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Los PROCEDIMIENTOS de Reforma a la
Constitución - Aspectos básicos
Midori Papadopolo Doctora en Derechos Fundamentales (Universidad Carlos III de Madrid). Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales (URL). Junio 30, 2012
Aclaración inicial……………………………………………………………………… 1 Introducción…………………………………………………………………………… 2
I. LA CONSTITUCIÓN Y SU REFORMA…………………………………………. 4 La Constitución………………………………………………………………... 4 Asamblea Nacional Constituyente Originaria o Genuina……………… 4 Asamblea Nacional Constituyente Constituida o Derivada……………. 8
II. REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN…………………………………………….. 9 A. Iniciativa de reforma constitucional - Quiénes pueden proponer reformas a la Constitución……………………………………………………………………. 10 B. Procedimientos de reforma constitucional………………………………….. 15 B.1 Primer procedimiento - Asamblea Nacional Constituyente………. 18 B.2 Segundo Procedimiento - Congreso de la República y Consulta Popular…………………………………………………………………. 22 C. Artículos No Reformables…………………………………………………. 24
III. Algunos aspectos fundamentales a tener en consideración……………………….. 28
IV. Dos breves señalamientos adicionales en relación a la propuesta de reforma constitucional promovida por el Presidente de la República…………………………... 30
Aclaración inicial:
El análisis comprendido en este documento tiene por objeto facilitar la comprensión de los temas jurídicos en él tratados especialmente para quienes carecen de capacitación jurídica formal, dicho en palabras comunes y corrientes, está dirigido a quienes “no han estudiado Derecho”. Por tanto, tratará de evitarse, en lo posible, un uso exagerado de “jerga jurídica” y emplear los términos más sencillos que el tema permita. Tampoco pretende abarcar los temas en todos sus detalles y por completo sino solo resaltar sus aspectos más básicos. Sin embargo, no puede eludirse el hecho de que es un tema jurídico y, además, en el área más importante del ordenamiento jurídico interno que es el área constitucional. Recomendamos a cualquier tipo de lector que la lectura de este documento se haga simultáneamente con la lectura de la Constitución especialmente de
los artículos más estrechamente vinculados con el tema a tratar que es la reforma constitucional.
Introducción:
En las últimas semanas ha empezado a adquirir notoriedad, otra vez, el tema de la reforma a la Constitución Política de la República a raíz de las declaraciones del Presidente de la República de su intención de presentar una iniciativa de reformas constitucionales. La importancia del tema se refleja, entre otros, en la gran cantidad de pronunciamientos, declaraciones y opiniones por parte de funcionarios públicos y políticos, de artículos, editoriales, columnas de opinión y reportajes en los medios de comunicación y en las opiniones de muchos ciudadanos comunes y corrientes.
Pretender reformar la Constitución de un Estado es un asunto muy serio, probablemente el asunto más serio que se pueda intentar en el ámbito jurídico, debido a que la Constitución es la ley más importante del Estado, es la ley suprema que está por encima de todas las demás leyes.
En los últimos años ha habido una serie de propuestas de reformas a la Constitución, algunas de ellas constituyen auténticas iniciativas de propuesta de reforma constitucional y otras no.
Es conveniente que toda propuesta de reforma a la Constitución sea precedida por un diálogo serio y un profundo análisis y discusión sobre la necesidad de reformar o no la Constitución. Ello es un proceso que puede llevar meses mientras se discute el asunto dentro y entre los partidos políticos, los sectores más representativos de la sociedad civil, la comunidad académica, etc. y, ante todo y lo que es más importante, entre los ciudadanos en general antes de que deba ponerse en movimiento el procedimiento y/o procedimientos de reforma a la Constitución establecidos en ella misma.
Sin embargo, para que dicho diálogo y discusión sobre la conveniencia o inconveniencia de realizar reformas a la Constitución se lleve a cabo, es necesario que todos tengamos entendidas las reglas del juego, es decir, es necesario empezar por asegurarnos de que al opinar, analizar y discutir sobre el tema al menos todos tengamos claro qué es la reforma constitucional, cómo lo regula nuestra Constitución y cuáles son los procedimientos que existen para que se lleve a cabo. En caso contrario, no podrá haber diálogo fructífero, lo que puede provocarse es una especie de torre de babel donde todo el mundo hable pero nadie se entiende.
