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TEMA 2º.- LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS.
1.. LOS ANTECEDENTES Y LA CREACIÓN DE LA O.N.U.
El primer modelo contemporáneo de cooperación internacional son las conferencias diplomáticas, en las cuales se reúnen los Gobiernos de los Estados, no de forma periódica, sino cuando surge un problema común que requiere la concertación política internacional. Este es el modelo propio y característico del siglo XIX, de ahí la denominación de este período histórico como Europa de los congresos.
Destacan, por un lado, los Congresos de Viena, Aquisgrán, Troppau, Laibach y Londres, entre 1814 y 1830, en los que se consagra la Santa Alianza y el derecho de intervención para defender la legitimidad dinástica, el absolutismo político y el régimen confesional (intervenciones en España, Nápoles y Grecia). Es liderado principalmente por Austria, Francia, Prusia, Rusia y el Reino Unido. Posteriormente, a partir de mediados del siglo, se retiraría el Reino Unido ( Doctrina Disraeli de la sweet isolation ) y se incorporarían el Imperio Otomano e Italia. La principal característica de este período es la concertación europea para resolver problemas del continente europeo. Comienza a fracturarse con las guerras franco-austriaca, franco-prusiana y de Crimea, y se quiebra definitivamente con la Primera Guerra Mundial. Y por otro lado, las conferencias coloniales sobre África y Asia de Madrid, Berlín, Bruselas y Algeciras, entre 1880 y 1906, cuyo objetivo es el reparto colonial de estos continentes. El concierto colonial se erosiona, a su vez, con los conflictos de Afganistán, Marruecos y Sudáfrica, y el rechazo general de Alemania.
Finalizada la Primera Guerra Mundial, las potencias vencedoras intentaron crear un sistema de cooperación internacional más efectivo que el anterior que permitiera asegurar la preservación de la paz mundial y, en consecuencia, la solución pacífica de las controversias internacionales. De esta forma, en el Tratado de Paz de Versalles (1919) se crea, además, la Sociedad de Naciones, una organización con sede en Ginebra y estructura internacional con una Asamblea plenaria, un Consejo restringido con miembros permanentes y elegidos, y una Secretaría, a los que se suma posteriormente el Tribunal Permanente de Justicia Internacional con sede en La Haya.
La Sociedad de Naciones tuvo éxitos importantes en materia socioeconómica (OIT, en 1919, y organizaciones técnicas en materia de comunicaciones) y consiguió iniciar el proceso de descolonización (mandatos sobre colonias de países derrotados en la Primera Guerra Mundial). Sin embargo, en general, fracasó, debido a la no interdicción del uso de la fuerza, a la ausencia de un mecanismo obligatorio de solución pacífica de las controversias y de los conflictos internacionales (favoreciendo el anexionismo italiano, japonés, soviético y alemán) y a la falta de participación de las principales potencias; así, Estados Unidos no fue nunca miembro pese a ser una idea del Presidente Wilson, Alemania sólo fue miembro entre 1926 y 1933, Japón hasta 1933, España estuvo ausente entre 1926 y 1931…. No impidió la Segunda Guerra Mundial y se disolvió formalmente el 18 de abril de 1946, transfiriendo sus bienes a la recién creada ONU.
ERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO E INSTITUCIONES INTERNACIONALES JOSÉ ANTONIO PEREA UNCETA – FACULTAD DE DERECHO UCM – MADRID 2017
El fracaso del mecanismo de mantenimiento de la paz creado con la Sociedad de Naciones conduce al Reino Unido y a los Estados Unidos a la idea de crear una organización internacional que la sustituya con carácter inmediato, es decir, no sólo como un proyecto de futuro sino incluso como una alianza durante la contienda mundial. Aunque durante la guerra el Mando Aliado lo era de las Naciones Unidas, como una cuestión de hecho, la gestación formal de la organización se fraguó en las conferencias de aquél durante la contienda. Al mismo tiempo de Roosevelt, Churchill, Stalin y De Gaulle (también, después, Chang Kai-shek) concertaban las estrategias y operaciones militares en los distintos frentes, debatían sobre la futura organización, diseñándola hasta el más pequeño detalle, en la conferencias de Londres, Atlántico Norte, Moscú, El Cairo, Teherán, Bretón Woods, Dumbarton Oaks y Yalta, entre otras. Es importante tener en cuenta que la ONU nace del seno de una alianza militar y que su principal función es, lógicamente, el mantenimiento de la paz después de la guerra mundial conforme al orden establecido por las potencias que llevan el peso del enfrentamiento militar con el Eje. Las otras funciones que se añaden a esta en su tratado constitutivo –como la libre determinación de los pueblos o la protección de los derechos humanos fundamentales- son incorporadas por iniciativa exclusiva de los Estados Unidos, sin ninguna o escasa adhesión de las demás potencias, de ahí su precaria regulación en aquél.
