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TEMA 1 - LA CONDICIÓN DE LA PERSONA EN EL DERECHO
INTERNACIONAL
1. LA PROTECCIÓN DEL INDIVIDUO EN EL DERECHO INTERNACIONAL
1.1. El individuo como objeto de protección en cuanto integrante del elemento “población” del Estado: nacionalidad y extranjería y protección diplomática. El DIP nace como un OJ entre Estados. Los sujetos del ordenamiento eran en ese origen única y exclusivamente los Estados. Si dejamos a un lado el origen primitivo y pluricultural del ordenamiento internacional, la forma histórica más importante de dicho ordenamiento es la que denominamos Derecho internacional clásico que tuvo sus raíces en la Europa Occidental del siglo XVI y perduró, al menos, hasta
La transformación de la sociedad medieval en una pluralidad de Estados soberanos, que reclamaban omnipotencia en el interior de su territorio e independencia en sus relaciones exteriores frente a las autoridades religiosas (el Papado) o políticas (el Imperio) que habían pretendido regir la Cristiandad, se generalizó en Europa desde el siglo XVI y cristalizó jurídicamente en la llamada Paz de Westfalia, ya en pleno siglo XVII (1647-1648). El Estado soberano se convirtió así en el centro de gravedad del orden internacional instaurado tras la Paz de Westfalia. Y el individuo, la persona, era sólo un objeto de regulación jurídica, como lo era el territorio o el mar, pero no un sujeto de ese ordenamiento jurídico. La Sociedad Internacional de principios del siglo XX se reducía, en realidad, a un club casi cerrado de Estados occidentales —la gran mayoría europeos—, del que era expresión genuina un Derecho internacional liberal, radicalmente descentralizado y oligocrático. Liberal, porque sus normas atendían casi exclusivamente a la distribución de competencias entre los Estados y a la regulación de las relaciones entre ellos, siempre en el respeto casi absoluto de la soberanía nacional, lo que explica que no se prohibiera el recurso a la fuerza y a la guerra. Descentralizado, porque era palmaria la ausencia de instituciones u organismos que sirvieran como instancias de moderación del poder de los Estados. Y oligocrático, porque era un orden concebido esencialmente para satisfacer los intereses de un grupo reducido de Estados, al calor precisamente de su carácter liberal y descentralizado; ello ocurría sobre todo gracias a la relevancia inevitable que poseía la conducta o práctica de estos Estados (pocos y poderosos) para la creación de cualquier costumbre internacional o tratado, normas que se elaboraban en el seno de ese círculo reducido de Estados y mediante las que venían a ejercer una especie de gobierno sobre el conjunto de la sociedad internacional. En el marco de este ordenamiento jurídico, el individuo, la persona, era considerada exclusivamente como integrante de uno de los elementos esenciales del Estado: la población. Y el Estado, en su condición de soberano, tenía atribuida por el Derecho internacional la competencia de regular todo lo relativo a esa población. En el origen del Derecho internacional, esa competencia carecía de límites, más allá del respeto al ejercicio de sus competencias por los demás Estados. Por tanto, el Estado podía regular la condición de las personas que se encontraban en su territorio como deseara.
