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La ini tación del procedimiento administrativo 25 Persona interesada. ando las pretens sonas y tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitad, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos dispongan otra cosa. ones correspondan a una pluralidad de per- » Organo competente: Y” Por propia iniciativa. Y Consccuencia de orden superior Y” Por petición razonada de otros órganos. Y Por denuncia”. En las oficinas de la Administración. Los interesados podrán exigir, de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten, el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. Las Administraciones deberán establecer modelos y sistemas nor- malizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Y Los modelos estarán a disposición de los ciudadanos en las de- pendencias administrativas. Y” Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar Jos datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. Y Losarts. 8 y 2 del RD 1465/1999, de 17 de septiembre, por el que | se establecen los criterios de imagen institucional y se regula la producción documental y el material impreso de la Administra- ción General del Estado, se refieren a estos modclos normalizados de solicitud. Vid. Capítulo VI sobre el procedimiento sancionador. 26 Aitana de la Varga Pastor 1.2. Subsanación y mejora de la solicitud de iniciación (art. 71 LRIPAC) Esquema 2. Subsanación y mejora de la solicitud de iniciación (art. 71 LR]PAC) + Cuando la solicitud de iniciación no reúna los requisitos exigidos por el art. 70 ylo por la legislación específica apli- cable, + Cuando enlos procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el solicitante quiera modificaro mejorar los términos de la solicitud. Y El órgano competente podrá recabarlo. Y De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento. » Serequerirá al interesado para que subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos. = Y Este requerimiento debe notificársele al interesado en forma adecuada para que quede constancia de gue lo ha reci do. / La Administración tiene vetada la arbitrariedad. No puede pedir cualquier documento, sino sólo aquellos que, siendo necesarios para poder instruirse y poder así resolver, no obren en su poder (STS Sala 3", sección 6* de 7 de julio de 1997, entre otras). + El interesado tendrá diez días para subsanar. e Este plazo podrá ser ampliado prudencialmente hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del Órgano, ergo, de oficio. Y Cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales, Y Siempre que no se trare de procedimientos selectivos O de concurrencia competitiva. + En el caso de que se subsane el procedimiento continúa. + End] caso de que no se subsane la falta se debe acordar el archivo de las actuaciones y se deberá notificar al interesado, ya que se le tendrá desistido de su petición. Anna Pallarés Serrano Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. En todo caso, cuando los interesados lo consideren conveniente, para defender mejor sus intereses, podrán actuar asistidos de asesor En el transcurso del procedimiento, el órgano instructor ha de adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno interesados (artículo 85). respcto a los principios de contradicción y de igualdad de los Eos sondeos y encuestas de opinión. Las alegaciones. La prueba. Los informes. El trámite de audiencia. La información pública. La instrucción en el procedimiento administrativo 1.2, Esquema relativo a la instrucción en el procedimiento administrativo Esquima 7. Esquema relativo a la instrucción en el procedimiento administrativo _— De oficio Ta A instancia de interesado La información * Los sondeos y Las alegaciones encuestas de sobre el fondo del opinión ; , ASUNTO ñ a informes 5: T id Nel 3 id y pública cuestiones formales 2 ES A PA 2 E] 2 Q S 5 2 E po E Las lineas suspensivas significan que los medios e instrumentos de instrucción objeto de estudio no tienen que darse necosariamente en el procedimiento administrativo ordinario. La ÍQ La instrucción en el procedimiento administrativo 2.3. Las alegaciones sobre cuestiones formales o procedimentales (artículo 79.2) Esquema 10. Las alegaciones sobre cuestiones formales o procedimentales (artículo 79.2) Las alegaciones sobre cuestiones formales o procedimentales son aquellas que se refieren a los defectos de tramitación y en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites. En todo momento antes de la resolución definitiva. 4 Los sujetos legitimados son los interesados. - La subsanación de estos defectos procedimentales. — Ta exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria, si hubiere razones para ello. 2.4. La prueba Esquema 11. La prueba Al órgano decisor, para pronunciarse sobre el fondo del asunto, no le basta con los datos aportados a través de las alegaciones, sino que necesita de su comprobación. Esta actividad de comprobación corresponde al trámite de la prueba. Podemos definir la prucba como aquel acto o serie de acros admisibles en derecho que sirven para acreditar y com- probar los hechos y datos que se consideran relevantes para la decisión de un procedimiento. 