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TEMAS 21, 22, 23, 24 Y 25.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (7)
SUMARIO:
1.- La Organización Territorial del Estado: consideraciones generales.
1.1.- Consideraciones generales
1.2.- Modelo de organización territorial de España.
1.2.1.- La forma territorial del Estado.
1.2.2.- La autonomía local: bases cons�tucionales
1.2.3.- La autonomía de nacionalidades y regiones
1.3.- Principios inspiradores del Estado de las Autonomías.
2.- Las Comunidades Autónomas concepto y formas de acceso.
2.1.- Las Comunidades Autónomas: concepto y naturaleza.
• Concepto.
• Naturaleza.
2.2.- Formas de acceso a la autonomía.
2.2.1.- Comunidades Autónomas especiales o de vía rápida.
2.2.2.- Comunidades Autónomas ordinarias o de vía lenta.
2.2.3.- Otras formas de acceso a la autonomía.
3.- Competencias de las Comunidades Autónomas.
3.1.- Concepto de competencia
3.2.- Sistema general de distribución de competencias.
3.3.- Tipología de las competencias
3.3.1.- Competencias exclusivas
3.3.2.- Competencias compar�das
• Bases-desarrollo
• Legislación-ejecución
3.3.3.- Competencias concurrentes
3.4.- Reflejo de la distribución norma�va sobre las competencias.
• Relaciones entre el derecho del Estado y el de las CC.AA.
4.- Los Estatutos de Autonomía: concepto.
4.1.- Concepto y naturaleza
4.2.- Contenido
• Contenido mínimo
• Contenido adicional
• Procedimiento de reforma: sinopsis de las reformas estatutarias
5.- La Organización Ins�tucional de las Comunidades Autónomas.
5.1.- Asamblea Legisla�va.
5.2.- El Presidente.
5.3.- El Consejo de Gobierno.
6.- Las relaciones de colaboración Estado-Comunidades Autónomas
6.1.- Introducción
6.2.- La colaboración intergubernamental
6.3.- Mecanismos de control estatal
6.4.- Par�cipación de las CC.AA. en la Unión Europea
7.- La financiación de las Comunidades Autónomas
7.1.- Principios cons�tucionales
7.2.- Recursos de las Comunidades Autónomas
7.3.- La función de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas
1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (3)
1.1.. CONSIDERACIONES GENERALES
El territorio ha sido y es, considerado, como un elemento indispensable del Estado para hacer frente a los obje�vos propios de la organización estatal, sirviéndole como soporte de la organización polí�co-administra�va. Desde este punto de vista, el profesor Hauriou introdujo una doble dis�nción entre “Estados Simples o Unitarios” y “Estados Compuestos o Federales”.
La aparición desde mediados del siglo XX de nuevas formas de descentralización en Europa (Italia, Bélgica, España, etc.) acaba de cues�onar la dicotomía, inicialmente clara, entre Estado Unitario y Federal, y han dado origen a un tercer género de Estado, desde el punto de vista de la distribución territorial del poder, al que buena parte de la doctrina (en nuestro país, el profesor Ferrando Badía) ha denominado como “Estado Regional.
Las nuevas formas de descentralización, que podríamos denominar “polí�ca”, de los Estados Regionales, van más allá de la mera descentralización administra�va que se propugnó en el seno de los Estados Unitarios, pero no alcanzan, por lo general, el grado de autonomía gubernamental y, sobre todo, de par�cipación ins�tucional que se predican de los Estados Federales, siendo, en este tercer género, en el que cabría incluir al sistema de organización territorial proclamado en el ar�culo 2 de la Cons�tución, y desarrollado en el Título VIII de la misma.
La falta de consenso polí�co sobre la denominación que habría que darle, impidió que incluyera su denominación en la propia Cons�tución, pero a posteriori, de forma mayoritaria la doctrina le ha denominado como “Estado autonómico” o “modelo autonómico”.
1.2.. EL MODELO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA (3)
1. LA FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO: UNA PROPUESTA DE SOLUCIÓN A UN PROBLEMA HISTÓRICO :
Uno de los temas más importantes y conflic�vos que las Cortes Cons�tuyentes debieron abordar fue el de la organización territorial del Estado. Aunque España es uno de los Estados más an�guos de Europa, ha sido una constante histórica la ausencia de una solución general y pacíficamente aceptada al problema de su ar�culación territorial. La existencia de zonas del territorio nacional con par�cularidades históricas, culturales y lingüís�cas es un hecho incontestable, como lo es también el que durante la historia jurídico-polí�ca de España no se ha encontrado una fórmula pacífica de integración.
