Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley 9/1981 del Parlamento Vasco - Apuntes de Derecho Civil

STC 35/1982, de 14 de junio de 1982

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso,

Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco

Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de

León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del

Corral, don Plácido Fernández Viagas y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de inconstitucionalidad número de registro 24/1982, promovido por el

Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley 9/1981, de 30 de

septiembre, del Parlamento Vasco, sobre creación del Consejo de Relaciones Laborales, en el que han

comparecido el Parlamento Vasco, representado por el Procurador don Juan Corujo López-Villamil, y

el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Rafael Jiménez Asensio, siendo Ponente el

Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El día 26 de enero de 1982 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito

ante este Tribunal interponiendo recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento Vasco

9/1981, de 30 de septiembre, por la que se crea el Consejo de Relaciones Laborales, publicada en el

«Boletín Oficial del País Vasco», núm. 80, de 26 de octubre de 1981. En dicho escrito se solicita que

se admita a trámite la demanda y documentos que se acompañan y teniendo por promovido recurso de

inconstitucionalidad se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente

nulidad de la totalidad de dicha Ley, decretando, por invocación del art. 161.2 de la Constitución

Española, la suspensión de la vigencia y aplicación de la misma y de cuantos actos y disposiciones

puedieran haberse dictado en ejecución de ella, comunicándolo a los Presidentes del Parlamento y

Gobierno Vascos y ordenando su publicación en los «Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco».

2. La Sección Tercera del Pleno de este Tribunal, por providencia de 28 de enero de 1982, acordó

admitir a trámite el recurso, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados y al Senado, así

como al Parlamento y al Gobierno Vascos para que en el plazo de quince días pudieran personarse en

el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren oportunas, así como comunicar a dicho

Parlamento la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley del Parlamento Vasco 9/1981, de 30 de

septiembre, producida desde la fecha de su impugnación, 26 de enero de 1982, al haber invocado el

demandante el art. 161.2 de la Constitución y en aplicación de lo dispuesto en el art. 30 de la Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y en

el del País Vasco de la formalización del recurso de inconstitucionalidad y la suspensión indicada.

En la misma providencia se acordó recabar del Presidente del Parlamento Vasco el envío (en original

o en fotocopia autorizada) del expediente de elaboración de la Ley impugnada.

3. Con fecha 20 de febrero de 1982, el Abogado don Rafael Jiménez Asensio, en nombre del Gobierno

Vasco, presentó escrito conteniendo las alegaciones, en el que se solicitó la desestimación en todas sus

partes y pretensiones de la demanda, declarando la improcedencia del recurso interpuesto contra la

Ley 9/1981 del Parlamento Vasco por ajustarse en todos sus términos a la Constitución, y en la misma

fecha presentó escrito el Procurador don Juan Corujo y López-Villamil en nombre del Parlamento

Vasco, por el que en cuanto a la formulación de alegaciones se asumen íntegramente las efectuadas por

el Gobierno Vasco, remitiéndose a las mismas para evitar reiteración.

4. Recibida la documentación solicitada del Parlamento Vasco, por providencia de 3 de marzo de 1982

se dio vista de ella a los distintos órganos personados por el plazo común de diez días para que, dentro

del mismo, alegasen lo que a su derecho conviniese. El Abogado del Estado presentó dentro de ese

plazo nuevo escrito que ratificaba su anterior petitum.

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STC 35/1982, de 14 de junio de 1982

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Plácido Fernández Viagas y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY la siguiente S E N T E N C I A

En el recurso de inconstitucionalidad número de registro 24/1982, promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley 9/1981, de 30 de septiembre, del Parlamento Vasco, sobre creación del Consejo de Relaciones Laborales, en el que han comparecido el Parlamento Vasco, representado por el Procurador don Juan Corujo López-Villamil, y el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Rafael Jiménez Asensio, siendo Ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

