Principio de atribución y delimitación de competencias en la Unión Europea | Resúmenes de Derecho Laboral Comunitario

CAPÍTULO 3

LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

FUNDAMENTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN: EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN

El fundamento de las competencias de la Unión Europea reside en la atribución que hacen los Estados miembros en

favor de la UE por medio de los Tratados.

La Unión no tiene competencias propias u originarias. Son competencias derivadas. Las competencias que recibe la

Unión Europea son originariamente internas de sus Estados miembros. Las competencias que posee son fruto de un

apoderamiento que hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de la adhesión y con ocasión de las

reformas de los Tratados, aunque también los Estados pueden crear competencias y derechos nuevos a favor de la

UE; así, la competencia de armonización de legislación, o el derecho a participar en las elecciones al Parlamento

Europeo.

La Unión no puede ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los Tratados

constitutivos, es decir, competencias de las que los Estados no se hayan desprendido en favor de las Instituciones.

Por tanto, una competencia sólo corresponde a la Unión si se le ha atribuido expresa y concretamente en los

Tratados por los Estados miembros. La atribución de competencias no puede hacerse, en modo alguno, a través de

normas de derecho derivado por las propias Instituciones.

La Unión y sus Instituciones no tienen competencias conferidas o definidas o atribuidas por el Tratado, sino en el

Tratado dejando bien sentado que son los Estados miembros, y no el Tratado mismo — que no son un acto

constituyente—, quienes confieren las competencias.

Para entender el marco general de las competencias de la UE debe abordarse desde las premisas básicas de la

naturaleza misma del sistema jurídico-político europeo: es una organización internacional intergubernamental.

La Unión Europea no goza de soberanía, no hay un acto constituyente. El origen de sus competencias no es la

soberanía europea, sino que son los Estados mismos quienes confieren algunas competencias a la UE (art. 1, párr.

primero, TUE), y lo hacen los Estados como representantes de la ciudadanía organizada en Estados, hecho objetivo

insoslayable y respetable.

Tanto la Convención que elaboró el fracasado Tratado constitucional como las dos Conferencias

Intergubernamentales de 2004 y 2007 han confirmado esa opción tradicional basada en el Derecho de las

Organizaciones internacionales. El principio de atribución de competencias se inserta, expresamente y de forma

reiterada, desde el primer precepto del Tratado.

Los artículos 1 y 5 TUE confirman, así, la interpretación constante que había hecho el Tribunal de Justicia y la

doctrina desde hace décadas en el sentido de que la UE se basa en la atribución de competencias que hacen los

Estados, según los esquemas clásicos del Derecho de las Organizaciones Internacionales1.

En resumen:

— La UE no tiene competencias originarias o propias, ni se las confieren los Tratados, pues ni el fracasado Tratado

constitucional ni este Tratado de Lisboa ni hasta ahora ningún Tratado europeo han sido un acto constituyente de un

poder político originario. Las competencias de la UE son derivadas de una atribución de quienes son titulares y las

conservan, los Estados miembros. Se atribuye el ejercicio de las competencias, no la titularidad, pues el titular de la

soberanía es el conjunto de la ciudadanía de cada uno de los Estados miembros.

— Son los Estados miembros quienes atribuyen a la Unión competencias para que ésta alcance los objetivos

asignados (art. 1 TUE). Este precepto significa que los Estados renuncian a ejercer determinadas competencias

concretas y trasladan el ejercicio de la competencia a las Instituciones de la UE.

— La Unión habrá de perseguir los objetivos asignados sólo mediante las competencias atribuidas y no de cualquier

otra forma: no tiene competencias generales. Nunca la competencia concreta se puede basar en los artículos que

categorizan las competencias ni en los objetivos a alcanzar (arts. 2 a 6 TFUE y 3 TUE). Han de ser preceptos del

TFUE (o del Tratado Euratom) en los que se plasma la casuística competencial.

— Actuará sólo dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados en los Tratados (arts. 1 y 5.2

TUE).

— Toda la competencia no atribuida a la UE en los Tratados corresponde a los Estados miembros (poderes centrales

o regionales, arts. 4.1 y 5.2 TUE).

CARACTERES Y ESTATUTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

La Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas, ya sean

exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados (art. 5.2 TUE). El artículo 13.2 TUE formula, además, este

principio de la atribución de competencia refiriéndolo a las Instituciones de la siguiente manera:

Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados.