La solución que la Cons�tución aportó para solventar el problema de cómo ar�cular territorialmente el Estado se encuentra en el art. 2, en el que se afirma:
«La Cons�tución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garan�za el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas».
Dos son, pues, los pilares sobre los que se asienta la organización territorial: unidad y autonomía, que se complementa con un principio aglu�nador de ambos, la solidaridad entre ellas.
Con posterioridad, la Cons�tución dedica todo el Título VII a regular y desarrollar la Organización Territorial del Estado, ar�culos 137 a 158.
Sobre la base del modelo territorial que se vislumbra en art. 2 de la Cons�tución, posteriormente en el Título VIII de la misma, se ar�cula la organización territorial del Estado Español, que es definida en el ar�culo 137:
“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se cons�tuyan. Todas estas en�dades gozan de autonomía para la ges�ón de sus respec�vos intereses.”
La autonomía se predica, pues, de todos los dis�ntos niveles de organización polí�co-administra�va si bien la naturaleza y alcance de esa autonomía no son iguales, dis�nguiéndose dos grandes niveles:
• la autonomía local; y la autonomía de nacionalidades y regiones.
2. LA AUTONOMÍA LOCAL: BASES CONSTITUCIONALES:
El art. 137 CE reconoce la autonomía, no sólo de nacionalidades y regiones, sino también de municipios y provincias, confirmándose dicha autonomía en los arts., 140 y 141, respec�vamente.
El mayor problema que plantea la comprensión cons�tucional de la autonomía local es el de determinar su naturaleza y alcance. Hay que par�r de una realidad evidente y es que la autonomía de nacionalidades y regiones es mucho más amplia que aquella de la que gozan los entes locales. Ello se manifiesta no sólo en las competencias de las que cada una de ellas disfruta, sino también en su régimen jurídico-polí�co:
• La Cons�tución se limita a fijar algunos principios muy generales respecto de las autonomías locales, que requerirá de un desarrollo legisla�vo posterior.
• La autonomía local �ene una dimensión básicamente administra�va, limitándose al ejercicio de funciones ejecu�vas y reglamentarias.
• La autonomía local se concreta, sobre la base de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, por medio de la legislación ordinaria del Estado - Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases de Régimen Local -, pero también por las normas de las Comunidades Autónomas, dictadas en desarrollo de ésta.
En todo caso, las bases cons�tucionales de la autonomía local serían las siguientes:
• La autonomía local como garan�a ins�tucional: los entes locales (municipios, provincias e islas) deben exis�r jurídicamente y como tales, no pueden desaparecer y debe respetarse un
ámbito propio de autonomía, tanto en su dimensión organiza�va como funciona.
• El contenido de la autonomía local: aun cuando la Cons�tución no establece una relación de competencias concretas, la legislación de desarrollo debe garan�zar la autonomía «para la
ges�ón de sus respec�vos intereses», lo que debe interpretarse conforme a la Carta Europea de Autonomía Local, suscrita por España.
• Organización: garan�zada su existencia, la Cons�tución establece normas en relación con la organización de los entes locales en los ar�culos 140 y 141. Para los municipios, señala como
órgano de gobierno y administración a los Ayuntamientos, compuestos por Alcalde y Concejales. Para las provincias, la Cons�tución se limita a garan�zarlas, encomendando su gobierno y administración a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representa�vo. Respecto de las islas, también se garan�za su propia organización a través de los Consejos o Cabildos insulares. Asimismo, se contempla la posibilidad de existencia de otros entes locales de naturaleza comarcal.
• Régimen económico: el art. 142 CE establece las líneas básicas de la financiación de las en�dades locales sobre la base del principio de disposición de medios suficientes para el
cumplimiento de sus funciones a través de sus propios tributos y de la par�cipación en los ingresos del Estado y las CC.AA.
• Garan�a de la autonomía local: además de la tutela que puedan ejercer los tribunales de lo contencioso-administra�vo, la LOTC contempla un proceso específico denominado «conflicto
en defensa de la autonomía local»
3. LA AUTONOMÍA DE NACIONALIDADES Y REGIONES:
Como ya se ha señalado, el elemento central de la configuración territorial del Estado realizada por la Cons�tución es el reconocimiento del derecho a la autonomía de «nacionalidades y regiones» que hace el art. 2 y que se concreta en el Capítulo III del Título VIII.
