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LECCIÓN 3.

EL GOBIERNO.

Mª Mercedes Serrano Pérez

1.Introducción. 2. El Gobierno en la Constitución española. 3. La formación del Gobierno. 3.1. El nombramiento del Presidente: procedimiento ordinario. 3.2. La formación del Gobierno. 4. La composición del Gobierno del Gobierno. 4.1. El Presidente: sus funciones. 4.2 El/Los Vicepresidente/s y los Ministros. Sus funciones. 5. La estructura y el funcionamiento del Gobierno. 6 Las funciones del Gobierno. 7. El Estatuto de los miembros del Gobierno. 8. El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones. 9 La función ejecutiva y la potestad reglamentaria del Gobierno. 10. La Administración Pública.

1. Introducción. En la Monarquía absoluta el Rey detentaba todos los poderes del Estado, por tanto, ejercía tanto los poderes legislativos como los poderes ejecutivos, sin que estos pudieran recaer sobre otro órgano diferente del Monarca. El Estado liberal consagra la supremacía del Parlamento por lo que el Gobierno está subordinado a él, ya que el Parlamento representa la soberanía nacional. La actuación del Parlamento no conoce límites a través de su actividad legislativa –es decir, de la ley- porque la Constitución no tiene todavía carácter normativo. En el siglo XIX en Europa rige el principio monárquico, con lo que el Rey detentaba una parte de la soberanía y continuaba siendo el titular del poder ejecutivo. Con la transformación de la sociedad y la evolución del Estado liberal, el Rey va perdiendo su capacidad legislativa pero continúa todavía ejerciendo poderes ejecutivos y, debido a su irresponsabilidad, necesita de órganos que asuman las consecuencias de sus actos y que refrenden sus decisiones apareciendo las figuras del Presidente del Gabinete y de los Ministros para realizar tales funciones. El Gobierno no era pues, en este contexto, un órgano autónomo, sino que los Ministros eran colaboradores del Monarca y tenían que contar con su confianza y con la del Parlamento. La evolución posterior, con un Monarca sin atribuciones soberanas, y un Parlamento fuerte pero en un Estado cada vez más complejo resulta un clima propicio para permitir que el Gobierno comience a desempeñar las funciones a las que el Parlamento no llega. Es entonces cuando empieza a surgir en política la figura de un poder ejecutivo cada vez más autónomo de la voluntad de Parlamento, que acrecienta su intervencionismo en política a medida que va aumentando la complejidad de los Estados actuales.

En España, el Gobierno como conjunto de labores encomendadas a determinadas personas encargadas de la gestión de los asuntos del Reino, aparece por primera vez en el reinado de Felipe V bajo el nombre de Secretarios de Estado. Los Secretarios de Estado se reúnen en la Junta Suprema de Estado que es el antecedente más claro del Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros, como reunión de asesores del Monarca, surge en la época de Fernando VII (Real Decreto de 19 de noviembre de 1823 )1. Las Constituciones

1 Consejo de Ministros que aparece con la atribución de tratar todos los asuntos de utilidad general

de Gobierno parlamentario se ha traducido en toda Europa, tras la Segunda Guerra Mundial, en un sistema de parlamentarismo racionalizado , esto es, un sistema que arbitrando un equilibrio entre los poderes del Estado se orienta hacia la estabilidad gubernamental y prioriza la figura de un Primer Ministro o Jefe del Gobierno fuerte. La estabilidad gubernamental aboga `por permitir al Gobierno salido de las urnas y al Parlamento que le ha otorgado su confianza acabar la legislatura, dotando al sistema de estabilidad. Ello se logra configurando unos mecanismos de exigencia de responsabilidad política al Gobierno especialmente rígidos, básicamente la moción de censura, lo que dificulta que pueda llegar a triunfar y por otra parte, limitando los supuestos en los que el Parlamento puede ser disuelto por el Presidente del Gobierno5.