Desafortunadamente, ese problema precisamente es el que ha empezado a manifestarse en las últimas semanas. Las declaraciones de algunos políticos y funcionarios públicos, alguna de la información proporcionada por parte de los medios de comunicación en artículos, editoriales, columnas de opinión, reportajes, etc. hacen, en el mejor de los casos, palpablemente notoria una alarmante falta de entendimiento, una muy peligrosa superficialidad y, en general, confusión en la forma de proponer, abordar, opinar e informar sobre el tema relativo a los procedimientos de reforma constitucional y, en el
ser) en los efectos y consecuencias a corto, mediano y largo plazo que las reformas que proponen implican. Demuestren primero todo eso, y mucho más, y luego consideren también la tremenda cantidad de dinero, que por supuesto no es su dinero sino de los contribuyentes, que habría que emplear para, dependiendo del caso, nombrar una Asamblea Nacional Constituyente y pagarle a los diputados constituyentes mientras realizan su labor o realizar una consulta popular en caso de que tenga que emplearse el otro procedimiento en que previamente le corresponde al Congreso aprobar las reformas y, todavía más, la cantidad que tendría que erogarse en caso de que tuviera que implementarse ambos procedimientos al mismo tiempo.
La mayoría (aunque no todas) de las interrogantes anteriores son tan solo de “forma”, es decir, solo se refieren a las formas, mecanismos o procedimientos que deben seguirse para reformar la Constitución. El asunto se complica mucho más cuando lo que se intenta analizar es la reforma de “fondo”, es decir, la reforma del “contenido” o de “lo que dice” cada artículo que se quiere reformar. En este documento básico abordaremos solo lo relativo a la “forma”, es decir, a los procedimientos que deben seguirse para reformar la Constitución, el desconocimiento es tan grande que hay que empezar por lo más elemental. Más adelante, en caso de que sea necesario, tal vez abordemos los aspectos de fondo, si es que otros no se ocupan de hacerlo, y no en un simple y sencillo documento de información básica y elemental como lo es este.
Para entender los cuestionamientos o interrogantes anteriores y muchos otros más, e incluso, para tan siquiera saber formularlos, hay que empezar, poco a poco, por comprender en qué consiste la reforma constitucional y cuales son los procedimientos que contempla nuestra Constitución para su propia reforma.
I. LA CONSTITUCIÓN Y SU REFORMA:
La Constitución:
No hay que confundir una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina cuya función es hacer o elaborar la Constitución con una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada cuya función, en ciertos casos y solo en ciertos casos, es hacer “reformas” a una Constitución que ya existe.
A continuación haremos una básica descripción de ambos tipos de Asamblea Nacional Constituyente.
- Asamblea Nacional Constituyente Originaria o Genuina
La Constitución es la ley suprema. Eso quiere decir que es la ley más importante de todas. Es la ley más importante de todas porque, entre otras cosas, fue hecha por los representantes del “Poder Constituyente” o como también se le denomina “Asamblea Nacional Constituyente”.
En una democracia representativa se considera que el poder constituyente , es decir, el poder de hacer la Constitución, reside en el pueblo, es decir, en los ciudadanos. Pero es imposible que todos y cada uno de los ciudadanos que conforman la sociedad puedan participar personalmente en la elaboración de la Constitución y por ello esos ciudadanos, a través de elecciones, eligen “representantes” o “diputados constituyentes” que integran lo que se llama Asamblea Nacional Constituyente para que elaboren la Constitución.
Lo que caracteriza a esa Asamblea Nacional Constituyente que elabora o hace la Constitución es que es “ originaria o genuina ”. Usualmente, aunque no siempre, se forma o se convoca en casos como los siguientes:
- Cuando un Estado nace o se forma por primera vez como Estado independiente;
- Cuando ha habido un rompimiento del orden constitucional existente (ya sea porque se dio un golpe de Estado o hubo una revolución o alguna otra circunstancia semejante);
- Cuando existe un alto clamor popular por dotarse a si mismos de una nueva Constitución porque la Constitución vigente es muy antigua, etc.
Así pues, una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina tiene la función de elaborar totalmente una nueva Constitución y no la función de “reformar” una Constitución ya hecha.