En la Conferencia de San Francisco, desarrollada entre abril y junio de 1945 con la participación de 50 Estados, se debate la propuesta del Directorio (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, URSS y China) y se aprueba el texto constitutivo definitivo. La Carta de las Naciones Unidas se firmó el 25 de junio y entró en vigor el 24 de octubre de 1945 1. La Carta no tiene prevista una sede, razón por la cual primero se reunió en Londres y desde 1946 en Nueva York.
2.. LAS TRANSFORMACIONES DE LA ONU.
Aunque es difícil establecer unas etapas taxativamente diferenciadas en la historia de la ONU 2 , podemos distinguir las siguientes, que ayudan, sin duda, a comprender el alcance de su adaptación a las nuevas circunstancias y la efectividad de los objetivos y procedimientos diseñados originariamente.
La etapa de la guerra fría (1950-1965) tiene un preámbulo muy controvertido entre las grandes potencias, antes aliadas y progresivamente enfrentadas por el dominio del nuevo escenario internacional, en lo que se conoce como la paz virtual (1946-1950), con la controversia sobre las concesiones petrolíferas iraníes, la cuestión polaca, la guerra civil griega, el conflicto fronterizo indo-pakistaní, el conflicto palestino tras la partición del mandato británico, la guerra de Indochina, la querella de las admisiones como Estados Miembros de la ONU y la cuestión española, etc.
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(^1) Aunque participan 50 Estados, se considera Estado miembro originario a Polonia, que no participó en la conferencia porque en esas fechas contaba con dos Gobiernos, reconocidos por unos o por otros Estados, uno en el exilio en Londres y otro en el interior pro-soviético. (^2) Véase CARRILLO SALCEDO, J.A., “Las Naciones Unidas entre 1945 y 1986”, en ONU: Año XL, Revista de la Facultad de Derecho de la UCM, vol. 13, Madrid, 1987, pp. 11 y ss.
adopta sanciones contra Libia (1992), la UNITA angoleña (1994), Liberia (1995) y otros Estados. Aunque escapan a su control inicial intervenciones unilaterales como las de Kosovo (1999) e Irak (2003), legitima las ocupaciones posteriores y participa en las medidas de consolidación de la paz, en un ambiente de progresiva degradación del consenso entre las potencias y de reducción del protagonismo o participación de la ONU. También se ha constatado este retroceso del papel de la ONU en las OMP, pasando de grandes operaciones, con nuevas características muy alejadas de las originarias, como UNPROFOR en Yugoslavia y ONUSOM en Somalia a pequeñas misiones de observación en conflictos secundarios. Y tampoco han tenido éxito las propuestas auspiciadas por el Secretario General Boutros Ghali de reformar la organización (Agendas y Programas para la Paz, la Democracia y el Desarrollo).
3.. EL ESTATUTO DE MIEMBRO.
La ONU es una organización de vocación universal, de la que son miembros originarios los 50 Estados participantes de la Conferencia de San Francisco de 1945 (artículo 3 de la CNU) más Polonia 3. Para ser miembros admitidos los Estados deben ser, según el artículo 4 de la CNU, amantes de la paz, aceptar las obligaciones contendidas en la misma y tener capacidad y disposición para cumplirla, sin embargo el Dictamen del TIJ de 1954 superó la querella de las admisiones y la cuestión española considerando suficiente la soberanía estatal como requisito, para que se abandonara el debate entre los dos bloques cada vez que un Estado solicitaba su adhesión, como ocurrió con España.
