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- Objeto del proceso y posiciones de las partesLa presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears en relación con determinados preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.Como se ha expuesto con detalle en los antecedentes, el recurso de inconstitucionalidad se dirige, por un lado, contra los siguientes preceptos: el art. 8 a) y c) (al definir derechos de los ciudadanos en relación con la vivienda); los arts. 11.1 e), 15.1 e) y 18.2, 3 y 4, la disposición adicional tercera y la disposición final primera, apartados 1, 3 y 6 (en relación con la determinación de las denominadas zonas de mercado residencial tensionado y el régimen a aplicar); el art. 15.1 a), b), c) y d) (acerca de la planificación urbanística en relación con la promoción de vivienda); el art. 16.1 d) (sobre la duración de la calificación como vivienda protegida); el art. 19.1 y 3 (sobre la información a suministrar por los calificados como grandes tenedores de vivienda); los arts. 27.1 y 3 y 28.1 y la disposición transitoria primera, párrafo segundo (respecto a la regulación de los parques públicos de vivienda y a la fijación de criterios de ordenación de su gestión) y el art. 35 (sobre la información acerca de los demandantes de vivienda inscritos en los registros habilitados al efecto).En relación con este primer bloque de preceptos, la demanda argumenta que vulneran la competencia exclusiva de la comunidad autónoma en materia de vivienda, reconocida en el art. 30.3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Baleares (EAIB), aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero; disposición que también reconoce el derecho de acceso a una vivienda digna en el art. 22. El Ejecutivo autonómico sostiene que los preceptos legales impugnados no se encuentran amparados por las competencias estatales previstas en los arts. 149.1.1 y 149.1.13 CE, en los que pretende fundarse la Ley 12/2023, toda vez que dejan nulo o escaso margen para que la comunidad autónoma pueda ejercer sus competencias en la materia.Por otro lado, la demanda también se dirige contra la disposición final quinta, apartados 2 y 4, a través de los cuales se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, por considerar que dichas modificaciones no se ajustan a las competencias estatales en materia de legislación procesal delart. 149.1.6 CE, por lo que vulneran las competencias autonómicas en materia de vivienda (art. 30.3 EAIB). En relación con el citado apartado 2, el recurso también argumenta la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el art. 24.1 CE, en su vertiente como derecho de acceso a la jurisdicción.Por su parte, el abogado del Estado solicita la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad, negando que la Ley 12/2023 incurra en las referidas infracciones constitucionales. Así, de un lado, defiende que los preceptos
impugnados son conformes al orden constitucional de distribución de competencias, al encontrarse aquellos amparados, según los casos, en las competencias estatales reconocidas en los arts. 149.1.1, 149.1.6, 149.1.8 y 149.1.13 CE. Y, de otro lado, defiende la compatibilidad de la regulación contenida en la disposición final quinta de la Ley 12/2023 con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
- Consideraciones previasAntes de abordar el enjuiciamiento solicitado es preciso hacer dos consideraciones previas, relativas a la invocación del art. 39 LOTC en el otrosí primero de la demanda y a la aplicación al presente proceso de lo ya resuelto en las STC 79/2024, de 21 de mayo, y en la STC 26/2025, de 29 de enero.A) La demanda solicita, en el otrosí primero, que el Tribunal declare “en la sentencia que dicte, la inconstitucionalidad de la Ley recurrida por infracción de cualesquiera otros preceptos constitucionales, hayan o no sido invocados expresamente en el presente recurso”.Esta petición ha de ser desestimada. A pesar de que el art. 39.2 LOTC dispone que “[e]l Tribunal Constitucional podrá fundar la declaración de inconstitucionalidad en la infracción de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el curso del proceso”, la doctrina constitucional viene reiterando que la posibilidad de fundar la nulidad de las normas impugnadas en otros preceptos constitucionales es una prerrogativa de este tribunal que no puede ser objeto de la pretensión de parte, de modo que la solicitud de la parte recurrente “puede ser considerada como mera sugerencia al Tribunal, para que por este, en su caso, pueda examinarse la cuestión con la amplitud que la misma merezca (art. 39.2 LOTC) , pero no como una alegación que nos vincule a una respuesta de aceptación o rechazo” (STC 46/2000, de 14 de febrero, FJ 