Los Estados empezaron pronto a distinguir, dentro de su población, entre un grupo de personas que consideraban “propias del Estado” y aquellos otros que no revestían dichas características. Las primeras son identificadas a través de un vínculo jurídico denominado “nacionalidad”, de forma que se puede distinguir entre “nacionales” y “extranjeros”. El extranjero podía ser de dos tipos: extranjero nacional de otro Estado y extranjero sin nacionalidad alguna. El extranjero nacional de otro Estado debía ser considerado integrante del elemento “población” de ese otro Estado y, por tanto, cualquier daño que se le produjera podía ser considerado daño al Estado del que era nacional. Por ello, en el marco de esa concepción, cuando un Estado realiza un hecho ilícito internacional sobre la persona de un extranjero, para el Derecho internacional el “lesionado” por dicho ilícito no es el individuo, sino el Estado del que es nacional. La institución jurídica por la que un Estado puede reclamar la responsabilidad de otro Estado por haber realizado un ilícito contra un nacional suyo es la denominada “protección diplomática”. El art. 1 del Proyecto de la CDI de 2006 sobre protección diplomática, define a ésta como «la invocación por un Estado, mediante la acción diplomática o por otros medios de solución pacífica, de la responsabilidad de otro Estado por el perjuicio causado por un hecho internacionalmente ilícito de ese Estado a una persona natural o jurídica que es un nacional del primer Estado, con miras a hacer efectiva esa responsabilidad». Se trata, por tanto, de una forma de hacer efectiva la responsabilidad internacional por parte de un Estado, pues el objeto es «obtener reparación por un perjuicio sufrido por el nacional de un Estado, fundado, en gran parte, sobre el principio de que un daño a un nacional es un daño al propio Estado». En este marco, el Estado actúa en su propio interés, y no en interés del nacional. La protección diplomática se configura así como una institución clásica del Derecho internacional que se desenvuelve en el plano de las relaciones interestatales y constituye un mecanismo de aplicación de las normas internacionales. Su función es permitir al Estado perjudicado (el de nacionalidad de la víctima) invocar la responsabilidad internacional del Estado autor de un hecho internacionalmente ilícito que ha causado un daño a sus nacionales. En estas condiciones, quedarían fuera del ámbito de la protección diplomática cualesquiera otras gestiones o manifestaciones de protección que pudiera realizar un Estado en favor de sus nacionales sin previa comisión de un ilícito internacional como, por ejemplo, todas aquellas destinadas a mejorar las condiciones de sus nacionales en el Estado extranjero o a prevenirlas (como son la protección consular o la asistencia consular). El DIP concibe la protección diplomática como un derecho del Estado; no del particular (persona física o jurídica). Este derecho del Estado se articula, en esencia, sobre una ficción jurídica: un daño a los nacionales de un Estado, constituye un daño al Estado del que estos son nacionales. Tal y como señaló la CPJI en el asunto Mavromatis: «Al asumir la causa de uno de sus súbditos y al poner en marcha, en su nombre, una acción diplomática o una acción judicial internacional, un Estado hace valer, en realidad, su propio derecho, el derecho que tiene a hacer respetar las normas del Derecho internacional en la persona de sus súbditos». En la misma línea, la CIJ señaló en el asunto de la Barcelona Traction que «un Estado puede ejercer su protección diplomática por los medios y en la medida en que considere apropiado, pues es su propio derecho lo que hace valer». De hecho, aunque en el comentario al art. 1 del proyecto de la CDI se establece que «la protección diplomática es el procedimiento que emplea el Estado de la nacionalidad de la persona lesionada para proteger a esta persona y obtener reparación del perjuicio causado por el hecho internacionalmente ilícito», el derecho a ejercer la protección diplomática es del Estado y la posible reparación también le pertenece a él y no al particular lesionado.
