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PRIMERA PARTE. EL ESTADO Y LA CONSTITUCIÓN.
TEMA I. El proceso de formación del Estado moderno. Concepto de Estado. Elementos. El feudalismo y la organización política estamental Las formas de organización política anteriores al Estado son:
- Antiguos imperios orientales.
- La naturaleza despótica del poder, que exigía la sumisión del súbdito.
- El fundamento religioso de ese poder, que hacía de la organización política una teocracia.
- La polis.
- La polis griega era una comunidad reducida de diversas aldeas que giraban en torno a la polis matriz. La reducción de su extensión y habitantes permitía una integración de los ciudadanos, y su participación en los problemas comunes. La polis lo era todo en Grecia, era el entorno en el que el hombre lograba su autosuficiencia y la perfección de su vida. El hombre es igual a ciudadano. Sus raíces están en la religión.
- La civitas.
- La civitas romana es una comunidad reducida, sólida unidad religiosa, participación ciudadana. Poco a poco se fue distinguiendo entre lo público y lo privado, lo que dio origen a la diferenciación entre Derecho público y privado. La civitas romana evolucionó hacia el Imperio, es decir, hacia una comunidad política muy extensa y de población poco cohesionada.
- El feudalismo.
- El poder estaba desgarrado entre las instancias particularistas feudales, burguesas y gremiales, de un lado, y, de otro lado, las universalistas del Imperio y del Papado. No había una Administración propiamente dicha sino feudatarios pertenecientes a la nobleza y al clero. No había relación entre el Rey y los súbditos debido a las instancias intermedias: los señores feudales. El Derecho era privilegios de los estamentos, ciudades y gremios. Sólo la Iglesia presentaba una organización monista del poder.
- La organización política estamental.
- La estructura feudal experimentó una variación cuando los burgueses encontraron apoyo del Rey en defensa de las libertades. En la Baja Edad Media tres estamentos integraban el reino y colaboraban con el Rey en el gobierno del país: la nobleza, el clero y el estado llano. La organización estamental es dualista. Hay dos centros de poder: El Rey y los Estados Generales.
Proceso de formación del Estado absoluto Un mundo en transformación
Transformaciones entre los siglos XV y XVI:
- Se confía en que el hombre pueda dominar la naturaleza y el arte social y político.
- El mercado se amplía, los gobiernos explotan los recursos naturales y fomentan el comercio.
- Libertad de contratación y competencia en los mercados.
- Revolución de la ciencia, se inventa la brújula y la imprenta.
- Libertad de pensamiento, y sentimiento de igualdad de derechos.
- Utilización de la pólvora.
- Diplomacia en las relaciones entre los gobiernos. Aparición de la forma estatal Un poder que no reconoce superior. En esta fórmula se apoya toda la teoría de la soberanía estatal, distinta de la de la Iglesia, independiente frente al exterior y supremo en el interior. La unificación del Derecho y la Administración regia. El rey no está sometido a Derecho porque no reconoce superior, es absoluto. El poder del rey se apoya en una Administración que se sirve de la unificación jurídica y contribuye a ella. El término Estado Era utilizado en el Medievo:
- Agrupación, función, profesión,
- Como estamento. Y en la Edad Media: era una situación determinada de esa república o reino. Maquiavelo precisó su acepción en El Príncipe. El nombre de Estado parece ser la forma política caracterizada por la estabilidad, por la continuidad en el ejercicio del poder, y en su relación con los súbditos. Concepto de Estado. Presupuestos materiales y elementos El Estado es organización del poder. El Estado es la organización institucional del poder político de una comunidad nacional. Sus elementos formales son: el Derecho y el poder político. Sus presupuestos materiales son: el pueblo y el territorio. Los órganos del Estado (Parlamento, Gobierno, etc.) ejercen el poder político en la comunidad nacional. El pueblo Hemos de distinguir dos facetas:
- Como pueblo gobernado, es objeto del poder y destinatario de sus normas.
- Como pueblo gobernante, él mismo crea normas, instituciones y órganos estatales. Actúa como órgano de Estado: como cuerpo electoral, que selecciona a los titulares de otros órganos estatales; o como cuerpo referendal, que aprueba o rechaza una medida política. El territorio Nuestra Constitución de 1812: la nación (personas y territorio) española es libre e independiente. Ámbito espacial al que se extiende el poder del Estado, e incluye:
- La tierra firme y las aguas interiores.
- El mar territorial.
- El subsuelo.