3).B) La Ley 12/2023 ha sido ya objeto de examen en la STC 79/2024, de 21 de mayo, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad núm. 5491- 2023, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y en la STC 26/2025, de 29 de enero, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 5514-2023, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. Estas sentencias cobran relevancia en el presente proceso desde los siguientes puntos de vista.a) El presente recurso impugna algunas previsiones que la STC 79/2024 ha declarado ya inconstitucionales y nulas.Es el caso de los preceptos siguientes: los arts. 16.1 d); 19.3, a partir del inciso “que incluirá, con respecto a las viviendas de titularidad del gran tenedor en la zona de mercado residencial tensionado, al menos, los siguientes datos” y 27.1 y 3, y la disposición transitoria primera, párrafo segundo.Por su parte, la STC 26/2025 ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición
marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se establecen los siguientes criterios básicos en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística:a) Con la finalidad de ampliar la oferta de vivienda social o dotacional, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística:1. Podrán establecer como uso compatible de los suelos dotacionales, el destinado a la construcción de viviendas dotacionales públicas.2. Podrán establecer la obtención de suelo con destino a vivienda social o dotacional, con cargo a las actuaciones de transformación urbanística que prevean los instrumentos correspondientes, cuando así lo establezca la legislación de ordenación territorial y urbanística y en las condiciones por ella fijadas”.La letrada autonómica alega que tales previsiones no pueden tener encaje en los arts. 149.1.1 y 13 CE por tener carácter potestativo. Por su parte, el abogado del Estado defiende que se trata de directrices básicas de la planificación en materia de vivienda comunes para todo el territorio que dejan un claro margen de actuación autonómica, lo que resulta conforme con lo previsto en estos preceptos constitucionales.A la vista de la queja planteada hemos de valorar, en primer lugar, si el art. 15.1 a) impugnado encuentra amparo en alguno de los títulos competenciales estatales recogidos en los citados artículos 149.1.1 y 13 CE. a) El art. 149.1.1 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para la “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”.Como se ha sostenido de forma constante en la doctrina constitucional, se trata de un título competencial con un elemento teleológico o finalista enfocado a la garantía de la igualdad, que es el único que justifica y ampara el ejercicio de la competencia estatal [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b)]. En este marco, el art. 149.1.1 CE “constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una ‘regulación’, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico” [STC 61/1997, FJ 7 b)]. En otros términos, este precepto no habilita al Estado para regular el contenido normativo sustantivo de los derechos constitucionales, sino solo las condiciones básicas que garanticen la igualdad (STC 120/2024, de 8 de octubre, FJ 3).Esta regulación debe referirse al contenido primario del derecho o deber constitucional, esto es, a sus posiciones jurídicas fundamentales, como son las facultades elementales, los límites esenciales, los deberes fundamentales, las prestaciones básicas, o ciertas premisas o presupuestos previos. También a los criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con estas
posiciones jurídicas fundamentales, como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho; los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que el derecho ha de ejercerse; o los requisitos indispensables o marco organizativo que posibilitan su ejercicio. Además, este contenido primario, es decir, estas posiciones jurídicas y sus criterios deben ser “las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta” (STC 61/1997, FJ 8). En otras palabras, “el art. 149.1.1 CE más que establecer una reserva material exclusiva a favor del Estado, lo que le permite es introducir condicionamientos normativos vinculantes para las comunidades autónomas en aras de asegurar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles” (STC 18/2017, de 2 de febrero, FJ 4).Desde el punto de vista de los derechos y deberes constitucionales que pueden ser regulados con base en la competencia prevista en el art. 149.1.1 CE, este tribunal ha incluido el ámbito de los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I CE. Así, la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4, indica que es “posible promover, a través de la competencia reconocida al Estado en el art. 149.1.1 CE, mandatos, no ya genéricos sino específicos, recogidos en la Constitución como son los establecidos en el art. 50 CE, en relación con las personas mayores, o en el art. 49 CE, en relación con las personas discapacitadas; toda vez que se debe entender que los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los recogidos en los citadosart. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE”.Esta doctrina constitucional relativa a los arts. 49 y 50 CE se recoge en la STC 79/2024, de 21 de mayo, FJ 3 B), y se extiende explícitamente al art. 47 CE. En esta sentencia se reconoce de forma expresa que cabe proyectar la competencia estatal del art. 149.1.1 CE sobre este precepto constitucional y que la circunstancia de que “el art. 47 CE no contenga un derecho fundamental ni un título competencial, o que constituya un principio rector de la política social y económica, no es óbice para que al mismo tiempo se despliegue como derecho constitucional, con sus vertientes competenciales”.No obstante, el título estatal previsto en el art. 149.1.1 CE “no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional” [STC 61/1997, FJ 7 b)]. Es más, este tribunal ha indicado que en presencia de un título más específico que permita conseguir esta igualdad o uniformidad de condiciones la competencia del Estado ex art. 149.1.1 queda desplazada. Ello ha sucedido con la regulación del
carácter imperativo para las comunidades autónomas, aun cuando su activación pueda hacerse depender de las mismas, pues en tal caso nos encontramos ante “un régimen jurídico indisponible en caso de ser activado” [STC 79/2024, FJ 5 B) a)]. Esto último es lo que sucedía en el art. 18 de la Ley 12/2023 en relación con la declaración de las zonas de mercado residencial tensionado, sobre el que se pronunció esa misma sentencia; sin embargo, esto no ocurre en el caso del art. 15.1 a) de esta misma Ley 12/2023, que contiene dos habilitaciones enteramente potestativas y no vinculantes para sus destinatarios.b) Descartado que el art. 15.1 a) pueda inscribirse en la competencia estatal prevista en el art. 149.1.1 CE, procede comprobar ahora si el precepto impugnado puede considerarse dictado al amparo de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. El art. 149.1.13 CE atribuye al Estado, por un lado, la coordinación de ámbitos competenciales distintos que inciden en la ordenación general de la economía (STC 45/1991, de 28 de febrero, FFJJ 3 y 4) y, por otro, el establecimiento de las bases para la planificación general de la actividad económica.Respecto de las bases a las que alude el art. 149.1.13 CE, la doctrina constitucional ha remarcado la necesidad de realizar una interpretación restrictiva, puesto que una lectura excesivamente amplia “podría constreñir o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas” [STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 C)]. Por este motivo, el uso que haga el Estado de esta competencia horizontal no puede agotar la regulación de la materia objeto del título competencial autonómico más específico (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 17, y 34/2013, de 14 de febrero, FJ 12).Pese a que esta interpretación restrictiva de las bases es también aplicable a la legislación básica contenida en otros apartados del art. 149.1 CE, este tribunal ha precisado que el contenido material de las bases a las que se refiere el art. 149.1.13 CE es distinto. La legislación básica se define por establecer un común denominador normativo dirigido a asegurar los intereses generales, a partir del que cada comunidad autónoma podrá introducir las peculiaridades que estime convenientes en defensa de sus propios intereses. En cambio, las bases de la planificación general de la actividad económica consisten en el establecimiento de normas estatales que fijan “las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4).Como se aprecia, resulta imprescindible que las bases establecidas al amparo del art. 149.1.13 CE tengan una incidencia sobre la actividad económica general que, además, debe ser directa y significativa, de modo que el legislador
