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SENTENCIA DE 31.3.1971 — ASUNTO 22/ SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA de 31 de marzo de 1971 * En el asunto 22/70, Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Director General Adjunto de su Servicio Jurídico, Sr. Gérard Olivier, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de su Consejero Jurídico, Sr. Émile Reuter, 4, boulevard Royal, parte demandante, contra Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Ernst Wohlfart, Jurisconsulto del Consejo, Director General en la Secretaría General del Consejo, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Jean-Pierre Puissochet, Director en la Secretaría General del Consejo, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J.N. Van den Houten, Director del Servicio Jurídico del Banco Europeo de Inversiones, 2, place de Metz, parte demandada, que tiene por objeto una solicitud de anulación de la deliberación del Consejo, de 20 de marzo de 1970, relativa a la negociación y a la conclusión, por los Estados miembros de la CEE, del Acuerdo europeo relativo al trabajo de los conductores de vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera,
Lengua de procedimiento: francés.
COMISIÓN / CONSEJO EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, integrado por los Sres.: R. Lecourt, Presidente; A.M. Donner y A. Trabucchi, Presidentes de Sala; R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (Ponente) y H. Kutscher, Jueces; Abogado General: Sr. A. Dutheillet de Lamothe; Secretario: Sr. A. Van Houtte; dicta la siguiente Sentencia (No se transcriben los antecedentes de hecho.) Fundamentos de Derecho 1 Considerando que, mediante recurso interpuesto el 19 de mayo de 1970, la Comisión de las Comunidades Europeas solicitó la anulación de la deliberación del Consejo, de 20 de marzo de 1970, relativa a la negociación y a la conclusión, por los Estados miembros de la Comunidad, en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, del Acuerdo europeo relativo al trabajo de los conductores de vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera (AETR). 2 Considerando que el Consejo alegó, con carácter preliminar, la inadmisibilidad del recurso, cuestionando la calificación de la deliberación controvertida como acto impugnable en el sentido del párrafo primero del artículo 173 del Tratado. 3 Considerando que esta calificación depende de quién era competente, en la fecha de que se trata, para negociar y concluir el AETR; 4 que, en efecto, el alcance jurídico de dicha deliberación es diferente según se considere que ésta constituye el ejercicio de una competencia atribuida a la
COMISIÓN / CONSEJO 12 Considerando que, a falta de disposiciones específicas del Tratado relativas a la negociación y a la conclusión de acuerdos internacionales en el ámbito de la política de transportes -categoría a la que, básicamente, corresponde el AETR- procede remitirse al sistema general del Derecho comunitario atinente a las relaciones con Estados terceros; 13 que el artículo 210 dispone que «la Comunidad tendrá personalidad jurídica»; 14 que esta disposición, colocada en cabeza de la Sexta Parte del Tratado, dedicada a las «Disposiciones generales y finales», significa que, en las relaciones exteriores, la Comunidad goza de la capacidad de establecer vínculos contractuales con Estados terceros en toda la extensión del ámbito de objetivos definidos en la Primera Parte del Tratado, de la que la Sexta Parte constituye la prolongación; 15 que, al objeto de fijar, en un caso determinado, la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales, debe tomarse en consideración tanto el sistema del Tratado, como sus disposiciones materiales; 16 que dicha competencia no sólo es atribuida explícitamente por el Tratado -como sucede con los artículos 113 y 114 en lo que respecta a los acuerdos arancelarios y comerciales y con el artículo 238 en lo referente a los acuerdos de asociación- sino que también puede derivarse de otras disposiciones del Tratado y de actos adoptados, en el marco de estas disposiciones, por las Instituciones de la Comunidad; 17 que, en particular, cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas; 18 que, en efecto, a medida que se establecen estas normas comunes, sólo la Comunidad puede asumir y ejecutar, con efecto para todo el ámbito de aplicación del ordenamiento jurídico comunitario, los compromisos contraídos frente a Estados terceros;
