tema 4 programa asignatura | Esquemas y mapas conceptuales de Derecho de la Unión Europea

Lección 4: El proceso de adopción de decisiones

I) Titularidad del poder legislativo

En la toma de decisiones de la Unión Europea participan diversas instituciones, en especial:

- Comisión

- Parlamento Europeo

- Consejo

En general, la Comisión propone la nueva legislación, pero son el Consejo y el Parlamento los que aprueban

las normas. En determinados casos, también tienen iniciativa un grupo de EEMM (art. 76), el PE (art. 223.2),

el BCE (art. 129.3), el TJUE (art. 257)

Lisboa ha incluido la iniciativa legislativa popular (art. 11.4 TUE). La elaboración de la propuesta corre a

cargo de las Direcciones Generales. El proyecto se debate por la Comisión en su reunión semanal. La

propuesta de la Comisión se envía al PE y el Consejo (titulares del poder legislativo):

- PE: preparación por la comisión parlamentaria competente. De ésta el texto pasa al Pleno para la

adopción de la posición del PE.

- Consejo: preparación por el COREPER y grupos de trabajo.

II) Los procedimientos legislativos

Tratados: fijan las normas y procedimientos de adopción de decisiones. Cada propuesta se basa en un

artículo del Tratado, siendo la base jurídica de la propuesta. Determina el procedimiento legislativo que debe

seguirse: el Procedimiento legislativo ordinario o el Procedimiento legislativo especial

Desde los orígenes de las Comunidades se han ido incorporando nuevos procedimientos. El PE ha ido

ganando más papel.

- Tratado de Roma: procedimiento de consulta. EL PE sólo emitía dictamen en los textos que requerían

unanimidad del Consejo.

- AUE: procedimiento de cooperación (fortalecía el poder legislativo del PE, pero el Consejo seguía

pudiendo decidir en última instancia) y procedimiento de dictamen conforme (para acuerdos

internacionales y adhesión de nuevos EEMM).

- Maastricht: refuerza el poder del PE al ampliar el procedimiento de cooperación y al introducir el

nuevo procedimiento de codecisión.

- Ámsterdam y Niza: amplían el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión.

- Lisboa: simplifica los procedimientos legislativos. El Ordinario: antiguo procedimiento de codecisión.

Amplía su ámbito de aplicación. Y los Especiales: incorpora una cláusula pasarela para permitir pasar

de un procedimiento legislativo especial al ordinario.

El procedimiento legislativo ordinario

Recoge el antiguo procedimiento de codecisión, sin ninguna modificación. El Parlamento y el Consejo, a

propuesta de la Comisión, adoptarán conjuntamente los reglamentos, directivas o decisiones según el

procedimiento legislativo ordinario. Se amplía sustancialmente la aplicación del procedimiento legislativo

ordinario, aumentando así el poder decisorio del Parlamento (Arts. 289.1 y 294 TFUE)

1.- Propuesta de la Comisión (Art. 294.2 TFUE): Se presenta al PE y al Consejo. Se envía también a los

Parlamentos nacionales.

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Lección 4: El proceso de adopción de decisiones I) Titularidad del poder legislativo En la toma de decisiones de la Unión Europea participan diversas instituciones, en especial:

Comisión
Parlamento Europeo
Consejo En general, la Comisión propone la nueva legislación, pero son el Consejo y el Parlamento los que aprueban las normas. En determinados casos, también tienen iniciativa un grupo de EEMM (art. 76), el PE (art. 223.2), el BCE (art. 129.3), el TJUE (art. 257) Lisboa ha incluido la iniciativa legislativa popular (art. 11.4 TUE). La elaboración de la propuesta corre a cargo de las Direcciones Generales. El proyecto se debate por la Comisión en su reunión semanal. La propuesta de la Comisión se envía al PE y el Consejo (titulares del poder legislativo):
PE: preparación por la comisión parlamentaria competente. De ésta el texto pasa al Pleno para la adopción de la posición del PE.
Consejo: preparación por el COREPER y grupos de trabajo. II) Los procedimientos legislativos Tratados: fijan las normas y procedimientos de adopción de decisiones. Cada propuesta se basa en un artículo del Tratado, siendo la base jurídica de la propuesta. Determina el procedimiento legislativo que debe seguirse: el Procedimiento legislativo ordinario o el Procedimiento legislativo especial Desde los orígenes de las Comunidades se han ido incorporando nuevos procedimientos. El PE ha ido ganando más papel.
Tratado de Roma: procedimiento de consulta. EL PE sólo emitía dictamen en los textos que requerían unanimidad del Consejo.
AUE: procedimiento de cooperación (fortalecía el poder legislativo del PE, pero el Consejo seguía pudiendo decidir en última instancia) y procedimiento de dictamen conforme (para acuerdos internacionales y adhesión de nuevos EEMM).
Maastricht: refuerza el poder del PE al ampliar el procedimiento de cooperación y al introducir el nuevo procedimiento de codecisión.
Ámsterdam y Niza: amplían el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión.
Lisboa: simplifica los procedimientos legislativos. El Ordinario: antiguo procedimiento de codecisión. Amplía su ámbito de aplicación. Y los Especiales: incorpora una cláusula pasarela para permitir pasar de un procedimiento legislativo especial al ordinario. El procedimiento legislativo ordinario Recoge el antiguo procedimiento de codecisión, sin ninguna modificación. El Parlamento y el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptarán conjuntamente los reglamentos, directivas o decisiones según el procedimiento legislativo ordinario. Se amplía sustancialmente la aplicación del procedimiento legislativo ordinario, aumentando así el poder decisorio del Parlamento (Arts. 289.1 y 294 TFUE) 1.- Propuesta de la Comisión (Art. 294.2 TFUE): Se presenta al PE y al Consejo. Se envía también a los Parlamentos nacionales.

2.- Primera lectura: El Parlamento aprueba su posición y la transmite al Consejo (Art. 294.3) Puede aceptar en conjunto la propuesta de la Comisión o incluir enmiendas. A veces condiciona su aprobación a que la Comisión acepte ciertas modificaciones. Consejo:

Si aprueba la posición del Parlamento Europeo (294.4): se adoptará el acto de que se trate en la formulación correspondiente a la posición del Parlamento Europeo. [Finalizaría el procedimiento aquí. Acto adoptado].
Si no aprueba la posición del Parlamento Europeo y presenta enmiendas (294.5)  adoptará su posición en primera lectura y la transmitirá al Parlamento Europeo. 3.- Segunda lectura: A partir de la comunicación de la posición del Consejo, el PE dispone de un plazo de tres meses para pronunciarse (294.7): a) Si aprueba la posición del Consejo en primera lectura o no toma decisión alguna, el acto se considerará adoptado tal como se aprobó por el Consejo en primera lectura [Fin procedimiento] b) Si rechaza la posición del Consejo en primera lectura, el acto propuesto se considerará no adoptado [Auténtico veto del PE]. c) Si propone enmiendas a la posición del Consejo en primera lectura  el texto así modificado se transmitirá al Consejo y a la Comisión, que dictaminará sobre dichas enmiendas. El Consejo decide sobre las enmiendas del Parlamento. Tiene un plazo de tres meses para pronunciarse (294.8). Puede: a) aprobar todas las enmiendas: el acto de que se trate se considerará adoptado [fin procedimiento]; b) no aprobar todas las enmiendas: el Presidente del Consejo, de acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo, convocará al Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas. Debe pronunciarse por unanimidad sobre las enmiendas que hayan sido objeto de un dictamen negativo de la Comisión (294.9) 4.- Conciliación (294.10) El Comité de Conciliación está compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de miembros que representen al Parlamento Europeo. Misión: alcanzar, en el plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, un acuerdo sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo en segunda lectura. La Comisión participa en los trabajos. El comité puede: a) No aprobar un texto conjunto: el acto propuesto se considerará no adoptado. b) Aprobar un texto conjunto: este es sometido al Consejo y al Parlamento para su aprobación. 5.- Tercera lectura Aprobado el texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto de que se trate conforme a dicho texto. En su defecto, el acto propuesto se considerará no adoptado. Una vez aprobado el acto, se firma por el Presidente del PE y del Consejo y se publica en el DOUE. Los procedimientos legislativos especiales En algunos casos específicos, se prevé la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.