2. El Gobierno en la Constitución española. La configuración constitucional del Gobierno está determinada por cuatro postulados o elementos: el Gobierno y la Monarquía parlamentaria , el Gobierno como órgano constitucional, el Gobierno y su delimitación y la supremacía de su Presidente.

El Gobierno y la Monarquía Parlamentaria. Al señalar la Constitución en su art. 1.3 que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria, el Gobierno se encuentra en el centro de tres poderes concretos: el poder moderador (o arbitral) del Monarca , puesto que es él quien propone candidato a la presidencia del Gobierno y quien nombra a los miembros de éste a propuesta de su Presidente; el poder parlamentario , puesto que el Gobierno debe contar, desde la votación de investidura del Presidente con la confianza del Congreso, y ha de mantenerla durante toda la legislatura, para no ser objeto de un voto de censura; y el poder electoral , puesto que de las urnas depende en última instancia la existencia de uno u otro Gobierno, tras la deriva que ha experimentado nuestra sistema electoral, donde el el líder del partido político mayoritario aspira a ganar las elecciones para convertirse en Presidente del Gobierno, aunque esta afirmación aparece matizada por la esencia última del sistema parlamentario que exige una mayoría de escaños para gobernar, mayoría que puede no responder necesariamente a una mayoría de votos y por tanto puede otorgar la confianza a un sujeto proveniente de una fuerza política que no ha ganado las

5 También existe un sistema mixto entre el presidencialismo y el parlamentarismo denominado semipresidencialista, caso de Francia, en el que el Presidente de la República es elegido directamente por el pueblo y conserva ciertas competencias de gobierno, atribuidas constitucionalmente, mientras que el Primer Ministro es elegido por el Parlamento a propuesta del Presidente de la República y responde políticamente ante el Parlamento. Se trata de un ejecutivo dual en el que puede darse una cohabitación de poderes que pueden desembocar en crisis políticas.

elecciones. En las democracias actuales, las actuaciones de los tres poderes deben ponerse en conexión con el sistema de partidos políticos, pues la fuerza de una determinada formación política con capacidad para imponerse en las urnas determinará en gran medida los restantes pasos. Aunque es cierto que el Monarca propone candidato a Presidente de Gobierno, aquél está limitado por el resultado electoral (siempre que el resultado electoral sea rotundo) y pese a tratarse de elecciones al Parlamento, el electorado vota con la idea de elegir al futuro Presidente del Gobierno, que no obstante ha de recabar la confianza del Congreso. El sistema de partidos y el protagonismo que su líder logra convierte las elecciones a Cortes en elecciones a Presidente del Gobierno (aunque ya sabemos que no de forma directa).

La caracterización del Gobierno dentro de un sistema parlamentario implica que los poderes (legislativo y ejecutivo) se equilibran de manera recíproca, mediante un sistema de colaboración y control que parece compensado:

• Primero por la existencia de responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento.
• Segundo por la posibilidad de disolución del Parlamento por parte del Gobierno. Si bien este sistema de equilibrio es el sistema al que responde la Constitución española, parece existir una cierta inclinación por garantizar la estabilidad gubernamental, por el modo de configurar los mecanismos de exigencia de responsabilidad política al Ejecutivo: la moción de censura y la cuestión de confianza. Se trata, como decíamos más arriba, de consolidar el sistema de parlamentarismo racionalizado , al estilo de lo previsto en los sistemas alemán e italiano. El sistema de Gobierno parlamentario y las posibilidades de control entre los dos poderes, aparece también determinado por el sistema de partidos y el propio sistema electoral, pues la posibilidad de lograr una mayoría parlamentaria coincidente con la mayoría que sustenta al Gobierno (que será el caso más común en un sistema que prime la existencia de partidos fuertes con tendencia al bipartidismo) puede llegar a desdibujar las líneas que separan al poder legislativo del ejecutivo, y convertirse el primero de ellos en una prolongación del segundo, que rara vez encontrará oposición en el Parlamento para sacar adelante sus iniciativas. Esto es, la oposición del Parlamento al Gobierno y el ejercicio de la función de control al mismo, aparecen disminuidas, por ser fácilmente vencible por la mayoría que apoya al Gobierno.

