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TEMA 4: LA EJECUCIÓN DEL PLANTEAMIENTO
1.. CONSIDERACIONES GENERALES
El plan tiene una decidida vocación de cumplimiento, por lo que es absolutamente necesario contemplarlo en su aspecto dinámico, como algo que camina hacia su realización efectiva. El planeamiento es también –y, quizás, sobre todo– gestión, pues sin posibilidades de ejecución tiende inevitablemente a convertirse en un dibujo muerto (GARCÍA BELLIDO). Con esta convicción abordaremos ahora el análisis de la ejecución de los planes. Para ello conviene precisar qué se entiende por ejecución del planeamiento. En un sentido amplio ejecutar el plan es poner por obra sus determinaciones, lo cual comporta una pluralidad de acciones de muy distinto carácter que van desde la urbanización a la edificación. Esta última es básicamente una actividad privada, que la Administración se limita a controlar. La primera, en cambio, que es a la que la legislación urbanística se refiere específicamente cuando trata de la ejecución del planeamiento, se ha considerado siempre una función pública, una responsabilidad de la Administración, ya que de ella dependen la operatividad y eficacia de las bases mismas del sistema entero. La LS 2007 radicalizó al límite este planteamiento tradicional al declarar en su Exposición de Motivos que «la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados», con lo que los propietarios del suelo han recuperado básicamente la posición que habían venido ocupando tradicionalmente. Ese protagonismo público en la ejecución de los planes se localiza en unos u otros entes en función de la clase de aquéllos (en órganos autonómicos la de los planes supramunicipales; en las Entidades locales, individualmente o asociadas entre sí, la de los planes municipales o intermunicipales) y puede desarrollarse a través de fórmulas organizativas muy diferentes, que van desde la concesión hasta la creación de entes instrumentales (Entidades urbanísticas especiales, Mancomunidades y Agrupaciones urbanísticas, Consorcios, Gerencias, etc), incluso bajo la forma jurídica de sociedades anónimas o empresas de economía mixta. Lo importante en todo caso es que la responsabilidad última es siempre pública y que a la Administración corresponde en todo caso como propia la competencia para adoptar las decisiones más importantes.
2.. PRESUPUESTOS JURÍDICOS DE LA EJECUCIÓN DEL PLANEAM IENTO El paso a la fase de ejecución : 2.1. TIPOS DE PLANES QUE LEGITIMAN LA ACTIVIDAD DE EJECUCIÓN
En principio, para que sea posible una actividad de ejecución es necesaria, lógicamente, la previa existencia de un plan que la legitime. Cuál sea ese plan depende de la clase de suelo en la que haya de operarse o del tipo de operaciones a realizar. La regla general, sin embargo, es la exigencia de la previa existencia de un planeamiento de desarrollo. Así resulta, en efecto, de lo dispuesto en el artículo 7.4. LS, según el cual las actuaciones en suelo urbanizable requieren la previa aprobación del planeamiento de desarrollo correspondiente. En el suelo urbano es igualmente necesario el planeamiento de detalle, pero, esa ordenación detallada la establece directamente el propio plan general, que en esta clase de suelo se comporta como un auténtico plan parcial y cumple per se las funciones propias de éste. Sólo en los casos en que se entienda necesario realizar en una parte concreta del suelo urbano operaciones de reforma interior será preciso completar la ordenación con un plan especial de reforma interior cuya coherencia con el plan general habrá de justificarse en todo caso. Para redactar un plan parcial es preciso, que exista un plan general. Sin embargo, el papel de los planes generales pueden suplirlo, las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento. En los municipios sin planes generales, estas mismas normas legitiman, pues, directamente las operaciones de ejecución en el suelo urbano, igual que los propios planes generales. Lo mismo en el suelo urbanizable. En relación con estas áreas aptas para la urbanización, las normas citadas cumplen un papel semejante a los propios planes generales con respecto al suelo urbanizable y, al igual que éstos, habilitan también la aprobación de los planes parciales necesarios para desarrollar