Así, cada vez son más los Estados que reconocen en su Constitución el derecho de la persona a recibir protección diplomática por los perjuicios sufridos en el extranjero (lo que implica la correspondiente obligación del Estado de ejercerla) y son numerosas las sentencias de tribunales internos que indican que, si bien un Estado puede decidir discrecionalmente si va a ejercer o no la protección diplomática, dicho Estado tiene la obligación, sujeta a control jurisdiccional, de hacer algo para ayudar a sus nacionales, lo que puede incluir la obligación de considerar debidamente la posibilidad de ejercer la protección diplomática. En el marco del Derecho español, la práctica tradicional ha sido considerar la protección diplomática una competencia discrecional del Estado que, de esta forma, no tendría la “obligación jurídica” de ejercer la acción de protección cuando un Estado extranjero realice un hecho internacionalmente ilícito del que sea victima directa un español. Así lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia española afirmando que el Estado puede ejercerla o no según la oportunidad política de hacerlo en cada caso y según estime que dicho ejercicio puede desprender o no algún perjuicio para las relaciones bilaterales de España con el Estado causante del ilícito internacional. En la misma línea, la Asesoría Jurídica Internacional (AJI) del Ministerio de Asuntos Exteriores afirma que “en Derecho español, no existe ninguna disposición que reconozca un derecho de la persona a beneficiarse de la protección diplomática. Las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la protección de los derechos e intereses de las personas y, en particular de los españoles, no proclaman ningún derecho de las personas a la protección diplomática”; “la protección diplomática es el derecho del Estado a reclamar el respeto del Derecho internacional en la persona de sus nacionales o de otras personas especialmente vinculadas con el mismo. Tanto desde el punto de vista del Derecho internacional como desde la óptica del Derecho español, la protección diplomática no es ni un deber ni una obligación”. Por tanto, en el Derecho español, el particular no sería, en principio, titular del derecho de protección diplomática. No obstante, la Audiencia Nacional de España dió un giro importantísimo a esta cuestión a través de la sentencia de 11 de diciembre de 2019 en el denominado caso Couso. En dicha sentencia la Audiencia Nacional va a señalar la existencia de límites a la discrecionalidad del Estado español cuando la protección diplomática tenga por objeto proteger y garantizar los derechos fundamentales de conformidad con la Constitución española. De conformidad con esta sentencia, el no ejercicio de la protección diplomática en los casos en que, cumplidas las condiciones para el ejercicio de la misma, la inacción del Estado contribuya a la consolidación del perjuicio causado en el particular por ilícito internacional de un tercer Estado, genera el derecho a una indemnización al particular por parte del Estado. En otras palabras, esta sentencia marca un punto de inflexión en materia de responsabilidad del Estado por el no ejercicio de la protección diplomática, al declarar la responsabilidad patrimonial del Estado español por no haberla ejercido, situando al individuo y sus derechos fundamentales en eje central de la argumentación, en coherencia con el núcleo de nuestro ordenamiento jurídico. Esta jurisprudencia ha sido confirmada por el Tribunal Supremo en julio de 2021, determinando el contenido de la protección y los efectos en el caso de que no se prestase en la forma oportuna y afirmando que, si no se hace así, puede generar la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, no en cuanto a la indemnización del daño ocasionado, que nunca se garantiza con la protección diplomática, sino por la deficiente protección diplomática o la denegación de la misma. La sentencia del TS declara, a los efectos de fijar jurisprudencia, que “los ciudadanos españoles tienen derecho a la protección diplomática por parte de la Administración nacional, para el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por un hecho ilícito, conforme al Derecho Internacional, ocasionado directamente por otro Estado; siempre y cuando el propio perjudicado no haya podido obtener la reparación por los mecanismo de Derecho interno del Estado productor del daño, siempre que estén establecidos y sea razonable obtener un pronunciamiento expreso en tiempo razonable”. Y añade que “el mencionado derecho comprende la utilización de las vías diplomáticas que se consideren procedentes, conforme a las reglas de la actuación exterior de la Administración, o por otros medios admitidos por el Derecho Internacional, encaminada a la reparación del perjuicio ocasionado, siempre que dichos medios la hagan razonablemente admisibles”.
