Reglamento, Apuntes de Teoría del Derecho

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El reglamento. 1. Concepto, clases y régimen jurídico La potestad reglamentaria hace referencia a la posibilidad de aprobar reglamentos, es decir, actos normativos subordinados a la ley por parte del poder ejecutivo. El fundamento de la potestad reglamentaria se ha explicado mediante tres teorías: a) La potestad discrecional que posee la Administración con la consecuencia de que, en todas las materias que la ley no regula con detalle, la Administración ostenta un poder para decidir las cuestiones que se le presenten. b) La atribución de poder reglamentario que realizan la Constitución y las leyes, es decir, no se trata de una función inherente a la Administración, sino de un poder creado por un acto normativo superior. La potestad reglamentaria sólo existe en la medida que la Constitución o una ley la atribuye expresamente a la Administración. c) El fenómeno general de la autonomía, es decir, cuando la Constitución o la ley instituyen un ente u órgano público y le atribuyen una serie de funciones, también le reconocen la posibilidad de darse a sí mismo un cuerpo jurídico específico. La potestad reglamentaria no deriva exclusivamente de la potestad legislativa, de manera que la subordinación del reglamento a la ley no puede explicarse como una consecuencia del fundamento legislativo de aquella potestad, sino como el resultado de la decisión constituyente que, fundando la potestad reglamentaria, la somete también a límites, entre ellos los que resultan de su ordenación jerárquica en relación con la ley. La subordinación del reglamento a la ley es inequívoca e indiscutible, ya que el mismo precepto constitucional que confiere al Gobierno la potestad reglamentaria lo hace con la salvedad de que su titular debe ejercerla "de acuerdo con la Constitución y las leyes" (artículo 97 CE). En virtud de su supremacía jerárquica, los actos normativos con rango de ley (por lo tanto, no sólo la ley formal —-estatal o autonómica-, sino también el decreto-ley y el decreto legislativo) disfrutan de plena fuerza activa y pasiva frente a los reglamentos, esto es, derogan toda norma reglamentaria previa que se oponga a su contenido y causan la invalidez de los reglamentos posteriores contradictorios. La supremacía jerárquica de la ley se verifica en todos los órdenes, pues la ley formal (dejando ahora a un lado las reservas de la ley orgánica o los límites materiales de los decretos- leyes) puede ocuparse de cualquier materia, ya que, si bien existen materias reservadas a la ley, no hay, en cambio, materias reservadas al reglamento. Con toda claridad se manifiesta en este sentido el Tribunal Constitucional al constatar "la inexistencia en nuestro sistema de producción normativa de un principio de reserva reglamentaria" (STC 60/1986 FJ 2). Más recientemente, el Tribunal Constitucional ha recordado que "nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria, inaccesible al poder legislativo, de suerte que, dentro del marco de la Constitución y respetando sus especificas limitaciones, la ley puede tener en nuestro ordenamiento cualquier contenido y en modo alguno le está vedada la regulación de materias antes atribuidas al poder reglamentario" (STC 73/2000 F3.15). La potestad reglamentaria está atribuida en el sistema jurídico español a los siguientes órganos: a) El Gobierno del Estado (artículo 97 CE). La atribución concreta y distribución interna se realiza por la Ley del Gobierno (fundamentalmente en los artículos 23 y 25) al presidente del Gobierno, al Consejo de Ministros, a los ministros, a las comisiones delegadas del Gobierno y a las autoridades y órganos inferiores a los ministros. El Gobierno sería el órgano colegiado superior compuesto por el presidente, el vicepresidente y los ministros (artículo 98.1 CE), de modo que se excluye que la potestad pertenezca en exclusiva al presidente del Gobierno o al rey. b) Los gobiernos de las comunidades autónomas, por lo que corresponde la potestad reglamentaria al gobierno o consejo de gobierno de la correspondiente comunidad autónoma. Cc) Los plenos de los ayuntamientos y de las diputaciones provinciales (artículos 22.2.d y 32.2.b LBRL). Del análisis del artículo 97 CE y de las demás disposiciones que conceden la potestad reglamentaria al Gobierno se puede deducir lo siguiente: a) El Gobierno dispone de una facultad originaria de dictar reglamentos (incluso independientes), pero siempre dentro de los límites que impone la Constitución y la ley. La potestad reglamentaria