sus determinaciones. A estos supuestos que podríamos llamar normales hay que añadir todavía el de la ejecución de los sistemas generales que definen la infraestructura de la ordenación urbanística o la de alguno de sus concretos elementos. La ejecución en estos casos remite a otros instrumentos de planeamiento distintos al binomio plan general y plan parcial, y, en concreto , a un par de conceptos distintos, el constituido por los planes territoriales de ordenación previstos por la legislación autonómica e, incluso, los propios planes generales de ordenación urbana y por los planes Especiales, uno de cuyos posibles objetivos es, justamente, éste de viabilizar y encauzar la ejecución de las obras de infraestructura urbanística. Queda todavía un último supuesto, marginal con respecto a los esquemas generales que la legislación urbanística maneja, pero muy importante en la práctica todavía. Me refiero, a aquellos municipios, que son muchos, en los que no existen ni plan general, ni Normas Complementarias y subsidiarias. En tales casos, la actividad de ejecución en sentido amplio (urbanización y edificación) requiere la previa aprobación de las correspondientes Ordenanzas de construcción, una vez efectuada la delimitación del suelo urbano en la forma prevista en el artículo 34 RG. 2.2. LA DELIMITACIÓN DE UNIDADES DE EJECUCIÓN
En el sistema de compensación ocurre exactamente lo contrario. Son los propietarios agrupados los que realizan por sí mismos y a su costa todas las operaciones inherentes a la ejecución del planeamiento (distribución de beneficios y cargas, urbanización, etc.). Es, pues, un sistema típico de autoadministración. El de cooperación es un sistema intermedio entre los dos citados, en el que la Administración ejerce por sí misma los poderes de dirección y control del proceso de ejecución, asegurando a través de ellos la efectividad del cumplimiento de los deberes que la Ley impone a los propietarios de ceder gratuitamente los terrenos necesarios para el equipamiento colectivo y de costear la urbanización y garantizando la realización de ésta con la colaboración y auxilio (de ahí el nombre del sistema) de los propietarios afectados. La elección de uno u otro sistema, que la jurisprudencia consideró libre en los primeros años de vigencia de la LS de 1956, se sujetó luego por el artículo 119 TR76 a unos criterios de preferencia, de forma que la opción en favor de uno u otro tenía que hacerse siempre en función de «las necesidades, medios económico-financieros con que (se) cuente, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurran», dando preferencia, además, a los sistemas de compensación y cooperación, «salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación. El TR92 rectificó estos criterios y dió finalmente a la Administración una libertad absoluta para elegir el sistema, eliminando el anterior régimen de preferencias, a pesar de lo cual el sistema de compensación ha seguido siendo el más frecuentemente utilizado. La Comunidad valenciana se situó en la vanguardia en materia de innovaciones al introducir un nuevo sistema: la ejecución del plan por un agente urbanizador, que no tiene que ser necesariamente propietario de terrenos, al que la Administración adjudica un programa de actuación determinado. Este nuevo sistema, cuyas primeras aplicaciones dieron lugar a miles de denuncias ante la Unión Europea y a una resolución condenatoria de su Parlamento. Esta es también la opción que tomó la LS 2007 llevando así a sus últimas consecuencias su decisión de calificar la urbanización como un servicio público. Hoy, el artículo 8.1 LS dispone que «la iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística y las edificatorias podrá partir de las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable, de los propietarios», aunque la dirección del proceso «corresponderá en todo caso» a los entes públicos. La Comunidad valenciana, no conforme con este vuelco general por ella producido, ha venido a rectificar nuevamente al situar ahora el sistema del agente urbanizador por ella introducido en último lugar con su Ley de 5 de febrero de 2019, que coloca el primero en el orden de preferencias el de gestión directa por la Administración, sin o con expropiación, y después el de gestión por los propietarios.