En consecuencia, “procederá la reclamación, en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando se acredite que el Estado español no ha prestado la protección diplomática, conforme a los requisitos que le es exigido y atendiendo a la pérdida de oportunidad que comportaría dicha omisión, siempre que concurran los restantes presupuestos de dicha responsabilidad”. Pero, no debe olvidarse que esta sentencia versa exclusivamente sobre el Derecho español y no cambia la naturaleza discrecional de la protección diplomática como institución de Derecho internacional que, en el ámbito visto en este capítulo, no reconoce al individuo como sujeto, sino como objeto de protección en el marco de un sistema interestatal. En otras palabras, para el Derecho internacional la protección diplomática sigue siendo una competencia discrecional del Estado, con independencia de que la jurisprudencia española parezca reconocer, a los únicos efectos del derecho español, el derecho de los ciudadanos españoles a la protección diplomática por parte de la Administración, para el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por un hecho ilícito, conforme al Derecho Internacional, ocasionado directamente por otro Estado. 1.2. El derecho del Estado a proteger al individuo ante situaciones de peligro para su vida y libertad: el asilo. Si en el apartado anterior nos referíamos a las competencias que tiene el Estado sobre sus nacionales y sobre los extranjeros que se encuentran en su territorio, en esta sección nos vamos a detener en otra competencia del Estado cuya finalidad es defender la vida y la libertad de personas que se encuentran en peligro: el asilo. Por asilo se entiende la protección que un Estado ofrece a personas que no son nacionales suyos y cuya vida o libertad están en peligro por actos, amenazas o persecuciones de las autoridades de otro Estado o incluso por personas o multitudes que hayan escapado al control de dichas autoridades. Tradicionalmente se ha distinguido, dentro de esta institución, dos grandes clases: el llamado asilo territorial o interno y el asilo diplomático. El denominado asilo diplomático es el que se concede en las sedes diplomáticas del Estado, en el territorio de otro Estado, y es una institución típica de los países latinoamericanos donde ha tenido un cierto desarrollo en la práctica y en el derecho convencional. En este último encontramos el Tratado de Derecho Penal de Montevideo de 1889, la Convención sobre Asilo de La Habana de 1928, la Convención sobre Asilo Político de Montevideo de 1933, el Tratado sobre Asilo y Refugio político de Montevideo de 1939 y, finalmente, la Convención de Caracas de 1954 sobre Asilo Diplomático, que es la que regula de forma más completa esta institución. Al tratarse de una institución que se da sólo entre Estados latinoamericanos y que no forma parte del Derecho internacional general, no nos detenemos en su estudio. Finalmente encontramos una tercera clase de asilo, cuyo verdadero encuadramiento está dentro del Derecho de Guerra, y que se conoce por asilo neutral. Por tal se entiende la protección que concede un Estado neutral en tiempo de guerra a miembros de las Fuerzas Armadas de los Estados beligerantes que buscan refugio en su territorio. Es una práctica generalmente admitida que los grupos de combatientes sean internados en el referido Estado neutral. Su especificidad también nos hace dejar esta institución fuera de nuestro análisis que se centra en el denominado asilo territorial, que sí es una institución de carácter general, reconocida a todos los Estados. El asilo territorial concedido a los perseguidos políticos ha sido una práctica constante por muchos Estados, que lo han hecho figurar incluso en sus Constituciones. Desgraciadamente, la figura del asilado o refugiado político sigue siendo habitual en nuestros días. La institución del asilo tiene su fundamento, en el momento actual de la evolución del Derecho internacional, en la competencia que ejerce el Estado sobre su territorio, y en virtud de ella puede conceder no sólo la entrada en el mismo, sino también otorgar protección mientras se encuentre dentro de su territorio. No estamos, por tanto, en el marco de un derecho de la persona, sino de un derecho del Estado.
1.3. La protección del individuo por sí mismo en base a su dignidad: los derechos humanos, el Derecho internacional humanitario y la protección de los refugiados. Si en el primer apartado veíamos como el Derecho internacional clásico establecía mecanismos de protección del individuo en cuanto objeto de protección jurídica y no como sujeto, y en el apartado 2 veíamos la institución del asilo como derecho del Estado a proteger al individuo en casos excepcionales de peligro para su vida o libertad, esta situación del individuo va a cambiar radicalmente a partir de mediados del siglo XX con la consagración en el Derecho internacional de los derechos humanos y la creación progresiva de un sistema internacional de protección de dichos derechos. Se trata de considerar al individuo como sujeto de un conjunto de derechos que derivan de su dignidad y no sólo como objetos que pueden ser protegidos por el Estado discrecionalmente en el marco de su soberanía. Este es un cambio radical de la consideración del individuo por el Derecho internacional. Un cambio de paradigma que va a permitir transformar a la persona: de objeto de regulación jurídica a sujeto de derecho en el ámbito internacional. Esta protección de la persona como sujeto de derechos se había iniciado a finales del siglo XIX en un marco muy concreto: los conflictos armados. Para esas situaciones de conflicto armado, se habían establecido una serie de normas protectoras de las personas no combatientes que, ancladas en viejas normas consuetudinarias, terminarían consagrándose en lo que se denomina Derecho internacional humanitario, cuya máxima expresión se encuentra en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977 que estudiaremos en el capítulo 6. Un paso más se dio, terminada la Segunda Guerra Mundial, con la protección de la persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él. En estos casos, los Estados van a considerar que no tienen “la facultad” de protegerlos (como es el caso con la institución del asilo), sino la obligación jurídica de reconocerles un estatuto particular (el estatuto de refugiado) y protegerlos en consecuencia. Es un cambio fundamental. No se regula una competencia del Estado, sino el derecho de las personas que, precisamente, aparece como un límite a esas competencias, tal y como veremos en el capítulo 7. Con esos antecedentes, el siguiente paso será la protección internacional de los derechos humanos. Este nuevo paso supone un salto cualitativo, pues se trata de proteger los derechos de todas las personas en todo momento.