- El espacio aéreo. No se extiende a las sedes diplomáticas ni a las naves y aeronaves que circulan bajo la bandera del Estado, pero el Derecho internacional las dota de un estatuto jurídico especial. El Estado moderno se consolida con dos cualidades: la clausura y la impermeabilidad. El poder
TEMA II. Inicio y evolución del régimen constitucional. Estado liberal de Derecho y Estado social de Derecho. El Estado social y democrático de Derecho. El paso de la monarquía absoluta al parlamentarismo oligárquico en Inglaterra: Locke y la revolución gloriosa Locke En su obra Dos tratados sobre el gobierno civil, refleja las demandas políticas de la sociedad y la opinión pública que combatía al absolutismo. Locke parte del estado de naturaleza y su total inseguridad. El estado de naturaleza está regido por la ley natural. Conforme a ella, el individuo tiene derecho a castigar el crimen, protegerse a sí mismo y a los demás y obtener la reparación del daño. Pero esto mismo lo hace inseguro. El único medio de conservar los derechos con seguridad es la unión de los hombres en sociedad, mediante un pacto con el cual se construye un cuerpo político con suficiente autoridad para salvaguardar los bienes y los derechos de todos. Nadie puede tomarse la justicia por su mano. Pero, Locke entiende que no es necesario entregar todo el poder a la autoridad constituida. De manera que, cuando la autoridad actúa de forma contraria a su misión, el pueblo es libre para instituir uno nuevo. Por tanto, el poder está vinculado al fin para el que fue instituido: la salvaguarda de los derechos naturales. Estos son, fundamentalmente, la vida, la libertad y la propiedad. De otro lado, el poder se ejerce sobre todo el territorio de la comunidad. Así, pues, Locke distingue tres funciones o poderes en un Estado constituido: legislativo, judicial y ejecutivo; en ocasiones habla de legislativo, ejecutivo y federativo. La Revolución Gloriosa El siglo XVII inglés es el del reinado de los Estuardo, interrumpido por la única experiencia republicana del país y liquidado por la Gloriosa Revolución, que instaura la dinastía Orange. Esos ochenta y cinco años son la historia de la conquista de determinados derechos por parte de los hombres libres, paralela a la emergencia del Parlamento como poder político equiparado al Rey y, dentro de él, el ascenso de la Cámara de los Comunes hasta el nivel de la de los Lores. La petición de Derechos, de 1628, significó una seria restricción del poder regio y declara la necesidad de consentimiento parlamentario para el establecimiento de tributos. En 1641 son abolidos diversos tribunales de prerrogativa y se ejecuta a un ministro del Rey tras juicio y condena por el Parlamento. Un año más tarde el Parlamento reclama una posición preferente frente al Rey y su Consejo, desencadenándose la guerra civil. Terminada ésta, el Rey es ejecutado y el Parlamento proclama la República. Durante ella, fue adoptado el Instrumento de Gobierno que pasa por ser la primera Constitución escrita de la historia. La restauración monárquica tuvo lugar en 1660 y, con ella, de nuevo la tensión entre el Parlamento y el Rey. En 1679 se aprueba la Ley de Habeas Corpus, que prohíbe la detención sin mandato judicial y ordena la inmediata presentación de todo detenido ante el juez para su superior decisión. En 1687 Jacobo II suspende las leyes aprobadas por el Parlamento en defensa de la Iglesia Anglicana. Este respondió pidiendo a Guillermo de Orange que interviniera para establecer las libertades. Un año después, el Parlamento depone a Jacobo y proclama a Guillermo. Esta es la Gloriosa Revolución, llamada así por su desarrollo pacífico e incruento a pesar del cambio trascendental que significó. Pero el triunfo del Parlamento no significó la instauración de un régimen democrático, sino de un parlamentarismo
oligárquico puesto que una de las Cámaras era nobiliaria y en la otra tenía asiento una representación de la alta burguesía, instrumentada mediante un sistema electoral sin sufragio universal. El régimen instaurado era liberal política y económicamente hablando, por estar basado en la propiedad y en las libertades de trabajo, industria y comercio y en sentido político proclamó la libertad individual, la libertad religiosa y de prensa, la judicatura independiente, la limitación de la Monarquía y un incipiente parlamentarismo oligárquico que fue asentándose y democratizándose paulatinamente hasta el siglo XX. Se consolidan dos partidos políticos: tory y whig. Las revoluciones francesa y americana: inicio del régimen constitucional En el último cuarto del siglo XVIII, dos acontecimientos cambian la faz del mundo: la independencia de las colonias británicas y la Revolución francesa. Revolución americana Las colonias habían manifestado reiteradamente sus quejas por la desigualdad con que les era aplicado el Derecho en comparación con la metrópoli. En 1765 rechazaron con éxito un impuesto por no haber sido aprobado por sus representantes. En 1774 el Congreso reunido en Filadelfia une en sus reivindicaciones las leyes naturales, la Constitución británica y las Cartas otorgadas a las colonias; exige de nuevo su consentimiento de los tributos y suspende el comercio con la metrópoli. Dos años más tarde, un segundo Congreso declaró la independencia de las colonias apelando a las leyes naturales y divinas, y a derechos inalienables como la vida, la libertad y la búsqueda de la propia felicidad. Algunas colonias se dotaron de una Constitución y todas formaron una Confederación. La confederación ganó la guerra pero evidenció carencias y debilidades. El movimiento para su reforma concluyó, en 1787, en un proyecto de Constitución federal, que fue aprobado y ratificado por la mayoría de los Estados. La Constitución de Estados Unidos fue saludada en Europa con entusiasmo. Era la prueba incontestable de que:
- Un pueblo podía celebrar un pacto constituyente con respeto del Derecho natural.