El procedimiento de admisión es el general de la ONU: se adopta una decisión por mayoría de 9 miembros de los 15 que integran el CS, con derecho de veto de los cinco permanentes, y se traslada la propuesta para su ratificación por dos tercios de la Asamblea General.
También está prevista la suspensión y expulsión de los miembros (artículos 5 y 6), por el mismo procedimiento que la admisión. En el primer caso se suspenden temporalmente los derechos, pero no las obligaciones. No hay práctica al respecto, aunque Indonesia se retiró voluntariamente entre 1965 y 1966 y se suspendieron las credenciales a los diplomáticos sudafricanos entre 1974 y 1994 como medida de presión contra la política de apartheid.
Actualmente hay 193 Estados Miembros. Vaticano tiene el estatuto de Estado observador desde 2004. En idéntica situación está Palestina (representado por la Autoridad Nacional Palestina) desde 2012, pese a la controversia existente sobre su condición de Estado.
Los últimos Estados admitidos han sido Andorra, República Checa, Eslovaquia (se extingue Checoslovaquia), Eritrea, Mónaco y Ex República Yugoslava de Macedonia en 1993, Palau en 1994, Kiribatí, Naurú y Tonga en 1999, la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) y Tuvalú en 2000, Timor Oriental y Suiza en 2002, y Montenegro en 2006 (por separación de la RFY, y después Unión Estatal de Serbia y Montenegro, quedando en su lugar la República de Serbia como continuadora), y Sudán del Sur en 2011.
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(^3) Vid. nota supra.
4.. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA.
La CNU establece los órganos principales de la organización y prevé la posibilidad de crear órganos subsidiarios y de llegar a acuerdos de vinculación con organismos internacionales especializados 4.
Son órganos principales la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Tribunal Internacional de Justicia, todos ellos independientes, así como el ECOSOC (dependiente de la Asamblea General), el Comité de Administración Fiduciaria (dependiente de la Asamblea y el Consejo) y la Secretaría General (dependiente de la Asamblea, el Consejo, el ECOSOC y el CAF).
Los órganos subsidiarios son creados por los órganos principales y están subordinados a éstos. Son órganos subsidiarios ( ver cuadro en archivo adjunto ):
- De la Asamblea General: Comités especiales, Comités permanentes, Comisión de Derecho Internacional (CDI), Comisión de Desarme y Consejo de Derechos Humanos.
- Del Consejo de Seguridad: Comité de Estado Mayor, Comité contra el Terrorismo, Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia, TPI para Ruanda, Comités permanentes, Comités de sanciones y operaciones de mantenimiento de la paz (OMP’s o cascos azules ).
- De la Asamblea General y del Consejo de Seguridad: Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas.
- Del ECOSOC: Comisiones orgánicas (Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, Estadística, Estupefacientes, etc), Comité de Políticas de Desarrollo, Comité encargado de las Organizaciones No Gubernamentales y otros órganos.
- De la Asamblea General y el ECOSOC: ACNUR, ONU-Habitat, ONU-Mujeres, OOPS, PMA, PNUD, FNDUC, VNU, PNUMA, UNCTAD, UNFPA, UNICEF, UNODC, UNICRI, UNIDIR, UNITAR, UNRISD, UNSSC, UNU, ONUSIDA, UNISDR y UNOPS.
- De la Secretaría General: Oficina del Secretario General, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Oficina de Asuntos Jurídicos, Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, y otros departamentos y oficinas.
- De la Secretaría General y el ECOSOC: Comisiones regionales.
Los organismos especializados son organizaciones internacionales con personalidad jurídica propia creadas bajo los auspicios de la ONU y vinculadas con ella (ECOSOC). Son los siguientes: Organización Internacional del Trabajo (OIT, con sede en Ginebra y 185 miembros), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
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(^4) Sobre la estructura orgánica de la ONU, pero también sobre otras cuestiones, como los Estados Miembros, los programas, las operaciones de mantenimiento de la paz, las resoluciones de sus órganos, los informes y otras cuestiones y documentos se debe consultar la página web de la organización: www.un.org.