36 Anna Pallarés Serrano - Cualquiera admisible en derecho. Por lo tanto: a) No se pueden tener en cuenta aquellas pruebas que hayan sido obtenidas ilegalmente. b) Se establece un sistema abierto, no tasado ni cerrado de los medios de prueba. - Citamos a título de ejemplo: 2) Declaración del interesado (confesión). z bj Testimonio. c) Pericia. d) Carco. e) Exploración de objetos en el lugar donde se desarrolla el procedimiento. E f) Examen de lugares y objetos que no son susceptibles de ser llevados al lugar donde se está desarrollando el ; procedimiento (artículo 80,1). La apertura de un periodo de prueba se acordará cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. De manera que, la determinación del momento en que debe acordarse la apertura del periodo de prueba queda a critetio del instructor (artículo 80.2). El instructor del procedimiento: = Sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados, mediante resolución motivada, cuando scan ma- nifiestamente improcedentes o innecesarias. - Endrá que adwitir las pruebas propuestas por los interesados en el resto de supuestos, es decir, cuando se trate de pruebas necesarias, procedentes o no manifiestamente improcedentes (artículo 80.3). — La tegla general es que el periodo de prucba no es superior a 30 días ni inferior a 10. = Deacuerdo con el artículo 49.1 LR]PAC, la Administración puede conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exccda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo ac nsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. = Prueba posterior al periodo específico establecido: En el trámite de audiencia, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, los interesados tienen la posibilidad no sólo de alegar, sino también de presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes (artículos 80.2 y 84.2), Anna Pallarés Serrano A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos infozmes que: a) Sean preceptivos por disposiciones legales, citándose el precepto que lo exija. b) Se juzguen necesarios para resolver un concreto procedimiento, fundamentando la conveniencia de reclamarlos. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita (artículo 82). La regla general es que los informes son facultativos. Una disposición, de manera expresa, puedo determinar que en un concreto procedimiento el informe tenga carácter vinculante (artículo 83.1). La regla general es que los informes se han de cvacuar en el plazo de 10 días. Excepciones: Se permite o exige un plazo mayor o menor en los siguientes casos: a) Cuando una disposición así lo establezca. b) Cuando el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento asi lo condicione (artículo 83.2). Si no se emite el informe en el plazo señalado, la regla general cs que se podrán proseguir las actuaciones: a) Tanto si cl informe lo ha de emitir un órgano de la misma Administración. b) Como si el informe lo ha de cmitir un órgano de distinta Administración a la que tramita el procedimiento. Excepció: rrumpir el plazo de los trámites sucesivos. La interrupción del plazo legal para resolver un procedimiento se realizar por el tiempo que media entre la petición y la recepción del informe. El plazo de suspensión no podrá exceder en rungún caso de tres meses (artículos 42.5 c), 83.3 y 83.4). Si se trata de un informe preceptivo y determinante para la resolución del procedimiento se puede inte- El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resoluc Al responsable de la demora se le puede exigir responsabilidad (apartados 3 y 4 artículo 83). La instrucción en el procedimiento administrativo 39 2.6. El trámite de audiencia (artículo 84) ESQUEMA 13. El trámite de audiencia (artículo 84) - En concreto, el artículo 105 c) de la CE establece que la Ley regulará “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. = Se considera el trámite de audiencia como un trámite esencial que encuentra su fundamento cn el principio de que “nadie puede ser condenado sin ser oído”. — El trámite de audiencia consiste en poner el expediente administrativo correspondiente de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, y ofrecer la posibilidad de que los interesados alcguen y presenten los documentos y justificaciones que consideren necesarios en un plazo deter- minado. La llamada audiencia del interesado consta de cuatro momento: a) Acuerdo ordenando el trámite y su notificación a los interesados. bj Manifestación «el expediente. <) Examen del expediente por los interesados. dl) Escrito de alegaciones (apartados 1 y 2 artículo 84). El trámite de audiencia se ha de realizar después de Devar a cabo los instrumentos de instrucción ne- cesarios para resolver el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución (artículo 84.1). El plazo del trámite de audiencia no es inferior a diez días ni superior a quince (artículo 84.2). — Estamos ante uva renuncia expresa al trámite de audiencia cuando los interesados manifiestan, antes del transcurso del plazo correspondiente, la decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos O justificantes. La instrucción en el procedimiento administrativo 41 - El acuerdo de abrir un periodo de información pública se anunciará en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comu- nidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva o en ambos. — El anuncio establecerá el lugar de exhibición y cl plazo para examinar el expediente y presentar alegaciones. El citado plazo será el que acuerde el órgano competente teniendo en cuenta que en ningún caso podrá ser inferior a 20 días. — Se