procedimiento electoral uniforme para las elecciones europeas; la imposición de sanciones a un Estado miembro en caso de violación grave y persistente de los derechos fundamentales (artículo 7 TUE), 3.- Procedimiento para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales (Art. 218 TFUE) Con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y de seguridad común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo: 1.- En los casos señalados en el art. 218.6.a) previa aprobación del Parlamento Europeo (acuerdos de asociación; acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; etc)

En los demás previa consulta al PE. La cláusula pasarela Permiten extender el ámbito de aplicación del procedimiento legislativo ordinario, sin tener que reformar los Tratados. Pasarela general: dispone que el Consejo Europeo puede autorizar que el Consejo adopte un acto con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (cuando dicho acto requiere un procedimiento legislativo especial), siempre que no haya ningún parlamento nacional que notifique su oposición en un plazo de seis meses. Pasarelas específicas: en ciertos ámbitos, por ejemplo, en el de la política medio ambiente. En estos casos, corresponde al Consejo decidir por unanimidad, previa consulta al Parlamento. Los parlamentos nacionales no participan entonces en la activación de estas pasarelas. Frenos de emergencia Los Tratados recogen ciertos casos específicos en los que se podrá remitir una decisión al Consejo Europeo para que se pronuncie. Implican la suspensión del procedimiento legislativo. Si no se llega a un acuerdo el acto no se podrá adoptar. Ejemplos: arts. 48, 82.2, 83.1 y 2 TFUE. III) La distinción entre actos legislativos y actos no legislativos A) Actos legislativos (Art. 289.3 TFUE): “ Los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos ”. Pueden ser: i) adoptados por el procedimiento legislativo ordinario:

Son los actos conjuntos del PE y del Consejo.
A propuesta de la Comisión (excepcionalmente por un grupo de EEMM, el PE…) ii) adoptados por un procedimiento legislativo especial:
Adoptados por el Consejo con la participación del PE, o por el PE con la participación del Consejo.
A propuesta de la Comisión (excepcionalmente por un grupo de EEMM, el PE…)

El TFUE en unos casos indica el tipo de acto a adoptar (reglamento o directiva) En otros no indica la forma del acto legislativo, haciendo referencia a la adopción de medidas, normas o disposiciones. En ese caso las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad (art. 296 TFUE). B) Actos no legislativos El TFUE no los define. Por lo tanto, podría concluirse por exclusión que son actos no legislativos todos los actos de la Unión que no son actos legislativos, que se aprueban por procedimientos no legislativos. El art. 297.2 TFUE señala simplemente que los actos no legislativos se podrán adoptar en forma de reglamento, directiva y decisión, y que los reglamentos y las directivas que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, así como las decisiones que no indiquen destinatario, se publicarán en el DOUE. Pero, además de estos actos no legislativos que puede adoptar una institución (reglamentos, directivas, decisiones no legislativas), el Tratado distingue dos tipos de actos no legislativos:

Actos delegados: actos que puede aprobar la Comisión (sólo ella) en virtud de una delegación de poderes normativos que efectúen el PE y el Consejo a través de un acto legislativo. Art. 290 TFUE.
Actos de ejecución: se aprueban por la Comisión, y excepcionalmente por el Consejo, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes (Art. 291 TFUE). Los actos adoptados por procedimientos legislativos son fruto de la función legislativa que ejercen conjuntamente PE y Consejo. Se les reserva la regulación de los elementos esenciales de un ámbito. La regulación de las cuestiones más técnicas y de detalle pueden abordarse por la Comisión a través de actos no legislativos. Las normas aprobadas en procedimientos legislativos no pueden ser derogadas o modificadas por normas no legislativas. IV) La participación de los EEMM en las diferentes partes del proceso a) Base de elaboración de la propuesta por la Comisión: la Comisión entra en contacto con los EEMM para obtener información precisa de cada uno de ellos sobre la materia de que se trate. Las propuestas se envían a los PPNN. b) Fase de participación del PE: intervención menor, pero en la práctica, a través de cauces informales, se trata de influir en el contenido de sus dictámenes. c) Fase de adopción en el seno del Consejo: participación muy intensa (en el COREPER, grupos de trabajo y comités)

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