- Era posible una república sobre un territorio extenso si éste se estructuraba federalmente.
- Era factible la división de poderes y la existencia de frenos y contrapesos entre ellos. Revolución francesa La Revolución francesa, significa el origen del régimen constitucional. La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano hecha en Francia en 1789 está formulada con pretensiones de universalidad e intemporalidad. Los Estados Generales no se reunían en Francia desde 1614. Cuando la presión irresistible obligó a su convocatoria, se había dado ya el primer paso revolucionario. Reunidos los representantes en Asamblea Nacional, los hechos se precipitaron en julio de 1789 con la toma de la Bastilla. La Declaración se hizo un mes más tarde. En ella se marcan las ideas esenciales del régimen constitucional liberal:
- Soberanía nacional.
- Estado representativo.
- División de poderes.
- Garantías de la libertad.
- Derechos individuales frente a los poderes públicos: libertad, propiedad, seguridad y resistencia a la opresión.
- Principio de legalidad: la ley, como expresión de la voluntad general, es el criterio de la libertad, de la igualdad y de la seguridad. La Revolución significó:
seguridad y por eso define posiciones y regula las relaciones políticas y sociales. Es un factor de organización, de estabilidad. El problema de la relación entre poder y Derecho, por consiguiente, se plantea solo. El poder crea o define el Derecho, necesita del Derecho para imponer un orden y queda prendido y envuelto en ese mismo orden y por ese mismo Derecho. El carácter innovador del poder lo lleva a proyectar en la vida social ideas y valores que, cuando cristalizan, se institucionalizan. El poder queda delimitado, regulado, encauzado por el Derecho, si bien, esta limitación no puede consistir sólo en una simple barrera para toda iniciativa del poder. Pero el Derecho envejece, se anquilosa, queda insuficiente y deficiente ante la nueva realidad social y política: caduca. Necesita del poder para renovarse e institucionalizar nuevas ideas y valores. Evolución teórica del problema hasta el nacimiento del Estado constitucional En esta tensión dialéctica, el poder ha buscado siempre un fundamento de su propia existencia y proyección y ha pretendido, en consecuencia, desprenderse de toda sujeción, de toda norma. Es usual citar la tragedia Antígona, de Sófocles, como texto que presenta con claridad la tensión entre el poder y ciertas normas de general acatamiento y cumplimiento, bien que más que jurídicas fueran religiosas. Platón, en La República, prefiere el gobierno del filósofo; el filósofo-político ha visto la realidad y debe enseñársela a sus conciudadanos y conducirlos hasta ella. En Platón el poder se manifiesta con pureza en su rol directivo, motor, por encima incluso de las leyes. En cambio, en su obra posterior Leyes, concede un importante papel a la ley junto al gobernante. Aristóteles, es más partidario del ejercicio del poder mediante el Derecho. Es el primer pensador que intenta una fundamentación teórica de la institucionalización jurídica del poder: es peligroso, dice, que el poder no se halle regulado por las leyes y que esté exento de toda responsabilidad; pedir cuentas a los gobernantes, es un principio saludable para evitar la corrupción del poder y el enriquecimiento en el ejercicio del cargo. Cicerón concibe el Derecho como la recta razón congruente con la naturaleza. En el Medievo se da un difícil equilibrio inestable entre el poder del monarca como ungido de Dios y su subordinación al Derecho, que lo hace Rey. El Rey está sometido al Derecho, pero no cabe contra él demanda ni resistencia. Con el nacimiento del Estado se construye la doctrina de su razón. Para Bodino, el poder del Estado está por encima de las leyes, no ligado por ellas: es absoluto. El poder se justifica por el hecho de su establecimiento y ejercicio. Frente a esa doctrina de la soberanía absoluta, la escolástica española construye la doctrina de la soberanía como poder supremo, pero no absoluto. Al ser el Rey parte de la comunidad, se obliga a las mismas leyes que promulga. Aun así, como no hay poder superior al Rey, no cabe ejercer coerción sobre él. Locke marca el inicio de lo que será el Estado constitucional y representativo. Justifica la separación de los órganos de poder, la prevalencia del Legislativo y, en general, pone las bases teóricas del Estado liberal. Montesquieu insiste y desenvuelve esta vía de la institucionalización jurídica del poder como garantía de la libertad. Rousseau erige la supremacía de la ley, como expresión de la voluntad general. Concorcet hace del respeto a los derechos humanos el sumo criterio político. Kant confía mucho más en el Derecho que en la moral para regular y contener al poder
