tema 10 DAII, Apuntes de Derecho Administrativo

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DERECHO ADMINISTRATIVO 4% Curso — Grupo 1 Curso 2012/2013 TEMA 10 EL DEMANIO MINERO 1. EVOLUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA DE ORDENACIÓN DE LAS MINAS. Hay que señalar de inicio, y a fin de fijar conceptos que por scctor minero entenderemos aquel que comprende la investigación y aprovechamiento de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos, siendo la minería la lécnica utilizada para conseguir tal fin, y que consiste en la actividad de laborear o de hacer excavaciones en una mina, Antes de entrar en el ordenamiento español vigente, es conveniente apuntar que en cl Derecho histórico comparado sc pueden encontrar tres sistemas diferentes a la hora de afrontar la ordenación jurídica de los recursos mineros: 1, El sistema fundiario o de accesión, a tenor del cual el derecho de propiedad no está limitado verticalmente, de lorma que el propictario lo es de todo lo que está debajo y encima de su propiedad, tal y como sucedía cn el primitivo Derecho Romano. 2. El sistema regaltano, que atribuye a la Corona o al Estado la propiedad de los minerales, quien puede ejercitar su explotación directamente o a través de concesiones, reservándose las facultades sobre su control, lo que constituye cl sistema vigente en la mayoría de los Estados europeos de nuestro entorno. 3. El sistema anglosajón o de ocupación, según el cual las minas se atribuyen a quien las descubre y primero las registra probando su existencia. Señalado lo anterior, tenemos que el Derecho histórico español sc adscribe tempranamente al sistema regaliano puro (Fuero de Castilla de 1377, Las Ordenanzas Reales de Castilla de 1484) si bien posteriormente se adicionan elementos propios del de ocupación pasando por diversas lascs (Ordenanzas de Felipe IL, Ordenes de Carlos 1) hasta llegar al Real Decreto de 4 de julio de 1825. Esta norma estaba inspirada en la legistación napoleónica de 1810, y sustenta el principio regaliano que reserva las cavidades subterráneas a la propiedad de la Corona en los Gobiernos monárquicos y al Estado cn los populares, regulando las condiciones de las extracciones mediante las técnicas de la autorización y la concesión, el carácter perpetuo de la concesión y los cánones de aprovechamiento, toda ello hajo el control de sus titulares. 2 Llegamos Juego a la Ley de Minas de 1849, que introduce algunas modificaciones de relieve cn esc sistema, destinadas en lo fundamental a reforzar los poderes de la Administración y regular dos nuevas causas de caducidad de la concesión que mernaban la justificación de la perpetuidad de la misma. Luego, la reacción liberal se proyecta con el Decreto-Ley de 1868 aprobando las Bases Gencrales para la nueva Legislación de Minas, y que estaba claramente inspirado en el régimen americano o de ocupación en detrimento del regaliano, ya que si bien se mantienc el dominio del Estado sobre las minas, cuando éstas se hallaran en terrenos particulares el Estado sólo se reservaba el derecho de coderlas a quien solicitase la explotación si el dueño no las explotaba por si mismo. Dc ahí que el art. 339 del Código Civil conceptuara las minas como bienes de dominio público afectos a la riqueza nacional, pero sólo "mientras no se Olorgue su concesión". La quiebra de esta formulación se producirá ya en el siglo XX con diferentes disposiciones de claro matiz intervencionista, lo que se consagra definitivamente con la Ley de 19 de julio de 1944 y posteriormente en la aún vigente Ley 22/1973, de 21 de julia, de Minas (LM, cn adelante). Con ambas se determina que las minas son bienes de dominio público y que las concesiones nunca podrán otorgarse a perpetuidad, La propia Constitución de 1978 no incluye, al menos expresamente en el art, 132 estos bienes dentro del demanio público, ni aporta novedad alguna al margen de la problemática competencial, a la que luego nos referiremos. De ahí que nos centremos esencialmente en el análisis de la aún vigente LM. Disposición que ha sido modificada, entre otras, por la Loy 54/1980, de 3 de noviembre, con atención especial a los recursos minerales energéticos, el RD- Legislativo 1303/1986, de 28 de junio, de Adaptación al Derecho de las Comunidades Europeas del Título VI sobre Condiciones para ser titular de derechos mineros, y la Ley 12/2007, de 2 de julio, Hay que tener en cuenta también normas coetáneas a la LM como la Ley 6/1977, de 4 de encro, de Fomento de la Minería, la Ley 43/1995, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades, cuyo Capítulo IX del “título VII incide sobre cl régimen fiscal de la minería (sustituida por el RD-Legislativo 4/2002, de $ de marzo, por el que se aprueba el toxto refundido de la Ley del Impuesto sabre Sociedades), y el RD 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, junto con el RD 107/1995, de 27 de encro, por el que se fijan los criterios de valoración para configurar la sección A) de la Ley do Minas. También el RD 3255/1983, de 21 de diciembre, por el que se aprusba el Estatuto del Minero, y el RD 363/1985, de 2 de abril, Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, que ha sido modificado por el RD 159/1996, de 2 de febrero y más recientemente por el RD 249/2010, de 5 de marzo, por el que se adaptan determinadas disposiciones en materia de minas y energía a lo dispuesto en las Leyes 17/2009 y 25/2009, vinculadas como sahemos a la Dircotiva de Servicios. 4 clasificación, siempre que se lleve a cabo por el propietario de un terreno para su uso exclusivo y no exija la aplicación de técnica minera alguna”. 3. LA ADMINISTRACIÓN COMPETENTE EN MATERIA DE MINAS, 3. 1. Distribución territorial de competencias. A dileroncia de lo que sucede en otros sectores, cn el minero la distribución de competencias resulta clarificadora, por cuanto al Estado cl art, 149.1,25 CE sólo le atribuye en exclusiva "las bases del régimen minero y energético", con lo que las CCAA asumen el desarrollo legislativo y la ejecución de aquél régimen, y por tanto las funciones y servicios que hasta la configuración autonómica correspondían a la Administración del Estado. En el caso de la Comunidad Valenciana, por RD 1047/1984, de 11 de abril, se traspasaron a la misma las funciones correspondientes, Con esas premisas y partiendo del entendimiento de que el marco normativo básico se encuentra en la legislación antes citada, las CCAA en algunos casos ya han dictado normas complementarias, de protección, explotación y finunciación. Sin embargo, hay que scifalar que, como cn otros ámbitos materiales, en la actividad minera concurren otros titulos competenciales como el ambiental, urbanístico o de ordenación del territorio, y el de la prevención de riesgos laborales, que confieren una particular problemática a la cuestión. 3.2. Organización administrativa. Las Consejerías competentes de cada CCAA son usualmente los órganos encargados de las autorizaciones y concesiones mineras, así como quienes ostentan las competencias de inspección, vigilancia y sanción en esta materia. En la Comunidad Valenciana, tal alribución competencial sc concreta en la vigente Orden 14/2011, de 31 de marzo, de la Conselleria de Industria, Comercio e Inmovación, por la que se establecen los órganos competentes para el ejercicio de determinadas funciones en materia de derechos mineros Orden de 10 de diciembre de 1999, de la Consellería de Industria y Comercio, por la que so atribuyen competencias en materia de olorgamiento de derechos mineros. Ello al margen, para hacer cfectiva la autorización o concesión se va a requerir la obtención de la licencia municipal correspondiente, lo que puedo afectar a algunas especificas sobre suelo no urbanizable. 5 La Administración del Estado retiene, a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio algunas competencias generales, no estrictamente mineras, relacionadas con las contratos de transferencia de tecnología extranjera, normalización y homologación de bienes y productos minerales y, entre otros, la elaboración y aprobación del Plan Nacional de abastecimiento de materias primas mineralos, 4. RESERVAS MINERAS: PROTECCIÓN Y RÉGIMEN DE APROVECHAMIENTOS, 4,1, Régimen de aprovechamientos Sobre esta cuestión, la LM opera con un doble criterio: por una parte establece unas reglas comunes aplicables a toda clase de minerales, y de otra, por la naturaleza de los aprovechamientos, ostablece unas reglas específicas o especiales diferentes para cada uno de ellos. De ahí que vamos a distinguir entre unas reglas comunes y otras especificas, para dotenornos luego en la especial problemática de la restauración de los terrenos. a) Reglas comunes 1) En todo caso, el Estado puede establecer zonas de roscrva por "razones de especial interés para el desarrollo socio-económico o para la defensa nacional" (art, 7 T.M), quedando en manos del propio Estado su explotación, ya dHircctamente o indirectamente a través de organismos aulónomos o empresas privadas, 2) Todas las actividades, ya sean de explotación on sentido estricto, o de investigación o exploración requieren previa autorización o concosión administrativa. Lo mismo cuando se trata de Iransmitir los derechos mineros. 