La configuración cons�tucional de la autonomía responde a cuatro caracterís�cas básicas: a) se trata de un derecho, b) de contenido fundamentalmente polí�co, c) limitado, y d) no necesariamente homogéneo.
• La vía de la Disposición Transitoria 2ª de la Cons�tución , es decir, aquellos territorios que en el pasado – durante la II República – hubiesen plebiscitado afirma�vamente Estatutos de
autonomía y cuenten, al �empo de promulgarse esta Cons�tución, con regímenes provisionales de autonomía (Cataluña, País Vasco y Galicia)
Requerimientos formales: Acuerdo por mayoría absoluta de sus órganos preautonómicos colegiados superiores.
• La vía del ar�culo 151 de la Cons�tución : que establece un del procedimiento complejo y “tortuoso” pensado para disuadir. Ese fue el camino seguido para el acceso a la autonomía de
Andalucía.
Requerimientos formales: El art. 151.1 CE reclama una declaración conjunta de voluntad por parte de:
• Diputaciones Provinciales (u órgano interinsular correspondiente).
• Municipios: 3/4 de los Municipios de cada una de las provincias afectadas siempre que esto represente la mayoría del censo electoral de cada una de ellas.
• Referéndum: voto afirma�vo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.
• Todo ese proceso estaba some�do a un límite temporal: 6 meses desde el primer acuerdo.
• Procedimiento de elaboración del Estatuto en ambos supuestos: art. 151.2 CE
• Proyecto elaborado por Asamblea de parlamentarios.
• Acuerdo entre una delegación de la Asamblea y la Comisión Cons�tucional del Congreso.
• Referéndum sobre el texto resultante.
• Voto de ra�ficación en las Cortes Generales.
• Asimismo, el procedimiento de reforma del Estatuto habría de pasar por un referéndum precep�vo (art. 152.2 CE).
• Nivel competencial asumido: Estas Comunidades Autónomas tuvieron acceso desde el primer momento al máximo nivel competencial, con el límite del art. 149.1 CE: asumieron,
además de las competencias descritas en el ar�culo 148 CE., otra serie de competencias, compar�das y concurrentes, sobre las materias reguladas en el ar�culo 149 CE.
2. CC.AA ORDINARIAS O DE VÍA LENTA :
El art. 143 de la CE establece la vía ordinaria a la autonomía, que debieron seguir quienes optaron por la autonomía de vía lenta o no plena. Este procedimiento fue seguido por doce Comunidades Autónomas: Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Cas�lla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Cas�lla y León.
• Accedieron a la autonomía por la vía del ar�culo 143.2 CE , que reclama una declaración conjunta de voluntad por parte de:
• Diputaciones Provinciales (u órgano interinsular correspondiente): STC 89/1984. La DT 1 a^ CE: En los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía se
permite sus�tuir esta inicia�va por acuerdo por mayoría absoluta de sus órganos colegiados superiores.
• Municipios: 2/3 del número total de municipios, siempre que esto represente la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
• El proceso estaba some�do al límite temporal de 6 meses desde el primer acuerdo.
• De no prosperar la inicia�va, solo se podrá reiterar pasados cinco años.
• Procedimiento de elaboración del Estatuto : Elaboración del estatuto de autonomía por asamblea compuesta por miembros de las Diputaciones (u órganos interinsulares) y por
Diputados y Senadores elegidos en las provincias afectadas y tramitación como ley orgánica en las Cortes Generales (art. 146 CE).
• Nivel competencial asumido: Estas Comunidades asumieron el marco competencial descrito en el ar�culo 148 CE, debiendo esperar, al menos 5 años para reformar sus estatutos y
ampliar las competencias.
• Peculiaridades:
• Merece la pena destacar los casos de las Comunidades Valenciana y Canaria, las cuales, a pesar de haber accedido a la autonomía por la vía del ar�culo 143 CE, ampliaron
sus competencias – las referidas a la Sanidad y la Educación – sin necesidad de esperar 5 años, mediante Ley Orgánica en los términos previstos en el ar�culo 150.2 de la Cons�tución, sistema éste que ha sido u�lizado posteriormente por el Estado central para transferir competencias a otras muchas Comunidades.
• Asimismo, son de destacar la aplicación de las previsiones del art. 144 CE: Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por mo�vos de interés nacional:
a) Autorizar la cons�tución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del ar�culo
- (LO 6/1982, autoriza la cons�tución de Madrid). c) Sus�tuir la inicia�va de las corporaciones locales a que se refiere al apartado 2 del ar�culo 143 [LO 5/1983 y STC 100/1984] para integrar a Segovia en Cas�lla y León.