procede al examen del expediente o a la parte de éste que se acuerde. —- Se presentan las alegaciones que se consideren necesarias. - Los que presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales, La participación en el trámite de información pública y la condición de interesado son cuestiones que no se deben confundir. No son causa y efecto. En este sentido: - La mera comparccencia en el trámite de información pública no otorga la condición de interesado y por tanto, no legitima para impugnar el acto resolutorio del procedimiento. — Aunque los interesados no comparezcan en el trámite de información pública podrán interponer, contra la resolución definitiva del procedimiento, los recursos procedents De acuerdo con lo que establezcan las Leyes, en el procedimiento de elaboración de los actos administrativos, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, dircc- tamente 0 a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley. 44 En cste último caso, la aplicación de las reglas del silencio admi- nistrativo (arts. 42 a 44 LRIPACS) permite atribuir a tal inactivi- dad administrativa el carácter de acto administrativo presunto, — su inactividad. aunque persiste la obligación de dictar una resolución expresa, Esquema 15. Formas de finalización del procedimiento Judith Gifren i Fora ahora ya extemporánea, puesto que el silencio administrativo no es una facultad de la Administración, sino una garantía contra ES MEDIANTE ACTO 1 “¿MEDIANTE ACTO. UNILATERAL : BILATERAL | ¡ESO AREA j RESPUESTA'A-LA CUESTIÓN: DE FONDO - DECLARACIÓN DE EXTINCIÓN DEL.PROCEDIMIENTO ¿> El - Us y a TERMINACIÓN “RESOLUCIÓN: 0000 > DESISTIMIENTO (arts. 90 y 91 LR]PAC) CONVENCIONAL Acuerdos, pactos, convenios, contratos * EXPRESA (arts, 42 y 89,4 LRJPAC) * PRESUNTA (arts. 43 y 44 LR]PAC) L (art. 88 LRIPAC) Deben tenerse en cuenta las modificaciones intro su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a . CADUCIDAD (art. 92 LRJPAC) » RENUNCIA (arts, 90 y 91 LR]PAC) + IMPOSIBILIDAD MATERIAL (art, 87.2 LRIPAC) as actividados de servicios y su ejercicio. «ducidas en cl artículo 43 de la LR JPAC. por el artículo 2.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciemb bre, de modificación de diversas leyes para Judith Ciifreu i Font Para poder hacer uso de la terminación convencional es necesario que esta posibilidad haya sido prevista de antemano en una disposición que regule para cada caso su alcance, cfectos y régimen jurídico específico, de modo. que la LRJPAC debe ser entendida, a estos efectos, como una norma en blanco que remite a una posterior regulación con el ámbito de los procedimientos sectoriales. A tenor del art. 88.1 ERJPAC, la Administración pública puede convenir con personas físicas o jurídicas, públicas o privadas. Se fija un contenido mínimo del instrumento convenial, que podrá ampliarse a voluntad de las partes: a) la identificación de las partes intervinientes, b) el ámbito personal, funcional y territorial, y «) el plazo de vigencia. En ningún caso podrán vulnerar el ordenamiento jurídico ni versar sobre materias no susceptibles de transacción. Tampoco pueden comportar la alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsa bilidades que les correspondan. Asímismo, el recurso a la terminación convencional queda invalidado cuando pueda contrariar la finalidad primordial de la Administración, que es la satisfacción del inter Público. Por el contrario, esta fórmula puede convertirse en una solución apropiada y mucho más efectiva para alcanzar dicho fin que la fijación de normativas alejadas de la realidad, como sucede, por ejemplo, en materia medioambiental. La publicación de los instrumentos convencionales se condiciona en atención a su naturaleza y sujetos destinatarios. Así, por ejemplo, la Disposición Adicional novena del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, para introducir un quevo artículo 70 ter. que obliga a las administraciones públicas con competencias de ordenación territorial y urbanística a poner a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas de los convenios urbanísticos, además de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística vigentes en su ámbito territorial. Las figuras convencionales tienen un efecto doble: pueden ser consideradas como actos finalizadores del proce: o, por el contrario, incorporarse al mismo antes de dictarse la resolución, con carácter vinculante e no. 47 La finalización del procedimiento administrativo 2.2. Resolución 2.2.1. Concepto y requisitos La resolución escrita es la forma lógica o “normal” [Marrín — condensándose en ella el parecer de la Administración en el caso Marzo, R., Manual de Derecho Administrativo (1993), 15% ed., — concreto, a la luz de los datos, hechos y prucbas incorporados Trivium, Madrid! de finalizar un procedimiento administrativo, — en el expediente, Esquema 17. La resolución Es un acto terminal que contiene el pronunciamiento del órgano administrativo sobre todas las cuestiones de forma y fondo planteadas por los interesados en el procedimiento, así como las que se derivan del mismo, hayan sido alegadas o no por éstos 3 (arr. 89 LRJPAC). * Organo competente. La resolución debe ser dictada por el órgano que tiene atribuida la competencia. En caso coutrario, nos hallamos ante un supuesto de incompetencia y, por tanto, de invalidez del acto, por causa de nulidad de pleno derecho —si