El día 26 de enero de 1982 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito ante este Tribunal interponiendo recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento Vasco 9/1981, de 30 de septiembre, por la que se crea el Consejo de Relaciones Laborales, publicada en el «Boletín Oficial del País Vasco», núm. 80, de 26 de octubre de 1981. En dicho escrito se solicita que se admita a trámite la demanda y documentos que se acompañan y teniendo por promovido recurso de inconstitucionalidad se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la totalidad de dicha Ley, decretando, por invocación del art. 161.2 de la Constitución Española, la suspensión de la vigencia y aplicación de la misma y de cuantos actos y disposiciones puedieran haberse dictado en ejecución de ella, comunicándolo a los Presidentes del Parlamento y Gobierno Vascos y ordenando su publicación en los «Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco».
La Sección Tercera del Pleno de este Tribunal, por providencia de 28 de enero de 1982, acordó admitir a trámite el recurso, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno Vascos para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren oportunas, así como comunicar a dicho Parlamento la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley del Parlamento Vasco 9/1981, de 30 de septiembre, producida desde la fecha de su impugnación, 26 de enero de 1982, al haber invocado el demandante el art. 161.2 de la Constitución y en aplicación de lo dispuesto en el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el del País Vasco de la formalización del recurso de inconstitucionalidad y la suspensión indicada. En la misma providencia se acordó recabar del Presidente del Parlamento Vasco el envío (en original o en fotocopia autorizada) del expediente de elaboración de la Ley impugnada.
Con fecha 20 de febrero de 1982, el Abogado don Rafael Jiménez Asensio, en nombre del Gobierno Vasco, presentó escrito conteniendo las alegaciones, en el que se solicitó la desestimación en todas sus partes y pretensiones de la demanda, declarando la improcedencia del recurso interpuesto contra la Ley 9/1981 del Parlamento Vasco por ajustarse en todos sus términos a la Constitución, y en la misma fecha presentó escrito el Procurador don Juan Corujo y López-Villamil en nombre del Parlamento Vasco, por el que en cuanto a la formulación de alegaciones se asumen íntegramente las efectuadas por el Gobierno Vasco, remitiéndose a las mismas para evitar reiteración.
Recibida la documentación solicitada del Parlamento Vasco, por providencia de 3 de marzo de 1982 se dio vista de ella a los distintos órganos personados por el plazo común de diez días para que, dentro del mismo, alegasen lo que a su derecho conviniese. El Abogado del Estado presentó dentro de ese plazo nuevo escrito que ratificaba su anterior petitum. HJ - Base de Jurisprudencia Constitucional

Los motivos y alegaciones del escrito de interposición formulado por el Abogado del Estado y los que sirven de fundamento a la oposición del recurso contenidos en el escrito del Gobierno Vasco a las que se adhiere el Parlamento Vasco, pueden sintetizarse en los puntos siguientes:

Competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para legislar en materia laboral. Estima el Abogado del Estado que a partir de los arts. 149.1.7 de la Constitución y 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco no cabe duda alguna de que este último carece de competencia para legislar en materia laboral, facultad inequívocamente atribuida al Estado y que el País Vasco ha invadido al dictar una Ley encaminada única y exclusivamente a legislar en el campo específico del Derecho del Trabajo, sin que tal Ley pueda encontrar su apoyo en el art. 9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco -ya que la misión que éste confiere a la Comunidad Autónoma de impulsar una política tendente a la mejora de las condiciones de vida y trabajo y adoptar las medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo y de la estabilidad económica no son más que concreción de obligaciones impuestas constitucionalmente a todos los poderes públicos en el ejercicio de las atribuciones que a cada uno de ellos reconoce el ordenamiento jurídico sin que pueda hallarlo tampoco en la potestad de regular las instituciones de autogobierno, que confiere el art. 10.2 del Estatuto de Autonomía, porque esta facultad no le puede servir para invadir ámbitos de competencias que le están vedados. Según el Gobierno Vasco, tal motivo de inconstitucionalidad no existe, porque la creación y regulación del Consejo de Relaciones Laborales no es legislación laboral, sino que tiene respecto del objeto propio de ésta una relación externa. Afirma el Gobierno Vasco que, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, sólo es derecho laboral en sentido propio y estricto del término el que regula las relaciones laborales individuales y colectivas y se ciñe al ámbito material del Estatuto de los Trabajadores. Las normas de política social y económica, afirma, constituyen la «periferia» de ese núcleo, y no derecho laboral en sentido estricto, y tampoco lo son las que se ocupan de materias instrumentales, como la organización y procedimiento administrativos en materia laboral, o las que regulan el proceso judicial laboral. En apoyo de la tesis se aduce que la propia Constitución distingue entre la legislación laboral en sentido estricto y esas materias periféricas e instrumentales a las que se refiere, al contemplar separadamente la sanidad e higiene, la emigración e inmigración, la seguridad social o la titulación profesional. Argumenta además el Gobierno Vasco que ni la Constitución ni el Estatuto de Autonomía impiden crear otras instituciones de autogobierno distintas de las básicas previstas en este último, siempre que las competencias y funciones atribuidas sean constitucional y estatutariamente correctas. Apoyándose en esa tesis afirma que un órgano no puede ser inconstitucional en abstracto, sino sólo en virtud de las funciones atribuidas, cosa que no ocurre en el presente caso, ya que el Consejo de Relaciones Laborales no tiene más finalidad que posibilitar un diálogo permanente entre las asociaciones sindicales y organizaciones empresariales y servir como órgano consultivo en la política laboral y social de la Comunidad Autónoma, de modo que la Ley no hace otra cosa que innovar en el campo de la organización administrativa del País Vasco para que la Comunidad Autónoma pueda cumplir la función de «promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica en el País Vasco», que le atribuye el art. 10.25 del Estatuto, la de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social del País Vasco, que le encomienda el art. 9.2 del mismo texto estatutario y la de procurar que las condiciones del trabajo se adecúen al nivel del desarrollo y progreso social, que se prescribe en el art. 12.1 del mismo cuerpo legal.
Falta de legitimación del Parlamento Vasco. Alega el Abogado del Estado que la Ley impugnada es inconstitucional incluso en aquellos preceptos en que regula materias de carácter meramente ejecutivo, porque el Parlamento Vasco carece de legitimación para regular ese tipo de materias y al hacerlo invade el ámbito mínimo de potestad reglamentaria que debe corresponder al órgano ejecutivo del País Vasco, con la consiguiente infracción del art. 152.1 de la Constitución en relación con los arts. 25.1 y 29 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Argumenta frente a ello el Gobierno del País Vasco que no existe ni en la Constitución ni en el Estatuto Vasco un ámbito reservado al reglamento y vedado a la Ley, por lo que no cabe hablar de invasión de un ámbito mínimo de potestad reglamentaria.
Infracción del Estatuto de los Trabajadores en materia de negociación colectiva. Sostiene el Abogado del Estado que el apartado 3 del art. 2 de la Ley impugnada, al declarar que es función del Consejo de Relaciones Laborales «adoptar acuerdos de carácter interprofesional sobre materias concretas» infringe los arts. 83.2 y 3 y 88 del Estatuto de los Trabajadores, en los que se