3. OTRAS FORMAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA : (2)
• La Comunidad Foral de Navarra , al gozar de un régimen foral histórico accedió a la autonomía en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional 1ª CE, que se completó y actualizó a
las previsiones cons�tucionales mediante la Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra con un marco competencial muy amplio derivado de su régimen foral histórico.
• En la Disposición Transitoria 5ª, en relación con el ar�culo 144.b), la Cons�tución establece el sistema de acceso a la autonomía para las Ciudades de Ceuta y Melilla , lo que se llevó a
cabo mediante Leyes Orgánicas 1 y 2 de 1995.
3. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADO-COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1.4.. CONCEPTO DE COMPETENCIA
Por competencia hemos de entender el conjunto de facultades de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a cada ente , es decir, como señala el profesor García de Enterría, la competencia de un ente no es sino la suma de potestades que el ordenamiento le atribuye y que determina el ámbito de su ac�vidad.
La competencia viene determinada por la conjunción de tres elementos: (3)
• La materia , que se cons�tuye por todas aquellas cues�ones o sectores de la vida social a los que un ente público ha de referir su actuación.
• Los poderes jurídicos , que son las funciones o facultades de actuación que la Ley atribuye al ente en relación con la materia de que se trate.
• El territorio , que es el ámbito o marco �sico en que se ejercen las funciones o poderes del ente.
3.. SISTEMA GENERAL DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS (5)
El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas es, posiblemente, el tema más complejo y de mayor conflic�vidad que recoge nuestra Cons�tución, fruto todo ello, de la necesidad de consenso y de los múl�ples planteamientos y posturas que confluyeron en la redacción del Título VIII. A con�nuación, vamos a examinar el sistema diseñado en la Cons�tución para la distribución de las competencias:
A. Contenido competencial desigual : La primera afirmación que es preciso realizar es que la Cons�tución no ha establecido un contenido fijo de competencias de las Comunidades
Autónomas y ha dejado a cada una de ellas la libertad para asumir, a través de su correspondiente Estatuto, las que tuviese por convenientes, dentro, eso sí, de los límites fijados por la propia Cons�tución en la conjunción de los ar�culos 148 – competencias que pueden asumir las Comunidades - y 149 – competencias exclusivas del Estado -, debiendo tenerse en cuenta, además, que ese libre albedrío estatutario puede verse alterado, como ahora veremos, por la voluntad estatal en el ejercicio de las facultades conferidas por el ar�culo 150 – posibilidad de dictar leyes marco, leyes orgánicas de incremento competencial y leyes de armonización -.
B. Competencias del Estado (art. 149 1 CE): aunque aparentemente, la Cons�tución acoge el sistema de enumeración bilateral o de doble lista de materias - Art. 148 Comunidades
Autónomas y Art. 149 Estado central -, de un análisis sosegado del texto cons�tucional, observamos que ello no es rigurosamente exacto, antes bien, lo único cierto son las competencias que �ene atribuidas el Estado -lista única- ya que el único ar�culo verdaderamente decisivo para la distribución de competencias es el 149, cuyo apartado 1 enumera las materias correspondientes a la competencia exclusiva del Estado
• Algunas materias se definen en atención al criterio del interés (obras publicas de interés general, aeropuertos de interés general) o del territorio (ferrocarriles y
transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma).
• Se incluyen en una misma lista competencias exclusivas, de carácter básico (dictar las bases o las normas básicas sobre una materia) y de naturaleza legisla�va.
• Títulos competenciales de coordinación: coordinación de la planificación general de la ac�vidad económica (art. 149.1. 13ª CE), coordinación general de la inves�gación
cien�fica y técnica (art. 149.1. 15ª CE), coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16ª CE).
C. Atribución estatutaria de competencias : Las Comunidades Autónomas no �enen atribuida por la Cons�tución ninguna competencia obligatoria (la lista del art. 148 C.E. �ene carácter
disposi�vo, no de imposición), por lo que la concreción competencias dependerá del contenido de sus estatutos:
• Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Cons�tución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respec�vos estatutos: arts.
147.2.d) y 149.3 CE.
• Art. 148 CE: establecía un techo competencial para las CCAA que accedieron a la autonomía a través del procedimiento previsto en el art. 143 CE (vía lenta). Este catálogo
carece hoy de funcionalidad, después de que transcurriera el período de 5 años desde la cons�tución de la Comunidad y que todas las CCAA de vía lenta modificaran sus estatutos para ampliar sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149 CE.