político. Y Sieyes habla de la necesidad de combinar en la Constitución múltiples precauciones por las que el poder se vea constreñido a someterse a formas ciertas que garanticen su aptitud para el fin que debe alcanzar y su impotencia para separarse de él. La idea inicial de Estado de Derecho La expresión Estado de Derecho fue consagrada por R. von Mohl en 1832. Los mecanismos constitucionales del Estado de Derecho (división de poderes, imperio de la ley, primacía del Parlamento, garantías de las libertades, etc) cobran todo su sentido en función del sistema político en el que nace. La concepción del Estado social del Derecho H. Héller, acuña en 1929 la expresión Estado social de Derecho. Desde el punto de vista del ciudadano, esta nueva concepción tiene reflejo en su acceso a los bienes y derechos sociales, económicos y culturales, que son recogidos por los textos constitucionales. Desde la óptica del poder público, éste asume la obligación de realizar las prestaciones positivas necesarias para garantizar un mínimo existencial de los ciudadanos y promover las condiciones de satisfacción de necesidades individuales y generales. El principio de legalidad socialista como mero recuerdo histórico Desde las antípodas ideológicas, Marx y Engels construyeron una concepción del Estado y del Derecho que daría lugar a uno de los problemas más debatidos por los juristas de los países comunistas: el principio de legalidad socialista. Para Marx el Estado es un instrumento de dominación de una clase sobre otra y el Derecho es un conjunto de reglas que expresan la voluntad de la clase dominante organizada como Estado. En una sociedad comunista no hay clase dominante ni dominada, nadie a quien coaccionar ni oprimir. El gobierno de las personas dará paso a reglas meramente indicativas a recomendaciones sociales. Por tanto, en una sociedad de maduro comunismo ni siquiera cabe plantearse el problema de la relación entre el poder y el Derecho por extinción de los términos de dicha relación. El problema subsiste durante la dictadura del proletariado, en la que sigue habiendo Estado, Derecho y una tarea revolucionaria que cumplir. El problema se planteaba en caso de desajuste entre la tarea revolucionaria y las necesidades de seguridad jurídica de la sociedad. Si prevalecía la construcción de la sociedad comunista, el principio de legalidad socialista no pasaba de ser una recomendación de buen gobierno. Si prevalecía el principio de legalidad socialista, el Derecho devenía obstáculo para esa tarea histórica y perdía aquellos caracteres que lo adornaban para revestirse de los del sistema jurídico burgués. A la postre estas construcciones teóricas han quedado arrumbadas en el museo de la historia con el desmoronamiento incontenible de los regímenes comunistas. Evolución del Estado liberal al Estado social El régimen administrativo de servicio público El Derecho constitucional nace y cobra sustantividad en el marco del Estado liberal. El Estado liberal fue siempre lo fuerte que la sociedad burguesa necesitó que fuera. La lucha de los menos favorecidos, del cuarto estado, por participar en las decisiones sociales y en la riqueza se plasmó políticamente en una reivindicación del principio democrático de sufragio universal. El ascenso del proletariado significó un cambio en el papel del propio Estado. El proletariado no temía al poder político sino a los poderes sociales y económicos. Por eso postulaba un poder político fuerte que lo
se constituye en un Estado social y democrático de Derecho. El Estado de Derecho no puede consistir sólo en que sea observado el Derecho en el ejercicio del poder, sino que debe incorporar las ideas de justicia y de límite y control del poder por el Derecho como garantía de libertad política. Hoy es difícilmente discutible que para que un Estado sea de Derecho ha de serlo en los dos sentidos del término Derecho:
- En su sentido de Derecho objetivo, de norma: el Estado de Derecho exige que el Ordenamiento jurídico sea límite y cauce del poder.
- En su sentido de Derecho subjetivo, como derechos y libertades: el Estado de Derecho exige también que ese Ordenamiento jurídico incorpore los derechos y libertades de las personas. Y únicamente hay garantía de ello si los ciudadanos participan en su creación, lo que sólo sucede en la democracia. La conclusión que se impone es que sólo en una democracia puede realizarse plenamente el Estado de Derecho. Concepto unitario de Estado social y democrático de Derecho Hay que partir de un entendimiento unitario de dicha fórmula. Ni es sólo Estado de Derecho, ni sólo Estado social, ni sólo democracia, sino que cada uno de esos enunciados condiciona y nutre a los demás. La fórmula es compleja y en la reciprocidad de sus elementos debe ser entendida. Dicha reciprocidad es considerada por muchos como incompatible, principalmente porque el Estado social puede trastocar las líneas maestras de un Estado de Derecho y de una democracia entendidos al modo liberal. Esta crítica contiene una lícita existencia, a saber: que cualquier intervención de los poderes públicos en la esfera social y económica ha de hacerse con respeto de los controles y de los procedimientos jurídicos. El Estado social y democrático de Derecho representa un estadio en el que, a la vieja aspiración de la limitación jurídica del poder se le une la de que, sin embargo, ese poder actúe e incida en la sociedad para remodelarla, lo que sólo puede hacer lícitamente ese poder si está legitimado democráticamente, si respeta los procedimientos jurídicos, si garantiza los derechos y libertades, si es responsable de su actuación y si no bloquea los mecanismos de reversibilidad de sus opciones políticas. La plenitud del Estado social y democrático de Derecho consiste en un sistema de solidaridad nacional gestionado por los poderes públicos con participación ciudadana efectiva y con respeto a la primacía del Derecho y de los derechos.