Cuando se crea por primera vez un Estado o cuando ha habido un rompimiento del orden constitucional ya existente, o bien, como ha sucedido esporádicamente en algunos Estados en los que ha habido un alto clamor popular por dotarse a si mismos de una nueva Constitución por considerar que la que tienen es ya muy antigua, etc., lo que una sociedad debe darse a si misma es una Constitución que reconozca y regule, ante todo, cuáles son los derechos más importantes de las personas y cuál va ser la forma en que funcione el Estado, es decir, cual va ser su forma de gobierno.
Dicha Constitución va a ser la norma básica y más importante porque es la que regula las “principales reglas del juego”, es decir, los aspectos más fundamentales (no todos sino solo los más importantes porque para lo demás están el resto de leyes constitucionales y de leyes ordinarias) que en el caso de la Constitución son los derechos constitucionales de las personas (nuestra Constitución les denomina Derechos Humanos ) y la forma de gobierno. Pero no se trata de una forma de gobierno cualquiera sino de una forma de gobierno “ limitada ” porque lo que caracteriza al constitucionalismo, y por ende a las Constituciones, es que establecen una forma de funcionamiento del gobierno del Estado que, para que los gobernantes no puedan abusar del poder con que cuentan, se “distribuye” entre varios órganos (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Corte de Constitucionalidad) y a cada cual se le confiere una serie de funciones distintas y se les somete a controles recíprocos, es decir, el poder no está concentrado en un solo órgano. Ahora bien, esa “limitación” del poder no es un fin en si mismo sino que es solo un instrumento o una vía para asegurar que se respete lo más importante que son los “derechos constitucionales de las personas”, entre menos poder tenga un órgano y entre
Del Preámbulo también puede apreciarse el carácter ilimitado, al menos en los términos que hemos descrito, de una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina de la sola lectura de la expresión “solemnemente decretamos, sancionamos y promulgamos la siguiente Constitución de la República”. Con las leyes ordinarias no ocurre lo mismo, entre muchas otras cosas, no solo son producto de poderes u órganos ordinarios o constituidos, sino que esa labor está repartida: el Congreso decreta la ley ordinaria, el Ejecutivo la sanciona (o veta) y la promulga y, en caso de que dichas leyes no sean conformes o contradigan la Constitución, pueden ser declaradas inconstitucionales por los jueces y magistrados que integran el Organismo Judicial en caso de inconstitucionalidad en caso concreto o por la Corte de Constitucionalidad en caso de inconstitucionalidad de carácter general.
Una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina es un órgano temporal y no permanente. Se disuelve una vez concluida su labor que es elaborar o redactar la Constitución. Lo que es permanente, entonces, es el resultado de su labor que es la Constitución.
Este fenómeno puede observarse, precisamente, en el artículo 7 de las Disposiciones Transitorias y Finales de nuestra Constitución en el que la Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina dispone y manda su propia disolución: ARTÍCULO 7.- Disolución de la Asamblea Nacional Constituyente. Una vez cumplido el mandato de dar posesión a los diputados electos al Congreso de la República y quedar organizado el Congreso, el día 14 de enero de 1986, la Asamblea Nacional Constituyente de la República de Guatemala, electa el 1o. de julio de 1984, dará por terminadas sus funciones y por agotado su mandato ese mismo día, procediendo a disolverse. Previamente a su disolución, examinará sus cuentas y les concederá su aprobación. (Las cursivas son nuestras).
Leyes constitucionales:
En el caso específico de Guatemala la Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina de 1984-1985, y lo mismo sucedió con otras Asambleas Nacionales Constituyentes anteriores de la misma clase como la de 1965, decidió no solo elaborar la Constitución sino también las denominadas “ Leyes Constitucionales ”.
Las Leyes Constitucionales tratan sobre temas tan importantes en materia constitucional que la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario redactarlas ella misma o dejar en vigencia algunas de las Leyes Constitucionales redactadas por una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina anterior y no dejar su redacción o elaboración sencillamente al Congreso de la República.
Las Leyes Constitucionales son solo cuatro:
- Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad
- Ley Electoral y de Partidos Políticos
- Ley de Emisión del Pensamiento
- Ley de Orden Público
Las dos primeras, es decir, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y la Ley Electoral y de Partidos Políticos fueron decretadas, sancionadas y promulgadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1984-1985 la cual, a su vez, dejó en vigencia las otras dos, es decir, la Ley de Emisión del Pensamiento y la Ley de Orden Público que habían sido decretadas, sancionadas y promulgadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1965.