2. ANTECEDENTES, CARACTERES Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA INTERNACIONAL DE
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS.
2.1. El proceso de internacionalización de los derechos humanos. A partir de la segunda mitad del siglo XX hicieron su aparición en el Derecho internacional un conjunto de normas dedicadas a la protección internacional del individuo a las que, de modo convencional, se agrupa bajo la categoría genérica de «Derecho internacional de los derechos humanos». Se ha ido configurando así un nuevo sector del ordenamiento internacional caracterizado por su progresividad y su dimensión axiológica, en el que es posible identificar principios y estructuras comunes a los distintos sistemas que lo integran, de forma que hoy podemos hablar de un “Sistema Internacional de Derechos Humanos”. Este nuevo sistema internacional de promoción y protección de los derechos humanos no surge de la nada. Por el contrario, la reivindicación de ciertos derechos inherentes a la dignidad del ser humano va a generalizarse en muchos Estados a partir del denominado Siglo de las Luces con la Ilustración y, desde finales del siglo XIX, empieza a proyectarse en el ámbito internacional, definiéndose instituciones diversas que concurren en la protección de la persona humana. En esa época empezó a regularse las denominadas «prácticas odiosas» (tales como la esclavitud o la trata de blancas), a lo que hay que añadir, ya en el siglo XX, el establecimiento en el seno de la Sociedad de Naciones de regímenes específicos de protección de las minorías en Europa y de protección de la población de los territorios sometidos al régimen de mandatos. Sin embargo, la gran innovación introducida por el Sistema Internacional de Derechos Humanos radica en la presencia, en todos los subsistemas que lo integran, de un elemento esencial que se convierte en su principal rasgo distintivo, a saber: la consideración del individuo y de su dignidad como un valor autónomo de la sociedad internacional que, de esta forma, se convierte, no sólo en un bien jurídico protegible en sí mismo por el Derecho internacional, con independencia de la condición o circunstancias en que se encuentre el particular objeto de protección, sino en un interés público global. De tal forma que la garantía del disfrute efectivo de los derechos humanos se convierte en el objetivo inmediato y único de los sistemas de protección. Así configurado, el Sistema Internacional de Derechos Humanos y los distintos subsistemas integrados en el mismo se perfilan simultáneamente como mecanismos de protección del individuo y como instituciones garantes de un valor esencial de la sociedad internacional, cuya importancia fue puesta de manifiesto en la Segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, al proclamar que «la promoción y protección de los derechos humanos es una cuestión prioritaria para la comunidad internacional» (Declaración y Programa de Acción de Viena, preámbulo). Este nuevo Sistema Internacional de Derechos Humanos es, en lo esencial, el resultado de un proceso evolutivo en el que se han relacionado, siempre en forma dialéctica, las competencias estatales, por un lado, y el interés de la Sociedad Internacional, por otro. A lo largo del mismo se ha producido la superación del viejo principio de la competencia exclusiva del Estado y su sustitución por una nueva concepción que define a los derechos humanos como interés público global. En virtud de esta nueva concepción se establece un modelo de cooperación entre ordenamientos jurídicos que, al tiempo que reconoce una competencia primigenia y directa al Estado para establecer mecanismos propios de protección y promoción, define la competencia de la Sociedad Internacional para adoptar normas en dicho ámbito e —incluso— para establecer sistemas internacionales de control y fiscalización del comportamiento estatal. Así, si bien es al Estado a quien compete, en primer lugar, proteger los derechos de los individuos sometidos a su jurisdicción, dicha competencia la ejerce en tanto que derivada de una obligación general que le viene impuesta por el Derecho internacional y, por consiguiente, sometida a control a través de mecanismos internacionales. Cuando hablamos de un proceso que da por resultado la creación de un “Sistema” hacemos referencia a la adopción de normas sustantivas que enuncian derechos, algunas de las cuales —como el derecho a la vida o la prohibición de la tortura— han llegado a integrarse en el bloque cualificado de las normas de ius cogens. Junto a ellas, se han ido definiendo mecanismos de control que ofrecen al particular protección frente al Estado en el plano internacional. Ambos elementos (marco normativo y marco institucional de protección de ese marco normativo) integran el denominado Sistema Internacional de Protección de los Derechos Humanos.