Tema III. Evolución del Estado en la actualidad El Estado de partidos Los partidos políticos como expresión del pluralismo Es usual referir a los partidos el pluralismo político en sentido estricto. Sin embargo otras asociaciones y organizaciones son igualmente manifestaciones de dicho pluralismo. Hay otras manifestaciones de lo que podríamos llamar pluralismo social, como el lingüístico, el étnico, el sindical y el religioso. Por no hablar del pluralismo de regiones y nacionalidades que integran un Estado. De todos ellos hay reflejo en España y se encuentra reconocimiento y un principio de regulación en la Constitución vigente. La Constitución española centra fundamentalmente en los partidos el pluralismo político, estableciendo la libertad de su creación. El pluralismo se ha hecho, en general, sinónimo de la democracia, pero parece que un partido no puede tener una estructura democrática sin admitir el pluralismo interno. Los partidos, como organizaciones para la lucha política, tienden a configurarse como unidades de acción y de funcionamiento; si están permanentemente divididos, no son propiamente partidos ni serán considerados como tales por los electores. El partido profesa una ideología, que puede ser flexible, pero unitaria. Tiene un programa flexible y abierto, pero uno, no tantos como corrientes internas. De manera que, si a los partidos se les exige pluralismo interno, también se les debe dejar suficiente autonomía para cuidar su carácter unitario. Constitucionalización de los partidos políticos Etapas de la institucionalización jurídica de los partidos El reconocimiento constitucional de los partidos políticos es un hecho relativamente reciente, de mediados de nuestro siglo. Los partidos tuvieron su origen en comités electorales, que a veces prolongaban su actuación en el Parlamento. La plena incorporación jurídica de los partidos a las funciones estatales se produjo precisamente en los regímenes totalitarios, que institucionalizaron el partido único. El repudio de las experiencias totalitarias propició un replanteamiento doctrinal sobre la función de los partidos en la democracia, replanteamiento que dio paso a su valoración positiva y acabó con la general aceptación de que la democracia representativa liberal es una democracia de partidos. En España, el reconocimiento expreso de los partidos políticos por una Constitución no ha tenido lugar hasta la vigente. La de 1931 guardaba silencio sobre ellos, aunque hablaba de los grupos parlamentarios. El régimen franquista los prohibía y consagraba el Movimiento Nacional como única organización política. La Constitución vigente reconoce a los partidos en su artículo 6º como instrumentos fundamentales de funcionamiento del régimen que instaura. Las fórmulas de institucionalización jurídica de los partidos políticos que depara el Derecho comparado presentan tres niveles de incorporación de éstos al aparato estatal. En palabras de G. Lombarda, este nivel es máximo en Alemania, donde al partido se le ha dado relevancia casi de órgano constitucional; notable en España, donde a los partidos se les reconoce personalidad jurídica; y fragmentario en Italia, donde sólo su financiación es objeto de regulación jurídica, quedando fuera de ésta su organización interna. A este mismo respecto son de destacar, de un lado, la parquedad de la referencia a los partidos políticos en la Constitución francesa, y, de otro, la profusión de menciones que de ellos hace la Constitución portuguesa. En fin, dentro del régimen de libertad de partidos, puede señalarse la prohibición constitucional italiana de reorganización del partido fascista y la disolución de los partidos neonazi y comunista en Alemania. La fórmula española de
Si la democracia actual es democracia de partidos, también es mediocracia, gobierno de los medios de comunicación. Y ello es así porque en la democracia de partidos se vive en campaña electoral permanente. Los partidos, han de velar por sus representados y, al mismo tiempo, por la suerte del Estado. Y esto sólo puede hacerse dejando a sus espaldas una ancha zona política donde hierven los problemas del hombre concreto. Estas demandas empiezan a ser atendidas por otras agencias:
- asociaciones de vecinos;
- ligas de marginados sociales;
- movimientos feministas;
- organizaciones ecologistas;
- y, sobre todo, los sindicatos. Todavía estas agencias se dirigen a los partidos políticos, como intermediarios que son entre la sociedad y el Estado para que incorporen demandas en sus programas. Los partidos están, pues, en la misma evolución que siguió el Parlamento, a medio camino de constituirse en aparato del Estado y dejar de llegar a su puerta con problemas. Si logran atender los dos frentes, habrán ganado su batalla más decisiva: les va en ello su supervivencia. El Estado internacionalmente integrado La apertura del Estado a organizaciones supranacionales Sociedad y política transnacionales Ya desde el siglo XVIII se especuló sobre el federalismo internacional, sobre la necesidad de una civitas gentium. Los intereses egoístas nacionales llevan al conflicto si no se organiza una federación de naciones, una asociación de Estados, mediante la cual éstos se sometan a una ley general. Hoy no puede