Es una competencia expresa y limitada

Esto significa que las Instituciones de la UE sólo pueden ejercer las competencias que les han sido atribuidas en los

Tratados y no pueden, en consecuencia, adoptar actos jurídicos fuera de las previsiones de los tratados. Por ello,

cada vez que las Instituciones de la UE utilizan sus atribuciones tienen que justificarlas, so pena de nulidad del acto,

mediante su motivación y precisar la base jurídica o precepto de los Tratados constitutivos en el que se les ha hecho

la atribución de esa competencia estatal. Cuando adoptan un acto jurídico la institución autora del mismo debe

explicitar el fundamento o base jurídica.

Es decir, debe dar la prueba de que tiene competencia para adoptarlo indicando el precepto o preceptos de los

tratados que se la atribuyen y le permiten adoptar dicho acto con ese alcance conforme al tipo normativo (reglamento,

directiva, etc.) y el procedimiento de adopción previsto en el Tratado correspondiente. Por ello, el primer renglón de

toda norma y acto de la Unión dice siempre «Visto el artículo... del Tratado...» o «Visto el Tratado..., en particular su

artículo...». Es la base jurídica de su competencia.

Es una competencia específica.

Las competencias de la Unión no son títulos competenciales abstractos (como sí sucede en la Constitución española

o en las constituciones de Estados federales respecto de las competencias estatales y autonómicas). Los conceptos

de competencia exclusiva, compartida y de apoyo que utilizan los Tratados son una mera categorización genérica que

precisa de una concreta base jurídica.

Aunque los fines sean muy extensos en una organización internacional, como sucede en la Unión Europea, sin

embargo no dispone de todos los poderes para alcanzar sus objetivos.

Las competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo concreto. Nunca se ha utilizado la

atribución por materias, típica de los sistemas federales o cuasi-federales de base estatal. La atribución por materias

es incompatible conceptualmente con los entes de base funcional.

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CAPÍTULO 3

LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

FUNDAMENTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN: EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN

