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TEMA 11: LOS PRECEDIMIENTOS PARA HACER EFECTIVA LA
RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL
La protección diplomática Naturaleza jurídica y características de la protección diplomática La protección diplomática consiste en la reclamación de un Estado frente a otro Estado que ha cometido un hecho internacionalmente ilícito y como consecuencia del cual ha causado daños a las personas, sus bienes, o sus derechos, nacionales del Estado que ejerce la protección diplomática. El presupuesto de hecho, por tanto, es la comisión de un hecho ilícito internacional por parte de un Estado en perjuicio de un nacional o nacionales de otro Estado. La CDI ha codificado las normas relativas a esta institución en el Proyecto de artículos sobre la protección diplomática, aprobado en 2006. En su art. 1 se afirma que: «la protección diplomática consiste en la invocación por un Estado, mediante la acción diplomática o por otros medios de solución pacífica, de la responsabilidad de otro Estado por el perjuicio causado por un hecho internacionalmente ilícito de ese Estado a una persona natural o jurídica que es un nacional del primer Estado con miras a hacer efectiva esa responsabilidad.» En su momento estas reclamaciones las llevaban a cabo las misiones diplomáticas a través de los cauces diplomáticos, pero en la actualidad la reclamación la puede llevar a cabo cualquiera de los órganos del Estado encargados de las relaciones internacionales y a través de cualquier procedimiento. La denominación, por tanto, puede resultar engañosa porque la figura es bastante más amplia. Por este motivo no hay que confundir la protección diplomática latu sensu : asistencia diplomática y consular, en general de la strictu sensu : reclamación internacional con carácter formal, de Estado a Estado. En este caso nos vamos a referir a esta última institución de Derecho internacional. La protección diplomática es un derecho privativo del Estado, tal como dijo la Corte Permanente de Justicia Internacional (Corte de la Sociedad de Naciones, anterior a la actual de Naciones Unidas) en el asunto de las Concesiones Mavrommatis en Palestina , «Al hacerse cargo de la causa de uno de sus nacionales, al poner en movimiento en su favor la acción diplomática o la acción judicial internacional, este Estado hace valer, a decir verdad, su propio derecho, el derecho que tiene a hacer respetar el Derecho internacional en la persona de sus nacionales» ( Sentencia de 30 de agosto de 1924 ). Afirmación que ha sido reiterada por la CIJ en el asunto Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), segunda fase ( Sentencia de 6 de abril de 1955 ) así como en el de la Barcelona Traction Light & Power Ltd. (Bélgica c. España), segunda fase ( Sentencia de 5 de febrero de 1970 ). El Estado defiende al ejercerla su propio derecho, el derecho del Estado a que se respeten las normas internacionales en la persona de sus ciudadanos. Las consecuencias prácticas de esta cuestión son importantes, pues el particular no puede ejercer el derecho a su protección diplomática (no tiene subjetividad internacional. Ni el Estado puede ser exigido a ejercerla. Es un derecho exclusivo del Estado, y no del particular. Si el Estado decide ejercer esta reclamación la puede abandonar en cualquier momento sin autorización del particular. Si el Estado decide
ejercer la reclamación y llevarla hasta sus últimas consecuencias, y consigue una indemnización por ello, en este caso le corresponde al Estado esa indemnización, que puede hacer con ella lo que estime oportuno (quedársela, condonarla, o dársela al particular). Estas consecuencias de la naturaleza jurídica de la protección diplomática pone en evidencia la precaria situación del individuo frente a la comisión de hechos internacionalmente ilícitos. Requisitos para el ejercicio de la protección diplomática Son requisitos para el ejercicio de la protección diplomática:
- La nacionalidad de la reclamación. Para que un Estado pueda ejercer la protección diplomática a favor de un ciudadano es necesario que éste tenga su nacionalidad.