El Gobierno como órgano constitucional se regula en el Título IV de la CE, es decir, su existencia depende de la propia Constitución, que lo configura como uno de los poderes del Estado, en concreto como el poder supremo del poder ejecutivo. Sin embargo,

la “política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del estado” y la “potestad reglamentaria” lo configuran como un participante esencial en la función de indirizzo político , esto es, la participación esencial en la formación de la voluntad del Estado lo revelan como un órgano fundamental del Estado.

El Gobierno y su delimitación. A partir de la CE las expresiones Gobierno y Consejo de Ministros exigen alguna precisión en razón de su diferente utilización. El Gobierno se define por las funciones que desarrolla, que son las seis que se detallan en el art. 97 CE. Pero la complejidad de las funciones que se desempeñan obliga al Gobierno a delegar muchas de ellas en órganos o cargos políticos inferiores, tales como las Comisiones Delegadas, la Comisión de Subsecretarios y los Secretarios de Estado o los Delegados del Gobierno. La LG dispone en su art. 1.2 que "el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros". Igualmente el apartado siguiente determina que "los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno". El resto de órganos no incluidos en el art. 1.2 LG y de los que se vale el Gobierno para realizar sus funciones no forman, por tanto, en sentido estricto parte del mismo. En realidad, es opinión mayoritariamente compartida entre la doctrina entender que las expresiones Consejo de Ministros y Gobierno se refieren a una misma realidad. Su empleo alternativo es un recurso de estilo7. Por otra parte, admitir la existencia de un órgano –“Gobierno”- en el que participaran otros miembros que no reuniesen la condición de Ministros sería muy complicado, atendiendo a una lectura de las facultades que la Constitución otorga al órgano. Por ejemplo, la disolución de las Cortes, que corresponde al Presidente previa deliberación al Consejo de Ministros (art. 115 CE) o la aprobación de los proyectos de ley (art. 88). Las dos expresiones corresponden al ejercicio de la función de dirección política que corresponde al Gobierno. Si admitiéramos la existencia de un Gobierno en el que participaran otros miembros que no fueran Ministros (una posibilidad de entender la diferencia entre los órganos) provocaríamos una peculiar situación, según la cual, a algunos miembros del Gobierno les corresponde la función de dirección política, pero no podrían participar en determinados actos que son una concreción de la genérica función de dirección, como la disolución de las Cortes o la aprobación de los proyectos de ley (ni deliberando, ni aprobándolos) por estas atribuidos al Consejo de

7 La utilización sinónima por parte de la Constitución se deduce por ejemplo de los arts. 88 “Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros” y 134.3 que alude a la presentación por parte del Gobierno de los Presupuestos…” o el 116.3 según el cual “El Estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros,..”.

Ministros. Por tanto, desde un punto de vista tanto lógico como de interpretación constitucional cabe entender las expresiones Gobierno y Consejo de Ministros como sinónimas.