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pormenorización del texto legal y de la mayor o menor amplitud de la habilitación implícitamente concedida para su desarrollo parlamentario». No podría, en efecto, ser de otro modo, pues la distinción clásica entre Ley y Reglamento recibe su sentido de la necesidad de diferenciar, en razón de sus fuentes, las normas procedentes de un poder potencialmente ilimitado (dentro de la Constitución) y las dictadas por otro que, por el contrario, es radicalmente limitado y salvo muy contadas excepciones sólo puede actuar cuando el primero lo habilita. Esta distinción clásica no es ni puede ser, por definición, criterio de delimitación competencial, pues no hay materia alguna en la que, estando la legislación atribuida al Estado, no pueda ser regulada por el legislador. Cuando la Constitución en su art. 149 utiliza el concepto de legislación como criterio definidor del ámbito en el que las Comunidades Autónomas pueden adquirir competencias propias, tal concepto ha de ser entendido, en consecuencia, en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas. Esta doctrina ofrece, sin duda, una sólida base para llegar a la solución del presente litigio, pero no permite todavía alcanzarla sin precisar antes qué valor haya de darse al adjetivo en la expresión «legislación laboral». Para esta precisión es de escasa ayuda el análisis de las definiciones doctrinales, pues como ya señalamos en nuestra Sentencia de 16 de noviembre de 1981 (R.I. 184/1981; «Boletín Oficial del Estado» núm. 285, de 28-XI-1981), «el contorno de los grandes sectores sistemáticos del ordenamiento no es en modo alguno preciso y la referencia a estos sectores como criterio de delimitación competencial hace depender esta delimitación de la opción que se adopte dentro de una polémica doctrinal siempre viva». Un problema tan necesitado de soluciones claras y firmes como es el de la determinación del ámbito de competencia de una Comunidad Autónoma, no puede plantearse a partir de datos extrínsecos, sino, en cuanto sea posible, a partir sólo de nociones intrínsecas a la propia Constitución. Al consagrar ésta como fundamentos, de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales. El concepto de «legislación laboral», cuyo primer término tiene la considerable fuerza expansiva que ya hemos señalado, no puede ser entendido también como potencialmente ilimitado en función del segundo, cosa que inevitablemente sucedería si el adjetivo «laboral» se entendiera como indicativo de cualquier referencia al mundo del trabajo. Es por ello forzoso dar a ese adjetivo un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios, en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios, con las exclusiones y excepciones que en dicha Ley (art. 1.3) se indican. Según el art. 12.2 de su Estatuto de Autonomía que antes citábamos, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la ejecución de la legislación laboral ya definida, «asumiendo las facultades que en este terreno ostenta actualmente el Estado respecto de las relaciones laborales; también la de organizar, dirigir y tutelar, con la alta inspección del Estado, los servicios de éste para la ejecución de la legislación laboral, procurando que las condiciones de trabajo se adecúen al nivel de desarrollo y progreso social, promoviendo la cualificación de los trabajadores y su formación integral». En cuanto a las frases finales de este texto («procurando...», etc.) se limitan a señalar unos objetivos a la actuación del poder (de modo análogo a los enunciados, también orientativos, de los párrafos b) y c) del apartado 2 del art. 9 del mismo Estatuto), la atribución de competencia se concreta en los párrafos iniciales, cuyo contenido ayuda a precisar la norma recogida en el apartado 4 del art. 20 del propio Estatuto, según la cual la función de ejecución atribuida a la Comunidad Autónoma en aquellas materias sobre las que, como es el caso en la que ahora nos ocupa, ésta no tiene competencia exclusiva, comprende la potestad de administración, así como, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes en la medida en que éstos sean necesarios para la «mera estructuración interna de la organización administrativa». Esta es la pauta tradicional de nuestro Derecho Constitucional, como subraya la Sentencia antes citada de 4 de mayo de 1982, y la que explica y justifica el precepto del art. 20.4 del Estatuto del País V asco a que antes nos referíamos. Por esta misma razón tampoco puede utilizarse, como argumento para sostener en el presente caso la invalidez de la Ley impugnada, el rango formal de la misma, pues los límites competenciales de la