la tiene el Gobierno mediante poderes propios y no por delegación del poder legislativo. Artículo 62.2 de la LRJAPPA El artículo 62.2 LRJAPPA establece la nulidad "de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes". b) El ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de ministros o autoridades inferiores requiere una habilitación expresa. c) La potestad legislativa o reglamentaria delegada no puede delegarse (delegata potestas non delegatur). La potestad reglamentaria es una potestad propia del Gobierno que debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y las leyes, que se puede dictar en ejecución de un mandato legal como desarrollo del mismo (reglamento ejecutivo) o mediante normas con carácter creador o innovador, aunque en este caso no puede tratar sobre materias objeto de reserva de ley ni contradecir disposiciones legales (reglamento independiente). + Orden ministerial: los reglamentos dictados por los ministros, asi como todas sus decisiones que se publican en el Boletín Oficial del Estado, aunque no tengan carácter normativo. Los acuerdos de las comisiones delegadas adoptan la forma de orden ministerial del departamento correspondiente o de orden del ministro de la Presidencia si afecta a varios ministerios. Los ministros pueden ejercer la potestad reglamentaria, pero su competencia no es genérica, sino de atribución; sólo pueden ejercerla cuando una norma específica establezca dicha potestad. Los ministros no tienen competencia genérica sobre cualquier materia no reservada a la ley (como sucede con el Consejo de Ministros), sino que se limitan a la esfera de actividades y de organización propia de su departamento (sin poder afectar a las competencias de otro ministerio). +» Resolución o circular: los reglamentos emanados de autoridades inferiores al ministro. b) Dentro del ámbito autonómico, reciben una nomenclatura similar a la del Estado, con la diferencia de que los reales decretos se denominan decretos a secas (no los firma el rey), las órdenes ministeriales se denominan órdenes de la consejería (son consejeros del Gobierno) y las resoluciones adoptan idéntico nombre. Cc) Dentro del ámbito local se pueden dar diferentes nomenclaturas para los distintos tipos de reglamentos, que siempre debe ser aprobado por el pleno de la respectiva entidad local (estos reglamentos no se regulan mediante el principio de jerarquía, sino mediante el principio de competencia, dado que poseen ámbitos materiales distintos): + El reglamento orgánico de la entidad, que establece la regulación de los órganos internos y del régimen de su funcionamiento en ayuntamientos y diputaciones provinciales. + Las ordenanzas, que son normas reglamentarias de carácter no organizatorio y que afectan a todos los sectores de la actividad municipal. + El presupuesto de la entidad local, que posee singularidad propia y no se aprueba mediante ordenanza. 2. Las relaciones entre la ley y el reglamento. Las relaciones entre la ley y el reglamento se articulan a partir de la supremacía jerárquica de las leyes, que se traduce en la exigencia de que los reglamentos no pueden contradecir las normas con rango de ley. Ahora bien, la inferioridad jerárquica del reglamento frente a la ley no supone por sí sola la existencia de materias inaccesibles a la potestad reglamentaria. La existencia de reservas de ley constituye el segundo elemento definidor de la posición del reglamento y de sus relaciones con la ley, El hecho de que ta Constitución reserve a la ley la regulación de una materia no significa que el reglamento quede excluido con carácter absoluto. La remisión de la ley al reglamento, incluso en el ámbito de las reservas, resultará en muchos casos inevitable, habida cuenta de la generalidad y abstracción de las leyes y de su consiguiente incapacidad para las regulaciones de detalle. El Tribunal Constitucional considera que la función de la reserva de ley es "asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos deben quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos", si bien el principio "no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador" (STC 83/1984 FJ. 4). La reserva de ley no supondría, por lo tanto, la exclusión del ejercicio de la potestad reglamentaria, tan sólo la necesidad de una habilitación legislativa previa y lo suficientemente acotada como para que el reglamento se limite a perfilar la regulación sustantiva establecida por el propio legislador. La ley tiene un ámbito de actuación ilimitado, ya que puede regular cualquier materia salvo las excepciones y atribuciones