SENTENCIA DE 31.3.1971 — ASUNTO 22/ 19 que, por lo tanto, en la aplicación de las disposiciones del Tratado, no se puede separar el régimen de medidas internas de la Comunidad y el de relaciones exteriores. 20 Considerando que, según la letra e) del artículo 3, el establecimiento de una política común en el sector de los transportes se menciona especialmente entre los objetivos de la Comunidad; 21 que, según el artículo 5, los Estados miembros deben, por un lado, adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado o resultantes de los actos de las Instituciones y, por otro lado, abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado; 22 que, conjugando estas disposiciones, la consecuencia es que, en la medida en que se adoptan normas comunitarias para realizar los fines del Tratado, los Estados miembros no pueden, fuera del marco de las Instituciones comunes, contraer compromisos que puedan afectar a dichas normas o alterar su alcance. 23 Considerando que, según el artículo 74, los objetivos del Tratado en materia de transportes se persiguen en el marco de una política común; 24 que, a tal efecto, el apartado 1 del artículo 75 encarga al Consejo establecer normas comunes y adoptar, además, «cualquier otra disposición oportuna»; 25 que, a tenor de la letra a) de la misma disposición, dichas normas comunes son aplicables «a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros»; 26 que esta disposición se refiere también a los transportes procedentes de Estados terceros o con destino a los mismos, en lo que respecta a la parte del trayecto que se efectúa en el territorio comunitario; 27 que, por tanto, supone que la competencia de la Comunidad se extiende a relaciones que entran en el ámbito del Derecho internacional e implica, por consiguiente, en la esfera de que se trata, la necesidad de acuerdos con los Estados terceros interesados;
SENTENCIA DE 31.3.1971 — ASUNTO 22/ a) Motivo referente a la calificación de la deliberación de 20 de marzo de 1970 34 Considerando que el Consejo estima que la deliberación de 20 de marzo de 1970 no constituye un acto contra el que se pueda interponer recurso en el sentido de la primera frase del párrafo primero del artículo 173; 35 que, en efecto, según el Consejo, esta deliberación, ni por su forma, ni por su objeto o su contenido, es un Reglamento, una Decisión o una Directiva en el sentido del artículo 189; 36 que, en realidad, sólo constituye un acuerdo político entre Estados miembros en el marco del Consejo que, como tal, ni ha creado ningún derecho, ni ha impuesto ninguna obligación, ni ha modificado ninguna situación jurídica; 37 que esta calificación se impone tanto más cuanto que, en el caso de un litigio entre Instituciones, la admisibilidad debe ser apreciada de forma especialmente rigurosa. 38 Considerando que, a tenor del artículo 173, la misión del Tribunal de Justicia es controlar la legalidad «de los actos del Consejo [...] que no sean Recomendaciones o Dictámenes»; 39 que al excluir únicamente las «Recomendaciones o Dictámenes» -que carecen de efecto obligatorio, según el último párrafo del artículo 189- de los actos contra los cuales los Estados miembros y las Instituciones pueden interponer recurso de anulación, el artículo 173 considera como actos susceptibles de recurso todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones y que tienen por objeto producir un efecto jurídico; 40 que dicho recurso tiene la finalidad de garantizar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164, el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado; 41 que sería contrario a dicho objetivo interpretar restrictivamente los requisitos de admisibilidad del recurso limitando su alcance a las categorías de actos contempladas por el artículo 189;
COMISIÓN / CONSEJO 42 que, por tanto, deben ser susceptibles de recurso de anulación todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos; 43 que la deliberación que se discute debe ser calificada a la luz de lo expuesto anteriormente. 44 Considerando que, en la sesión de 20 de marzo de 1970, el Consejo, tras un intercambio de puntos de vista entre sus miembros y el representante de la Comisión, adoptó varias «conclusiones» respecto a la actitud que deberían tomar los Gobiernos de los Estados miembros en las negociaciones decisivas sobre el AETR; 45 que esta deliberación se refirió fundamentalmente, por un lado, al objetivo y, por otro, al procedimiento de negociación; 46 que, por lo que respecta al objetivo que debe perseguirse, el Consejo fijó una postura de negociación consistente en obtener una adaptación del AETR a las disposiciones del Reglamento comunitario, sin perjuicio de que pudieran preverse determinadas excepciones al Reglamento que deberían ser aceptadas por la Comunidad; 47 que, habida cuenta del objetivo fijado de esta manera, el Consejo pidió a la Comisión que le presentara, en el momento oportuno y de conformidad con las disposiciones del artículo 75 del Tratado, las propuestas necesarias para llegar a una modificación del Reglamento n° 543/69; 48 que, en lo que se refiere al procedimiento de negociación, el Consejo decidió, de conformidad con la línea de conducta adoptada en sus sesiones anteriores, que las negociaciones serían llevadas adelante y concluidas por sus Estados miembros, que serían partes contratantes del AETR; 49 que, durante las negociaciones y en la conclusión del acuerdo, los Estados actuarían en común y coordinarían constantemente sus posturas según los procedimientos habituales, en estrecha asociación con las Instituciones comunitarias, actuando como portavoz la delegación del Estado miembro que ocupase la Presidencia del Consejo.