Para reformar la leyes constitucionales se requiere de un procedimiento un poco menos riguroso que para reformar la Constitución pero más riguroso que el que es necesario para reformar las leyes ordinarias^1.
- Asamblea Nacional Constituyente Constituida o Derivada
A diferencia de una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina , una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada no tiene por objeto elaborar una nueva Constitución ni tiene un poder ilimitado y absoluto.
No tiene por objeto elaborar una nueva Constitución porque ésta ya fue elaborada por la Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina. Su objeto, en algunas legislaciones como la nuestra, es solo y exclusivamente ocuparse de la reforma únicamente de determinados artículos de la Constitución y no de todos.
Los términos “ constituida y derivada ” hacen alusión al hecho de que fue creada o “constituida” por la Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina y, por tanto, “deriva” de ella.
Mientras que una Asamblea Nacional Constituyente originaria y genuina tiene un poder ilimitado, en los términos descritos anteriormente, una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada está completamente limitada por la Constitución que le indica solo en qué casos puede conformarse, solo qué artículos puede reformar, el procedimiento que debe seguir para reformarlos, cómo debe integrarse y otra serie de más limitaciones. Además, como se verá más adelante, en Guatemala existen dos procedimientos para reformar la Constitución y solo uno de ellos requiere la conformación de una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada , así es que tampoco tiene el monopolio absoluto en materia de reforma constitucional.
Por otro lado, al igual que una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina , una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada es también un órgano temporal y no permanente. Una vez cumplida su labor, que es reformar solo algunos artículos de la Constitución, debe disolverse.
(^1) El segundo párrafo del artículo 175 de la Constitución señala que: “ Las leyes calificadas como
constitucionales requieren, para su reforma, el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad ”.
- Quienes pueden “proponer” reformas a la Constitución;
- Los procedimientos o mecanismos de reforma; y,
- Los artículos que no se pueden reformar.
Esas reglas básicas que deben observarse para la reforma a la Constitución están establecidas en solo cinco artículos de la Constitución: artículos 277, 278, 279, 280 y
A. Iniciativa de reforma constitucional - Quiénes pueden proponer reformas
a la Constitución
No cualquiera puede proponer reformas a la Constitución. Intentar reformar, cambiar o tocar la ley más importante o la ley suprema es algo sumamente serio. Por ello es que la Constitución establece expresamente quiénes pueden proponer reformas o cambios y a eso le denomina “ Iniciativa ” de reforma constitucional.
Ello se encuentra regulado en el artículo 277 de la Constitución, de la siguiente forma:
ARTÍCULO 277.- Iniciativa. Tiene iniciativa para proponer reformas a la Constitución: a. El Presidente de la República en Consejo de Ministros; b. Diez o más diputados al Congreso de la República; c. La Corte de Constitucionalidad; y d. El pueblo mediante petición dirigida al Congreso de la República, por no menos de cinco mil ciudadanos debidamente empadronados por el Registros de Ciudadanos.
En cualquiera de los casos anteriores, el Congreso de la República debe ocuparse sin demora alguna del asunto planteado.
Breve explicación de los aspectos básicos de este artículo:
- El Presidente de la República tiene iniciativa para proponer reformas a la Constitución pero esa decisión de proponer reformas no puede tomarla él solo sino que, como señala el inciso a) del artículo 277, tiene que ser “en Consejo de Ministros”, es decir, tiene que tomarse tal decisión junto con los Ministros de Estado.
- Diez o más diputados al Congreso de la República también tienen iniciativa para proponer reformas a la Constitución. Nótese, pues, que la Constitución, en el inciso b) del artículo 277, no exige que sean todos los diputados al Congreso, ni siquiera exige que sea una mayoría absoluta (mitad más uno) sino que confiere tal derecho de iniciativa a tan solo diez diputados (o más). Comparado con los rigurosos requisitos que existen en otros Estados, esta disposición de la Constitución es generosa.
- La Corte de Constitucionalidad, según el inciso c) del artículo 277, también tiene iniciativa para proponer reformas a la Constitución. La Corte de Constitucionalidad es un órgano especializado en materia constitucional y su función primordial es la defensa del orden constitucional. Debido a ello, es que los constituyentes que elaboraron la Constitución decidieron conferir el derecho de iniciativa de reforma constitucional a la Corte de Constitucionalidad, aunque ello no deja de presentar reales o potenciales problemas a los que, por el momento, no haremos referencia para mantener el carácter básico y elemental de este documento.