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Comunidad Autónoma del País Vasco hacen referencia al contenido de las disposiciones, no a su forma. Es claro que los servicios organizados, dirigidos y tutelados por la Comunidad Autónoma para la ejecución de la legislación laboral son servicios del Estado, denominación que, como el representante del Gobierno Vasco señala, no se utiliza aquí para designar el conjunto de las instituciones centrales, sino como concepto globalizador, que incluye tanto a éstas como a las Comunidades Autónomas, pero no es menos claro que, justamente por ello y en razón de la delimitación competencial ya analizada, estos servicios no pueden ser otros que los previstos en la legislación laboral que ordene (o autorice) su creación y determina, en su caso, con mayor o menor detalle, su estructura y sus funciones. No prevé ésta, en lugar alguno, la existencia de servicios a los que pudieran asimilarse los atribuidos al Consejo de Relaciones Laborales que la presente Ley crea, cuya legitimidad estatutaria y constitucional habría de negarse, en consecuencia, si la competencia del País Vasco para crearlo fuera sólo la que dimana de su competencia para la ejecución de la legislación laboral. No es ello, sin embargo, necesariamente así. El art. 149.1 de la Constitución utiliza para delimitar el ámbito reservado en exclusiva a la competencia estatal diversas técnicas, cuya compleja tipología no es del caso analizar en detalle. Sobresale, sin embargo, la diferencia, que aquí sí es pertinente, entre la reserva de toda una materia (v. gr. Relaciones Internacionales, Defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, Hacienda General y Deuda del Estado, etc.) y la reserva de potestades concretas (sea la legislación básica o toda la legislación sobre determinadas materias). En el primer caso, la reserva estatal impide, no ya que una Comunidad Autónoma pueda asumir competencias sobre la materia reservada, sino también que pueda orientar su autogobierno en razón de una política propia acerca de ella, aunque pueda participar en la determinación de tal política en virtud de la representación específica que las distintas Comunidades tienen en el Senado. Cuando, por el contrario, la reserva estatal es sólo de ciertas potestades, correspondiendo otras a las Comunidades Autónomas que deseen asumirlas, éstas, en el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia sobre esa materia, aunque en tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente les están atribuidas. Dentro de ellas está sin duda la necesaria para fijar la «organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno» (art. 10.2 E.V.). Estas instituciones son primordialmente las que el mismo Estatuto crea y que están por ello constitucionalmente garantizadas, pero no sólo ellas, pues la Comunidad puede crear otras en la medida en que lo juzgue necesario para su propio autogobierno, en ejercicio del cual puede perseguir, como fin legítimo, el de lograr la armonía de las relaciones laborales y disminuir los conflictos a que éstas pueden eventualmente dar lugar, finalidad que es la que explícitamente persigue el Consejo de Relaciones Laborales. Afirmada así, en principio, la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para crear un órgano como el establecido por la Ley impugnada, es preciso, sin embargo, entrar a analizar su composición y sus funciones, que sólo serán constitucionalmente legítimas en la medida en que se acomoden al propio Estatuto y a las restantes normas de delimitación competencial. Este examen es el que abordamos en el punto siguiente, en el que se habrá de dar también respuesta a la petición referida a determinados artículos de la Ley que, en el punto primero de estos Fundamentos, calificábamos de subsidiaria.

La creación de órganos destinados a servir la acción política de la Comunidad Autónoma en materia laboral debe atenerse, en efecto, a ciertas limitaciones a las que sintéticamente hace referencia el art. 10.2 del Estatuto Vasco, antes citado, al determinar que la organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno habrán de establecerse «dentro de las normas del presente Estatuto». Es evidente, para comenzar, que estos órganos no forman parte de un servicio del Estado, cuya creación viene determinada por la legislación laboral, a la ejecución de la cual han de servir. Estos órganos de ejecución pueden ser organizados, dirigidos y tutelados por la Comunidad Autónoma (art. 12.2 E.V.), pero ésta deberá respetar estrictamente los preceptos que acerca de su composición, su estructura y sus funciones contenga la legislación laboral. Respecto de los órganos que, como el Consejo de Relaciones Laborales, no están integrados en servicios del Estado, por el contrario, la Comunidad Autónoma dispone de mayor libertad de acción, pero ni puede encomendarles el ejercicio de competencias que la propia Comunidad Autónoma no tiene, ni atribuirles facultades que corresponden a los órganos previstos en la legislación laboral, ni en

Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado». Dada en Madrid, a catorce de junio de mil novecientos ochenta y dos.

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