El fundamento de las competencias de la Unión Europea reside en la atribución que hacen los Estados miembros en favor de la UE por medio de los Tratados. La Unión no tiene competencias propias u originarias. Son competencias derivadas. Las competencias que recibe la Unión Europea son originariamente internas de sus Estados miembros. Las competencias que posee son fruto de un apoderamiento que hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de la adhesión y con ocasión de las reformas de los Tratados, aunque también los Estados pueden crear competencias y derechos nuevos a favor de la UE; así, la competencia de armonización de legislación, o el derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo. La Unión no puede ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los Tratados constitutivos, es decir, competencias de las que los Estados no se hayan desprendido en favor de las Instituciones. Por tanto, una competencia sólo corresponde a la Unión si se le ha atribuido expresa y concretamente en los Tratados por los Estados miembros. La atribución de competencias no puede hacerse, en modo alguno, a través de normas de derecho derivado por las propias Instituciones. La Unión y sus Instituciones no tienen competencias conferidas o definidas o atribuidas por el Tratado, sino en el Tratado dejando bien sentado que son los Estados miembros , y no el Tratado mismo — que no son un acto constituyente—, quienes confieren las competencias. Para entender el marco general de las competencias de la UE debe abordarse desde las premisas básicas de la naturaleza misma del sistema jurídico-político europeo: es una organización internacional intergubernamental. La Unión Europea no goza de soberanía, no hay un acto constituyente. El origen de sus competencias no es la soberanía europea, sino que son los Estados mismos quienes confieren algunas competencias a la UE (art. 1, párr. primero, TUE), y lo hacen los Estados como representantes de la ciudadanía organizada en Estados, hecho objetivo insoslayable y respetable. Tanto la Convención que elaboró el fracasado Tratado constitucional como las dos Conferencias Intergubernamentales de 2004 y 2007 han confirmado esa opción tradicional basada en el Derecho de las Organizaciones internacionales. El principio de atribución de competencias se inserta, expresamente y de forma reiterada, desde el primer precepto del Tratado. Los artículos 1 y 5 TUE confirman, así, la interpretación constante que había hecho el Tribunal de Justicia y la doctrina desde hace décadas en el sentido de que la UE se basa en la atribución de competencias que hacen los Estados, según los esquemas clásicos del Derecho de las Organizaciones Internacionales^1. En resumen: — La UE no tiene competencias originarias o propias, ni se las confieren los Tratados, pues ni el fracasado Tratado constitucional ni este Tratado de Lisboa ni hasta ahora ningún Tratado europeo han sido un acto constituyente de un poder político originario. Las competencias de la UE son derivadas de una atribución de quienes son titulares y las conservan, los Estados miembros. Se atribuye el ejercicio de las competencias, no la titularidad, pues el titular de la soberanía es el conjunto de la ciudadanía de cada uno de los Estados miembros. — Son los Estados miembros quienes atribuyen a la Unión competencias para que ésta alcance los objetivos asignados (art. 1 TUE). Este precepto significa que los Estados renuncian a ejercer determinadas competencias concretas y trasladan el ejercicio de la competencia a las Instituciones de la UE. — La Unión habrá de perseguir los objetivos asignados sólo mediante las competencias atribuidas y no de cualquier otra forma: no tiene competencias generales. Nunca la competencia concreta se puede basar en los artículos que categorizan las competencias ni en los objetivos a alcanzar (arts. 2 a 6 TFUE y 3 TUE). Han de ser preceptos del TFUE (o del Tratado Euratom) en los que se plasma la casuística competencial. — Actuará sólo dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados en los Tratados (arts. 1 y 5. TUE). — Toda la competencia no atribuida a la UE en los Tratados corresponde a los Estados miembros (poderes centrales o regionales, arts. 4.1 y 5.2 TUE). CARACTERES Y ESTATUTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA La Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados (art. 5.2 TUE). El artículo 13.2 TUE formula, además, este principio de la atribución de competencia refiriéndolo a las Instituciones de la siguiente manera: Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados. Es una competencia expresa y limitada Esto significa que las Instituciones de la UE sólo pueden ejercer las competencias que les han sido atribuidas en los Tratados y no pueden, en consecuencia, adoptar actos jurídicos fuera de las previsiones de los tratados. Por ello, cada vez que las Instituciones de la UE utilizan sus atribuciones tienen que justificarlas, so pena de nulidad del acto, mediante su motivación y precisar la base jurídica o precepto de los Tratados constitutivos en el que se les ha hecho la atribución de esa competencia estatal. Cuando adoptan un acto jurídico la institución autora del mismo debe explicitar el fundamento o base jurídica. Es decir, debe dar la prueba de que tiene competencia para adoptarlo indicando el precepto o preceptos de los tratados que se la atribuyen y le permiten adoptar dicho acto con ese alcance conforme al tipo normativo (reglamento, directiva, etc.) y el procedimiento de adopción previsto en el Tratado correspondiente. Por ello, el primer renglón de toda norma y acto de la Unión dice siempre «Visto el artículo... del Tratado...» o «Visto el Tratado..., en particular su artículo...». Es la base jurídica de su competencia. Es una competencia específica. Las competencias de la Unión no son títulos competenciales abstractos (como sí sucede en la Constitución española o en las constituciones de Estados federales respecto de las competencias estatales y autonómicas). Los conceptos de competencia exclusiva, compartida y de apoyo que utilizan los Tratados son una mera categorización genérica que precisa de una concreta base jurídica. Aunque los fines sean muy extensos en una organización internacional, como sucede en la Unión Europea, sin embargo no dispone de todos los poderes para alcanzar sus objetivos. Las competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo concreto. Nunca se ha utilizado la atribución por materias, típica de los sistemas federales o cuasi-federales de base estatal. La atribución por materias es incompatible conceptualmente con los entes de base funcional.