- No solo a algunos órganos del Estado les confiere la Constitución el derecho de proponer reformas a la Constitución sino que, según el inciso d) del artículo 277, lo confiere también al pueblo o a los ciudadanos, pero no puede ser un solo ciudadano individual, ni diez, ni veinte, etc., sino que, por lo menos, deben ser 5,000 ciudadanos (o más) que, además, deben contar con el requisito de estar debidamente empadronados por el Registro de Ciudadanos.
derecho a la Corte de Constitucionalidad como órgano y no a ninguno de sus miembros individualmente. Asimismo, ni ASIES, ni la Universidad de San Carlos de Guatemala, ni la Universidad Rafael Landívar tienen el derecho de iniciativa de proponer reformas a la Constitución. Mucho menos tiene ese derecho ningún organismo internacional como la CICIG. Lo que sucede es que como no tienen derecho de iniciativa de proponer reformas a la Constitución entonces, en ciertos casos, alguno de los que sí tienen derecho de iniciativa de reforma acoge la propuesta como suya y la presenta como suya. En algunos casos, se usa la vía de que diez o más diputados, los cuales sí tienen el derecho de iniciativa para proponer reformas constitucionales, presentan la “Iniciativa” de propuesta de reforma (este fue el camino que se siguió, por ejemplo, en el caso del documento de reformas a la Constitución de ASIES, la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Universidad Rafael Landívar). En los casos en que alguien o algún órgano no comprendido en el artículo 277 presenta un proyecto de reforma constitucional el mismo no puede ser considerado jurídicamente como una “Iniciativa” de reforma a la Constitución.
Vamos a darle el beneficio de la duda a quienes mencionan dichos casos como ejemplos de “Iniciativa” de reforma constitucional porque tal vez piensan que “se entiende” que aunque las personas, instituciones u organismos internacionales que mencionan legalmente no tienen iniciativa, se señala así solo para que sea más fácil identificar las propuestas a las que se está haciendo referencia. Pero en, estos casos, nada debe darse por entendido. La mayoría de ciudadanos no están familiarizados con la Constitución y sus disposiciones y lo menos que puede pedirse, para no crear confusión en un tema tan delicado, es que se expresen correctamente y que la información que se proporcione concuerde lo más exactamente posible con lo que disponen las normas jurídicas.
Ahora bien, los otros casos mencionados, efectivamente si constituyen casos de auténticas “Iniciativas” de propuesta de reforma constitucional, es decir, los casos de iniciativas presentadas por la Asociación Guatemala Futura en 2007 y que se presentó adjuntando la firma de 6 mil 480 ciudadanos; por la Asociación ProReforma en 2009 y que se presentó adjuntando la firma de 73 mil 193 ciudadanos; y, varias iniciativas presentadas por Diputados al Congreso de la República. Constituyen auténticas “Iniciativas” de propuesta de reforma constitucional porque, como ya tuvo oportunidad de observarse, el artículo 277 de la Constitución confiere el derecho de “Iniciativa” a diez o más Diputados del Congreso (inciso b) y a 5,000 o más ciudadanos debidamente empadronados en el Registro de Ciudadanos (inciso d).
En cuanto a la propuesta de reforma constitucional promovida actualmente por el Presidente de la República hasta el momento no constituye una auténtica “Iniciativa” de propuesta de reforma constitucional porque todavía no ha sido presentada formalmente ante el Congreso de la República. Una vez presentada formalmente ante el Congreso de la República, si es que efectivamente se presenta, entonces si podrá considerársele como una auténtica “Iniciativa” de propuesta de reforma constitucional porque el artículo 277 de la Constitución confiere el derecho de “Iniciativa” también al Presidente de la República en Consejo de Ministros (inciso a).
Ante quién debe plantearse la Iniciativa de reforma
La iniciativa para proponer reformas a la Constitución debe plantearse ante el Congreso de la República.
Si se lee, otra vez, el artículo 277 antes transcrito se observará que tiene un segundo párrafo y ahí se establece:
"En cualquiera de los casos anteriores, el Congreso de la República debe ocuparse sin demora alguna del asunto planteado".