COMISIÓN /CONSEJO la realidad de esta coordinación ni en cuanto a la posterior acción de dichos Estados en el marco de la negociación del AETR; 58 que, por lo tanto, según el Consejo, la acción de la Comisión, al no poder conseguir su meta, carece de objeto. 59 Considerando que, a tenor del artículo 174, «si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado»; 60 que, en tal supuesto, dado que la deliberación del Consejo debe considerarse inexistente en la medida en que ha sido anulada por el Tribunal, las partes del litigio tendrían que volver a su situación anterior y deberían ser consideradas las cuestiones controvertidas para ser resueltas conforme al Derecho comunitario; 61 que, por tanto, el interés de la Comisión en ejercitar su acción es incuestionable. 62 Considerando que el Consejo estima, además, que la Comisión no está legitimada para ejercitar la acción, dado que ella misma es responsable de la situación controvertida por no haber tomado a su debido tiempo las medidas necesarias para que pudiera ejercerse la competencia comunitaria, presentando al Consejo las propuestas adecuadas. 63 Considerando que, como las cuestiones sometidas a este Tribunal por la Comisión se refieren a la estructura institucional de la Comunidad, la admisibilidad del recurso no puede depender de omisiones o errores anteriores de la parte demandante; 64 que, además, la evaluación de las objeciones planteadas por el Consejo pertenece al examen del fondo del litigio. 65 Considerando, por último, que el Consejo alega, además, que el recurso se interpuso fuera de plazo, porque la deliberación de 20 de marzo de 1970 no hizo sino volver a recoger principios establecidos en anteriores sesiones del Consejo, la última de las cuales tuvo lugar los días 17 y 18 de marzo de 1969.
SENTENCIA DE 31.3.1971 — ASUNTO 22/ 66 Considerando, no obstante, que la deliberación de 20 de marzo de 1970 no puede interpretarse como una simple confirmación de deliberaciones anteriores, ya que el Reglamento n° 543/69, de 25 de marzo de 1969, transformó de manera decisiva, en lo que respecta al objeto de la negociación, la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. 67 Considerando que, en virtud de todo lo expuesto, procede acordar la admisibilidad del recurso.
- Sobre el fondo del litigio 68 Considerando que la Comisión, básicamente, impugna la validez de la deliberación de 20 de marzo de 1970 debido a que ésta infringe las normas del Tratado y, más en particular, los artículos 75, 228 y 235 en lo que respecta a la distribución de facultades entre el Consejo y la Comisión y, en consecuencia, los derechos que la Comisión habría debido ejercer en la negociación del AETR. a) Motivo referente a la infracción de los artículos 75 y 228 69 Considerando que la Comisión alega que, habida cuenta de la competencia que el artículo 75 atribuye a la Comunidad, el AETR debió haber sido negociado y concluido por la Comunidad, según el procedimiento comunitario definido por el apartado 1 del artículo 228; 70 que si bien, en virtud de estas disposiciones, el Consejo puede, en cada caso, apreciar si es útil celebrar un acuerdo con países terceros, no tiene, sin embargo, una facultad discrecional para decidir si conviene recurrir a la vía intergubernamental o a la vía comunitaria; 71 que al decidir actuar por la vía intergubernamental, hizo imposible que la Comisión ejerciera la misión que el Tratado le ha conferido en el ámbito de las negociaciones con Estados terceros. 72 Considerando que, al no haber en el Tratado disposiciones específicas aplicables a la negociación y a la aplicación del acuerdo controvertido, hay