3) Los titulares de derechos mineros están obligados a indemnizar al propietario de los terrenos y a terceros por los daños y perjuicios que les cause y a abonar los cánones a la Administración corno contraprestación a la obtención de los títulos, 4) La incompatibilidad de aprovechamientos sobre un mismo terreno se resuelve a favor del de mayor utilidad, debiendo los favorecidos indemnizar al resto. 5) Los litulares de autorizaciones y concesiones mineras tienen derecho a la ocupación temporal de terrenos y a ser beneficiarios de la expropiación forzosa sobre los mismos, 6) Tanto las autorizaciones como las concesiones caducan por una serie de causas; renuncia del titular, impago de derechos mineros, inactividad de la explotación o agotamiento de recursos, entre otras, 7 407 a 425 del Código Civil no han sido derogados por la l.ey de Aguas quo, reiteramos, no se aplica a las que aquí tratamos. Aceptado pues que estas aguas puedan ser públicas o privadas con arreglo al Código Civil, lo que nos queda por determinar son las condiciones para su aprovechamiento, que es lo verdaderamente relevante. Y ello requiere, en cualquier caso y de acuerdo con el art. 24 LM, provia declaración de su condición de aguas minerales, lo que compete al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio u órgano cumpetonte de la CCAA-, previo informe vinculante de la Dirección General de Sanidad, cuando sc trate de minero-medicinales, En cuanto al aprovechamiento, y en segundo lugar, este corresponde al titular de las aguas, con derecha preferente, que puede a su vez cederlo a lercoras personas. El trámite siguiente será, por tanto, la autorización de la explotación por el órgano competente de la CCAA, Cuando las aguas sean de dominio público, su aprovechamiento corresponderá al que instó su declaración como mineral. Cuestión distinta es su explotación y comercialización, para lo que hay que estar al RD 1708/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de aguas minerales naturales y aguas de manantial envasadas para consumo humano. Norma eslalal que es fruto de la transposición de diversas Directivas comunitarias como la Directiva 98/83/CE del Consejo, de 3 de nuviembre de 1998, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano en lo que respecta a las aguas de bcbida envasadas; la Dircetiva 80/777/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales, modificada por la Dircetiva 96/70/CT del Parlaracnto Europeo y del Consejo, de 28 de octubre do 1996, por la que se modifica la Directiva 80/777/CFF del Consejo relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales; la Directiva 80/777/CEB del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales, que ha sido refundida y derogada por la Directiva 2009/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales, incorporando mínimos cambios de procedimientos administrativos a nivel europeo que no afectan al contenido de la norma previamente integrada en el ordenamiento jurídico nacional, y también la Directiva 2003/40/CE de la Comisión, de 16 de mayo de 2003, por la que se fija la lista, los limites de concentración y las indicaciones de etiquetado para los componentes de las aguas minerales naturales Los títulos competenciales que esgrime el Estado para la aprobación del señalado RD 1798/2010 están en su Disposición Final 2% “Este rcal decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1,16.* de la Constilución, que atribuye al Estada la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad. So exceptúan los «urtículos 8 3.2 y 12, que se dictan al amparo de la compctencia que sobre sanidad exterior atribuye al Estado el artículo 149,1.16.* de la Constiución, y el artículo 3.1 y la disposición final primera, que se dictan al amparo de lo establecido en el artículo 140.1.25.2 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las basos del régimen minero y energético”. Los yacimientos de origen no natural Se trata aquí de residuos sólidos o escoriales abtenidos cn la investigación y explotación de los recursos minerales, para los que la prioridad para su aprovechamiento es de los titulares de los derechos mineros en cuyo ejercicio se han producido, pudiendo transmitirlos previa autorización administrativa (arts. 32 y 33 LM). Las estructuras subterráneas Definidas como depósitos peológicos naturales o artificiales cuyas características permitan almacenar productos mincrales o energéticos, 0 acumular energía bajo cualquier lorma o retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que se vierta o inyecte en ellos, requiere también de autorización administrativa previa solicitud justificativa do la utilidad de dicha instalación. - Secciones C) y D). Aunque hay algunas diferencias entre los recursos de una y otra Sección, en lo esencial su aprovechamiento se somete al mismo régimen, que usualmente consla de tres fases concctadas y sucesivas: permiso