• Los estatutos de autonomía, sobre todos los modificados en la úl�ma etapa, delimitan de forma pormenorizada el alcance de cada una de las materias.
• Principales �pos: exclusivas (plenas); de desarrollo norma�vo y ejecución; de ejecución.
• Los estatutos de autonomía asumen algunas competencias “de acuerdo con” o “en el marco de” la legislación estatal.
D. Clausula residual: La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonomía corresponderá al Estado (art. 149.3 CE).
E. Mecanismos extraestatutarios de atribución de competencias :
• El art. 150.2 CE: prevé la posibilidad de transferir o delegar a las CCAA mediante ley orgánica facultades de �tularidad estatal “que por su propia naturaleza sean suscep�bles de
transferencia o delegación”.
• El art. 150.1 CE: permite atribuir facultades legisla�vas “en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley estatal”.
En defini�va, todo esto significa que el quantum competencial autonómico puede, al menos en teoría, oscilar mucho de unas Comunidades a otras, si bien, en la prác�ca, las diferencias estatutarias no han sido demasiado grandes, siendo la tendencia general la de igualar a todas las Comunidades en cuanto al ámbito material de sus competencias una vez culmine el proceso de traspasos.
4.. TIPOLOGÍA DE LAS COMPETENCIAS (3)
Como ya se dijo al inicio, la competencia viene determinada por tres elementos, materia, poderes jurídicos y territorio; dejando al margen el elemento territorio, en atención a la confluencia de los otros dos elementos, las competencias se pueden agrupar en los siguientes grupos:
1. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS :
Son aquellas en las que los elementos “poder jurídico” y “materia”, corresponden de manera exclusiva y excluyente, bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, de tal forma que uno u otras no pueden incidir con sus normas a regular materias que correspondan a la otra Administración. Por ejemplo, las Comunidades Autónomas �enen competencias exclusivas en la organización de sus ins�tuciones de autogobierno, y el Estado �ene competencias exclusivas sobre la regulación de la nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
2. COMPETENCIAS COMPARTIDAS: (2)
Cuando sobre una misma “materia” inciden o confluyen “poderes jurídicos”, perfectamente delimitados, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, el Estado �ene competencia exclusiva para dictar la legislación básica en materia de protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias, etc., mientras que a las Comunidades Autónomas les podrá corresponder, sobre dichas materias, dictar las normas de desarrollo, tanto legisla�vo y reglamentario, o la mera ejecución. Bajo esas premisas podemos hablar de dos �pos de competencias compar�das:
1) Compar�das: bases-desarrollo : (4)
• Norma de cabecera del ordenamiento autonómico: posición de primacía frente al respec�vo ordenamiento autonómico.
b) Es, asimismo, parte integrante del ordenamiento jurídico del Estado (arts.81.1 y 147.1 CE)
• El estatuto está some�do a la Cons�tución [STC 99/1986: el único parámetro para enjuiciar la validez cons�tucional de una disposición incluida en un Estatuto de autonomía, es
la propia Cons�tución].
• Según el art. 81.1 CE, las normas que aprueban y reforman los estatutos de autonomía son leyes orgánicas.
c) Cumplen funciones cons�tucionales:
• Forma parte del “bloque de la cons�tucionalidad”: sirve de parámetro para medir la cons�tucionalidad de las demás leyes (art. 28.1 LOTC).
• Atribución de competencias a la Comunidad Autónoma. El Estatuto no es una norma atribu�va de competencias al Estado, únicamente las determina en el sí y en el quantum
[STC 31/2010].
Naturaleza: en relación con la naturaleza de los Estatutos de Autonomía, son diversas las posturas doctrinales, si bien nos quedaremos con la mantenida por García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, para los que la naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía se conforma en la confluencia de dos aspectos:
• Desde un punto de vista material, son la norma ins�tucional básica de la Comunidad Autónoma, y
• Desde un punto de vista formal son leyes orgánicas estatales, aunque con un procedimiento singular de elaboración, tramitación y reforma.
5.. CONTENIDO (3)
Aun cuando inicialmente pudiera hablarse de dos �pos diferenciados de Estatutos, en atención al procedimiento de acceso a la autonomía de las diversas Comunidades, tal diferenciación no existe desde el punto de vista jurídico, por cuanto que su contenido obligatorio, independientemente del nivel competencial, es similar.