El Gobierno y la supremacía de su Presidente. La configuración que la CE hace del Gobierno permite enfocarlo desde dos puntos de vista. Uno como órgano colegiado o pluripersonal, que debe tomar decisiones por acuerdo de sus miembros: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno. La calificación del Gobierno como órgano colegiado no responde realmente a la forma en la que adoptan sus decisiones los órganos colegiados, pues, la clara supremacía del Presidente sobre el resto de miembros del Gobierno elimina la decisión colegiada sobre los asuntos a tratar, en los que resulta determinante la opinión del Presidente (aunque la responsabilidad solidaria afecta a todo el Gobierno). Otro punto de vista configura al Gobierno como órgano representado sobre todo por la figura de su Presidente , que posee una clara primacía sobre el resto de miembros del Gobierno, más allá de la toma de decisiones. Además, en el caso español las relaciones entre el Gobierno y las Cortes descansan en la confianza que el Congreso deposita en su Presidente, no en el resto del Gobierno. Así lo confirman tanto la sesión de investidura como los mecanismos de exigencia de responsabilidad: la cuestión de confianza y la moción de censura, que juegan exclusivamente con la figura del Presidente. La preeminencia se desprende también del número de funciones que la CE atribuye exclusivamente al Presidente, arts. 92.2, 99.2, 115.1, 162.1.a), etc. Como órganos individuales del Gobierno la LG señala además de al Presidente, al Vicepresidente o Vicepresidentes y a los Ministros.

Podemos por tanto señalar que en la forma de Gobierno parlamentaria confluyen tres principios organizativos o decisionales, cuya existencia se desprende de la LG y que resultan complementarios entre sí:

• Principio de dirección presidencial , según el cual corresponde la Presidente del Gobierno, como figura preeminente de todo el Gobierno, fijar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada una de las divisiones departamentales que lo integran.
• Principio de colegialidad , según el cual sus miembros son responsables solidarios.
• Principio departamental , que reconoce al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad respecto de la gestión desarrollada.

El procedimiento ordinario del nombramiento del Presidente del Gobierno tiene tres fases: propuesta, investidura y nombramiento. Propuesta. El art. 99.1 CE señala que “después de cada renovación del Congreso de los Diputados y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los grupos parlamentarios designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno”. El nombramiento del Presidente del Gobierno es una decisión que recae fundamentalmente sobre el Parlamento, y más en concreto sobre el Congreso de los Diputados. El procedimiento ordinario se inicia con la propuesta de candidato a Presidente proveniente del Rey, que inicia para ello una ronda de consultas con los representantes de los líderes pertenecientes a las fuerza políticas que han obtenido representación parlamentaria. El plazo para realizar esta propuesta no está determinado en las normas, pero celebradas las elecciones generales lo habitual es que el proceso comience tras la sesión constitutiva del Congreso; en el caso de dimisión el procedimiento se inicia tras la presentación de ésta al Rey. En cualquier caso la propuesta proviene del Monarca, tras consultar a todos los líderes designados por las fuerzas políticas representadas en el Congreso, en el orden inverso a la representación obtenida. En el procedimiento extraordinario de la moción de censura la propuesta de candidato ya no proviene del Rey, sino directamente del Congreso a través de la moción de censura constructiva. No es preciso consultar a los grupos que sólo han obtenido representación en el Senado y no en el Congreso, habida cuenta del papel desempeñado por aquél en la sesión de investidura. No sería factible tampoco que el Rey consultara con otro tipo de personas ajenas al Congreso, pues podría dar la impresión de relegar la elección realizada por el cuerpo electoral, al tener en cuenta la opinión de personas que no se han sometido al veredicto de las urnas. La propuesta del Rey se basa esencialmente en el resultado electoral y en el previsible resultado de la sesión de investidura, que será el elemento determinante para formular su propuesta. La propuesta del Monarca dependerá por lo tanto del resultado electoral, y la consulta lo que pretende es recabar información de los partidos políticos acerca de cuál es el candidato que tiene mayores posibilidades de lograr un respaldo parlamentarios suficiente para obtener la investidura. Obviamente, si hay un partido que ha obtenido la mayoría suficiente para conformar una mayoría absoluta (estable) en el Congreso, el Monarca propondrá como candidato al líder que designe ese partido político. En este supuesto no existe ningún margen de discrecionalidad por parte del Monarca. Ahora bien, si ningún