estatal “no puede corregir distorsiones mínimas o no sustanciales del mercado que puedan producirse como consecuencia de la actividad regulatoria autonómica ni imponer a las comunidades autónomas medidas económicas que afecten el ejercicio de sus competencias si estas medidas no tienen, por sí mismas o agregadas a otras que puedan adoptar el resto de comunidades autónomas, una incidencia relevante en la actividad económica general” [por todas, STC 100/2020, de 22 de julio, FJ 3 D)].La doctrina constitucional ha considerado que concurre esa directa y significativa incidencia en la actividad económica general cuando la normativa estatal se dirige a mantener la unidad de mercado o la unidad económica y también cuando se dirige a alcanzar objetivos de la economía general o sectorial. Como dijimos en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 C), se trata de una “competencia para la ‘ordenación general de la economía’ que ‘responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos’ (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2)”.Así pues, la competencia estatal sobre las bases de la planificación general de la actividad económica comprende no solo la ordenación del conjunto de la economía, sino también la ordenación de cada sector o subsector de la actividad económica, incluyendo aquellos sobre los que las comunidades autónomas tienen atribuidas competencias exclusivas. En efecto, este tribunal ha aclarado que, “aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como ‘exclusiva’ en su Estatuto, […] esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica” (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3).Partiendo de este marco, este tribunal ha avalado que la normativa estatal pueda ampararse en el art. 149.1.13 CE para regular el sector del turismo (STC 75/1989, de 21 de abril), del comercio interior (STC 225/1993, de 8 de julio), de la agricultura (STC 85/2015, de 30 de abril), de la seguridad industrial (SSTC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 3, y 243/1994, de 21 de julio, FJ 3) o de la intermediación inmobiliaria (STC 97/2018, de 19 de septiembre). Y también ha avalado el uso del art. 149.1.13 CE en los sectores de la vivienda, la ordenación del territorio y el urbanismo, como veremos inmediatamente.La doctrina constitucional ha
establecen una serie de medidas singulares aptas para alcanzar los fines propuestos por el legislador estatal.Finalmente, la circunstancia de que las comunidades autónomas dispongan de competencias exclusivas en este sector ha hecho que legislador estatal ejerza de forma restrictiva su competencia transversal, como comprobamos seguidamente.En el supuesto previsto en el apartado 2 del art. 15.1 a) se dispone expresamente que la habilitación concedida a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística solo opera “cuando así lo establezca la legislación de ordenación territorial y urbanística y en las condiciones por ella fijada”.En el caso del apartado 1 del art. 15.1 a) se recoge una medida singular necesaria para alcanzar la finalidad de ordenación perseguida por el legislador estatal al mismo tiempo que se ofrece un amplio margen de maniobra a la comunidad autónoma. En efecto, no impide que el legislador autonómico pueda precisar o completar la habilitación concedida a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Tampoco la legislación estatal configura por completo el modelo de urbanismo que la comunidad autónoma pretenda diseñar, ni agota por completo la regulación de la materia, ni efectúa una regulación de la vivienda sujeta a intervención pública que incurra en un exceso de detalle. Por último, tampoco se advierte que, con esta regulación, el legislador estatal esté haciendo uso de “figuras y técnicas propiamente urbanísticas”, en el sentido vedado por nuestra doctrina, pues nos encontramos ante una disposición que no produce una “modificación del planeamiento”, ni tiene por “objeto inmediato la determinación de un uso al que ha de destinarse el suelo” (en este sentido, STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 12), ni tampoco se trata de una regla que “condicione el planeamiento urbanístico” (STC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 7).Por lo tanto, cabe concluir que el precepto impugnado tiene amparo en la competencia estatal del 149.1.13 CE, por lo que procede desestimar la impugnación del art. 15.1 a) de la Ley 12/2023.
- Impugnación del art. 35El art. 35 de la Ley 12/2023 se sitúa en el título IV, titulado “Medidas de protección y transparencia en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda”, concretamente, en su Capítulo II sobre “Información y transparencia en materia de vivienda y suelo”. Este precepto dispone lo siguiente:“Artículo 35. Caracterización de la demanda de vivienda1. El Estado, en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como en garantía del de trasparencia en la forma que se instrumente de acuerdo con las administraciones competentes, deberá detallar el número de personas y hogares inscritos en los registros de demandantes de vivienda habilitados para el acceso a los diferentes programas de acceso a la vivienda, diferenciando aquellas personas u hogares que actualmente residen en su ámbito territorial, de aquellos