- Además se han de agotar por la víctima los recursos internos que ponga a disposición el derecho interno del Estado que ha cometido el hecho internacionalmente ilícito. 1- La nacionalidad del perjudicado Este requisito plantea problemas en dos supuestos: Según el Proyecto de la CDI de 2006 PERSONAS NATURALES: Artículo 4: Estado de la nacionalidad de una persona natural “A los efectos de la protección diplomática de una persona natural, se entiende por Estado de la nacionalidad un Estado cuya nacionalidad ha adquirido dicha persona, de conformidad con la legislación de ese Estado, en razón del lugar de nacimiento, la filiación, la naturalización, la sucesión de Estados o de cualquier otro modo que no esté en contradicción con el derecho internacional.” - Personas con doble o múltiple nacionalidad: Artículo 6: _“Nacionalidad múltiple y reclamación frente a un tercer Estado
- Todo Estado del que sea nacional una persona que tenga doble o múltiple nacionalidad podrá ejercer la protección diplomática con respecto a esa persona frente a un Estado del que ésta no sea nacional.
- Dos o más Estados de la nacionalidad podrán ejercer conjuntamente la protección diplomática con respecto a una persona que tenga doble o múltiple nacionalidad.”_ Artículo 7: “Nacionalidad múltiple y reclamación frente a un Estado de la nacionalidad Un Estado de la nacionalidad no podrá ejercer la protección diplomática con respecto a una persona frente a otro Estado del que esa persona sea también nacional, a menos que la nacionalidad del primer Estado sea predominante tanto en la fecha en la que se produjo el perjuicio como en la fecha de la presentación oficial de la reclamación.” Artículo 8: Apátridas y refugiados _“1. Un Estado podrá ejercer la protección diplomática con respecto a una persona apátrida que tenga residencia legal y habitual en ese Estado en la fecha en la que se produjo el perjuicio y en la fecha de la presentación oficial de la reclamación.
- Un Estado podrá ejercer la protección diplomática con respecto a una persona a la_
ejerce la reclamación), y sea la nacionalidad efectiva (ha de reflejar un vínculo, una relación cierta entre el Estado y el ciudadano). Si no es así, el Estado de la nueva nacionalidad no puede ejercer la protección diplomática. El caso de las personas jurídicas Hay algunas personas jurídicas que no plantean dudas acerca de su nacionalidad. En algunos otros casos sí surgen dudas, especialmente en el caso de las sociedades multinacionales cuyos socios tienen, además, una nacionalidad diferente a la de la multinacional. La nacionalidad se determina entonces dentro de las reglas del Derecho mercantil o del Derecho internacional privado. A este respecto se puede hablar de que existen las siguientes soluciones previstas en el Proyecto de la CDI: PERSONAS JURÍDICAS Artículo 9: “A los efectos de la protección diplomática de una sociedad, se entiende por Estado de la nacionalidad el Estado con arreglo a cuya legislación se constituyó dicha sociedad. Sin embargo, cuando la sociedad esté controlada por nacionales de otro Estado u otros Estados, no desarrolle negocios de importancia en el Estado en el que se constituyó y tenga la sede de su administración y su control financiero en otro Estado, este Estado se considerará el Estado de la nacionalidad. Artículo 10: Continuidad de la nacionalidad de una sociedad
_1. Un Estado tiene derecho a ejercer la protección diplomática con respecto a una sociedad que tenía su nacionalidad, o la de su Estado predecesor, de modo continuo desde la fecha en la que se produjo el perjuicio hasta la fecha de la presentación oficial de la reclamación. Se presume la continuidad si esa nacionalidad existía en ambas fechas.
- Un Estado deja de tener derecho a ejercer la protección diplomática con respecto a una sociedad que adquiera después de la presentación de la reclamación la nacionalidad del Estado frente al cual se presentó dicha reclamación.
- No obstante lo dispuesto en el párrafo 1, un Estado seguirá teniendo derecho a ejercer la protección diplomática con respecto a una sociedad que tenía su nacionalidad en la fecha en la que se produjo el perjuicio y que, como consecuencia de ese perjuicio, haya dejado de existir según la legislación del Estado en el que se constituyó._ Artículo 11: Protección de los accionistas Un Estado de la nacionalidad de los accionistas de una sociedad no tendrá derecho a ejercer la protección diplomática con respecto a esos accionistas en caso de perjuicio causado a la sociedad, a menos que: a) La sociedad haya dejado de existir, de conformidad con la legislación del Estado en el que se constituyó, por algún motivo no relacionado con el perjuicio; o b) La sociedad haya tenido, en la fecha en la que se produjo el perjuicio, la nacionalidad del Estado cuya responsabilidad por el perjuicio se invoca y la constitución de la sociedad en ese Estado haya sido exigida por éste como condición previa para realizar negocios en dicho Estado.