partido ha obtenido la mayoría absoluta que le permita gobernar en solitario, el margen de discrecionalidad se amplía. Aunque esta discrecionalidad se encuentra también limitada, y por tanto no es absoluta. El Rey ha de proponer candidato al líder del partido que cuente con la mayoría suficiente para sacar adelante la sesión de investidura, ya sea en primera o en segunda votación, lo que puede conseguirse, no siendo el partido que ha ganado las elecciones, formando una coalición con otras fuerzas políticas o apoyos puntuales que arrojen un resultado más estable (mayoría de escaños). La opinión de la doctrina en este supuesto no es unánime y hay autores que piensan que el Rey debería proponer en primer lugar al líder del partido que ha ganado las elecciones pero no ha obtenido una mayoría amplia y fracasada esta propuesta, intentarlo de nuevo con el candidato que procure una mayor estabilidad, es decir, con el que suma más apoyos parlamentarios. Otros autores se inclinan por proponer en primer lugar al líder que cuenta con más escaños en la cámara por tratarse de un sistema parlamentario. En cualquier caso, las fuerzas políticas deben a ofrecer al Rey la solución concreta y mantenerle así en una asepsia política absoluta, todo ello para salvaguardar la neutralidad del Monarca en una monarquía parlamentaria. Hasta ahora el Monarca siempre ha propuesto al líder vencedor de las elecciones generales y es éste el que ha obtenido la confianza de la Cámara. Por ello algunos autores definen la ronda de consultas como un trámite protocolario, que podría romperse si el Rey tuviera que mediar en un acercamiento de posiciones políticas ante la necesidad de proponer a una persona para la Presidencia del Gobierno (situación que se aventura como muy poco probable) y que no puede permitirse en una monarquía parlamentaria. Ahora bien, la mediación del Rey no podría ir más allá de las sucesivas propuestas a la espera de, o bien conseguir alcanzar alguna de ellas (a través de la negociación y los pactos) las mayorías exigidas, o bien ir a nuevas elecciones tras el paso de

mencionados pactos (tal y como ocurrió en el primer Gobierno de Aznar en la que la necesidad de buscar los apoyos necesarios para conseguir la votación del candidato en primera convocatoria distanció en casi un mes la fecha de celebración de las elecciones de la fecha de la sesión de investidura, y lo que está ocurriendo en la Legislatura XI donde desde la celebración de las elecciones el 20 de diciembre de 2015 hasta la primera votación de investidura el 1 de marzo de 2016 han transcurrido más de dos meses). En definitiva, el Rey atenderá al calendario de las diferentes fuerzas políticas, que no obstante deberán ofrecer al Rey la solución en el menor tiempo posible. Tras las consultas, el Rey propone, a través del Presidente del Congreso, es decir, con su refrendo, un candidato a la Presidencia del Gobierno. A partir de esa propuesta se requieren las siguientes condiciones: -Recepción de la propuesta del Rey a través de su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. -Convocatoria del Pleno, para lo cual no se señala plazo, pero se entiende que debe ser el más breve posible y pactado con la disponibilidad del candidato. Lo lógico es que la investidura deba posponerse a la apertura solemne de la legislatura por parte del Rey11. En la legislatura actual y dados los problemas surgidos en torno a la propuesta del candidato a Presidente del Gobierno, no se ha producido la apertura solemne de la legislatura, siendo un tema que no está en el calendario político. -Lectura de la propuesta, la sesión de investidura comienza con la lectura de la propuesta regia por parte de uno de los Secretarios de la Cámara.

Investidura. A partir del cumplimiento de estos requisitos comienza la segunda parte del procedimiento que es la investidura propiamente dicha. Según el art. 99.2 CE el candidato propuesto debe exponer ante la Cámara su programa de Gobierno y solicitar su confianza. Esta exposición no tiene limitación de tiempo.