4.. EL SISTEMA DE COMPENSACIÓN
El sistema de compensación dice tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas. El artículo 126 TR76, más descriptivo, dice así: «En el sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones que se determinen en el plan o Programa de Actuación Urbanística y se constituyen en Junta de Compensación, salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo titular. 4.1. LA PUESTA EN MARCHA DEL SISTEMA Como ya vimos, el sistema puede venir impuesto por el plan o ser determinado en el momento mismo de la delimitación de la unidad de ejecución. En ambos casos, sin embargo, es preciso que se alcance una mayoría cualificada de propietarios que apoye unos proyectos de estatutos de la futura Junta y de bases de actuación con arreglo a las cuales pueda llevarse a término la ejecución del plan. La referida mayoría cualificada puede ser conseguida en el momento inicial de formularse la solicitud del sistema o en los tres meses siguientes a la aprobación definitiva del plan cuando éste prevea por sí mismo su aplicación. Obtenida la mayoría exigida, la Administración actuante aprueba inicialmente, primero, los proyectos de estatutos y de bases en el plazo de tres meses a contar desde su presentación, concede después audiencia a los propietarios por quince días hábiles y procede finalmente, a la aprobación definitiva. Una vez producida la aprobación definitiva, la Administración requiere a los propietarios para que otorguen la escritura de constitución de la Junta de Compensación. Constituida la Junta, es todavía necesaria su inscripción en el Registro de entidades urbanísticas colaboradoras, en cuyo momento adquiere personalidad jurídica. El artículo 161 TR92 reguló también un procedimiento abreviado en el que los propietarios, por acuerdo unánime, pueden tramitar conjuntamente los proyectos de estatutos, las bases de actuación y compensación y el proyecto de urbanización, incluso. 4.2. NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS JUNTAS DE COMPENSACIÓN 4.2.1. Observaciones generales sobre las relaciones "ad extra" Las Juntas de Compensación constituyen una figura típica de autoadministración, es decir, de gestión autónoma por los propios interesados de funciones inicialmente administrativas. Es éste un fenómeno característico del moderno Derecho Administrativo. La legislación estatal calificó siempre a las Juntas de Compensación como entes de «naturaleza administrativa», lo cual no es enteramente cierto. Al igual que en todos los
por todos y cada uno de los propietarios se garantiza por la vía expropiatoria(se expropia al propietario incumplidor en favor de la Junta). En segundo lugar, la aportación a la Junta por cada propietario de los terrenos de que son titulares no es preciso que se traduzca en la transmisión del pleno dominio de los mismos, sino simplemente de la titularidad fiduciaria, que, en principio, es suficiente para permitir a la Junta actuar por sustitución de sus miembros y disponer de los terrenos para el cumplimiento de sus fines institucionales. En todas las relaciones entre la Junta y sus miembros rige el principio de mayoría (normalmente simple, para los asuntos ordinarios de mera gestión, o cualificada, para los de mayor transcendencia). 4.3. LA MECÁNICA OPERATIVA DEL SISTEMA El sistema de compensación, que la Junta protagoniza, comporta la elaboración y aprobación del proyecto de compensación, la ejecución de las obras de urbanización, la cesión a la Administración actuante de los terrenos y obras de infraestructura y equipamiento previstos en el plan y, en su caso, el establecimiento de las previsiones y medidas necesarias para asegurar la conservación ulterior de la urbanización realizada. El proyecto de compensación, es el instrumento a través del cual se realiza la distribución de beneficios y cargas entre los diferentes propietarios, la correlativa adjudicación a cada uno de ellos de las nuevas parcelas acomodadas al plan que sustituyen a las primitivas, la adjudicación a la Administración del porcentaje del aprovechamiento de cesión obligatoria y la localización de los terrenos para viales y equipamientos previstos por el plan, es decir, todas aquellas operaciones en que se concreta lo que podríamos llamar la ejecución «jurídica» del planeamiento. El proyecto en cuestión ha de ser aprobado por la Junta, previa audiencia de todos los propietarios, por mayoría de dos tercios de las cuotas de participación, tras lo cual se somete a la aprobación definitiva de la Administración actuante. La ejecución de las obras de urbanización requiere la previa aprobación del proyecto correspondiente en los términos que ya conocemos, y se realiza a cargo de la Junta de Compensación, por las empresas que ésta contrate o por las empresas urbanizadoras a ella incorporadas, bajo la vigilancia en todo caso de la Administración actuante, que puede ordenar la demolición de la obra o el levantamiento de las instalaciones para su nueva ejecución si así procediere. 4.4. RESPONSABILIDAD DE LA JUNTA DE COMPENSACIÓN Y DE SUS MIEMBROS De la completa y correcta urbanización total del polígono o unidad de actuación y, en su caso, de la edificación de los solares resultantes, cuando así se hubiere establecido, responde la Junta como tal directamente ante la Administración actuante.