Artículo 12: Perjuicio directo a los accionistas En la medida en que un hecho internacionalmente ilícito de un Estado cause un perjuicio directo a los derechos de los accionistas como tales, derechos que son distintos de los de la propia sociedad, el Estado de la nacionalidad de cualquiera de esos accionistas tendrá derecho a ejercer la protección diplomática con respecto a sus nacionales. Artículo 13: Otras personas jurídicas Los principios enunciados en el presente capítulo serán aplicables, según proceda, a la protección diplomática de otras personas jurídicas que no sean sociedades.” La Corte Internacional de Justicia, en el asunto de la Barcelona Traction, sentencia de 1970 , determinó que la nacionalidad de la sociedad era la canadiense, aunque la mayoría de sus accionistas fueran belgas y su sede se encontrara en Barcelona. La reclamación, según la Corte, no podía dirigirse por Bélgica contra España. Tendría que haber sido Canadá quién demandara a España. 2- El previo agotamiento por el particular de los recurso internos Se exige que se conceda al Estado que ha cometido el hecho ilícito internacional la posibilidad de que lo enmiende. El particular que ha sufrido el daño deberá intentar la reparación a través de los medios que le ofrezca el Derecho interno de ese Estado. Hay que agotar previamente todos los recursos internos (ordinarios y extraordinarios). La reclamación diplomática es siempre subsidiaria. En el caso de España se intentará incluso la reclamación ante el Tribunal Constitucional. Este requisito tiene dos excepciones:
- El acuerdo entre las partes (común a la anterior). Estas no son normas de ius cogens, sino que son dispositivas, y admiten el pacto entre las partes.
- El perjuicio, el daño que afecta a un particular, lo sufre directamente un Estado. En este caso el Estado podrá reclamar directamente. La protección ejercida por organizaciones internacionales Junto a la protección diplomática, llevada a cabo por los Estados, también las Organizaciones internacionales pueden ejercer la protección de algunas personas físicas. La característica principal de esta protección es que obviamente no se basa en el requisito de la nacionalidad. Las organizaciones internacionales no tienen ciudadanos, no mantienen relaciones de nacionalidad con personas físicas o jurídicas. Se benefician de esta protección los funcionarios o agentes de esas organizaciones internacionales. Las organizaciones internacionales tienen derecho a la protección de sus funcionarios o agentes en el supuesto de que hayan sufrido daños en el ejercicio de sus funciones como consecuencia de un hecho ilícito internacional cometido por un Estado (miembro, o no, de esa organización internacional). La protección ¿la puede ejercer el Estado de su nacionalidad, o también la organización internacional a cuyo servicio se encontraba al sufrir el daño en cuestión? La Corte Internacional de justicia contestó a esta cuestión a través de un Dictamen, Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, Opinión consultiva de 11 de abril de 1949. El origen de este Dictamen respondió a los siguiente hechos: En 1948 un ciudadano sueco al servicio de las Naciones Unidas fue enviado a Oriente Próximo para mediar en
Son las medidas de autotutela más graves. En principio constituyen la violación de una norma internacional, por lo que en principio constituirían un hecho internacionalmente ilícito, pero esa conducta se justifica como reacción a un hecho ilícito previo. La legitimidad de las represalias o contramedidas es indiscutible, como lo demuestra que estén recogidas y reguladas en el Proyecto de artículos de la CDI. Son causa de exclusión de la ilicitud. Y además han sido admitidas y reconocidas por la jurisprudencia internacional de forma continua y constante. Las represalias en Derecho internacional son necesarias porque no existe en la comunidad internacional un órgano que se encargue de imponer de manera coercitiva a los Estados el cumplimiento de las normas internacionales. Así pues, son necesarias, lo que no quiere decir que resulten deseables o satisfactorias. El recurso a éstas ha de limitarse, en la medida de lo posible, por tratarse de un recurso muy rudimentario que plantea ciertos problemas. Y es que convierte a cada Estado en Juez y parte de sus propios derechos en ausencia de una solución negociada o aportada por un tercero imparcial. En segundo lugar, es obvio que beneficia a los Estados más poderosos, con más capacidad política, económica y militar para adoptarlas y mantenerlas. El principal problema que pueden ocasionar es una reacción unilateral del Estado que las sufre, de