• Contenido mínimo o necesario: aquel reflejado en el art. 147.2 CE:
• La denominación de la Comunidad que mejor se corresponda con su iden�dad histórica.
• La delimitación de su territorio.
• La denominación, organización y sede de las ins�tuciones autónomas propias.
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Cons�tución y bases para el traspaso de los servicios.
Remisiones que la Cons�tución realiza a los Estatutos en otros preceptos:
• Lenguas cooficiales (art. 3.2.c CE);
• Banderas y enseñas propias (art. 4.2 CE);
• Senadores designados por las CCAA (art. 69.5 CE);
• Requisitos para la celebración de convenios de cooperación entre CCAA (art. 145.2 CE)
• Formas de par�cipación de las CCAA en la organización de las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE); y
• Circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios limítrofes (art. 152.3 CE).
• Contenido adicional: aquel contenido implícito e inherente a la condición del Estatuto como norma ins�tucional básica: referencias que sean un “complemento adecuado” por su
conexión con la “regulación funcional, ins�tucional y competencial de cada Comunidad Autónoma”:
• Derechos que inciden en la organización de las ins�tuciones autónomas propias (conexos al art. 147.2.c CE): derechos de par�cipación y acceso a los cargos públicos
autonómicos.
• Derechos relacionados con la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma (conexos al art. 147.2.d CE): han de entenderse como “mandatos al legislador y al
resto de poderes públicos de la Comunidad Autónoma” [STC 247/2007].
• Procedimiento de reforma : cada estatuto de autonomía refleja cual es el procedimiento que debe seguirse para su reforma que, por regla general, estará vinculado al modelo seguido
para su elaboración. En todo caso:
• Se regula en el propio Estatuto y requiere la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica (art. 147.3 CE).
• Referéndum: precep�vo en el caso de estatutos de autonomía elaborados siguiendo el procedimiento del art. 151.2 (art. 152.2 CE).
Sinopsis de los procesos de reforma llevados a cabo hasta la fecha:
• Estatutos de CC.AA. históricas o del art. 151 CE
• Propuesta de reforma de Estatuto polí�co de la Comunidad de Euskadi (rechazado por el Congreso de los Diputados en debate en totalidad 01/02/2005).
• Estatuto de Autonomía de Cataluña [LO 6/2006]: ✓STC 31/2010: fijó los límites a la función de los Estatutos y a su capacidad para delimitar el alcance de las competencias del
Estado.
• Estatuto de Autonomía de Andalucía [LO 2/2007]: STC 30/
• Estatutos aprobados a través del ar�culo 143 CE
Convergencia competencial y organiza�va con las Comunidades de vía rápida :
• Pactada en los Acuerdos autonómicos PSOE-PP de 28 febrero 1992.
• Precedida por transferencias generales de competencias (a través del art. 150.2 CE):
• Inicialmente a Canarias (LO 11/1982) y Valencia (LO 12/1982)
• Después de los Acuerdos de 1992 a Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Aragón, Cas�lla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y
Cas�lla y León: LO 9/1992.
• Primer ciclo de reformas estatutarias (a par�r de 1994): consis�ó básicamente en ampliar las competencias.
• Segundo ciclo de reformas estatutarias (1996-1999): ampliación competencial (asistencia sanitaria) y reformas ins�tucionales (disolución an�cipada, cues�ón de
confianza, eliminación de algunas limitaciones en el funcionamiento de la Asamblea legisla�va, nuevos órganos estatutarios). Revisiones completas de los Estatutos, fijándose en la reforma estatutaria de Cataluña y Andalucía:
• Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana [LO 1/2006]: STC 247/2007 sobre la declaración de derechos.
• Estatuto de Autonomía de las Illes Balears [LO 1/2007].
• Estatuto de Autonomía de Aragón [LO 5/2007]: STC 110/2011.
• Estatuto de Autonomía de Cas�lla y León [LO 14/2007]: STC 32/2011.
• Estatuto de Autonomía de Extremadura [LO 1/2011].
Reformas parciales durante la X Legislatura:
• Estatuto de Autonomía de Murcia [LO 7/2013]: habilitación al Gobierno autonómico para dictar decretos-leyes.
• Estatuto de Autonomía de Cas�lla-La Mancha [LO 2/2014]: reducción del número de parlamentarios: STC 197/2014.
5. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Una de las competencias exclusivas que �enen todas las CC. AA, se refiere a la organización de sus ins�tuciones de autogobierno.