solicitantes que residen en otros ámbitos territoriales. Asimismo, se establecerán las principales características socioeconómicas de las personas y hogares demandantes de vivienda a partir de la información obrante en los referidos registros.2. Con periodicidad anual, deberán publicarse los datos indicados en el apartado anterior a través de la sede electrónica prevista en el artículo 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, especificando las actuaciones realizadas, en curso y previstas para dar respuesta a la demanda existente”.La representación procesal del Gobierno de las Illes Balears sostiene que el precepto impone un conjunto de obligaciones a las comunidades autónomas en materia de vivienda que están reservadas a la competencia exclusiva de estas y que nada tienen que ver con la competencia estatal en materia de legislación civil del art. 149.1.8 CE, en el que afirma ampararse el precepto impugnado. Sostiene también que tales obligaciones de publicidad y transparencia, que resultan del art. 35 de la Ley 12/2023, suponen la asunción de una posición de tutela o función de control en favor del Estado respecto del resto de administraciones públicas en una materia que le está constitucionalmente vedada. El abogado del Estado, por el contrario, ha defendido que la finalidad de este precepto no es asumir competencias ejecutivas de la comunidad autónoma, sino garantizar información actualizada sobre la cuestión, a partir de la suministrada por las administraciones competentes, previo el correspondiente acuerdo.El precepto impugnado se inserta en un conjunto de preceptos relativos a medidas sobre la información y transparencia en materia de vivienda y suelo, que obligan al Estado, en los términos del art. 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, a proporcionar información periódica sobre cuestiones tales como el parque público de vivienda de titularidad estatal (art. 32), la inversión estatal en programas de política de vivienda (art. 33), el número de viviendas o de inmuebles de uso residencial que estén habitados por hogares y constituyan su residencia principal, así como aquellos que se hayan identificado como deshabitados o vacíos (art. 34) y el suelo público estatal disponible para vivienda (art. 36). Tales preceptos quedaron fuera del objeto de análisis de la STC 79/2024, por incumplimiento de la carga alegatoria que pesaba sobre el recurrente [FJ 2 B a)].La controversia competencial se plantea exclusivamente respecto al art. 35 y para resolverla se impone dilucidar en primer lugar si, según afirma la disposición final séptima 2 a) de la Ley 12/2023, el título competencial del art. 149.1.8 CE es el que ampara al precepto impugnado. Para ello hay que tener en cuenta “que, conforme a reiterada doctrina, corresponde en todo caso a este tribunal identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca -cuando proceda- cobertura a los
el ejercicio de las competencias, pues este tribunal ha venido también reconociendo un margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos (STC 195/2012, de 31 de octubre, FJ 5 in fine).Atendiendo a lo anteriormente expuesto es preciso concluir que la disposición controvertida no incurre en la vulneración competencial que el recurso denuncia.Lejos de establecer fórmula alguna de control o supervisión, el precepto impugnado regula un mecanismo de suministro de información que se incardina con naturalidad en el marco de la colaboración y la lealtad institucional, implícitos en el correcto funcionamiento del sistema autonómico, en tanto que la obligación de remisión de la información necesaria para el ejercicio de las competencias propias es un medio válido de cooperación entre administraciones públicas [art. 141.1 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público].Además, es de advertir que en este caso los términos de dicha remisión de información quedan diferidos a “la forma que se instrumente de acuerdo con las administraciones competentes” y que, conforme al tenor del precepto, la única obligación que pesa sobre las administraciones autonómicas es la relativa al suministro de información respecto al “número de personas y hogares inscritos en los registros de demandantes de vivienda habilitados para el acceso a los diferentes programas de acceso a la vivienda”. El resto de actuaciones serán llevadas a cabo por el Estado a partir de dicha información, incluyendo la publicidad de “las actuaciones realizadas, en curso y previstas para dar respuesta a la demanda existente”, que hay que entender relativas a las actuaciones estatales o bien a las que se deriven de los datos que han de ser remitidos por las comunidades autónomas en función de lo previsto en esta u otras normas estatales.Consecuentemente, la impugnación del art. 35 de la Ley 12/2023 ha de ser desestimada.