SENTENCIA DE 31.3.1971 — ASUNTO 22/ 80 que, por su parte, la Comisión tenía que intervenir de dos maneras: por un lado, mediante el ejercicio de su facultad de propuesta, tal como lo regula el apartado 1 del artículo 75 y el párrafo primero del artículo 116 y, por otro lado, en calidad de negociador, según el párrafo primero del apartado 1 del artículo 228. 81 Considerando, no obstante, que esta distribución de facultades entre Instituciones sólo es necesaria en el caso de negociaciones iniciadas en un momento en que la atribución de competencia a la Comunidad era efectiva, bien en virtud del propio Tratado, bien en virtud de disposiciones adoptadas por las Instituciones; 82 que se debe señalar a este respecto que una primera versión del AETR había sido redactada ya en 1962, en una época en que, al no estar suficientemente desarrollada la política común de transportes, la competencia para celebrar este acuerdo correspondía a los Estados miembros; 83 que la fase de las negociaciones en la que fue adoptada la deliberación controvertida no tenía por objeto elaborar un nuevo acuerdo, sino simplemente introducir en la versión redactada en 1962 las modificaciones necesarias para permitir la ratificación del acuerdo por todas las partes contratantes; 84 que, desde este punto de vista, las negociaciones relativas al AETR se caracterizan, por tanto, por el hecho de que su origen y gran parte del trabajo realizado en el seno de la Comisión Económica para Europa eran anteriores a la atribución de competencia a la Comunidad como consecuencia del Reglamento n° 543/69; 85 que resulta, por tanto, que el 20 de marzo de 1970 el Consejo se pronunció respecto a una situación en la que ya no tenía total libertad para disponer en las relaciones con los países terceros que tomaban parte en la misma negociación; 86 que el hecho de proponer, en esa fase de la negociación, a los Estados terceros interesados, la nueva distribución de competencias en el interior de la Comunidad, habría podido poner en peligro el buen fin de la negociación, como reconoció el representante de la Comisión durante la deliberación del Consejo;
COMISIÓN / CONSEJO 87 que, en tal situación, corresponde a las dos Instituciones de cuyas competencias se trataba directamente, es decir, al Consejo y a la Comisión, llegar a un acuerdo, según el artículo 15 del Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas, sobre las modalidades apropiadas de cooperación para garantizar de la forma más eficaz la defensa de los intereses de la Comunidad; 88 que, según el acta de la sesión de 20 de marzo de 1970, la Comisión no hizo uso formal de la facultad de propuesta que le conferían los artículos 75 y 116; 89 que tampoco exigió la aplicación pura y simple del apartado 1 del artículo 228 en lo que respecta a su facultad de negociación; 90 que, por tanto, procede reconocer que, al llevar a cabo la negociación y al concluir simultáneamente el acuerdo, según las modalidades decididas por el Consejo, los Estados miembros actuaron y continúan actuando en interés y por cuenta de la Comunidad, conforme a las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 5 del Tratado; 91 que, por consiguiente, al decidir, en tales circunstancias, que se procediera mediante una acción solidaria de los Estados miembros, el Consejo no incumplió las obligaciones que se derivan de los artículos 75 y 228; 92 que, en virtud de todo lo expuesto, el motivo debe ser desestimado. b) Otros motivos invocados por la Comisión (artículo 235; falta de motivación) 93 Considerando que, con carácter subsidiario, la Comisión alega que, habida cuenta de los requisitos que se derivan de la aplicación de la política común de transportes, el Consejo habría debido, si no basó su acción en el artículo 75, hacer uso, por lo menos, de las facultades que le confiere el artículo 235; 94 que, por su parte el Consejo estima que, al estar abierta la vía de una acción conjunta de los Estados miembros, no era necesario recurrir a dicha disposición y que, además, la Comisión nunca tomó la iniciativa de presentar una propuesta a tal efecto, como requiere la citada disposición.
COMISIÓN / CONSEJO oídas las observaciones orales de las partes; oídas las conclusiones del Abogado General; visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en especial, sus artículos 3, 5, 6, 74, 75, 111, 113, 114, 116, 164, 173, 174, 189, 190, 210, 228, 235 y 238, así como el artículo 15 del Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas; visto el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, desestimando cualesquiera otras consideraciones más amplias o contrarias, decide:
- Desestimar el recurso.
- Cada parte cargará con sus propias costas. Lecourt Donner Trabucchi Monaco Mertens de Wilmars Pescatore Kutscher Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 31 de marzo de 1971. El Secretario A. Van Houtte El Presidente R. Lecourt