abordarse la solución de muchos problemas desde el aislamiento estatal porque la realidad política, militar y económica es supranacional. Asistimos a una mundialización de los problemas que requiere soluciones a nivel planetario o, cuando menos, supranacional. Es en la actualidad cuando ha cobrado verdadera consistencia la sociedad transnacional, constituida por agentes que rebasan las fronteras: empresas multinacionales, iglesias, sindicatos, internacionalización de partidos políticos. La sociedad transnacional tiene un doble efecto sobre la política de los Estados: de un lado, les abre posibilidades puesto que participan en decisiones comunes; de otro, les dificulta el control sobre elementos de su propia sociedad nacional. Quedan lejos los caracteres del Estado absoluto. La independencia estatal ha sido sustituida por todo un sistema de interdependencias. La recepción del Derecho internacional en los ordenamientos jurídicos estatales Desde hace dos siglos y medio, por lo menos, los tribunales ingleses aplican el Derecho internacional como Derecho de Inglaterra. En otros países europeos se ha venido siguiendo un comportamiento parecido, teniendo lugar su constitucionalización en 1919 con la Constitución de Weimar. En España, el problema es silenciado por los textos fundamentales hasta el de 1931, el cual obligaba al Estado español a acatar las normas universales del Derecho internacional incorporándolas a su Derecho positivo. Las constituciones de nuestro siglo suelen contener normas acerca de la incorporación de los tratados al Derecho interno. Normas que siguen uno de los dos modelos hasta ahora desenvueltos: el de la recepción automática del tratado desde que es internacionalmente obligatorio, o el de la incorporación mediata, a través de su previa conversión en Derecho interno por un acto normativo del órgano
constitucional competente. En los regímenes demoliberales, por lo común, los Gobiernos tienen la iniciativa en la negociación y en la ultimación del texto, en tanto los Parlamentos intervienen en la fase de conclusión, bien prestando ellos mismos el consentimiento estatal, bien autorizando al Gobierno o al Jefe del Estado a hacerlo. Esto último es lo que dispone la Constitución española. Tras su publicación, los tratados deben ser ejecutados. La Constitución española asigna a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de los tratados en los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, así como también la garantía del cumplimiento de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales que sean titulares de dicha cesión. El problema del rango normativo de los tratados presenta una doble cara. En el plano internacional, es indudable la prevalencia del tratado sobre las normas internas de los Estados Partes, pero en el orden interno, tampoco cabe duda de su subordinación a la Constitución, salvo, acaso, en Holanda. Así es, desde luego, en España, donde los tratados son impugnables por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y tienen, por tanto, el nivel jerárquico de la ley. Ahora bien, si el Estado español incumple o denuncia un trato por inconstitucionalidad, puede incurrir en responsabilidad internacional. Por eso, lo normal será negociar de nuevo su texto o reformar la Constitución si lo primero entraña mayores dificultades. La pertenencia española a la Comunidad Europea España había seguido a lo largo del siglo una política de aislamiento y relativa neutralidad, que le permitió soslayar los horrores de las dos guerras mundiales, pero que le impidió beneficiarse del Plan Marshall y participar en la reconstrucción y despegue europeos. La transición a la democracia ha marcado el comienzo de su integración supranacional. En 1977 ingresó en el Consejo de Europa, si bien el Convenio de Roma no fue ratificado hasta 1979. En 1981 se integró en la OTAN. En 1986, en la Comunidad Europea. Posteriormente, en la UEO y en el Grupo Schengen. Y, dentro de la Comunidad Europea, es uno de los miembros que más decididamente apuesta por la unión política. La propia Constitución ha facilitado jurídicamente esta política de integración:
- El art. 93 prevé y regula la eventual cesión de ciertos aspectos del ejercicio de la soberanía a organismos internacionales.
- El art. 96.1 dispone que los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del Ordenamiento interno y no se pueden derogar, modificar ni suspender sino por la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho internacional. Este tratamiento constitucional integra los tratados en el Ordenamiento jurídico interno: son Derecho español y, por tanto, de aplicación obligatoria por parte e la Administración y de los órganos jurisdiccionales. Más aún: como la Comunidad Europea crea Derecho este Derecho comunitario es Derecho español. Los reglamentos son directamente aplicables por los órganos españoles; las directivas obligan al Estado español a acomodar a ellas su legislación. En caso de colisión entre un reglamento comunitario y el Derecho interno prevalece aquél, y el incumplimiento de una directiva faculta a la Comisión de las Comunidades Europeas para emplazar al Estado español ante el Tribunal de Justicia en virtud del art. 169 del Tratado de la CE.