- Impugnación del apartado 2 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023, en lo relativo a las letras a) y b) del art. 439.6 LECLa impugnación del apartado 2 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023 subsiste solamente en lo relativo a la redacción que da a las letras a) y b del 439.6 LEC, pues ya hemos indicado que el apartado c) del art. 439.6 LEC ha sido declarado inconstitucional por la STC 26/2025.En concreto, los apartados cuestionados disponen:“6. En los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del artículo 250, no se admitirán las demandas, que pretendan la recuperación de la posesión de una finca, en que no se especifique:a) Si el inmueble objeto de las mismas constituye vivienda habitual de la persona ocupante.b) Si concurre en la parte demandante la condición de gran tenedora de vivienda, en los términos que
establece el artículo 3 k) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.En el caso de indicarse que no se tiene la condición de gran tenedor, a efectos de corroborar tal extremo, se deberá adjuntar a la demanda certificación del registro de la propiedad en el que consten la relación de propiedades a nombre de la parte actora”.La letrada de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears alega que, desde la perspectiva del art. 24.1 CE, no puede admitirse, desde el principio de proporcionalidad, el establecimiento de obstáculos procesales de acceso a la tutela judicial efectiva de los propietarios que están integrados por óbices vinculados a conceptos o situaciones jurídicas que nada tienen que ver con lo “procesal”, sino con conceptos de derecho sustantivo que, en cada comunidad autónoma, pueden tener regulación diferente (caso de la definición de gran tenedor de vivienda en la normativa sectorial). Y también sostiene que vulnera el orden constitucional de distribución de competencias la definición, a estos efectos, del concepto de gran tenedor de vivienda. Por su parte, el abogado del Estado defiende que se trata de exigencias procesales, no sustantivas y acordes con la finalidad de la Ley 12/2023 en este punto, pues el aspecto procesal de la protección de la posesión de viviendas se refiere, en particular, a la arrendaticia y respecto de la posesión obtenida como consecuencia de la adquisición de viviendas con garantía hipotecaria.(i) El examen de las quejas planteadas ha de comenzar, en este caso, por la de índole competencial que, una vez declarada la inconstitucionalidad del apartado c) del art. 439.6 LEC por la STC 26/2025, únicamente subsiste en relación con el apartado b) del art. 439.6 LEC. Dicho precepto establece, como requisito de admisibilidad de la demanda, en los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del artículo 250, que en la misma se especifique si concurre en la parte demandante la condición de gran tenedora de vivienda, en los términos que establece el artículo 3 k) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, so pena de inadmisibilidad en caso de no hacerlo así.Para resolver esta queja debemos partir de la naturaleza y finalidad del precepto impugnado para dilucidar si se incardina o no en el ámbito procesal. En este caso, resulta indudable el carácter procesal del apartado controvertido pues viene a establecer un requisito en cuanto al contenido material de la demanda en determinados casos, en virtud de la cual se ha de especificar si el demandante ostenta o no la condición de gran tenedor. Dicho requisito opera como condición de acceso a la jurisdicción, pues el incumplimiento de dicha exigencia lleva anudada la consecuencia de inadmisión de la demanda. De hecho, el propio recurso de inconstitucionalidad lo entiende así cuando califica este precepto como un óbice o un obstáculo desproporcionado de acceso a la tutela judicial efectiva. Así las cosas, está
60/1989, de 16 de marzo, FJ 4; 114/1992, de 14 de septiembre, FJ 3, y 273/2005, de 27 de octubre, FJ 5)”.Desde esta perspectiva, no cabe apreciar la alegada vulneración del art. 24.1 CE, en relación con el apartado a) del art. 439.6 LEC. La identificación de que el inmueble objeto de la reclamación judicial constituye vivienda habitual de la persona ocupante no puede considerarse una traba excesiva de acceso al proceso, pues el precepto solamente reclama al demandante que “especifique” ese extremo, lo cual no cabe tildar de desproporcionado, en cuanto puede cumplirse con la mera indicación en la demanda de la información de que disponga el demandante al respecto.Procede igualmente desestimar la impugnación del art. 439.6 b) LEC por vulneración del derecho de acceso a la jurisdicción. Este tribunal