La naturaleza de la Unión y la experiencia de medio siglo han aconsejado mantener el sistema basado en competencias concretas a favor de la UE y no sectores o materias completas. Los Tratados prevén competencias para hacer algo concreto, con qué objetivos y en qué ámbitos, por determinadas Instituciones, mediante qué procedimientos y medios, así como las condiciones y los límites mediante una clara remisión a las bases jurídicas del TUE o del TFUE tanto para las acciones y políticas internas como las externas. Es una competencia funcional. Las organizaciones internacionales nacen para lograr objetivos concretos y se les dota de competencias para esos objetivos. Lo importante en la organización internacional es la función, más exactamente, la finalidad funcional y la competencia o poder que se le otorga está limitado por aquélla. Por el contrario, en el Estado lo principal es el poder político y la función es secundaria. El poder estatal tiene poderes generales y unos fines generales, unos fines abstractos, es decir, una finalidad integral. En efecto, las organizaciones internacionales tienen una base funcional y competencias específicas, a diferencia de los Estados cuya base es territorial y tienen objetivos generales y poderes igualmente generales. Ahí reside la diferencia esencial entre las competencias de las organizaciones internacionales y los poderes en un Estado. Aquéllas sólo disponen de competencias de atribución (con algunos correctivos, como el art. 352 TFUE — antiguo art. 308 TCE—). Esto quiere decir que no disponen de poderes generales como un Estado, sino específicos, concretados caso por caso en los Tratados constitutivos, de modo que cada acto de las instituciones de la UE es fruto de la atribución del ejercicio de determinadas competencias soberanas de los Estados miembros. Irreversibilidad y efectividad de la competencia de atribución. Hay que señalar, además, que la atribución de competencias a la UE por los Estados miembros es irreversible : conlleva necesariamente la desposesión de los poderes de los Estados miembros en esos ámbitos. Por ello, una medida nacional o colectiva que pudiera adoptarse por los Estados en los ámbitos transferidos a la Unión no es admisible, salvo que exista una habilitación específica de aquélla. Para el Tribunal, «un desposeimiento de las atribuciones así conferidas y el retorno de las materias objeto de las mismas al ámbito de las competencias exclusivas de los Estados miembros, no podría producirse sino en virtud de una disposición expresa del Tratado» 2. Cuando el Tribunal ha tenido que interpretar el alcance o sentido de las competencias otorgadas a las Instituciones ha juzgado esa atribución como un hecho definitivo e irreversible : los Estados miembros han constituido «[...] una Comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias [...]», por lo que la transferencia efectuada por los Estados «implica, pues, una limitación definitiva de sus derechos soberanos [...]»^3. Unilateralmente no pueden disponer o recuperar las competencias atribuidas, pero los Estados miembros por unanimidad pueden acordar una devolución parcial de atribuciones mediante la revisión ordinaria del Tratado (art. 48.2 TUE). Es importante tener en cuenta que es el ejercicio efectivo de la competencia de la Unión por las Instituciones lo que produce la correlativa desposesión de la competencia estatal y no el mero acto jurídico de la atribución de competencias, formalizada en el momento de la integración del Estado miembro o en nuevas reformas de los Tratados. Por tanto, en caso de inacción por la Unión, los Estados miembros podrán ejercer transitoriamente esas competencias con lealtad a los objetivos de los Tratados y en cooperación con las Instituciones: «dicha carencia, no ha podido, en ningún caso, restituir a los Estados miembros la competencia y la libertad de obrar unilateralmente» en ese ámbito^4. CLÁUSULA RESIDUAL GENERAL A FAVOR DE LA COMPETENCIA ESTATAL Lógicamente, los Tratados no dicen ni deben decir en qué ámbitos tienen competencia los Estados. Los Estados han tenido siempre una competencia residual general implícita: todo lo que no está regulado —con distinta intensidad— en los Tratados permanece bajo plena soberanía nacional. El Tratado de Lisboa introduce expresamente esta cláusula ( principio de presunción de competencia del Estado ) y en dos preceptos para que no haya duda alguna: «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros» (arts. 4.1 y 5. TUE). La Unión sólo tiene las competencias previstas en los Tratados; todas las demás permanecen bajo los poderes centrales o regionales de los Estados. Todo lo que no está regulado en los Tratados permanece bajo plena soberanía nacional. Esto es importante desde el punto de vista de la transparencia y comprensión del sistema de atribución. Pone de relieve la necesidad y preocupación por proteger el ámbito de actuación de los Estados e, incluso, por limitar la interpretación extensiva del Tratado por parte del Tribunal de Justicia. De manera gráfica, podemos decir que la Unión sólo puede hacer lo que le permite el Tratado, mientras que los Estados miembros pueden hacer todo lo que los Tratados no asignen a la Unión.