Tema IV. Concepto de Constitución Concepto y contenido de la Constitución Terminología La norma o código en el que se expresa la organización política de un país ha sido denominada de forma muy variada. La Revolución francesa consagró el término Constitución. La restauración quiso años más tarde distanciarse de las connotaciones revolucionarias de aquel término y utilizó el de Carta. En España se empleó el de Estatuto en 1834. De nuevo en Francia, la III República prefirió regirse no por un código completo, sino por varias Leyes Constitucionales. Y, ya en nuestro siglo, y en España, el Régimen de Franco Bahamonde utilizó la expresión Leyes Fundamentales. La misma locución, Ley Fundamental, denomina a la Constitución de la República Federal de Alemania. A la postre, superados los escrúpulos ideológicos, todas estas expresiones son intercambiables, pues todas, incluso la de la Carta, apuntan a un contenido y una función similares. Las leyes constitucionales se llaman también fundamentales porque son el apoyo, el cimiento, el fundamento del edificio social. Concepto jurídico-formal de la Constitución Concepto liberal garantista de Constitución El régimen constitucional nace como aquel en el que el poder político está limitado por el Derecho y ello a fin de garantizar la libertad de las personas, como hombres y como ciudadanos. El concepto moderno de Constitución es, pues, jurídico, liberal y garantista; por eso anida y se desarrolla en el régimen liberal, uno de cuyos principales postulados es la primacía del individuo sobre la sociedad y de la sociedad sobre el Estado. Allá donde hay limitación jurídica del poder y garantía de los derechos hay Constitución y allá donde no las hay, no. La Constitución como fundamento jurídico de la organización estatal Podemos definir sintéticamente la Constitución con Sánchez Agesta como Derecho fundamental de organización de un régimen político. Esta idea de una súper ley fundamental no es originaria de la Revolución francesa, sino que se la puede rastrear, siguiendo un tanto libremente al citado autor,
- En la idea, procedente de Grecia, de una ley natural superior al Derecho positivo.
- En las leges imperii medievales, en las cuales se apreciaba una importancia superior a las demás porque eran las concernientes a la organización política de la comunidad.
- En el common law inglés, considerado como Derecho superior el emanado por el Rey y el Parlamento.
- En el pacto constitutivo entre el Rey y el Reino, que se entendía como límite del ámbito de actuación del primero.
- En la doctrina del pacto social mediante el cual un agregado de personas pasa del estado de naturaleza al estado civil constituyendo una comunidad política. La Constitución como norma La concepción normativa de la Constitución es ilustrada y francesa. Sin embargo, tuvo su más cabal desenvolvimiento al otro lado del Atlántico. La Constitución de Estados Unidos se considera a sí misma el Derecho supremo de la Tierra. En caso de contradicción, el juez debe aplicar la Constitución y no las otras normas. En Inglaterra, por el contrario, se mantuvo el principio de soberanía del Parlamento. En la Europa continental continuó en vigor durante un siglo el principio monárquico, en virtud del cual el Rey era la fuente de todo poder estatal y también del poder constituyente, unas veces en solitario, otras veces compartido con el Parlamento. Fue
tras la Primera Guerra Mundial cuando se abrieron paso en Europa continental los principios de normatividad directa y supremacía efectiva de la Constitución. Por lo que se refiere a nuestro constitucionalismo, la tradición histórica española arranca de la Constitución de 1837 y no ofrece otras excepciones que las de 1931 y la vigente. Para los redactores de la Constitución de 1845 la potestad constituyente reside en la potestad constituida, es decir, el Rey con las Cortes. Tesis que se reitera y se refuerza en las Cortes Constituyentes de 1875-1876. En cambio, la Constitución de la II República, estableció un sistema de defensa de su supremacía: rigidez y control de la constitucionalidad de las leyes, a cargo de un órgano creado al efecto, el Tribunal de Garantías Constitucionales. El régimen de Franco Bahamonde no fue propiamente constitucional. Aparentemente era necesario un procedimiento agravado para reformar las Leyes fundamentales. Pero ni Franco necesitaba tal procedimiento ni las Leyes Fundamentales estaban plenamente vigentes por igual razón. La Constitución vigente rompe con la adición española, estableciendo su propio valor normativo y vinculante directo, necesariamente aplicable por todos los jueces y tribunales. Contenido de la Constitución Con una u otra denominación, el contenido de la Constitución ha sido, sino idéntico, sí al menos análogo desde el siglo XVIII: un sistema de normas jurídicas que organiza el poder político estatal y define la relación entre la esfera de la libertad y la de ese poder político. Para que esa organización política merezca el nombre de Constitución, debe contener un estatuto jurídico de los gobernantes, es decir una definición de sus competencias, de los procedimientos de adopción de las decisiones políticas y de los fines principales de su actuación. La Constitución contiene el título de legitimidad para la actuación de los poderes públicos porque expresa cuáles son las competencias de cada uno. La Constitución, al tiempo que habilita a los gobernantes para actuar, los limita al obligarlos a mantenerse dentro de su estricta esfera funcional. No sucede sólo que la Constitución es norma, y norma suprema, sino que se erige en fundamento y límite del resto del Ordenamiento jurídico del país. En su virtud,
- Establece un sistema de fuentes del Derecho;
- Señala los órganos competentes y los procedimientos para la producción de dichas fuentes;
- Impone al Ordenamiento jurídico los valores fundamentales en los cuales debe inspirarse y a los cuales debe servir;
- Establece los principios técnico-jurídicos a través de los cuales debe instrumentarse toda esa orientación teleológica. Tradicionalmente se distingue entre una parte dogmática y otra orgánica. Se identifica como parte dogmática los preceptos constitucionales que formulan los valores, los principios básicos del régimen y los derechos y libertades de los ciudadanos; y parte orgánica la integrada por los preceptos relativos a la organización, competencias y funcionamiento de los poderes públicos. Sin embargo la parte orgánica debe estar en función de la parte dogmática. La idea de un régimen constitucional remite a la de limitación del poder político por la esfera de libertad de los ciudadanos y, consiguientemente, también a la idea de orientación de la actividad de ese poder por unos fines y valores conexos con los derechos y libertades. Así, pues, la organización de los poderes públicos debe estar realizada de manera que, evitando el abuso y la irresponsabilidad del poder, facilite y garantice un ámbito de
positivamente vulneradora del texto fundamental, el desuso de una competencia es un no ejercicio, un no acto que sólo viola la Constitución. En España, dada la juventud de nuestro régimen constitucional, no es fácil detectar la generación de costumbres constitucionales. No obstante, se han hecho patentes algunas prácticas, dos como ejemplos:
- La apertura de las legislaturas por el Rey.