El contenido del programa depende de las condiciones en las que se llega a la candidatura a la Presidencia del Gobierno, que depende a su vez de las elecciones generales. Si el candidato es el líder del partido con mayoría absoluta, la situación más normal es la coincidencia fundamental entre su programa de Gobierno y las líneas del programa electoral de su partido político desarrolladas durante la campaña electoral, aunque no necesariamente, pues tampoco existe vinculación con las propuestas realizadas en campaña. Si el partido sólo ha obtenido la mayoría de los votos, pero no una mayoría suficiente para sacar adelante un

11 Sin embargo, en el 79, 86 y en el 93 tuvo lugar antes la sesión de investidura y posteriormente la apertura de la legislatura.

proyecto político propio de Gobierno, ni siquiera la sesión de investidura, el candidato puede haber recurrido a apoyos de legislatura con socios parlamentarios. Estas fuerzas políticas pueden haber condicionado su apoyo parlamentario a la inclusión en el programa del candidato de determinadas cuestiones defendidas por su formación política, o todo lo contrario, a la exclusión de determinados postulados políticos con los que ideológicamente no se está de acuerdo. Es decir, el programa político pueden verse modificado en virtud de las exigencias de los socios buscados por el candidato a la Presidencia y necesarios para lograr la estabilidad parlamentaria. Si el candidato propuesto ha formado coalición electoral - situación que en España no se ha producido-, el programa ha de estar pactado de antemano con el resto de fuerzas políticas que han concurrido a las elecciones. En el caso actual el llamado programa de gobierno, que es de suponer que servirá de base para pedir la confianza de la Cámara en la sesión de investidura, es el resultado del acuerdo entre dos fuerzas políticas que han decidido sumar los votos para apoyar al candidato propuesto que pertenece a una de ellas.

Sobre la vinculación del Gobierno al programa , está claro que jurídicamente no es vinculante, aunque sí políticamente. Esto último por dos razones: el programa es la base sobre la que el Congreso otorga la confianza al Presidente y en segundo lugar porque dibuja la estrategia de Gobierno, en principio para los cuatro próximos años, por lo puede convertirse en el parámetro principal de control político al Gobierno. Desde luego esto ocurrirá respecto de la oposición parlamentaria, no respecto de la mayoría que apoya la Gobierno, que no incidirá públicamente en el incumplimiento del programa. Por el contrario intentará resaltar los aspectos del mismo llevados a cabo. En cualquier caso, el incumplimiento del programa puede servir de elemento de juicio y de valoración para decidir la tendencia del votante en la siguiente convocatoria electoral y poder modificar el sentido de su voto. También es posible que el programa no se configure como el principal elemento de control al Gobierno, pues la cuestión de confianza puede versar sobre el programa del Presidente, pero también puede plantearse sobre “una declaración de política general”, mientras que la moción de censura puede plantearse al margen del cumplimiento o no del programa de gobierno.

A continuación, tras la exposición del programa por el candidato se inicia un debate , previsto en el art. 171 RC (tras una reforma del Reglamento del Congreso de 1982, pues hasta esa fecha el debate era inexistente). El debate de investidura se abre con la

El art. 99.4 CE señala que “si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados posteriores”. En este sentido ya hemos señalado que podría proponerse a este candidato que ha fracasado o al primero que declinó la propuesta, teniendo el Monarca una situación algo delicada en esta segunda propuesta. A tenor del art. 99.5 CE “Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 99.5 CE). No existe ningún impedimento constitucional para proponer a un candidato ya rechazado, puesto que es posible que pueda obtener los apoyos parlamentarios que antes le faltaron. Lo normal es que el Rey vuelva a realizar la ronda de consultas para proponer a los sucesivos candidatos.

La imposibilidad para elegir a un candidato por el procedimiento establecido se resuelve haciendo un llamamiento al electorado, que debe volver a pronunciarse a través de unas elecciones generales. Es muy posible que el resultado sea el mismo o muy parecido por lo que el reparto de escaños no será muy diferente, lo que puede conducir a un bloqueo estatal de difícil solución jurídica y sólo salvable con decidida voluntad política de entendimiento por parte de los partidos políticos.