En cuanto a sus competencias, la tiene de carácter general sobre cualquier materia que lo sea de las Naciones Unidas, así como en relación con los poderes de los órganos (artículo 10), siempre que no esté actuando sobre ello el Consejo de Seguridad (artículo 12). Además, tiene competencias específicas, entre otras, para la consideración de los principios generales relativos al mantenimiento de la paz, las recomendaciones o llamadas de atención al Consejo sobre situaciones que supongan una amenaza o quebrantamiento de la paz, los principios relativos al desarme y la limitación de armamentos, la recomendación del arreglo pacífico de controversias, el fomento de la cooperación internacional, la protección de los derechos humanos, la aprobación de los acuerdos de administración fiduciaria, la consideración de los informes sobre los territorios no autónomos, la consideración de los informes anuales del Secretario General y de otros órganos, la codificación del Derecho internacional, la aprobación del presupuesto de la organización, la elección de los miembros no permanentes de los órganos restringidos y –compartidas con el Consejo de Seguridad- para la admisión, suspensión y expulsión de miembros y para el nombramiento del Secretario General y la elección de los jueces del TIJ.
2... El Consejo de Seguridad.
Es un órgano intergubernamental restringido, integrado por 15 representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros, de los cuales cinco son permanentes (Estados Unidos de América, Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, República Francesa, Federación de Rusia y República Popular de China) y diez no permanentes. Estos últimos son elegidos por la Asamblea General, cinco cada año, por un mandato de dos años, de tal forma que haya cinco de África y Asia, dos de Latinoamérica, uno de Europa Oriental y dos de Europa Occidental y otros. Es un órgano permanente, con sede en Nueva York, pero que puede reunirse fuera de esta ciudad (por ejemplo, Ginebra 1989, para que pudiera comparecer Yasir Arafat, de la OLP, cuya entrada en Estados Unidos estaba prohibida). La presidencia se ejerce por turno alfabético mensual. Los últimos mandatos de miembros no permanentes son: para el período 2013-2014, Argentina, Australia, Ruanda, Luxemburgo y Corea del sur; para el período 2014-2015 Chad, Chile, Jordania, Lituania y Nigeria; para el período 2015-2016, Angola, España 13 , Malasia, Nueva Zelanda y Venezuela; para el período 2016-2017, Egipto, Japón, Senegal, Ucrania y Uruguay; y para 2017-2018, Bolivia, Etiopía,Italia, Kazakistán y Suecia.
El Consejo adopta sus decisiones de procedimiento (por ejemplo, el orden del día o las comparecencias de delegados de Estados no representados en el Consejo o de otras personalidades o expertos) por mayoría de nueve votos, y las cuestiones de fondo por la misma mayoría, pero sin que haya votos negativos de los cinco permanentes. Como ya se ha dicho, desde el compromiso de Nueva York de 1965 el artículo 27.3 de la CNU se interpreta contra su tenor literal, de tal forma que sólo el voto negativo supone veto. Así lo ratificó el TIJ en su Dictamen sobre Namibia de 1971, en el que además se reconoció que el Consejo puede adoptar decisiones vinculantes sobre cuestiones no recogidas expresamente en el Capítulo VII de la Carta en virtud de la previsión de su artículo 25. Además, la calificación de las cuestiones como de procedimiento o de fondo es una cuestión de fondo (doble veto).
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(^13) España ha sido elegida en cinco ocasiones: 1969, 1981, 1993, 2003 y 2015.
Sus competencias son, además de las compartidas con la Asamblea, ya señaladas, la solución pacífica de las controversias (Capítulo VI, artículos 33 a 38), el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (Capítulo VII, artículos 39 a 51, y Capítulo VIII, sobre acuerdos regionales), la aprobación de los acuerdos de administración fiduciaria de territorios (Capítulo XII) y la adopción de medidas o recomendaciones en caso de incumplimiento de las sentencias del TIJ (artículo 94.2). Las resoluciones del Consejo adoptadas conforme al artículo 34 (potestad de investigación de una situación susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales) y a los Capítulos VII y VIII, así como las demás referidas y cualesquiera derivadas de sus poderes generales establecidos en el artículo 24.2 son vinculantes para los Estados (artículo 25 14 ).