Una vez concluido el proceso de cons�tución de las CC. AA, que son 17, más las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, se puede decir que todas ellas �enen un sistema de organización ins�tucional muy similar, configurado por tres órganos fundamentales: Asamblea legisla�va, Presidente y Consejo de Gobierno.
1.6.. ASAMBLEA LEGISLATIVA (3)
Es el órgano legisla�vo unicameral, propio de cada Comunidad, encargado de dictar las normas con rango de ley en las materias de competencia de ésta.
• Denominación: en cada Comunidad Autónoma recibe una denominación peculiar aun cuando sus funciones son las mismas en todas ellas, así nos encontramos con Parlamento
(Andalucía, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, Islas Baleares, País Vasco, Navarra, La Rioja), Junta General (Asturias), Cortes (Aragón, Cas�lla-La Mancha, Cas�lla y León, Comunidad Valenciana), Asamblea (Extremadura, Madrid y Murcia).
• Organización y funciones: en lo que a la organización se refiere, se sigue el modelo del Reglamento del Congreso (Presidente, Mesa y Junta de portavoces; Pleno, Comisiones y
Diputación permanente).
En cuanto a sus funciones y competencias, desarrollan las funciones �picas de cualquier parlamento: legisla�va, presupuestaria y control, contemplándose también la par�cipación de los ciudadanos a través de la inicia�va legisla�va: remisión a la legislación autonómica para fijar el número de firmas. También desarrollan funciones específicas: legi�mación ac�va para interponer recurso de incons�tucionalidad, designación de Senadores, propuesta al Senado de Magistrados del TC.
6.. PRESIDENCIA DE LA CC. AA (3)
Es la persona que preside el Gobierno de la respec�va Comunidad Autónoma.
• Elección : se elige por las respec�vas asambleas legisla�vas con la peculiaridad de que los candidatos propuestos sí han de ser miembros de la asamblea. Los procedimientos de
inves�dura son similares al previsto en la Cons�tución para la inves�dura del Presidente del Gobierno.
Fracaso del procedimiento de inves�dura: disolución del parlamento y convocatoria de nuevas elecciones. Excepciones: ✓ Galicia no establece ninguna norma de cierre del sistema (art. 15. EGAL). ✓ Cas�lla-La Mancha: queda designado el candidato del par�do polí�co que haya obtenido el mayor número de escaños (art.14.5 ECLM).
• Atribuciones : son similares a las que �ene el Presidente del Gobierno central, pero limitadas a su respec�va Comunidad, en esencia, funciones de dirección del Gobierno y funciones de
representación, entendidas éstas en dos sen�dos, supremo representante de la Comunidad Autónoma y representante ordinario del Estado en la misma (promulga, en nombre del Rey, las leyes autonómicas y ordena su publicación oficial).
• Dirección del Consejo de Gobierno (organiza la estructura y el funcionamiento del gobierno; nombra y cesa a los miembros del consejo de gobierno).
• Decide plantear la cues�ón de confianza (según el art. 30 EVAL y el art. 20.2 ECLM puede anudarse a un proyecto de ley).
• Acuerda la disolución de la asamblea.
• Cese : a) Por ex�nción natural del mandato: renovación de la Asamblea. b) Pérdida de la confianza parlamentaria. c) Dimisión, fallecimiento o incapacidad (reconocida por la asamblea).
d) Inhabilitación derivada de condena penal firme.
7.. EL CONSEJO DE GOBIERNO (3)
Es el órgano colegiado y complejo que dirige la Administración de cada Comunidad Autónoma y ejerce la función ejecu�va y la potestad reglamentaria.
• Composición : lo componen, el Presidente, los vicepresidentes y miembros del consejo (Consejeros) que son nombrados libremente por el Presidente. Las leyes de gobierno de algunas
Comunidades con�enen disposiciones sobre la presencia equilibrada de hombres y mujeres (Andalucía, País Vasco y Galicia).
• Funciones: son similares a las que ejerce el Gobierno del Estado, si bien limitadas al ámbito de su Comunidad respec�va. Destacan las siguientes:
• Función ejecu�va y potestad reglamentaria.
• Legi�mación ante el TC para interponer recurso de incons�tucionalidad y conflicto de competencias.
• Ejercer la inicia�va legisla�va y elaborar los presupuestos de la Comunidad Autónoma.