Es decir, en cualquiera de los casos en que una iniciativa de reforma a la Constitución es presentada por el Presidente de la República, por diez o más diputados al Congreso, por la Corte de Constitucionalidad o por 5,000 o más ciudadanos debidamente inscritos por el Registro de Ciudadanos, esa propuesta debe presentarse al Congreso.
En ese segundo párrafo se indica también que el Congreso "debe ocuparse sin demora alguna del asunto planteado", es decir, que a una propuesta de reforma constitucional se le debe dar prioridad y no debe dejarse su conocimiento para dentro de 5 o 9 meses o un año, u otro lapso de tiempo más extendido.
Sin embargo, uno de los aspectos que más contribuye a confusión y a que en el Congreso no se siga siempre la misma línea en materia de Iniciativas de reforma a la Constitución es la “falta de regulación constitucional” que se refiera más ampliamente a este aspecto, contrario a lo que algunos opinan en relación a que nuestra Constitución es demasiado extensa y reglamentaria, en este caso al menos, hay falta de regulación y dicha falta de regulación a nivel constitucional presenta problemas. La forma de proceder del Congreso en estos casos se ha llevado, en parte, basándose en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo y, en parte, a decisiones absolutamente “discrecionales” por parte de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. Hay que considerar y ponderar si esa forma de actuar del Congreso ha sido correcta y constitucional.
En ausencia de disposiciones constitucionales claras y expresas respecto a como debe procederse, el Congreso ha decidido considerar que el procedimiento a seguir cuando se presenta una “Iniciativa” de reforma constitucional es el mismo que cuando se presenta una iniciativa de reforma de ley ordinaria. Por tanto, lo que ha hecho, en primer lugar, es trasladar el conocimiento de dicha “Iniciativa” de reforma constitucional a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales para que emita dictamen. A su vez, dicha Comisión, en algunos casos, ha decidido que antes de emitir su dictamen es conveniente escuchar las opiniones de los distintos sectores que conforman la sociedad en relación a las reformas constitucionales. Posteriormente la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales debe presentar su dictamen al Congreso que en definitiva es al que corresponde aprobar o no las reformas, o bien, aprobar o no la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente para que ésta realice las reformas solo de los artículos que está facultada a reformar.
- Procedimiento de reforma constitucional mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente :
Si lo que se propone reformar es algún artículo o artículos de los comprendidos en los artículos del 3 al 46 (Derechos Humanos Individuales) o el artículo 278 entonces tiene que seguirse el procedimiento de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente pero, como se verá más adelante, para que se pueda convocar a dicha Asamblea Nacional Constituyente primero el Congreso de la República debe aprobar su convocatoria con mayoría calificada, es decir, con el voto de las 2/3 partes del total de diputados al Congreso.
En caso de que se aprobara por el Congreso, con la mayoría calificada requerida, la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente estaríamos, entonces, en presencia de una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada porque solo tiene poder para reformar la Constitución (y en el caso de Guatemala, sólo algunos artículos de la Constitución) y no de una Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina que como, ya sabemos, es a la que le corresponde elaborar o redactar una Constitución de forma total.
- Procedimiento de reforma constitucional mediante aprobación por parte del Congreso y posterior ratificación de los ciudadanos mediante consulta popular :
Para la reforma de cualquier artículo o artículos de la Constitución (con excepción de los artículos que no se pueden reformar y de los artículos del 3 al 46 - Derechos Humanos Individuales - o el artículo 278 porque para ello se requiere del otro procedimiento, es decir, de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente) debe seguirse el procedimiento en que el Congreso de la República debe aprobar la reforma del artículo o artículos de que se trate con mayoría calificada, es decir, de las 2/3 partes del total de diputados que integran el Congreso y, además, en caso de que efectivamente dichas reformas fueran aprobadas por el Congreso, esas reformas tienen que ser ratificadas, es decir, tienen que ser aprobadas también por los ciudadanos mediante el mecanismo de la consulta popular.
Este otro procedimiento de reforma constitucional es el que debe emplearse para reformar la mayoría de artículos de la Constitución, es decir, los artículos 1 y 2, artículos 47 al 280 y los 27 artículos que conforman las Disposiciones Transitorias y Finales, con excepción de los artículos que no se pueden reformar.