es manifiesta— o de anulabilidad —en los supuestos de falta de competencia jerárquica, que puede ser objeto de convalidación— (arts. 53.1, 62 y 63 LRJPAC). + Atribución de la competencia. La competencia para resolver puede ser atribuida o adquirida por un órgano administrativo: - Por ley o mediante desconcentración de un órgano jerárquicamente superior (competencia pro- pia). — Através de la delegación revocable del ejercicio de determinadas competencias por un órgano en favor de otro perteneciente a la misma Administración, debiendo indicarse dicha circunstancia en las reso- luciones que dicte el órgano delegado, que se entenderán dictadas por el órgano delcgante. SUBJETIVOS La finalización del procedimiento administrativo 49 OBJETIVOS La motivación cumple una función esencial cual es arbitrar un medio para que pueda realizarse el control jurisdiccional de los actos administrativos. La falta o insuficiencia de motivación constituirá un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, dependiendo de si ha generado o no una situación de indefensión al interesado: “el deslinde de ambos supuestos se ba de hacer indagando si realmente ba existido una ignorancia de los motivos que fundan la actuación administrativa y sí, por tanto, se ha pro- ducido o no la indefensión del administrado” (STS 3 abril 1990). (cont.) 3 e Vías de impugnación. La resolución expresará los recursos que procedan contra la misma, cl órgano ad- ministrativo o judicial ante el que deban presentarse y el plazo de interposición, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualesquiera otros que estimen convenientes (art. 89.3 LRJPAC). En realidad, este requisito cs más propio de la notificación, cuya regulación ya lo cxige (art. 58.2 LRJPAG) que del : propio contenido de la resolución, creándose una duplicidad que en la práctica se resuelve cn favor de su | previsión en las notificaciones administrativas. 2.2.2. La obligación de resolver de la Administración: actos expresos y presuntos La Administración tiene el deber irrenunciable de dictar resolu- ción expresa en todos los procedimientos, manifestación palmaria del principio de prohibición del non liquet que rige los procesos judiciales. Esta exigencia impide que pueda abstenerse so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de la norma aplicable. No obstante, la LRJPAC posibilita que la Administración pueda in- admitir a trámite, sin entrar en el fondo del asunto, las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamerite carentes de fundamento. La falta de notificación en plazo de la resolución adminis- trativa abre la puerta a la aplicación de los efectos del silencio administrativo en el procedimiento. Esta figura se justifica en la necesidad de proteger a los interesados frente a la existencia de un silencio real o “no respuesta” de la Administración, de forma que se genera artificialmente un acto (en puridad, un no-acto) de- nominado presunto, con unos efectos jurídicos que habilitan a los interesados para realizar la actuación solicitada (silencio positivo) o para interponer los recursos procedentes (silencio negativo). La transposición de la Directiva de Servicios a través del de- recho interno español (esencialmente, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) ha restringido cl campo de acción del silencio administrativo negativo, puesto que la nor- mativa de la Unión Europca aboga por la aplicación generalizada del positivo: como establece su considerando (40), “En ausencia de un régimen distinto y a falta de respuesta dentro de plazo, debe considerarse que la autorización ha sido concedida. No obsrante, cabe la posibilidad de aplicar regímenes distintos con respecto a Esquema 18. Obligación de resolver y notificar en plazo Judith Gifren i Font determinadas actividades cuando estén justificadas objetivamente por razones imperiosas de interés general, entre ellas el interés legítimo de terceros. Dicho régimen distinto puede incluir normas de los Estados miembros conforme a las que, a falta de respuesta de la amoridad competente, se considerará denegada la solicitud, dencgación que podrá recurrirse ante los tribunales.” En el mismo sentido se expresa el art, 13.4 de la citada Direc _.. OBLIGACIÓN DE RESOLVER Y NOTIHICAR (Ant.42 LAJPAC]. breveuida del objeto del proc producidos y la normativa apli Se exceptúan de esta obligación: - Los supuestos de terminación convencional del procedimiento. able, La Administración debe dictar resolución en todos los procedimientos, tanto los iniciados de oficio como a solicitud de in tercsado, y notificarla en plazo. En los supuestos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparición so- | limiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra, con indicación de los hechos - Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa. : ¿PEAZO DARA NOTIFICAR LA a) El plazo máximo para notificar la resolución debe contenerse en la norma reguladora del procedimiento. Este plazo no podrá exceder de 6 meses, salvo que una Ley o la normativa comunitaria establezcan uno mayor. b) Si la norma reguladora del procedimiento no fija ningún plazo máximo de notificación, éste será de 3 mes En los procedimientos iniciados de oficio, los plazos se cuentan desde la fecha del acuerdo de iniciación. Lo los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano administrativo competente para su tramitación. 