estima que la condición de acceso al proceso persigue una finalidad legítima y no puede ser tildada de irrazonable ni desproporcionada.En efecto, la exigencia de especificación en el escrito rector del procedimiento de la condición de gran tenedor de la parte actora responde a la finalidad de introducir, desde el momento mismo del inicio del proceso, una información que, sin duda, puede resultar de interés para la tramitación y resolución de los juicios verbales de recuperación posesoria, así como de sus incidentes. En particular, conviene destacar que el art. 441.7 LEC, en redacción dada por la disposición final quinta de la Ley 12/2023, dispone que, para adoptar la decisión de suspensión del procedimiento en los casos de vulnerabilidad, el órgano judicial habrá de ponderar cualquier circunstancia acreditada en autos y, sin necesidad de grandes esfuerzos argumentativos, la condición de gran tenedor o no del demandante constituye una circunstancia que puede razonablemente formar parte de esa “previa valoración ponderada y proporcional” que el art. 441.7 LEC exige del órgano judicial. Debemos, por ello, concluir que nos encontramos ante un precepto que impone un requisito que resulta útil desde el punto de vista de la finalidad del proceso y de los intereses tutelados por el legislador que, como afirmamos en la STC 26/2025, FJ 6 C), consisten en “dotar de mayor protección a las personas y hogares afectados en los procedimientos de recuperación de la posesión […] cuando se esté ante una situación de especial vulnerabilidad económica de la parte demandante”.Constatada la existencia de una finalidad legítima, la condición de acceso al proceso prevista en este apartado no puede ser calificada como una traba excesiva, en tanto que, como se ha visto, simplemente exige que el demandante indique si tiene la condición de gran tenedor o no y, en caso de no serlo, que aporte certificación del registro de la propiedad en la que conste la relación de propiedades a su nombre. Baste señalar, en este sentido, que para la parte actora no requiere un esfuerzo particularmente reseñable llegar a conocer si ella misma reúne las
condiciones para ser considerada gran tenedor, en los términos establecidos en el art. 3 k) de la Ley 12/2023. Partiendo de la definición establecida en el art. 3 k) de la Ley 12/2023, cualquier titular de propiedades inmobiliarias puede conocer, empleando para ello un nivel de diligencia medio, si reúne la condición de gran tenedor o no. Además, en caso de afirmarse la concurrencia de tal condición, la norma cuestionada únicamente requiere que así “se especifique” o se haga constar en la demanda, sin necesidad de aportar prueba alguna de ello. Y, por el contrario, en caso de negarse tal condición, el medio legal de acreditación impuesto por el legislador procesal es fácilmente accesible para el demandante y, de hecho, la exigencia de aportar certificación registral como requisito de admisión de la demanda en casos especiales no resulta novedosa ni desconocida en nuestro ordenamiento procesal, sino que aparece recogida para otros supuestos (como, por ejemplo, en el art. 439.2.3 LEC, que se mantiene invariable desde su redacción original).Frente a lo que acaba de exponerse podría quizás llegar a afirmarse que, una vez declarado inconstitucional y nulo el apartado c) del art. 439.6 LEC por la STC 26/2025, el apartado b) quedaría privado de utilidad alguna, erigiéndose por este motivo en una mera formalidad carente de justificación. Sin embargo, ha de recordarse que no es misión de este tribunal efectuar una depuración de la ley en relación con posibles defectos de técnica legislativa, sino constatar la compatibilidad de la ley con el texto constitucional [por todas, STC 68/2024, de 23 de abril, FJ 3 b) in fine, y las sentencias allí citadas]. En todo caso, y aunque es cierto que el apartado c), ya anulado, establecía un requisito para el caso de que el demandante tuviera la condición de gran tenedor, prevista en el apartado b), ahora analizado, esta relación de conexión entre ambas letras del art. 439.6 LEC lo es solo de dependencia de la letra c) respecto de la regulación establecida en la letra b), pero no opera en el sentido inverso. De hecho, según acaba de explicarse, el conocimiento dentro de los juicios verbales de recuperación posesoria del dato relativo a si la parte actora reúne o no la condición de gran tenedora tiene una virtualidad singular y autónoma, cuyos efectos pueden continuar desplegándose con independencia de las vicisitudes que haya seguido la letra c) delart. 439.6 LEC. En consecuencia, este motivo de impugnación debe ser desestimado.