Este procedimiento, asimismo, contempla dos fases o pasos. En la primera fase o paso, la aprobación de la reformas a la Constitución está en manos del Congreso de la República, es decir, de “representantes” que el pueblo ha elegido en la elección para Diputados del Congreso y sólo si esa primera fase o paso culmina con la aprobación de las reformas constitucionales por parte de las 2/3 partes del total de diputados que integran el Congreso entonces se pasará a la fase o paso siguiente. En esa segunda fase o paso le corresponde a los ciudadanos o al pueblo participar “directamente” en la reforma de la
Constitución porque, en caso de que el Congreso haya aprobado las reformas constitucionales con la mayoría calificada requerida, esas reformas constitucionales tienen que ser ratificadas por los ciudadanos a través de consulta popular y si los ciudadanos no ratifican dichas reformas entonces la Constitución no puede reformarse o modificarse. En este caso el pueblo o los ciudadanos tienen la última palabra.
Cuando el Congreso tiene facultad de intervenir en el proceso de reforma constitucional en la doctrina constitucional suele afirmarse que está actuando como “ poder constituyente constituido o derivado ” a diferencia de cuando realiza su función normal de legislar y realizar otras labores parlamentarias en las que se señala que actúa, como general y ordinariamente lo hace, es decir, como simple poder constituido.
Cuando el pueblo o los ciudadanos tienen el derecho de participar en el proceso de reforma constitucional es cuando puede observarse uno de los pocos ejemplos en la práctica en el que el pueblo o los ciudadanos, que no hay que olvidar que en una democracia son los titulares primarios del poder constituyente , ejercen dicho poder “directamente” y no a través de representantes (como sí sucede cuando “delegan” ese poder en una Asamblea Nacional Constituyente o en el Congreso). No en todos los Estados o países sucede necesariamente lo mismo, es decir, no en todos los ordenamientos constitucionales el pueblo o los ciudadanos se confieren a sí mismos o se reservan expresamente en la Constitución el derecho o la facultad de poder seguir interviniendo “directamente” en la determinación del contenido de la Constitución. Ello conlleva una enorme responsabilidad y por ello es indispensable que el pueblo o los ciudadanos estén debidamente informados y capacitados para cumplir con dicha responsabilidad.
- Artículos no reformables: Hay que tener presente que nuestra Constitución establece que hay ciertos artículos que no se pueden reformar, es decir, hay artículos que no pueden modificarse o cambiarse ni empleando el procedimiento de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente constituida o derivada ni empleando el procedimiento de aprobación por el Congreso con mayoría calificada y posterior ratificación de los ciudadanos mediante consulta popular, aspecto al que se hará referencia con mayor detenimiento más adelante.
Después de este muy pequeño resumen veamos exactamente como regula la Constitución esos 2 procedimientos:
Los procedimientos de reforma constitucional los regula la Constitución en los artículos 278, 279 y 280.
- Al primer procedimiento le denomina sencillamente " Asamblea Nacional Constituyente " (artículo 278)
- Al segundo procedimiento le denomina " Reformas por el Congreso y Consulta Popular " (artículo 280)
reformar cualquiera de los “Derechos Humanos” (es decir, tanto los individuales, como los sociales y los políticos), es decir, lo que usualmente se denomina “parte dogmática” de la Constitución y no solo los “Individuales” como efectivamente lo dispone la Constitución; otros afirman que los “Derechos Humanos Individuales” no pueden reformarse; y, lo que es más grave, otros afirman o tienen el temor de que esta Asamblea Nacional Constituyente (que no hay que olvidar que es solo constituida o derivada ) pueda auto proclamarse soberana e ilimitada y proceder a reformar prácticamente toda la Constitución o incluso a redactar totalmente una nueva Constitución.
La lectura del artículo 278 de la Constitución permite comprobar inmediatamente que ninguna de esas afirmaciones tiene fundamento jurídico, es decir, todas esas afirmaciones son incorrectas. Ante tal avalancha de desinformación es comprensible que los ciudadanos comunes y corrientes se sientan confundidos o frustrados.
De entre todas esas confusiones hay una que es más grave que todas las demás y es necesario que quede perfectamente aclarada. En ningún caso la Constitución permite que esta Asamblea Nacional Constituyente pueda auto proclamarse “soberana e ilimitada” y proceder a reformar prácticamente toda la Constitución o incluso a redactar totalmente una nueva Constitución porque únicamente está facultada para reformar determinados artículos. Si ello llegara a suceder dicha Asamblea Nacional Constituyente, que es solo constituida o derivada , estaría violando la Constitución y sus acciones serían inconstitucionales.