forma que produce una escalada del conflicto. Por todos estos motivos las represalias están sometidas a unos requisitos muy rigurosos y muy severos. Las condiciones han sido sistematizadas por la jurisprudencia, y en especial por el Tribunal internacional de justicia, en la ya vista Sentencia de 1997 en el asunto del Proyecto Gavcikovo-Nagimaros que enfrentó a Hungría contra Eslovaquia. En el marco de este asunto el Tribunal internacional de Justicia se pronunció acerca de la legalidad, licitud, de las medidas adoptadas por Eslovaquia contra Hungría. La contramedida consistió en incumplir el tratado internacional existente entre ambos como respuesta a un incumplimiento previo del mismo por Eslovaquia. Así, los requisitos o condiciones para la validez de las contramedidas son:
- Como presupuesto básico, la existencia de un hecho internacionalmente ilícito previo que perjudique al Estado que las adopta. Si éste no existe, la reacción será un hecho ilícito internacional y no una contramedida legítima. Este requisito no se cumplió en el asunto de las medidas militares y paramilitares en y contra Nicaragua 1986 Nicaragua contra Estados Unidos. EEUU alegaba la adopción de contramedidas legítimas contra Nicaragua por las incursiones que este Estado había llevado a cabo en el territorio de Estados vecinos como El Salvador u Honduras. EEUU nunca fue víctima de los hechos realizados previamente por Nicaragua.
- Sólo deberán ser adoptadas una vez que se haya intentado, sin éxito, la negociación para la resolución de la controversia y reparación del daño.
- Los objetivos que se persigue al adoptarlas son:
- Cesación del hecho ilícito, si éste perdura.
- Reparación de los daños que haya causado. Cualquier otro objetivo perseguido por las represalias las convierte en ilícitas. Conseguidos estos objetivos han de cesar.
- El contenido en ningún caso puede consistir en el uso de la fuerza o la violación de los derecho humanos, etc. Es decir, en ningún caso pueden violar normas de ius cogens internacional. Así pues, hay una diferencia sustancial y cualitativa desde el punto de vista jurídico entre las medidas de retorsión y las represalias. Medidas de autotutela de carácter económico (retorsiones o represalias)
Son las más frecuentemente adoptadas por los Estados para reaccionar ante un hecho internacionalmente ilícito. Afectan a los intercambios económicos y financieros entre el Estado que las adopta y aquel que ha cometido el hecho ilícito. Pueden ser medias comerciales (prohibición de importación, exportación), pueden tener carácter financiero (control o secuestro de los recursos financieros que el Estado que ha cometido el hecho ilícito internacional tiene en el territorio del Estado que lo sufre, pueden consistir en la suspensión o terminación de los créditos que se conceden a ese Estado que comete el hecho ilícito, o pueden afectar a las comunicaciones aéreas, marítimas o terrestres entre esos Estados. El Estado que sufre el hecho internacionalmente ilícito y decide reaccionar frente al mismo puede adoptar de entre las mencionadas, alguna o todas. Y puede decidir aplicarlas con la intensidad que considere oportuna. Pero esta licitud desaparece en el momento que el contenido de esas medidas resulte desproporcionado frente al hecho internacionalmente ilícito, y también en el momento que afecte a nacionales de terceros Estados. Crítica justa y razonada que se hace a la ley de Estados Unidos conocida como ley HELMS-BURTON (anticubana), que impone sanciones penales a los ciudadanos no americanos que adquieran bienes nacionalizados por Cuba y que pertenecieron, antes de la revolución cubana, a ciudadanos norteamericanos (cubanos que posteriormente adquirieron la nacionalidad estadounidense). En la medida en que esta ley, u otra de similares características, afecten a ciudadanos de terceros Estados, dejan de ser lícitas y legítimas. Las sanciones internacionales Se diferencian de las medidas de autotutela, en primer lugar, por su carácter institucionalizado, su carácter colectivo. Las adopta una organización internacional, un importante número de Estados en el seno de una organización internacional. No se trata de una reacción unilateral o individual. Y se suelen emplear para reaccionar ante hechos especialmente graves. Hay dos tipos de sanciones:
• Sanciones de carácter interno : son aquellas adoptadas contra un Estado
miembro de la organización que ha infringido las obligaciones derivadas de su pertenencia a la misma. Puede consistir, por ejemplo, en la suspensión del derecho de voto. Las adopta la organización internacional en el ejercicio de su poder disciplinario.
