 El contenido del acto administrativo ha de ser ajustado al derecho, no contradiciendo lo establecido en el ordenamiento jurídico.
F 0 B 7 El contenido del acto administrativo ha de ser determinado y posible. Tiene que poner en qué consiste y si es posible. F 0 B 7 El acto administrativo ha de ser adecuado al fin que persigue, esto significa que:
- Las potestades administrativas no pueden utilizarse para perseguir fines distintos a los que la motiven (desviación del poder).
- No se pueden dictar actos administrativos cuyo contenido concreto haga imposible alcanzar el fin.
- Los actos administrativos han de dictarse en relación a una situación de hecho concreta y solamente si concurren en los presupuestos de hecho.
- Se requiere que los actos administrativos sean proporcionados, es decir, que exista una adecuación entre la finalidad perseguida y la medida concreta que se adopta.
- (^) Vigencia del principio “pro libertate” , cuando la Administración tenga opciones a elegir entre varias medidas alternativas, elegirá la menos restrictiva de la libertad individual (recogido este principio en la Ley 30/92).
2.3.3.- ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
actos, un acto es válido mientras no se declare formalmente su invalidez, en ese artículo también se dice que los actos son eficaces de manera inmediata desde que se dictan. Hay excepciones a esta inmediatez:
- Actos cuyos efectos jurídicos se retrotraen en el tiempo (actos favorables que no perjudiquen a terceros, siempre que en el momento al que se retrotraen el acto se adecue a la normativa vigente).
- La eficacia de los actos se demora en el tiempo. La Ley 30/92 recoge los tres supuestos de demora:
- Cuando el propio contenido del acto así lo exija.
- Cuando es necesario que un acto se apruebe por el superior de la persona u órgano que lo dicta.
- Los actos no producen efectos jurídicos cuando se exige su publicación o notificación.
- Suspensión de los efectos jurídicos de los actos.
Retomando este último punto, la NOTIFICACIÓN es la comunicación formal del acto de que se trate, de lo que se hace depender la eficacia del mismo. El régimen jurídico de las notificaciones normales es el siguiente:
DESTINATARIOS Todos los interesados en el procedimiento (al representante o al primer firmante de la solicitud). OBJETO Se han de notificar tanto las resoluciones como los actos que afectan a los derechos e intereses de los interesados. CONTENIDO F 0 B 7El texto íntegro del acto. F 0 B 7Indicación de si la Administración pone fin a la vía administrativa. F 0 B 7Indicación de los recursos que caben contra el acto, la autoridad a los que se deben presentar y el plazo para hacerlo. FORMA Cualquier medio que deje constancia de la recepción de la notificación, de la fecha de la identidad y del contenido del acto. LUGAR F 0 B 7En los procedimientos iniciados a instancias de parte, el lugar es el elegido por el interesado. F 0 B 7Si la notificación no es posible allí, la Administración puede elegir otro lugar adecuado para la notificación *****. F 0 B 7La notificación debe cursarse en un plazo de 10 días desde que se dicta el acto. *. Este elemento cuenta con una serie de aclaraciones: ■ ¿Si el interesado a señalado su domicilio y él no está pero si otra persona? Cualquier persona que esté en el domicilio, siempre que se identifique, puede hacerse cargo. ■ (^) ¿Y si no hay nadie? Se hace constancia en el expediente y se vuelve a intentar en los tres días siguientes, pero a horas diferentes. ■ ¿Y cuando todo falla? La Administración notificará el acto a través del tablón de edictos del Ayuntamiento y alguno de los boletines del Estado (artículo 59.4 de la Ley 30/92).
Pueden surgir una serie de situaciones anómalas, como por ejemplo el rechazo de la notificación por parte del destinatario, en este caso la notificación se da por realizada. Las notificaciones anómalas no tendrán efecto salvo que la notificación contenga el texto íntegro del acto y su destinatario realice actuaciones que evidencien que conoce el contenido del mismo. Hay supuestos en los que la notificación individual es insuficiente o imposible, para esto se prevé el mecanismo de la PUBLICACIÓN , que tendrá que realizarse cuando se den los siguientes supuestos:
- Los destinatarios del acto sean una pluralidad indeterminada de personas.