- Nótese que una Asamblea Nacional Constituyente de esta clase, según lo dispone la Constitución, no puede decidir convocarse del aire o por generación espontánea. Alguien o algún órgano tiene que decidir y aprobar su convocatoria. En este sentido, de conformidad con la Constitución, ese alguien u órgano es el Congreso de la República. Una Asamblea Nacional Constituyente de esta clase solo puede convocarse si previamente el Congreso aprueba su convocatoria, pero no basta solo con eso, sino que es necesario, además, que dicha aprobación se haga con el voto de las 2/3 partes del total de diputados que integran el Congreso. Si esa cantidad de votos necesaria no se consigue o no se alcanza ahí terminó el asunto, es decir, no se puede convocar esa Asamblea Nacional Constituyente.
En definitiva, entonces, es en manos del Congreso en quien está el poder de decidir si se reforman o no uno o algunos o todos los artículos del 3 al 46 (Derechos Humanos Individuales) y el 278 porque es el órgano que tiene el poder de decidir si convoca o no a una Asamblea Nacional Constituyente.
- En caso de que el Congreso efectivamente haya aprobado la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente con la mayoría de las 2/3 partes requerida, el Congreso debe emitir un Decreto de Convocatoria y obsérvese que el artículo 278 señala que en tal decreto el Congreso "... señalará el artículo o los artículos que haya de revisarse". Es decir, la Asamblea Nacional Constituyente no puede decidir que artículos va a reformar o no va a reformar porque solo puede reformar los artículos que el Congreso le indique. El Congreso, a su vez, no puede “sacarse de la manga” o decidir sin ningún tipo de
limitación qué artículos puede reformar la Asamblea Nacional Constituyente porque eso ya está decidido o establecido en la Constitución en el mismo artículo 278 que dispone que una Asamblea Nacional Constituyente solo puede reformar los artículos del 3 al 46 (Derechos Humanos Individuales) y el artículo 278. Aquí puede apreciarse, otra vez, la razón por la cual sería inconstitucional que la Asamblea Nacional Constituyente, después de haber sido convocada por el Congreso, decidiera auto proclamarse “soberana e ilimitada” y proceder a reformar prácticamente toda la Constitución o incluso a redactar totalmente una nueva Constitución.
Los aspectos anteriores están claros y no admiten mayor duda. Sin embargo, el artículo 278 que regula lo relativo a la Asamblea Nacional Constituyente no es exhaustivo, es decir, no contempla todas y cada una de las situaciones, problemas, etc. que pudieran darse en la práctica y podrían surgir “algunos otros aspectos” que pudieran complicar un tanto el asunto. Existen, entonces, una serie de reales y/o potenciales problemas que eventualmente habrá que resolver, sin embargo, para mantener el carácter básico y elemental de este documento y no confundir al lector, por el momento, no ahondaremos más en ello.
- El artículo 278 establece cómo debe procederse para la elección de los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, es decir, cómo debe elegirse a los diputados constituyentes. Para que tal elección pueda llevarse a cabo el Congreso debe comunicar al Tribunal Supremo Electoral que se va a convocar a una Asamblea Nacional Constituyente para que el Tribunal Supremo Electoral prepare y lleve a cabo el procedimiento de elección. Esa elección de diputados constituyentes debe realizarse dentro del plazo máximo de 120 días.
Diputados a la Asamblea Nacional Constituyente:
El artículo 279 dispone:
ARTÍCULO 279.- Diputados a la Asamblea Nacional Constituyente. La Asamblea Nacional Constituyente y el Congreso de la República podrán funcionar simultáneamente. Las calidades requeridas para ser diputado a la Asamblea Nacional Constituyente son las mismas que se exigen para ser Diputado al Congreso y los diputados constituyentes gozarán de iguales inmunidades y prerrogativas.
No se podrá simultáneamente ser diputado a la Asamblea Nacional Constituyente y al Congreso de la República.
Las elecciones de diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, el número de diputados a elegir y las demás cuestiones relacionadas, con el proceso electoral se normarán en igual forma que las elecciones al Congreso de la República.