En este sentido, la Corte Interamericana ha considerado que: “dicha responsabilidad internacional puede generarse también por actos de particulares en principio no atribuibles al Estado [Las obligaciones erga omnes de respetar y hacer respetar las normas de protección, a cargo de los Estados Partes en la Convención,] proyectan sus efectos más allá de la relación entre sus agentes y las personas sometidas a su jurisdicción, pues se manifiestan también en la obligación positiva del Estado de adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectiva protección de los derechos humanos en las relaciones inter-individuales. La atribución de responsabilidad al Estado por actos de particulares puede darse en casos en que el Estado incumple, por acción u omisión de sus agentes cuando se encuentren en posición de garantes, esas obligaciones erga omnes contenidas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención”. 2ª. El interés jurídico regulado (la dignidad humana) es configurado como un interés colectivo, respecto del que los Estados no tienen un interés particular, por lo que no es relevante la reciprocidad (sólo existe reciprocidad en ámbitos muy marginales como el relativo al ius standi para poner una reclamación ante un órgano internacional y, ni siquiera en este ámbito, en todos los casos) y que, en consecuencia, su protección incumbe a la comunidad internacional en su conjunto, que tiene interés jurídico para proteger y reaccionar en caso de violaciones graves de los mismos. 3ª. Consecuencia de lo anterior es la existencia de una predominancia en la utilización de tratados internacionales multilaterales que contienen obligaciones de estructura integral. Por obligación de estructura integral entendemos, siguiendo a Fitzmaurice, la obligación “autónoma, absoluta e intrínseca para cada parte y que no depende de una ejecución correspondiente por las otras partes”. Se trata de obligaciones de interés general que no exigen reciprocidad de los otros sujetos obligados por la norma. Las obligaciones integrales se identifican en primer lugar por sus características genéricas y su régimen jurídico y no solamente por su pertenencia a un régimen internacional material determinado (como el derecho humanitario o los derechos humanos) “El criterio de identificación de la obligación integral es formal más que material. Lo que identifica la obligación integral no es que trate sobre los derechos humanos, es que escape al régimen de reciprocidad en cuanto a las consecuencias de los derechos vinculados a su violación”. 4ª. Esas obligaciones, en su mayoría de naturaleza integral, son, además, mayoritariamente obligaciones erga omnes, es decir, obligaciones que se asumen ante la Comunidad Internacional en su conjunto, precisamente por proteger un interés colectivo de esa Comunidad. El reconocimiento, por la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, de la legitimidad de la preocupación de toda la comunidad internacional con la observancia de los derechos humanos en toda parte y a todo momento, constituyó un paso decisivo hacia la consagración de obligaciones erga omnes en materia de derechos humanos. 5ª. En la elaboración del marco normativo se utilizan instrumentos normativos que superan el marco particular para crear normas de carácter general con vocación de obligar a todos los Estados con independencia de que hayan dado explícitamente su consentimiento (aunque existen también normas convencionales que sólo obligan a los Estados parte14) y algunas de las cuales gozan de carácter imperativo (ius cogens). 6ª. En el marco del sistema internacional de protección de los derechos humanos se han ido creando sistemas específicos de responsabilidad que pueden llevar incluso a la existencia de crímenes internacionales, a la responsabilidad no sólo del Estado sino del individuo órgano del Estado que ordenó o realizó los hechos y a que la exigencia de responsabilidad la pueda solicitar directamente el individuo lesionado. 7.ª Dentro del Sistema se han generalizado mecanismos institucionales de control del cumplimiento de las obligaciones por parte de los Estados. Mecanismos que, como veremos, son tanto de estructura descentralizada (como los órganos de tratados que operan únicamente en el marco de los tratados que los han creado) como centralizados con competencias generales (como los mecanismos existentes en el marco del Consejo de Derechos Humanos).