de exploración, permiso de investigación y concesión de explotación. En cuanto al permiso de exploración, es considerado como un antepermiso de investigación, destinado a realizar estudios de grandes zonas, selección de los mejores recursos y figura previa a la obtención de aquel (arts. 40 a 42 LM). Fl permiso de investigación (que no procede en las zonas de reserva y donde el recurso sca notorio y viablo pudiendo entonces obtener directamente la concesión de explotación), cs una autorización reglada, que concede al titular el derecho a realizar dentro del perímetro determinado, los estudios y trabajos encaminados a poner de manifiesto los recursos, su entidad, condiciones, etcétera. El plazo máximo de investigación cs de tres años, y consfituye una especie de preconecsión. Finalmente, la concesión de explotación conliero al titular el derecho al aprovechamiento de todos los recursos de estas Secciones que se encuentren en el perímotro de la misma. Los rasgos característicos de la concesión minera podemos sintctizarlos en los siguientes aspectos relevantes: 10 Es interesante en este punto la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, que resolvió el conllicto entre actividades extractivas y protección del medio ambiente, planteado a propósito de Tey 12/1981 de la Generalidad de Cataluña. A juicio del Tribuna! Constitucional, el Estado puede declarar prioritaria la actividad minera respecto del medio ambiente ajustando el deber do restauración a las posibilidades de llevarlo a cabo. En esta línea, ya con cl RD 1131/1988 de 30 do septiembre, se exigía preecptiva evaluación de impacto ambiental para la extracción a cielo abicrio de hulla, lignito u otros minerales, es decir, ludos los recursos contemplados en la LM, 4.2. Protección, Sobre esto señalar que tanto la LM como su Reglamento de 1978 disponen la regulación de las competencias de policía minera atribuidas a la Administración con el fin de velar por el dominio público minero. Estas competencias han sido asumidas en su practica totalidad por las CCAA abarcando la inspección, vigilancia y contro! de los aprovechamientos, así como tado lo relacionado con el seguimiento de las distintas autorizaciones y concesiones, pudiendo suspender los trabajos y sancionar con multas las infracciones, de conformidad con lo prevenido en aquellas normas. Ello al margen, la legislación autonómica puede disponer otras infracciones relacionadas con las extracciones mineras, como las relativas al régimen de seguridad de las instalaciones, a lo que por ejemplo se refiere la Luy 2/1985, de 11 de diciembro, del Principado de Asturias. 5, RECÍMENES ESPECIALES. REFERENCIA A LOS HIDROCARBUROS Nos referiremos aquí a los hidrocarburos que, como adelantamos, quedan fuera del régimen de la TM, con arreglo a su art. 1.2, Su regulación cstaba inicialmente contenida en la Ley 21/1974, de 27 de junio, de investigación y explotación de los hidrocarburos, que fue posteriormente modificada por la Ley 21/1992 de 16 de julio. Su reglamento de ejecución fue aprobado por RD 2362/1976, de 30 de julio y modificado por RD 1634/1993, de 30 de julio, La Tey de 1974 fue derogada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (parcialmente afectada por el RD-Tey 6/1999, de 16 de abril), que como señala MARTÍN REBOLLO parte de la idca de una regulación integral, desde la explotación al consumo pasando por el relino, el transporte, almacenamiemo, distribución y comercialización, Esta norma limita la actividad del Estado a un papel regulador pero mantiene la titularidad pública del bien considerado, planteando como novedades por lo que se refiere al aspecto demanial, la supresión de reservas a favor del Estado, la regulación de los almacenamientos subterráneos, la 11 creación de la figura del operador y la insistencia en las obligaciones del concesionario de desmantelar en su caso las instalaciones, La Ley de 1998 ha sido modificada sustancialmente por la Ley 12/2007, de 2 de julio respecta del sector del gas natural, en transposición de Directivas comunitarias, que es la que justificó también la aprobación del RD-Loy 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costos e ingresos de los sectores eléctrico y gasista. Además de esas modificaciones de la Ley del sector de hidrocarburos, ha habido muchas otras como por ejemplo por señalar las más recientes la Loy 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nuclcares o producidos por materiales radiactivos, el RD-Ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en cl sector onergélico y se aprueba el abono social, y la ya conocida Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Loyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.