LA DELIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS La clarificación del sistema de competencias de la Unión Europea fue uno de los cuatro temas seleccionados por la Declaración número 23 del Tratado de Niza de 2001 para ser abordados en la reforma de 2004. Fue propuesto por Alemania bajo la presión de los Länders alemanes que veían en la falta de clarificación de las competencias una amenaza de expansión y absorción de las competencias regionales. Concitaba también un debate dispar: entre los que deseaban aumentar las competencias de la Unión y los que trataban de evitar que éstas bascularan a favor de los Estados. A su vez, entre los que estaban a favor de establecer listas muy precisas de materias y los que preferían un enfoque más abierto. Durante la elaboración del fallido Tratado constitucional, la Convención propuso dejar las cosas casi como estaban: mantener el principio tradicional de atribución de competencias y el concepto de competencia expresa y concreta, opción propia del Derecho Internacional desde el nacimiento mismo del proceso en 1951. El fracasado Tratado constitucional clarificó estos principios propios de una organización internacional y desde esa perspectiva internacional y no la constitucional o interna. La reforma de Lisboa (tanto en el TUE como en el Tratado de Funcionamiento de la UE) hereda prácticamente casi todos sus preceptos relativos al sistema competencial y a su principio básico. Si en los Tratados anteriores era difícil ver expresamente las normas de clarificación, ahora, son ostensibles y se reiteran hasta la saciedad. En efecto, desde los artículos 1, 4.1 y 5 TUE, pasando por los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 TFUE, en todos ellos se repite que las competencias son atribuidas por los Estados, que la UE sólo tiene competencias si están atribuidas expresamente y si hay precepto concreto en qué fundar la competencia (base jurídica caso por caso). Así pues, los preceptos dedicados a la delimitación competencial no son una novedad en su contenido de fondo o material, pues esa clasificación ya se utilizaba por la jurisprudencia y la doctrina. La novedad es la clarificación y su explicitación en el texto del Tratado. a ) Primero, se definen las categorías de competencias: serán exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación y complemento.

— el mercado interior, competencia que ya tiene desde los años setenta. Para su ejercicio se debe recurrir, como en todos los casos, a las bases jurídicas concretas donde se detallan las competencias de armonización para el funcionamiento del mercado interior; — la agricultura y la pesca (salvo la gestión y conservación de recursos pesqueros que es exclusiva); — la política social, con los límites concretos establecidos en el TFUE; — la política de cohesión económica, social y territorial; — la protección de los consumidores; — investigación y desarrollo; — medio ambiente; — los transportes; — las redes transeuropeas, reguladas desde los años noventa; — el espacio de libertad, seguridad y justicia se formula con mucha amplitud en ámbitos como cruce de fronteras, visados, asilo e inmigración y a la cooperación judicial civil (arts. 82 a 89 TFUE); — la energía; — los aspectos comunes de seguridad de la política de salud pública; — la cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria. Es en los ámbitos de competencia compartida donde tiene que desplegar sus virtualidades el principio de subsidiariedad. Este principio está pensado, pues, fundamentalmente para actuar en el campo de las competencias no exclusivas (es decir, en las compartidas y en las de coordinación, fomento y apoyo), y así lo dice expresamente el Tratado de la Unión en el artículo 5.3 (confirmando lo establecido en el Tratado de Maastricht desde 1992) (véase epígrafe 9.1). En relación con «las materias que no corresponden a la competencia exclusiva de la Unión, los Estados miembros están facultados para confiar a las instituciones, fuera del marco de la Unión, funciones tales como la coordinación de una acción conjunta emprendida por los Estados miembros o la gestión de una ayuda financiera…, siempre que esas funciones no desvirtúen las competencias que los Tratados UE y FUE atribuyen a esas instituciones»^5. COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIÓN Y COMPLEMENTO. OTRAS COMPETENCIAS En estos ámbitos la acción de la Unión es complementaria de