• Dictar decretos legisla�vos con una regulación similar a la de los art. 82-85 CE (la prác�ca totalidad de las Comunidades lo �enen contemplado en sus Estatutos)
• Dictar decretos-leyes (solo �enen asumida esta potestad norma�va las comunidades de Valencia, Cataluña, Andalucía, Aragón, Cas�lla y León Islas Baleares y Murcia). La
regulación sigue las líneas generales del art. 86 CE (presupuesto habilitante, límites materiales, convalidación parlamentaria en plazo máximo de 30 días y posibilidad de tramitar posteriormente como proyecto de ley).
• Par�cipación en los grupos de trabajo de la Comisión.
• Acceso al Tribunal de Jus�cia de las Comunidades Europeas : demandantes no privilegiados.
• Par�cipación en la polí�ca europea del Estado : (3)
• Cooperación en la Conferencia para Asuntos Relacionados con la UE (CARUE): Ley 2/1997 que regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas:
• Composición mul�lateral: presidida por el Ministro de AP y cons�tuida por los consejeros autonómicos responsables de los asuntos relacionados con la UE (art. 2).
• Funciones de cooperación general (art. 3): tratamiento de cues�ones de alcance general o contenido ins�tucional; información general a las CCAA; ar�cular los
mecanismos para hacer efec�va la par�cipación de las CCAA en la formación de la voluntad del Estado.
• Cooperación mul�lateral y para materias concretas a través de las conferencias sectoriales: Acuerdo de la CARUE sobre la par�cipación interna de las CCAA en los asuntos
comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales, de 30 noviembre 1994.
• Cooperación bilateral: tratar cues�ones que afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tenga para ésta una ver�ente singular en función de su especifidad
autonómica (DA 1ª Ley 2/1997).
7. LA FINANCIACIÓN DE LAS CC. AA (2)
La regulación cons�tucional de la financiación de las CCAA se agota en tres ar�culos, que dejan muy abierto el modelo financiero. El desarrollo de las previsiones cons�tucionales se ha realizado a través de los estatutos de autonomía y de la LO de la Financiación de las CCAA [en adelante LOFCA]
Asimismo, hay que tener en cuenta, la existencia de regímenes especiales, contemplados en disposiciones adicionales de la CE, en concreto: (2)
• Régimen de concierto o convenio económico (País Vasco y Navarra: DA 1ª CE).
• Régimen fiscal de Canarias (DA 3ª CE).
10.. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES (3)
El modelo de financiación de las Comunidades autónomas, derivado de lo establecido en la Cons�tución, se ar�cula a par�r de los siguientes principios:
• Autonomía: (tanto en la ver�ente del gasto como de los ingresos).
• Coordinación con la hacienda estatal : garan�a de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
• Solidaridad : garan�a de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales (art. 158.1 CE) y en la corrección de desequilibrios territoriales (art. 158.2 CE).
11.. RECURSOS DE LAS CC. AA (5)
El art. 157.1 de la Cons�tución enumera un conjunto de fuentes de ingresos de las CC. AA que incluye los instrumentos usuales de financiación de las organizaciones públicas:
• Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras par�cipaciones en los ingresos del Estado. Estos úl�mos suelen estar vinculados
al volumen de servicios y ac�vidades estatales asumidos por las CC.AA. (art. 158.1 CE)
• Tributos propios (impuestos, tasas o contribuciones especiales): en todo caso, ha de tenerse en cuenta el carácter derivado de la potestad tributaria de las CCAA: “de acuerdo con
la cons�tución y las leyes” (art. 133.2 CE) y las limitaciones previstas en la propia Cons�tución (art. 157.2):
• Las CCAA no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio,
• Ni medidas que tributarias que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
• Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales. Este fondo se cons�tuye para corregir desequilibrios
económicos interterritoriales y hacer efec�vo el principio de solidaridad (art. 158.2 CE).
• Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
• Producto de las operaciones de crédito.
12.. LA FUNCIÓN DE LA LO DE FINANCIACIÓN DE LAS CC. AA (LOFCA) (2)
Reserva de LO (art. 157.3 CE), que se llevó a cabo por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de sep�embre de Financiación de las CC. AA, para la regulación de los siguientes aspectos: (3)
• El ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el art. 157.1 CE (recursos de las Comunidades
• Las normas para resolver los conflictos entre el Estado y las CCAA.
• Las posibles formas de colaboración financiera entre las CC. AA y el Estado.
La LOFCA crea el Consejo de Polí�ca Fiscal y Financiera como órgano de coordinación del Estado y las CCAA.