Para hacer frente a esa responsabilidad, el ordenamiento urbanístico dota a la Junta, como ya vimos, de un status privilegiado, consistente en la posibilidad de instar de la Administración actuante, a su elección, el ejercicio por ésta de la potestad expropiatoria o de la vía de apremio frente al propietario incumplidor una vez transcurrido un mes desde el requerimiento de pago que se le hubiese efectuado. Dotada como está de este privilegiado status que garantiza su imposición ante la eventual resistencia de sus miembros, es claro que la Junta no podrá excusarse en el incumplimiento de éstos cuando, a su vez, incurra en algún tipo de infracción. Si ésta es susceptible de ser calificada como grave, la Administración actuante podrá no sólo sancionar económicamente a la Junta, sino también desistir de seguir ejecutando el plan por este sistema y aplicar en su lugar el de cooperación o, incluso, acordar el de expropiación. 4.5. LA SOCIEDAD MERCANTIL COMO ALTERNATIVA A LA JUNTA DE COMPENSACIÓN La Ley del Suelo de Madrid admite que la gestión de la actividad de ejecución en este sistema pueda realizarse mediante una sociedad mercantil constituida al efecto y en cuyo capital participen los propietarios de todos los terrenos afectados, que aportarán a la sociedad el suelo, las construcciones y las edificaciones de los que sean titulares.
5.. EL SISTEMA DE COOPERACIÓN «En el sistema de cooperación los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos.» La única diferencia con el sistema de compensación, radica en que en este caso el protagonismo del proceso de ejecución recae directamente en la Administración, limitándose los propietarios a colaborar en el mismo a través de la constitución de una Asociación administrativa. La Administración es, pues, quien promueve y aprueba la reparcelación. Es, también, la Administración quien asume la responsabilidad de la ejecución de las obras de urbanización, contratando ésta con terceros o bien constituyendo una sociedad urbanizadora a los mismos efectos. La Administración es, en fin, quien distribuye las cuotas de urbanización correspondientes a cada propietario, pudiendo, incluso, exigir semestralmente el pago anticipado de los gastos de urbanización a realizar. La cooperación de los propietarios que da nombre al sistema se realiza a través de la constitución de una asociación administrativa (a la que pueden voluntariamente incorporarse, sin estar en ningún caso obligados a ello), que fiscaliza la marcha de las obras, auxilia a la Administración actuante en la vigilancia de las mismas, colabora con ella en el cobro de las cuotas de urbanización y controla su inversión, gestiona la obtención de los beneficios legales que procedan...
Al margen de su utilización como un sistema de ejecución del planeamiento, la expropiación forzosa cumple otras muchas funciones en el ámbito urbanístico. Por lo pronto, es también una técnica para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o la de alguno de sus elementos. La expropiación se lleva a cabo en este caso, por el procedimiento general de la Ley de Expropiación Forzosa, sin perjuicio de aplicar los criterios específicos de valoración del suelo establecidos por la LS. El instituto expropiatorio sirve también a otros fines a los que ya hemos hecho alusión, singularmente al de constitución de reservas de suelo y al de garantizar, bajo forma de sanción, el cumplimiento puntual por los propietarios de los deberes que la Ley les impone. Dicho incumplimiento, naturalmente, requiere una constatación formal mediante el obligado expediente, en el que habrá de quedar debidamente probado, como es lógico, al igual que la culpabilidad del imputado. No obstante, para que en este caso la expropiación se considere legítima es imprescindible que la construcción de viviendas sociales esté previamente incluida «en el correspondiente programa de actuación pública», precisión ésta capital que garantiza la seriedad imprescindible de la iniciativa, asegura la objetividad de la misma y la verificación de la efectiva necesidad pública capaz de justificarla y cierra el paso a eventuales expropiaciones arbitrarias, sin otro fundamento real que un mero pretexto.