3... La Secretaría General.
Es un órgano administrativo independiente, integrado por el Secretario General, su personal adjunto y los funcionarios y otro personal de la organización. El Secretario General es elegido por la Asamblea a recomendación del Consejo por un mandato de cinco años renovable; el personal adjunto (secretarios generales adjuntos o vicesecretarios generales, enviados especiales, altos representantes, etc) es elegido por el Secretario General; y el personal permanente lo es por procedimiento de selección.
Hasta la fecha ha habido los siguientes Secretarios Generales: T. Lye (Noruega, 1946-1953), D. Hammarskjöld (Suecia, 1953-1961, falleció en el cargo cuando fue derribado su helicóptero por un misil mientras supervisaba la misión de cascos azules del Congo, ONUC), U Thant (Birmania, 1961-1972), K. Waldheim (Austria, 1972-1982), J. Pérez de Cuellar (Perú, 1982-1991), B. Boutros Ghali (Egipto, 1992-1996, no fue reelegido por veto de Estados Unidos), Kofi Anan (Ghana, 1997-2006), Ban Ki-moon (Corea del Sur, 2007-16) y A. Guterres (Portugal, 2017-).
Sus competencias son la asistencia administrativa de los órganos de la ONU, salvo el TIJ, que tiene su propio secretario, las funciones delegadas que le encomienden, la llamada de atención al Consejo, en el que participa sin voto, la representación diplomática de la ONU y la emisión de informes. En la práctica también es un impulsor de los trabajos de la ONU y ejerce labores de mediación y buenos oficios para la solución de las controversias internacionales.
4... El Tribunal Internacional de Justicia.
Es heredero del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de la Sociedad de Naciones tanto en sus bienes materiales como en su jurisprudencia, es un órgano judicial independiente integrado por quince jueces elegidos cinco cada tres años por un mandato de nueve por la Asamblea y el Consejo, en este caso, excepcionalmente, sin derecho de veto. Los jueces deben poseer la cualificación suficiente para ejercer las más altas magistraturas en sus países o ser iusinternacionalistas de reconocido prestigio. Tiene que haber una representación de las diferentes sistemas jurídicos, con un máximo de uno por Estado (si en un asunto una de las partes tiene un juez de su
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(^14) Véase Dictamen del TIJ de 21 de junio de 1971 sobre Namibia.
5.. LOS OBJETIVOS Y PRINCIPIOS BÁSICOS Y LAS FUNCIONES DE LAS
NACIONES UNIDAS.
Aunque se desarrollan a lo largo del Curso, por suponer buena parte del contenido material del Derecho internacional, conviene señalar esquemáticamente cuáles son los principales objetivos, principios básicos y funciones de la ONU:
1. Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a cargo del
Consejo de Seguridad, regulado en los Capítulos VII y VIII y basado en los principios estructurales de igualdad soberana, no intervención y prohibición del uso de la fuerza.
2. Solución pacífica de las controversias, a cargo del Consejo de
Seguridad, regulado en el Capítulo VI y basado en el principio del mismo nombre.
3. Protección de los derechos humanos, a cargo de la Asamblea General,
regulado en el Capítulo IX y basado en el principio del respeto a los derechos humanos fundamentales.
4. Libre determinación de los pueblos, a cargo de la Asamblea General,
regulado en los Capítulos XI y XII y basado en el principio del mimso nombre.
5. Cooperación al desarrollo, a cargo de la Asamblea General y el ECOSOC,
regulado en el Capítulo X y basado en el principio de solidaridad internacional.
La función de mantenimiento de la paz se estudia en el Tema 3, la de protección de los derechos humanos en los Temas 4 y 5, y la libre determinación de los pueblos en el Tema 6.
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