Finalmente, obtenida la investidura en el Congreso por un candidato, el Rey lo nombra Presidente del Gobierno mediante Real Decreto (art. 62.d) CE), refrendando el nombramiento el Presidente del Congreso.

Por otra parte, el nombramiento extraordinario del Presidente del Gobierno se recoge en el art. 114.2 CE, según el cual, “Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el art. 99 CE. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno”.

3.2. La formación del Gobierno:

El art. 100 CE y el 12 de la LG señalan que el Vicepresidente y los Ministros son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno a través de Real Decreto (art. 25. b) LG. Lo normal es que su nombramiento tenga lugar tras la celebración de la sesión de investidura, por lo que la confianza de la Cámara no descansa en el conocimiento de los miembros del Gobierno.

Según el art. 98.2 CE los Ministros son responsables directos de su gestión, aunque su responsabilidad política no puede residenciarse por medio de una moción individual ante la Cámara. La confianza sólo se otorga al Presidente y si se le retira como consecuencia de los mecanismos de exigencia de responsabilidad solidaria se verá afectado todo el Gobierno (art. 108 CE). Sin embargo, existe un mecanismo de crítica a la actuación individual de un Ministro consistente en la aprobación de una proposición no de ley o una moción de reprobación de la actuación de un Ministro, pidiendo su cese o destitución. La medida no es vinculante para el Presidente del Gobierno, pues la confianza en el Ministro depende de él y no de la Cámara en cuestión, aunque no pueden despreciarse sus efectos ante la opinión pública y en relación con la gestión del Ministro que puede quedar tocada.

4. La composición del Gobierno. 4.1. El Presidente: sus funciones. El art. 98.1 CE prevé la composición del Gobierno, órgano que está compuesto por el Presidente, el Vicepresidente o los Vicepresidentes en su caso, los Ministros y los demás miembros que establezca la ley. En el Gobierno hay dos elementos necesarios que son el Presidente y los Ministros y también hay órganos potestativos que son el Vicepresidente y los demás miembros que establece la ley.

El art. 1 de la Ley 50/97 LG señala que el Gobierno se compone de Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes , en su caso, y de los Ministros , por lo que la ley sólo ha otorgado la condición de miembros del Gobierno a los citados cargos. Respecto de la figura de los Secretarios de Estado la ley señala que no forman parte del Gobierno, aunque son órganos de colaboración muy cualificados, y permite que puedan formar parte de las Comisiones Delegadas. El art. 7 de la LG señala que los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de la actividad específica de un

• Porque el Presidente del Gobierno tiene funciones propias que le atribuye la Constitución y que no son competencia del Consejo de Ministros, como plantear una cuestión de confianza (art. 112 CE); la disolución de las Cámaras (art. 115 CE); propuesta de sometimiento de una decisión política a referéndum (art. 92 CE); interposición del recurso de inconstitucionalidad ( art. 161.1a) CE).

La supremacía del Presidente viene también determinada por el propio sistema de partidos, que favorece el liderazgo de un determinado candidato y consigue que las elecciones a Cortes se conviertan en unas elecciones a Presidente del Gobierno, lo que aproxima nuestro sistema a los sistemas presidencialistas.