- La disolución simultánea del Congreso y del Senado. El texto fundamental guarda silencio acerca de ambas cuestiones. La primera, por motivos de cortesía y solemnidad; la segunda, por razones de prudencia política, de economía y de ordenación de los periodos electorales españoles. Las convenciones Una convención constitucional es un acuerdo, expreso o tácito, entre órganos constitucionales que busca regular el ejercicio de sus respectivas facultades y relaciones mutuas en aquellas facetas no previstas por la norma escrita o que ésta ordena de manera abierta dejando a dichos órganos cierta discrecionalidad. Estamos ante unas reglas de comportamiento de altos órganos estatales caracterizadas por su oportunidad, flexibilidad y no exigibilidad. Su importancia es notable. Tanto que las convenciones constitucionales son vivero continuo de normas consuetudinarias y de Derecho escrito, sobre todo en el ámbito parlamentario. Pero estos rasgos y naturaleza hacen de la convención una regla no siempre nítidamente diferenciable de la costumbre. Son ejemplos de convenciones constitucionales, entre otros; en España la celebración del debate sobre el estado de la nación en el Congreso de los Diputados y el del estado de las autonomías en el Senado, y la reducción de los líderes políticos consultados por el Rey antes de proponer candidato a la Presidencia del gobierno a sólo los de los grupos políticos del Congreso de los Diputados. En cuanto a la naturaleza jurídica de las convenciones constitucionales no hay acuerdo doctrinal, se han manifestado diversas posiciones:
- son normas jurídicas, carentes de sanción;
- son normas prejurídicas o meramente sociales;
- son normas jurídicas dependientes de las circunstancias en las que se produjeron, decayendo cuando éstas cambian; ¿Cuál es la relación de estas reglas con el Derecho escrito? En la realidad política habrán prevalecido convenciones sobre normas de la Constitución formal, produciéndose entonces mutaciones constitucionales, pero, desde el punto de vista jurídico, es, en el momento de su puesta en práctica, una violación de la Constitución. Las convenciones son celebradas por y entre órganos de poder y el régimen constitucional nació precisamente para frenar y controlar jurídicamente al poder, no para colocarlo al margen y por encima del Derecho. Tipología de las Constituciones Constituciones escritas y consuetudinarias Valdría mejor decir constituciones escritas y consuetudinaria puesto que únicamente la inglesa se presenta con un notable contingente de costumbres junto a algunos textos escritos. El constitucionalismo escrito es el que se ha difundido por todo el mundo y sobre el que se ha construido casi exclusivamente la Teoría de la Constitución, con los imprescindibles recordatorios de las excepciones inglesas. Aun así, la primera, Constitución escrita fue inglesa: el Instrumento de Gobierno, de escasa vigencia. Constituciones rígidas y flexibles
Flexibles: Constituciones que pueden ser reformadas por el procedimiento legislativo ordinario. Rígidas: Constituciones que establecen requisitos más exigentes. La intangibilidad, petreidad o absoluta rigidez no suele ser declarada más que para unos determinados preceptos, o bien para toda la Constitución durante un cierto tiempo. Constituciones originarias y derivadas Originarias: Constituciones que han iniciado un modo de regulación, una forma política, o, al menos, una institución o un principio funcional. Derivadas: en caso contrario. Constituciones plenamente originarias hay muy pocas:
- La del Reino Unido.
- La de Estados Unidos.
- La de Suiza.
- El constitucionalismo soviético. Parcialmente originarias son la mexicana, la alemana y la portuguesa. Tipología de Loewenstein Loewenstein denomina clasificación ontológica a aquélla que distingue las constituciones por su grado de normatividad y eficacia y su grado de concordancia con la realidad política del país. Las clasifica en:
- Normativas: regulan eficazmente el proceso político y son observadas por todos los operadores jurídico-constitucionales.
- Nominales: muestran desajustes con la realidad política, que escapa parcial o temporalmente a su normatividad, bien por inaplicación de los preceptos, bien porque la propia Constitución se proyecta hacia el futuro, con normas programáticas, más que al presente.
- Semánticas: aquéllas que no rigen en absoluto y no son sino fachada simuladora y encubridora de una realidad política autocrática.