7.. EL SISTEMA DE EJECUCIÓN FORZOSA De los tres sistemas de ejecución estudiados el de compensación es, sin duda, el más frecuentemente utilizado, dadas las notorias ventajas que, ofrece. En la práctica, en cambio, la falta de entendimiento entre los propietarios pueden producir auténticos bloqueos que eternizan, muchas veces, la ejecución del plan. Para salvar estos inconvenientes se ha pensado muchas veces en introducir un nuevo sistema. Este nuevo sistema, de ejecución forzosa y en él el papel de la Junta de Compensación lo asume una comisión gestora en la que la Administración nombra la mitad de los miembros. Con esto se permite a la Administración sustituir con él el sistema de compensación en caso de incumplimiento por la Junta de sus obligaciones. 8.. LA EJECUCIÓN MEDIANTE AGENTE URBANIZADOR Las Administraciones Públicas pueden utilizar para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones todas las modalidades de gestión, directa e indirecta, admitidas por la legislación vigente, y añade que, si la ejecución se lleva a cabo por procedimientos de iniciativa pública, «podrán participar, tanto los propietarios de los terrenos, como los
particulares que no ostenten dicha propiedad en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable». En este marco general se inscriben las Leyes autonómicas, con arreglo al cual cualquier persona puede presentar ante la Administración un concreto proyecto de actuación, referido a un ámbito cualquiera, acompañando la correspondiente proposición económica expresiva de las condiciones en las que pretende proceder a su desarrollo. A partir de esta iniciativa, la Administración abre un plazo para la presentación de proyectos en competencia, procedimiento, que termina con la elección de un empresario que se compromete a realizar las obras de urbanización contempladas en el proyecto aprobado por la Administración soportando los costes correspondientes, que le serán compensados bien en terrenos, bien en metálico por los propietarios de terrenos edificables en el ámbito o sector correspondiente que voluntariamente decidan sumarse al proceso. A esto exactamente es a lo que se refiere el artículo 13.2.c) LS cuando, al definir el contenido del derecho de propiedad del suelo, incluye entre las facultades que lo integran la de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación. Como ya se ha indicado, los propietarios pueden decidir libremente si ejercitan o no esta facultad, a cuyos efectos ha de dárseles conocimiento de la adjudicación del proyecto de actuación, de la carga que conlleva su ejecución y de los criterios con arreglo a los cuales se procederá a su distribución y a otorgárseles un plazo para estudiar los términos de la operación, plazo que, según precisa el precepto más atrás citado, no podrá ser inferior a un mes. A los propietarios que renuncien a participar se les expropiarán sus terrenos, que por encontrarse en situación rural serán tasados, como ya vimos, mediante la capitalización de la renta, real o potencial, que en esa situación producen o pueden producir. Antes el agente urbanizador, beneficiario de la expropiación de los terrenos de los propietarios que decidían no sumarse al proyecto, tenía que pagar a éstos un justiprecio basado en la clasificación de dichos terrenos como suelo urbanizable; ahora, en cambio, sólo tiene que pagarles lo que resulte de la renta agrícola, ganadera o forestal que esos terrenos son susceptibles de producir. El sistema del agente urbanizador tiene acogida actualmente en Castilla-La Mancha. En términos semejantes, Extremadura. Por su parte, Canarias lo contempla también como un sistema más de ejecución (artículos 204 y 231 y siguientes de la Ley 4/2017 citada), lo mismo que Madrid (hasta su supresión mediante Ley de 26 de julio de 2007 porque «no ha demostrado su eficacia» y podría «entrar en colisión con el derecho de propiedad de numerosos ciudadanos»...