específicas de competencia que realiza la propia Constitución; como contrapartida el reglamento tiene un ámbito residual y limitado, es decir, el que la ley unilateralmente le deje. El efecto básico de la reserva de ley consiste en la exclusión inicial de las normas reglamentarias respecto de una materia (y con independencia de que posteriormente se regule dicha materia mediante una ley estatal o autonómica, una ley orgánica u ordinaria, un decreto-ley o un decreto legislativo, en función de las diferentes normas de competencia que sean aplicables a dicho caso). La regulación mediante ley de una materia produce un efecto de congelación del rango, es decir, en los casos en los que esas materias que ocupa la ley y en tanto las ocupe están vedadas al reglamento independiente y son disponibles tan sólo mediante una ley posterior. También se habla de autorreserva pero, dado que el legislador puede levantar ese régimen y devolver dicha materia al reglamento, no es correcto hablar de reserva de ley (que se refiere exclusivamente a los supuestos establecidos por la Constitución). Del mismo modo, el fenómeno denominado deslegalización no consiste en degradar una determinada materia que se regulaba mediante ley para autorizar que se regule mediante reglamento con posterioridad (el legislador no puede disponer del rango, que es una competencia del constituyente), sino más bien derogar una ley por otra posterior, que a su vez autoriza que un reglamento regule las materias que regula la primera de las leyes. La función del reglamento en una materia reservada a la ley queda restringida a dos consecuencias: a) La prohibición, en dichas materias reservadas, de reglamentos independientes, es decir, de reglamentos en ausencia de ley. b) Sin embargo, el reglamento puede cumplir ciertas funciones en una materia reservada a la ley, ya que cabe la posibilidad de un cierto grado de colaboración entre el reglamento y la ley. En este sentido se admite la subordinado, ya que debe respetar todos los actos normativos con rango de ley que existan en el ordenamiento jurídico, La regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos se establece básicamente en el artículo 24 LG. Este procedimiento se puede separar en tres tipos de actividades: las preparatorias, las de instrucción y las de aprobación e integración de la eficacia del reglamento. 1) Las actividades preparatorias. El artículo 24.1.a) LG establece que la elaboración de los reglamentos se iniciará con estudios e informes previos sobre la legalidad de los reglamentos, su necesidad y oportunidad, así como una (Reglamentos independientes La existencia de reglamentos independientes o sin previa habilitación legal viene como consecuencia de la existencia en nuestro sistema del principio de la reserva de ley y, por otra parte, de la existencia de una atribución constitucional de potestad reglamentaria genérica al Gobierno, que implica la existencia de ámbitos materlales en los que se pueda ejercer dicha potestad sin necesidad de habilitación legal previa), memoria económica con estimación de su coste. Es conveniente acompañar una tabla de vigencias, en la que se establezca qué normas anteriores van a ser derogadas. 2) Las actividades de instrucción. Esta fase comprende la totalidad de actividades cuyo objeto es el debate sobre el borrador del reglamento, que se plasmará en informes de tipo interno e informes de tipo externo. Los informes de tipo interno son dos: con carácter general el que elabora obligatoriamente la Secretaría General Técnica del departamento correspondiente (artículo. 24.2 LG) y los informes de órganos consultivos (Consejo de Estado) cuando así lo establezca una disposición o lo estime oportuno el ministro correspondiente. Cuando una disposición reglamentaria afecte a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, será necesario el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas (artículo 24.3 LG). Los informes de tipo externo son dos: la audiencia a las organizaciones representativas de intereses, que podrán realizar informes y consultas, que deberán adjuntarse al expediente (artículo 24.1.d) LG) y, un trámite facultativo de audiencia a todos los ciudadanos (cuando la disposición afecte a sus derechos e intereses legítimos) que no será necesario si han participado las organizaciones y asociaciones representativas anteriores (artículo 24.1.c) LG) o si afecta a disposiciones internas de la Administración (artículo 24.1.e) LG). 