- Impugnación del apartado 4 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023, en cuanto modifica el art. 441.5 LECLa demanda cuestiona finalmente el apartado 4 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023, únicamente en cuanto modifica el art. 441.5 LEC, que queda redactado en los términos siguientes:“5. En los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del
administración competente junto a la propuesta de medidas de atención inmediata, ayudas económicas o subvenciones, carece de carácter procesal y, en consecuencia, no se ampara en el título competencial del art. 149.1.6 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación procesal, sino que viene a condicionar la competencia autonómica en materia de vivienda. Por su parte, el abogado del Estado defiende que el precepto regula una fase del procedimiento judicial de desahucio de ocupantes de la vivienda, entendido como un requisito concreto para la procedibilidad de la acción.La controversia se centra en el mandato de comunicación que, en los procesos de desahucio que se tramitan por el cauce del juicio verbal, el órgano judicial ha de realizar a la administración autonómica competente en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. La finalidad de esta comunicación es que pueda verificarse la situación de vulnerabilidad y, en caso de existir, que por parte de la administración competente se presente ante el juzgado la correspondiente propuesta alternativa de vivienda digna en régimen de alquiler social, de medidas de atención inmediata, así como de las ayudas económicas y subvenciones de que pueda ser beneficiaria la parte demandada. En realidad, este mandato de comunicación es el envés de la obligación, también prevista en el precepto, de informar, en el decreto de admisión a trámite de la demanda, de la posibilidad que tiene el demandante de acudir a esas mismas administraciones públicas autonómicas y locales competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.A esta previsión ha aludido el fundamento jurídico 6 C) c) de la STC 26/2025 en los términos siguientes: “La misma acomete una reforma del art. 441.5 LEC y prevé que por los poderes públicos se adopten las oportunas medidas para hacer frente a las eventuales situaciones de desprotección residencial que pudiesen tener lugar con ocasión de la vulnerabilidad económica en que pudieran encontrarse los ocupantes de las viviendas objeto de controversia en los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del art. 250 LEC (los mismos a que remite el art. 439.6 LEC) , una vez admitida la respectiva demanda y, por tanto, de forma compatible y respetuosa con el derecho de acceso al proceso de quien postula la recuperación de la posesión de la vivienda en cuestión”.A lo anterior cabe añadir que la legislación procesal es una “competencia general” del Estado [SSTC 80/2018, de 5 de julio, FJ 5 a), y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2 b)] que responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20;
83/1986, de 26 de junio, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]. No puede entenderse que la regulación que ahora se cuestiona no encuentre fundamento en la competencia estatal, por cuanto dicha regulación tiene una evidente relación con la configuración del concreto proceso judicial de que se trata, en punto a determinar la información que puede resultar precisa para la viabilidad de la acción ejercida. Por otro lado, se trata de una serie de obligaciones que, con independencia de la comunicación al órgano judicial en los términos previstos en la norma procesal, se insertan con naturalidad en las funciones que han de cumplir los poderes públicos con competencias en esta materia por imperativo del art. 47 CE en relación con el art. 53.1 CE. Además, no debe olvidarse el mandato que contiene el art. 118 CE que obliga a los poderes públicos a prestar a los órganos judiciales “la colaboración requerida por estos en el curso del proceso”, tal como concreta el art. 17.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que obliga a todas las personas y entidades públicas y privadas “a prestar, en la forma que la ley establezca, la colaboración requerida por los jueces y tribunales en el curso del proceso”.La anterior conclusión no puede verse enervada por la cita en la demanda del fundamento jurídico 5 de la STC 32/2019, de 28 de febrero, que enjuició la Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley de enjuiciamiento civil, en relación con el procedimiento judicial en caso de ocupación ilegal de viviendas. En modo alguno se niega la competencia del Estado para dictar legislación procesal en una cuestión similar a la aquí enjuiciada, sino que, al contrario, se enfatiza en dos ocasiones la ya expresada idea de que se trata de una obligación que pesa sobre los poderes públicos con competencias en la materia. Así afirma que “la orden judicial de desalojo de los ocupantes de la vivienda decretada en el proceso especial creado por la Ley 5/2018 no excluye en modo alguno que los poderes públicos competentes deban atender, conforme a las disposiciones aplicables y los medios disponibles, a las situaciones de exclusión residencial que pudieran producirse, en particular cuando afectaren a personas especialmente vulnerables”, así como que “[c]orresponde en efecto a las distintas administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias en materia de vivienda y servicios sociales, articular las medidas necesarias para prevenir situaciones de exclusión residencial y para que resulte eficaz la comunicación prevista en los preceptos referidos, a fin de dar respuesta adecuada y lo más pronta posible a los casos de vulnerabilidad que pudieran producirse como consecuencia del desalojo judicial de ocupantes de viviendas”.En consecuencia, por todo lo expuesto, la impugnación del apartado 4 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023, únicamente en cuanto modifica el art. 441.5 LEC, ha de ser desestimada, sin perjuicio de