voluntades, supuesto el carácter a posteriori de la Justicia administrativa y el tiempo –que vale dinero– que, hoy por hoy, ésta tarda en obtenerse. Ante esta abusiva tendencia a negociarlo y convenirlo todo, se hizo, pues, necesario afirmar que los convenios no pueden derogar, ni en beneficio de la Administración ni en favor de los particulares, las reglamentaciones de carácter imperativo, ni pueden comprometer tampoco el ejercicio de las potestades regladas de las que la Administración dispone, ni menos aún imponer pura y simplemente a los particulares una renuncia al ejercicio futuro de los derechos de defensa ante los Tribunales que el artículo 24 de la Constitución les reconoce. Las potestades administrativas y los derechos fundamentales de los ciudadanos son res extra commercium y, como tales, no pueden ser objeto de contrato alguno, que, de llegar a pactarse, estará afectado de nulidad radical y absoluta, como declaró ya sin vacilación, a propósito de un convenio de este tipo, la Sentencia de 30 de abril de 1979 ( vid. también las Sentencias de 30 de marzo y 17 de abril de 1990). La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común de 26 de noviembre de 1992 intentó «normalizar» y legitimar este tipo de fórmulas negociadas, regulando con carácter general en su artículo 88 lo que llamó «terminación convencional» del procedimiento y fijando para los correspondientes acuerdos o convenios un contenido mínimo y unos límites concretos. El precepto, hoy recogido por el artículo 86 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de 1 de octubre de 2015, proporciona ahora una cierta cobertura general a la práctica de los convenios urbanísticos, cuya consolidación definitiva se produjo, no obstante, a través de las sucesivas Leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas. La primera en hacerlo fue la Ley valenciana de 5 de junio de 1992, sobre suelo no urbanizable, cuya disposición adicional cuarta incluyó una regulación completa de los convenios urbanísticos que ha servido de modelo para las Leyes posteriores. Dicha regulación admite dos tipos de convenios, según que se formalicen con motivo y en relación con la ejecución del planeamiento o que se suscriban con motivo y en relación con la formulación y aprobación de planes u otros instrumentos de ordenación o gestión urbanística. En el primer caso, no podrán alterar o modificar, naturalmente, ninguna de las determinaciones del plan o instrumento de cuya ejecución se trate. En el segundo, deberán incorporar una justificación suficiente de la conveniencia de lo estipulado para el interés general y de su coherencia con el modelo y la estrategia territoriales y con la programación del plan en tramitación. Como es obvio, tales convenios no podrán incluir compromisos contrarios a normas de obligada observancia o a determinaciones del planeamiento superior y su contenido quedará sometido a la condición suspensiva de que el plan o instrumento que se aprueba definitivamente haga posible su cumplimiento, sin que el incumplimiento de esta condición pueda generar otras consecuencias que las indemnizatorias o de otra índole que pudiesen
derivar de principio de responsabilidad patrimonial de la Administración si concurriesen los requisitos para ello (Sentencia de 4 de Abril de 2019). La tramitación de estos convenios habrá de ajustarse a criterios de transparencia y publicidad, a cuyos efectos la Ley exige su integración en la documentación objeto del trámite de información pública integrante del procedimiento de aprobación del plan al que se refieran o bien la convocatoria específica de dicho trámite con posterioridad en el curso de dicho procedimiento. La legislación autonómica ha seguido con carácter general esta misma senda. La práctica de los convenios, surgida praeter legem a partir de la experiencia cotidiana, ha quedado así definitivamente regularizada, aunque con ello no hayan desaparecido los abusos. El artículo 9.8 LS cierra el paso a uno de los más notables, al prohibir que por esta vía puedan establecerse obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados, so pena de nulidad de pleno derecho de las cláusulas que contravengan dicha pretensión. Esta prohibición deja intactos, sin embargo, otros excesos semejantes, tales como la exigencia de contraprestaciones económicas so pretexto de contribuir a la financiación de los sistemas generales o, lo que es el colmo, la sujeción de la tramitación de los convenios al pago de una tasa que gira sobre el valor estimado de las previsiones que contienen.
10.. CONSIDERACIONES FINALES La ejecución del planeamiento es, en la práctica, un proceso largo y complejo. Ahí radica, sin duda, uno de los puntos débiles de nuestro ordenamiento urbanístico y la causa más notable de su discutible y discutida operatividad social. Son muchos los trámites a realizar y mucho, también, el tiempo que su correcta ejecución exige, tiempo a lo largo del cual la situación de los promotores es de estricta dependencia con respecto a la Administración actuante, que no siempre puede acelerar la gestión, pero que dispone de oportunidades continuas para vetarla, paralizarla o entorpecerla, consciente o inconscientemente, bien por simples cambios de apreciación en torno a la oportunidad y conveniencia de la actuación misma, lo cual es en extremo frecuente, bien por mera incapacidad o negligencia. Por esa razón, el legislador ha venido introduciendo continuos retoques en el esquema inicial de la legislación del suelo con el afán de agilizar en lo posible el proceso de ejecución. Ello unido a la posibilidad de subrogación automática de las Comisiones de urbanismo y a la aplicación sistemática de la técnica del silencio positivo contribuye a reducir de forma sustancial el tiempo necesario para obtener la aprobación de la documentación precisa para proceder a la ejecución material de la urbanización prevista. En esa misma dirección se sitúan las declaraciones de urbanización prioritaria que introdujo hace años también la legislación catalana y han acogido luego en una u otra forma otras Leyes autonómicas.