- Cuando la Administración considere que la notificación a uno solo de los interesados es insuficiente para garantizar la notificación a todos.
- Cuando se trata de actos integrantes en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. La convocatoria debe determinar el lugar donde se van a publicar los subsiguientes actos de trámite del procedimiento.
- Cuando se establezca en una norma o lo aconsejen razones de interés público.
En cuanto a la suspensión de los efectos jurídicos de los actos, la Administración no tiene una potestad genérica para suspender los efectos jurídicos de sus actos. Hay dos supuestos en los que esa suspensión va a poder ser acordada:
■ En los procedimientos de revisión de la legalidad (recursos administrativos y contencioso administrativos y procedimientos de revisión de oficio) de los actos. La regla general es que en ninguno de los tres casos haya suspensión. La suspensión puede cumplirse cuando se cumplen estas tres reglas: ■ Que se ponderen los perjuicios que podrían causar de no suspenderlo. ■ (^) Que esos perjuicios son de imposible o difícil reparación.
■ Fumus boni iuris : apariencia de buen derecho de la pretensión de la persona que impugna el acto. ■ En supuestos conflictos entre Administraciones territoriales. 2.5.- INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Un acto administrativo viciado es aquel que no rene los requisitos que el ordenamiento jurídico exige, son así una contravención jurídica. Los vicios pueden ser de tres clases diferentes:
- De nulidad de pleno derecho : se regulan en el artículo 60 de la Ley 30/92 y son supuestos excepcionales y tasados. Los dos principales efectos son: - No es posible convalidarlos por la Administración. - No se convierten en inatacables por el transcurso del tiempo (la Administración puede revisarlos de oficio cuando quiera). - De anulabilidad : son la regla general y por tanto cualquier contravención del ordenamiento jurídico siempre que no sean una de las recogidas en el artículo 62 de la Ley 30/92, estos actos están recogidos en el artículo 63 de la citada ley. Los efectos para que un acto se anulable son todo lo contrario a los de nulidad de pleno
Este supuesto se da cuando no existe una autorización que es necesaria, pero el órgano que debería autorizar asume el acto final como suyo. Este supuesto es típico en la aprobación de planes urbanísticos.
- CONSERVACIÓN : mantener las partes de un acto que no están afectadas por el vicio, las que se hubieran producido existiendo o no el vicio. 2.6.- EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Según Santamaría la extinción se produce por cuatro causas: ■ Por razones objetivas : ha desparecido las causas que constituyeron el acto. Los actos pueden extinguirse porque se consuman sus efectos, tienen una duración limitada, desaparece el sujeto al que va destinado, el acto en sí o el objeto del mismo. ■ (^) Por una conducta o decisión de su destinatario : un ejemplo sería si renuncio a una beca que me han concedido o no hago obras teniendo licencia para ello. ■ Por decisión de un órgano público distinto de la Administración : en este nos encontramos con dos supuestos: ■ (^) Un Tribunal Contencioso Administrativo anula el acto por nulidad de pleno derecho o anulabilidad.
■ Por incompetencia legal, se modifica el régimen jurídico de una materia y ello puede dejar sin efectos los actos dictados al amparo de la norma que se deroga. ■ Por decisión de la propia Administración que dictó el acto : cuando la causa de esta extinción tenga como razón la ilegabilidad del acto la Administración solo puede extinguirlos a través de un recurso o de la revisión de oficio.
La Administración española solo puede extinguir sus propios actos por supuesto de ilegabilidad, no lo puede hacer por razones políticas, económicas... en definitiva por una razón de oportunidad.
Existen tres supuestos atípicos de extinción de actos administrativos:
- Revocación de carácter sancionador : se producen cuando una ley tipifica como sanción administrativa la revocación de un título administrativo que habilita para el desarrollo de una actividad en el marco de la cual se ha producido la infracción administrativa (por ejemplo un bar tiene licencia de apertura pero no de sanidad, esto provoca la retirada de la licencia de apertura).
- Revocaciones por incumplimiento : ciertos actos incorporan determinadas condiciones específicas para el ejercicio de la actividad a la que habilita, el incumplimiento de esas condiciones puede dar lugar a la revocación.
- Reservas de revocación : en las que la Administración, siempre amparada por una ley, se reserva la potestad de revocar el acto.