• Sanciones de carácter externo : adoptadas como consecuencia de violaciones
graves de Derecho internacional, con graves consecuencia para la comunidad internacional. B) Examen de las sanciones en la práctica de las Naciones Unidas Su objetivo es lograr el cumplimiento, la aplicación, de los principios y las normas establecidas en la Carta de las Naciones Unidas. Por ello, el capítulo séptimo de la Carta atribuye competencias al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, regula las medidas que pueden adoptar las organizaciones para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Autoriza al Consejo de Seguridad a adoptar sanciones contra Estados que amenacen o quebranten la paz y seguridad internacional. Y pueden ser sanciones de dos tipos:
- Sanciones que no implican el uso de la fuerza (las menos graves).
Otro Estado que ha sufrido medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad ha sido Serbia, como consecuencia del conflicto en la antigua Yugoslavia, como un embargo comercial de las mercancías que tuvieran su origen en ese Estado, o medidas de carácter diplomático, como la reducción de su personal diplomático, o el aislamiento deportivo, etc. Estas sanciones de carácter fundamentalmente económico fueron interrumpidas en 1995, cuando el acuerdo de Dayton puso fin a la Guerra de Serbia con Bosnia, pero otra vez en 1998 se reanudaron a consecuencia de la guerra con Kosovo. Otros Estados han sufrido sanciones de menor importancia en estos años, como Angola, Haití, Sudán, etc. C) Las sanciones económicas internacionales. Entre las sanciones económicas internacionales destacan las adoptadas por el Consejo de Seguridad conforme a lo previsto en el art. 41 de la Carta, que incluyen la ruptura total o parcial de las relaciones económicas o financieras. Si están en vigor estas medidas, cuando un Estado al ejecutarlas viole una obligación internacional, ello no constituirá un hecho internacionalmente ilícito, y no incurrirá en responsabilidad internacional. El cumplimiento de las sanciones es obligatorio para todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, porque viene así viene determinado en la Carta. Las sanciones se cumplen, aunque se dejen por ello de cumplir los Tratados en los que estén recogidas esas relaciones comerciales. Al hilo de los bloqueos para asegurar la eficacia de los embargos, la aplicación de sanciones económicas ¿puede implicar el uso de la fuerza? No. La práctica de las Naciones Unidas se distingue entre los embargos (recogidos en el art. 41 de la Carta) y los bloqueos (en el art. 42), que sí implican el uso de la fuerza. El Consejo de Seguridad, para evitar problemas de calificación se refiere al Capítulo VII de la Carta cuando tiene que motivar, justificar, sus sanciones. De modo que incluye los dos artículos, sin más precisión. Las sanciones económicas adoptadas por el Consejo de Seguridad, para que sean eficaces, han de afectar no sólo a los Estados, sino también a los particulares. Interesa la interrupción de las relaciones comerciales de todas las personas extranjeras, físicas y jurídicas sobre todo. Cada Estado, a su vez, debe completar el embargo con medidas reglamentarias internas. Y así lo hizo España con las Órdenes de 4 y 6 de agosto de 1990, del Ministerio de Economía español, por las que se sometía las transacciones económicas de España con Irak y Kuwait a la autorización administrativa (salvo en el caso de transacciones dirigidas al suministro de ayuda humanitaria).