De esta forma, la protección de los derechos humanos se ejerce en cada subsistema a través de técnicas diferenciadas que, en última instancia, se reconducen siempre a técnicas de control internacional cuyo objeto no es otro que valorar la adecuación del comportamiento de un determinado Estado a las obligaciones internacionales que le son exigibles. Las formas concretas en que dicho control se ejercita serán examinadas en las siguientes páginas en relación con cada sistema. Sin embargo, es preciso formular algunas consideraciones de alcance general. En primer lugar, las técnicas de control responden, como regla, a modelos no judiciales. Y así, aunque la figura de los Tribunales internacionales de derechos humanos se va abriendo paso de forma progresiva y decidida, sigue siendo excepcional la configuración del sistema judicial como mecanismo principal y directamente aplicable de protección de los derechos humanos. Baste a este respecto con destacar que no existe un Tribunal de estas características en el plano universal y que, en los ámbitos regionales, sólo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene competencia automática para resolver cualquier demanda presentada contra un Estado integrado en el sistema. Por el contrario, el control se ejerce habitualmente a través de Comisiones y Comités que, si bien recogen en sus métodos de trabajo fórmulas de análisis basadas en el principio contradictorio, no son órganos judiciales aunque, como veremos, sus decisiones no carecen de gran relevancia jurídica para los Estados. En segundo lugar, los mecanismos de control se establecen, dentro de cada sistema, en forma escalonada, que va del simple examen de informes gubernamentales periódicos a la presentación de denuncias del individuo contra el Estado. De todos los posibles métodos tan sólo el de informes periódicos entra en funcionamiento de forma automática, estando sometidos los restantes a un sistema de reconocimiento previo de jurisdicción por parte del Estado afectado, de forma que el órgano internacional de control no podrá recibir denuncias si el Estado no ha aceptado previamente tal posibilidad. En tercer lugar, el control no se ejercita exclusivamente respecto de supuestos individualizados de violación. Dicho método coexiste con supuestos de investigación de situaciones masivas y sistemáticas de violación de los derechos humanos, que tan sólo toman en consideración casos individuales en la medida en que pueden definir una situación. Ambos métodos coexisten, en ocasiones, dentro del sistema establecido en una misma Organización Internacional (especialmente la ONU y la OEA), siendo utilizados en función de las circunstancias que concurren en cada caso concreto. Finalmente, es de destacar que el objetivo de los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos no es tanto la condena del Estado infractor, como garantizar el disfrute efectivo de los derechos humanos, a través de la adopción de medidas generales por parte de la Comunidad Internacional y del Estado y, en su caso, de la restitución del derecho violado o de una reparación equitativa en los sistemas más perfeccionados. 8.ª Los subsistemas internacionales son subsidiarios respecto de la protección de los derechos humanos a nivel interno y, por consiguiente, sólo operan tras la actuación de los sistemas internos. Una prueba de ese carácter subsidiario es el requisito del previo agotamiento de los recursos internos para poder acudir los particulares a la vía internacional de protección. Esto significa que, por un lado, el que está obligado a cumplir la disposición internacional es el Estado y, por otro que, si no la cumple, él mismo tiene la posibilidad de corregir y resarcir su falta. De ahí que se solicite el previo agotamiento de recursos internos como requisito fundamental de la admisión de la petición individual. Sólo hay dos excepciones a este requisito: que el conflicto se presente Estado frente a Estado, en cuyo caso no hace falta agotar los recursos internos y, en consecuencia, la jurisdicción internacional no será subsidiaria; y cuando estamos ante violaciones colectivas de carácter grave o sistemático, en cuyo caso se considera que está habiendo una crisis del sistema interno y se puede acudir a los mecanismos internacionales sin agotar los recursos internos.
12.ª Finalmente, debemos destacar un elemento esencial derivado del carácter de “sistema”: todos los subsistemas que lo integran se encuentran relacionados entre sí e interactúan los unos con los otros. En otras palabras, los avances que se producen en un subsistema, terminan influyendo en los demás, produciéndose una interpretación dinámica de los textos que integran los diversos subsistemas. Un ejemplo de la interacción entre el subsistema universal en el ámbito de los derechos del niño y el subsistema regional americano, ayudará a mejor comprender esta característica: El armazón normativo para la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) en el Sistema Interamericano es escaso, pues en el Sistema Interamericano no existen tratados específicos en materia de infancia. Por su parte, el artículo 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) tiene una única disposición relativa a los derechos de NNA, bastante concisa: “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”. El marco jurídico de protección de los derechos de NNA no parece, por tanto, muy amplio. Es cierto que los tratados internacionales del Sistema Interamericano están redactados desde un enfoque inclusivo y no discriminatorio, por lo cual no se excluye de su ámbito de protección a NNA. Pero esta solución no implica una especificidad en la protección de los derechos de NNA. Así, en los primeros años de la CADH, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) consideró que el hecho que algunas de las víctimas fueran menores de edad constituía un agravante en la violación de un Estado de los derechos humanos consagrados en la CADH, sin considerar en su ratio decidendi una violación específica del artículo 19 de la CADH, así como tampoco una noción unitaria de derecho del niño como elemento diferenciador en la protección de sus derechos y garantías consagrados en la CADH. Esta situación no era acorde con el cambio de paradigma que supuso la Convención de los Derechos del Niño (CDN) de 1989. Esta Convención, que reconoce a los NNA como sujetos de derecho frente al antiguo paradigma tutelar del niño como objeto de protección, implementa la especificación de los derechos contenidos en la Carta de Derechos Humanos a NNA. Y la lógica consecuencia de la misma es la necesidad de un marco normativo específico para la protección de los derechos de NNA. Para conseguir este fin, el Sistema Interamericano, ante la carencia de marco normativo propio, va a utilizar un procedimiento pretoriano, a través de decisiones jurisprudenciales de los órganos de protección de Derechos Humanos (CIDH y Corte IDH) que van a ir interpretando el contenido y alcance del artículo 19 de la CADH a fin de incorporar dicho marco jurídico especifico en el Sistema Interamericano. Para ello, la CIDH y la Corte IDH van a desarrollar el concepto de la existencia de un corpus iuris del que emanan obligaciones específicas para los Estados en materia de derechos de NNA, que constituyen un “círculo de protección del niño” y cuya base jurídica la constituye el artículo 19 de la CADH. La formulación de esta tesis la realizará la Corte IDH en una sentencia especialmente relevante que va a marcar definitivamente el proceso de integración dinámica. Nos referimos al conocido como caso “Niños de la calle”. En esta sentencia la Corte sienta las bases de lo que denomina como doctrina del corpus iuris, al señalar que “[t]anto la Convención Americana como la Convención sobre los Derechos del Niño forman parte de un muy comprensivo corpus juris internacional de protección de los niños que debe servir a esta Corte para fijar el contenido y los alcances de la disposición general definida en el artículo 19 de la Convención Americana”. Vemos claramente la interpretación dinámica de los tratados que conforman los diversos subsistemas. Ello implica la necesidad de que los órganos responsables de la interpretación y control de la aplicación de esos diversos instrumentos y subsistemas coordinen sus interpretaciones y acepten dicha interacción. Aunque no siempre es fácil, las reuniones periódicas que se realizan, por ejemplo, entre los tribunales europeo, americano y africano de derechos humanos, o entre los presidentes de órganos de tratados, así como los seminarios informales en los que participan integrantes de todos ellos, ayuda a superar esas dificultades.