la de los Estados miembros y de fomento de la cooperación. Quedaría excluida expresamente la competencia de armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros (art. 2.5 TFUE). Entran en esta categoría las siguientes competencias, que ya la UE venía ejerciendo con muy baja intensidad normativa: — políticas de educación, formación profesional y juventud, deporte, — cultura, — industria, — turismo, — protección civil, — la protección, — cooperación administrativa. El Tratado enuncia otras competencias de tanta importancia que no ha querido subsumir en ninguna. Se trata de la importante política de coordinación económica y de empleo: por su trascendencia política no figura junto a los renglones de las competencias compartidas, entre las que tampoco encaja plenamente, aunque se pueda clasificar entre ellas. Los instrumentos puestos en manos de la UE para coordinar las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros serán «orientaciones generales» e iniciativas en sentido amplio. Otra política que no se adapta a la categorización es la Política Exterior y de Seguridad Común y, vinculada a ella, la Política Común de Seguridad y Defensa. Además, el Tratado de la Unión, muy modificado por el Tratado de Lisboa, incluye normas específicas para el ejercicio de las competencias en materia de acción exterior y defensa (arts. 21 a 46 TFUE; véanse Caps. 23 a 25). LA VIS EXPANSIVA DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA (ART. 352 TFUE): COMPETENCIAS EVOLUTIVAS O IMPLÍCITAS Según la doctrina de los poderes implícitos ( implied powers ) se admite que una organización internacional, además de las competencias expresamente atribuidas, puede disponer de las competencias que sean necesarias, incluso nuevas, para la realización de los objetivos fijados por el Tratado constitutivo, o que sean esenciales al ejercicio de las funciones asignadas a la organización. Dado que el proceso de la integración europea tiene un carácter dinámico y evolutivo y, por el contrario, las Instituciones están dotadas de competencias de atribución limitadas, los Estados, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas, regularon un procedimiento que permite superar estas rigidices y alcanzar los objetivos de los Tratados y desarrollar todas sus potencialidades en los casos en que no se hubiera previsto competencia de la Unión o ésta fuera insuficiente. Por ello, este precepto cumplía y cumple la misión de adaptación y correctivo de una concepción rígida de la «competencia de atribución». Está y estaba estrechamente relacionado con el principio de suficiencia de medios (véase infra ), pues la Unión debe lograr los objetivos que los Estados le han marcado y para ello estará dotada de todos los medios necesarios (art. 3.6 TUE). Esta cláusula de imprevisión (mal llamada de flexibilidad en el fracasado Tratado constitucional) permite aprobar normas a la Unión en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los Tratados, si bien el objetivo entra dentro de los asignados. La trascendencia del artículo 352 TFUE reside en que pone a disposición del Consejo y del Parlamento Europeo, a propuesta de la Comisión, medios de acción no sólo para lograr los objetivos marcados por los Tratados (art. 3 TUE), sino que incluso el artículo 352 TFUE puede servir para alcanzar también los objetivos de cada una de sus disposiciones específicas en los casos en que no se prevean expresamente las competencias necesarias o resulten insuficientes. Puede, pues, enriquecer notablemente el campo de aplicación material de los Tratados y, por ende, las competencias atribuidas a las Instituciones. La abusiva utilización en el pasado de esta cláusula, como base jurídica para ir extendiendo como mancha de aceite la competencia de la Unión, dio lugar a críticas de algunos Estados, tribunales nacionales y regiones alemanas. Incluso antes de la Convención para el Futuro de Europa hubo propuestas para su supresión. Pero ni la Convención ni las Conferencias Intergubernamentales de 2004 y 2007 estimaron prudente eliminarla pues había sido muy útil en el pasado, por ejemplo, para iniciar una política de protección de los consumidores o del medio ambiente o una política regional, competencias que los tratados fundacionales no otorgaban a las Comunidades Europeas, pero que a partir de los años setenta se hicieron imprescindibles para lograr «un desarrollo armonioso de las actividades