Por otra parte la LG especifica en su art. 2 las funciones que corresponden al Presidente del Gobierno, entre las que podemos diferenciar las que tienen que ver con la dirección de la acción del Gobierno (arts. 98 y 100 CE) y otras funciones singulares. En cualquier caso es la figura que representa al Gobierno en sus relaciones con los demás órganos del Estado. La primera función de dirección de la acción del Gobierno es una función genérica a través de la cual establece el programa político del Gobierno y determina las directrices de la política interior y exterior. Para llevar a cabo esta función realiza también las siguientes : -En primer lugar, crear, modificar y suprimir por Real Decreto, los departamentos ministeriales, así como las Secretarías de Estado (art. 2.2 j LG). Es decir, aprueba la estructura orgánica, organización y también composición del Gobierno, nombrando y cesando libremente a los jefes de los distintos departamentos ministeriales (Ministros) de la Presidencia del Gobierno (art. 2.2 j y k) LG y 12.2 LG y 8.2 LOFAGE)). El Presidente decide igualmente la estructura de la que se dota la Presidencia del Gobierno , pues resulta imprescindible para poder lograr los objetivos dotar a la Presidencia de los órganos de apoyo necesarios para llevar a cabo su función. Tales órganos tienen la misión de asesorar al Presidente y éste puede adoptar su propia postura frente a algún departamento ministerial para corregir posibles deficiencias. En el enfrentamiento entre el Presidente y algún Ministro los órganos de apoyo refuerzan la postura del Presidente que, además, es quien en última instancia responde de la gestión de su Gobierno. La organización de la estructura de la Presidencia del Gobierno se ha centrado siempre en torno al Gabinete de Presidencia , al frente del cual hay un Director con rango de Secretario de Estado y, según la Ley 40/2015 se regulará por Real Decreto, que determinará su estructura y funciones. El Gabinete es un órgano de apoyo político y técnico al Presidente (art. 10 LG) (a los Ministros, a los

Vicepresidentes y a los Secretarios de Estado) o de “asistencia política y técnica” como se le califica en los Reales Decretos que regulan cada legislatura la organización de este aparato cercano al Presidente, que realiza “tareas de confianza y asesoramiento especial”, entre las que destaca la labor de interlocución con los Ministerios y el seguimiento de sus actividad, la preparación de las intervenciones públicas del Presidente, la preparación y coordinación de sus encuentros, nacionales o internacionales, el diseño de la estrategia política a seguir en un determinado asunto, asistencia al Presidente en relación con determinados cometidos como en materia de seguridad nacional y otros altamente específicos, coordinación de proyectos legislativos, etc. El Gabinete está integrado además por una Secretaría General de la Presidencia que gestiona todo lo relacionado con las cuestiones de administración de la Presidencia (protocolo, seguridad, comunicaciones, etc.), el Departamento de Seguridad Nacional y la Oficina Económica que realiza funciones de asesoramiento en materia económica y que en los últimos años ha visto incrementado tanto su carga de trabajo como la proyección e importancia del mismo. A este círculo de confianza del Presidente se une la Vicepresidencia del Gobierno, como órgano al tanto de los trabajos desempeñados por el Gabinete y sus órganos, así como el Ministerio de la Presidencia. El Ministro de la Presidencia tiene como funciones principal la de apoyo al Presidente del Gobierno y coordinación del Consejo de Ministros. En concreto realiza funciones de: -Coordinar los asuntos de relevancia constitucional. -Preparar, desarrollar, seguir y coordinar el programa legislativo. -Asistencia al Consejo de Ministros, a la Comisiones Delegadas del Gobierno, a la Comisión de Secretarios y subsecretarios y al Gobierno en sus relaciones con las Cortes Generales, así como con los Delegados del Gobierno en las CCAA. -La coordinación de la política informativa del Gobierno. -Coordinación interministerial

En segundo lugar, dentro de la función genérica de dirigir la acción de Gobierno se puede incluir la de coordinar sus funciones , convocando, fijando el orden del día y presidiendo las reuniones del Consejo de Ministros, con la posibilidad de impartir instrucciones a sus miembros y resolver los posibles conflictos de atribuciones que puedan surgir entre ellos (arts. 2.2 g), l), y m) LG). Igualmente puede establecer pautas y objetivos para la política del Gobierno, resolver y decidir asuntos concretos de transcendencia. Dado que él es quien elabora el programa que se somete a la confianza de la Cámara, el Presidente puede fijar prioridades y objetivos.