3) Las actividades de aprobación e integración de la eficacia de los reglamentos. La aprobación de un reglamento depende de si se trata de una orden ministerial o de un real decreto. En el caso de una orden ministerial, basta la firma del titular del órgano en el documento original que contiene el reglamento. Cuando se trata de un real decreto se requieren unos requisitos previos: el reparto de los proyectos a los miembros del Consejo de Ministros, la inclusión del asunto en el orden del día de la sesión y la convocatoria de ésta efectuada con la antelación precisa en cada caso. El reglamento se integra en el ordenamiento jurídico tras la publicación íntegra del texto en el Boletín Oficial de Estado (artículo 24.4 LG). 3. El control jurisdiccional de los reglamentos. El artículo 106.1 CE establece que "los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa". El artículo 25.1 LJCA establece que es admisible un recurso contencioso-administrativo directo frente a disposiciones de carácter general que dicte cualquier Administración pública una vez se ponga fin a la vía administrativa. Por su parte, el artículo 26 LICA admite también el denominado recurso indirecto frente al reglamento mediante la impugnación de los actos que se produjeren en aplicación de las disposiciones generales, fundada en que tales disposiciones no son conformes a derecho. En el caso de que un reglamento sea ¡legal en sentido amplio, es decir, contrario a la ley, a la Constitución o a alguna de las exigencias derivadas de su carácter subalterno, puede ser declarado por los tribunales de lo contencioso-administrativo como nulo de pleno derecho, mediante el recurso directo frente a reglamentos. En este pronunciamiento el tribunal puede declarar la nulidad de los actos de aplicación de dicho reglamento en el caso de que haya habido alguno, pero lo normal es declarar la nulidad erga omnes del reglamento entero, en el caso de que éste sea ilegal. La competencia corresponde al Tribunal Supremo en el caso de los reales decretos (artículo 58 número 1 LOPJ y artículo 12.1.a) LICA [disposiciones generales de Consejo de Estado y comisiones delegadas del Gobierno]), a la Audiencia Nacional en el caso de las órdenes ministeriales (artículo 66 LOPJ y artículo 11.1.a) LJICA [disposiciones generales de ministros y secretarios de Estado]) y a los tribunales superiores de justicia en el caso de las demás disposiciones (artículo 74 número 1 LOPJ y artículo 10.1.b) LICA [disposiciones generales de las comunidades autónomas y entidades locales]). El recurso indirecto se fundamenta en la posibilidad de inaplicación de los reglamentos al caso concreto por infracción de la Constitución, de la ley o del principio de jerarquía, que es posible para cualquier juez en el caso de que sea conocido (artículos 6 y 8 LOPJ). Tras la inaplicación de un reglamento (que sólo tiene efectos inter partes y en el caso concreto que se esta conociendo), la nueva LUCA establece la denominada cuestión de ilegalidad, prevista en el artículo 27 LICA y desarrollada procedimentalmente en los artículos 123-126 LICA con la finalidad de declarar la nulidad erga omnes del reglamento inaplicado al caso concreto y depurar objetivamente el ordenamiento. Incluso se permite en los casos de aplicación de un reglamento ¡legal que, si el órgano jurisdiccional es el competente para el recurso directo de ilegalidad, pueda en la sentencia declarar sobre la validez o nulidad de la disposición judicial examinada realizar un control de su legalidad y en caso de que lo encuentren ¡legal deberán inaplicarlo. Finalmente, se debe analizar la posibilidad de un control constitucional de los reglamentos ilegales, ya que existen cuando menos dos supuestos en los que ei Tribunal Constitucional puede conocer recursos contra reglamentos. El primero es el supuesto que un reglamento invada la distribución competencial entre el Estado y una comunidad autónoma, posibilidad recogida en el artículo 161.1.c) CE y es de planteamiento posible tanto por parte del Estado como de las comunidades autónomas. El segundo de los supuestos es el del recurso de amparo frente a una disposición reglamentaria que ha vulnerado un derecho o libertad fundamental. En la STC 167/1986 se admitió que, a través de este recurso, puede lograrse la declaración de inconstitucionalidad de un reglamento o de una parte de él, pero tan sólo incidentalmente para el restablecimiento de una lesión de algunos de los derechos o libertades que dan lugar al amparo. Sin embargo, no cabe utilizar este recurso para lograr una declaración en abstracto de inconstitucionalidad de un reglamento sin que exista una lesión real de un derecho fundamental. 10