económicas, una expansión continua y equilibrada» (objetivos previstos en el Tratado). También puede suceder que el medio más adecuado sea acudir a la acción normativa exterior (un acuerdo internacional). En este sentido, el Tribunal de Justicia en el asunto AETR estimó que ese precepto permite a las Instituciones «adoptar todas las “disposiciones adecuadas” en el ámbito de las relaciones exteriores»^6. En un mundo en constante y radicales transformaciones, en el que aparecen abruptamente problemas que requieren necesariamente respuestas casi inmediatas, esta cláusula es imprescindible pues permite corregir y contrapesar el rígido sistema de habilitaciones específicas. La novedad del artículo 352 TFUE, tal como ha sido modificado por el Tratado de Lisboa, estriba en el procedimiento: se exigirá la previa aprobación del Parlamento Europeo y no la mera consulta como hasta 2009. Además, se abre al control de los Parlamentos nacionales pues deben ser avisados por la Comisión de estas propuestas para que comprueben que no violarán el principio de subsidiariedad, es decir, que la UE no extenderá su competencia normativa más de lo necesario para resolver de forma eficaz un problema de alcance europeo (art. 352.1.2 TFUE). También es una novedad el hecho de que impida la utilización de la cláusula para armonizar las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros cuando el Tratado excluya dicha armonización. La propuesta normativa corresponde a la Comisión, y el Consejo decide por unanimidad. Conviene precisar cuáles serían las condiciones para su utilización y sus límites. Una primera condición (y límite) es que sólo puede ser utilizado para alcanzar un objetivo de la UE, entendiendo por objetivos tanto los de carácter general como los objetivos de cada disposición específica. Una segunda condición es que sea necesaria la acción de la UE. La apreciación de la necesidad debe hacerse sobre la base de consideraciones jurídicas, aunque no se puede ocultar que esa apreciación es también una cuestión de hecho que enlaza con criterios técnicos, económicos o de oportunidad política, lo que puede dificultar el control judicial sobre la apreciación pero no imposibilitarlo. La tercera condición y límite para su utilización es que el Tratado no «haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto». Su utilización tiene carácter subsidiario y está ligada a la ausencia o a la insuficiencia en las disposiciones expresas de los Tratados, ya sea porque ninguna otra disposición del tratado confiere a las Instituciones de la Unión la competencia necesaria para adoptar dicho acto, ya sea con carácter suplementario junto a otras bases jurídicas expresas «por el interés de la seguridad jurídica», si bien en estos casos no puede servir de excusa para burlar las normas de los Tratados relativas a la formación de la voluntad del Consejo (marginando la mayoría cualificada). Finalmente, una cuarta condición ha sido añadida por la incorporación expresa del principio de subsidiariedad en el artículo 5 TUE. Se deduce que la utilización del artículo 352 TFUE en ámbitos de competencia compartida está subordinada al respeto del principio de subsidiariedad. El recurso a este precepto podría tener lugar tanto en materias de competencia exclusiva como compartida. Cabe señalar, por otra parte, que la alusión a que el Consejo adoptará «las disposiciones pertinentes» debe entenderse que deja abierta la elección del tipo normativo de derecho derivado (cualquiera de los previstos en el art. 288 TFUE) que se estime más adecuado para la consecución de las finalidades del acto, si bien deberá tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS: PRINCIPIOS RECTORES El ejercicio —que no la delimitación— de las competencias de la Unión está presidido por varios principios básicos: — si el ámbito de acción es compartido, entonces la Unión ejercerá su competencia de forma limitada y subsidiaria en relación con la acción interna: en lo que los Estados miembros no sean capaces de alcanzar de manera suficiente ni mejor ( principio de subsidiariedad ); — deben ejercer sus competencias, ya sean exclusivas o compartidas o de complemento o fomento, cuidando los efectos que produzca su acción sobre los ciudadanos, los operadores económicos y los propios Estados miembros conforme al principio de proporcionalidad (párr. 3.º del art. 5.4 TUE); además, la UE tiene derecho a dotarse de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos conforme al principio de suficiencia de medios (art. 3.6 TUE). 9.1. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD La subsidiariedad es un principio que rige el modo de ejercicio de la competencia; no sirve para delimitar o atribuir competencias, sino que persigue racionalizar ese ámbito difuso y demasiado elástico de la competencia compartida. Nos dice hasta dónde debe llegar la UE cuando aprueba normas. Este principio, no incluido de forma expresa hasta el Tratado de Maastricht de 1992, estaba en la base de los Tratados fundacionales de 1951 y 1957. Ciertamente es así, pues la voluntad de creación misma de las Comunidades Europeas implicó reconocer ya entonces la insuficiencia de la acción estatal y de la acción internacional clásica para abordar problemas y necesidades cuya realización, por razones de eficacia o garantía y de la dimensión transnacional de la acción, requería la constitución de unas instituciones comunes dotadas de medios de acción jurídicos. Este principio emerge con claridad en el Preámbulo del TUE y en su artículo 5 al establecer la exigencia de la proximidad de la toma de decisiones a los ciudadanos, de lo que se deduce que la instancia europea debe actuar como una suerte de último recurso, es decir, con carácter subsidiario. La subsidiariedad es, pues, un principio regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre los Estados miembros y la Unión Europea. Por ello, donde cobra todas sus virtualidades racionalizadoras este principio es en todos aquellos ámbitos que ni son del dominio reservado de la soberanía nacional ni de la competencia exclusiva de la Unión. El principio de subsidiariedad no es título de atribución de competencias ni una técnica de reparto de competencias ni un límite a la competencia de la UE^7. Ahora bien, cuando la Unión actúa dentro de sus competencias, si bien en virtud de una competencia compartida , su intervención deberá justificarse: — ante la insuficiencia de la acción de los Estados tanto en su nivel central como regional o local, — la dimensión o efectos de la acción a escala de la Unión, — y la mayor eficacia de la acción común. El cumplimiento de estos criterios se deberá comprobar previamente, caso por caso, por todas las Instituciones que intervienen en el proceso de decisión, de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Puede observarse que el TUE define la subsidiariedad simultáneamente desde la mayor eficacia y desde la dimensión supranacional del problema. Se evita así una perspectiva sesgada de este principio, pues si se vinculase exclusivamente al criterio de la eficacia, el resultado, en muchos casos, sería que la competencia, en el ámbito en cuestión, sería atribuida al nivel superior que dispone de más medios y puede demostrar más eficacia: justificaría y reforzaría un sistema fuertemente centralizado. Por ello, no basta la eficacia para justificar la intervención de la Unión

nacional; es una previsión que necesita ser desarrollada en el derecho interno^12. Pero, en mi opinión, faculta a cualquier Cámara parlamentaria nacional para decidir si el Gobierno debe interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia de la UE. Entiendo que es una competencia ligada que se desarrolla en la regulación interna en cada Estado miembro. Sin embargo, en España se ha impuesto una solución restrictiva que deja en manos del Gobierno la decisión final de interponer o no el recurso de nulidad, a pesar de la petición de la Comisión Mixta para la UE de las Cortes Generales, comprometiéndose el Gobierno a motivar el rechazo a la petición de las Cortes de interposición del recurso y, si se lo exige la Comisión Mixta, a una comparecencia ante ella (art. 7.3 de la Ley 24/2009). 9.3. LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y DE SUFICIENCIA DE MEDIOS A diferencia del principio de subsidiariedad que se limita al ámbito de las competencias compartidas, los principios de suficiencia de medios y el de proporcionalidad son de carácter general y afectan al ejercicio de toda clase de competencias. El artículo 5, párrafo cuarto, del TUE advierte que ninguna acción puede excederse de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado ( principio de proporcionalidad ). La UE dispondrá de los medios necesarios, aunque se limitará a las acciones estrictamente necesarias. De conformidad con el artículo 5 del Protocolo número 2 sobre la aplicación de estos principios, los medios que emplee la Unión deben ser proporcionados al objetivo que persiga. Cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre los Gobiernos nacionales, las autoridades locales, los agentes económicos o los ciudadanos, deberá ser reducida al mínimo y deberá ser proporcionada al objetivo que se desee alcanzar (lo que ya se decía en las Conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo de 1992). Por ello, la exclusividad de la competencia de la Unión no significa que las autoridades internas no puedan llevar a cabo acciones normativas o ejecutivas; precisamente, por motivos de proporcionalidad, la administración nacional, regional o local intervendrá en los niveles más próximos a los ciudadanos en la ejecución de la acción de la Unión. Con carácter general, como precisa el Protocolo número 2 sobre subsidiariedad y proporcionalidad, las medidas de la Unión deberían dejar un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se tomen a nivel nacional examinado cuando proceda «la dimensión regional y local de las acciones previstas». También los textos anteriores al Tratado de Lisboa recordaban que en igualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a las directivas detalladas. El principio de proporcionalidad, hasta el Tratado de Maastricht, era una aportación jurisprudencial del Tribunal de Justicia referida a la protección de los operadores económicos. El Tribunal ha estimado en reiteradas ocasiones que su respeto integra la legalidad de los actos de la Unión y, llegado el caso, un acto podría anularse si se estimara su violación por el Tribunal de Justicia. Éste ha afirmado que para determinar si una disposición del Derecho Comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo^13. Supone que las obligaciones impuestas en las normas europeas se limiten a la medida estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado. El Tribunal exige el respeto de este principio al legislador de la Unión y también cuando controla la aplicación del derecho de la Unión por las autoridades nacionales. El artículo 3.6 TUE prevé que la Unión dispondrá de los medios apropiados para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen ( principio de suficiencia de medios ). El principio de suficiencia de medios expresa el compromiso de la UE y de sus Estados miembros en poner todo su empeño en la realización de los objetivos de los Tratados; por ello, la UE sólo actuará en la medida necesaria pero con todos los medios necesarios. Si los objetivos o fines están pactados en los Tratados, aunque no tenga la competencia explicitada o los poderes de acción necesarios o precisa dotarse de más medios financieros, entonces la UE «se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas». Es claro que tiene una especial conexión con los recursos financieros de que debe disponer la UE y también con la adecuación de los medios a los objetivos establecidos en los Tratados.

Principio de atribución y delimitación de competencias en la Unión Europea, Resúmenes de Derecho Laboral Comunitario

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CAPÍTULO 3

LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

FUNDAMENTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN: EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN