Texto capella globalización, Apuntes de Teoría del Derecho

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LA GLOBALIZACIÓN: ANTE UNA ENCRUCIJADA POLÍTICO- JURÍDICA Juan-Ramón CAPELLA Universidad de Barcelona (España) Me propongo caracterizar brevemente el marco histórico en que se ha pro- ducido el fenómeno de la globalización para destacar algunos de sus rasgos. A. partir de ellos intentaré describir los principales cambios que ha determinado la globalización en las instituciones políticas de gobierno y apuntar algunos de los interrogantes que eso plantea al filosofar sobre la sociedad y sobre el derecho, 1. Una introducción metajurídica 1.1, De la postguerra a la tercera revolución industrial En el ámbito de la reflexión jurídica estamos realmente muy lejos del ambiento que siguió al final de la Segunda guersa mundial, Bastará mencionar el inolvidable artículo de G. Capograssi, “Il diritto dopo la catastrofe”, para evocar la dimensión ética de la filosofía jurídica cn aquella postguerra, Pero la aguda consciencia de lo que había ocurrido —la guerra misma, los bombardeos de saturación sobre ciudades, los campos de exterminio, Hiroshima, Nagasaki — y la voluntad de que jamás volviera a suceder pusieron la baso de cierto optimismo en el campo del derecho; un optimismo que tiene como principal referente el nombre de Kelsen, el gran jusfilósofo del siglo XX. Kelsen no sólo impulsó una gran clarificación del conjunto de los conceptos jurídicos, así como la juridificación de algunas de las relaciones de poder que permanecían al margen del derecho: fue también un notable impulsor del Derecho Internacional, de la búsqueda de la paz por medio del derecho, de la proscripción de la guerra, de la institucionalización de la sociedad internacional de Estados. El trabajo de aquel gran jurista durante los años más oscuros del siglo XX cristalizó en la postguerra en las nuevas instituciones y normas de la.comunidad interna- cional. La ONU nació dando gran peso institucional en su seno a los vencedores de la guerra mundial. El optimismo jurídico que produjo la derrota de los fascismos de entonces se expresó sobre todo en la Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Que señala el límite de lo que no es admisible por el Nomos de la Tierra, por el derecho común de la humanidad. Aquel optimismo de postguerra —que, todo hay que decirlo, se mantuvo ciego para los crímenes bélicos de los vencedores—, fue efímero; quedó truncado por el ambiente sectario de la guerra fría con su amenaza nuclear. A pesar de ello, y quizá también por la bipolaridad política de entonces, en los años siguientes pu- 14 SUAN-RAMÓN CAPELLA. dieron culminar grandes procesos de descolonización. Todavía hoy, sin embargo, las poblaciones de muchos antiguos países coloniales se mantienen en la depen- dencia económica, en la heteronomía, en la escasez, esto es, en las condiciones incubadas por la herencia distante de la etapa colonial. Por otra parte en la segunda mitad del siglo XX las políticas industrializado- ras, aunque instramentadas muchas veces por burocracias y regimenes autoritarios —-o sólo en la Enropa oriental y en China: también, aunque menos intensamente, en España, en Argelia, en Irán y otros países— lanzaron a numerosas poblaciones por la vía del crecimiento económico cuantitativo. En otras sociedades material. mente menos desafortunadas las políticas keynesienas presidieron idéntico tipo de crecimiento pero facilitaron dosde la misma postguerra el reconocimiento de derechos sociales a las personas en su condición de trabajadores. El crecimiento económico del cuarto de siglo posterior al período de revons- trucción postbélica estableció paulatinamente condiciones de interdependencia entre las distintas sociedades del planeta. A principios de la década de 1970 se manifestó claramente un problema global expresivo de esa interdependencia objetiva: que el crecimiento económico genera una manifiesta degradación del entorno ambiental; que la civilización industrial basada en el orecimiento cuantitativo se contrapone a las condiciones finitas del medio que ha hecho posible la vida de la humanidad, degradándolo y destrayéndolo. El surgimiento de una grave problemática ecoló- gica es la primera manifestación importante de lo que hemos acabado llamando la globalización. 1.2. La Gran Transformación Veinticinco años de crecimiento económico postbélico pusieron las bases o las condiciones de grandes cambios decisivos para la configuración del presente. Estos grandes cambios han sido, simultáneamente, una tercera revolución industrial y una edntrarrevolución social conservadora. “Al propio tiempo, en el plano político, se ha producido el hundimiento de los grandes sistemas burocráticas de dominio social en Europa o su crisis en otros ámbitos. La tercera revolución industrial se caracteriza, como es manifiesto para todos, por Ja introducción de la informática en las actividades productivas; por el uso de nuevos materiales de origen químico; y, sobre todo, por nuevas formas organi- zativas de las instituciones de Ja producción, que han acabado transformándolas por completo. Desde este último punto de vista, la multiplicación de las empresas multinacionales, en muchos casos su encaje unas dentro de otras como muñecas rusas, y su funcionamiento en red son las novedades més destacables de esta Tase. La contrarrevolución conservadora ha consistido en la implantación de po- líticas económicas y sociales neoliberales. lngentes masas de bienes y servicios antes públicos han sido privatizadas en los paises que los tenían; los capitales se han liberado de gran parte de sus cargas sociales, fiscales, y políticas (incluso, p. ej., obligaciones de inversión de empresas concesionarias de la prestación de LA GLOBALIZACIÓN: ANTE UNA ENCRUCHADA POLÍTICO-JURÍDICA 15 servicios públicos esenciales) en un movimiento llamado de desregulación que se ha producido en muy pocos años. Los trabajadores han perdido buena parte de sus conquistas sociales del periodo anterior. El hundimiento de los sistemas de dominio burocrático no puede ocultar la gravo crisis que atraviesan los regímenes de gobierno representativo, manifestada en la pérdida de prestigio de la política en numerosas sociedades “maduras”. Si se toma en consideración la división internacional del trabajo de la glo- balización, cabe caracterizar cuatro tipos de sociedades en función de las tareas que les asigna tal división: , _ (8) Países “maduros” o “centrales”, que ienden a expulsar o “externalizar” de sí las industrias de la segunda revolución industrial, manteniendo las que procuran mayor valor añadido. Bstas sociedades conservan algunas prestaciones sociales pero también burocracias inmensas; los complejos de intereses militar-industriales se localizan en estos países. _. (6) Una “periferia económica” del centro (China, India, Brasil y algunos países asiáticos) cuyas industrias tienen escasas perspectivas de mejorar su productividad; y cuya lovatización está determinada por bajos salarios corobinados con formación suficiente y acaso un fuerte control social, además de débiles presiones fiscales —y en general estatales — sobre el capital. (e) El mundo “dejado de lado” o la “periferia extrema”: países en Jos que no hay inversión, como ciertas partes de Áfitica y de la América latina. (d) Países intermedios entre las dos categorías anteriores, como son muchos grandes países árabes: con fuerte cohesión social, con densidad histórica y cul- tuzal, pero en los que no se dan condiciones que hagan atractivas las inversiones de capital, y cuya situación es insostenible en el medio plazo en el interior de la lógica mercantil de la globalización, 1.3. Las grandes tensiones de la sociedad globalizada — Las principales tensiones mundiales tienen que ver con la división interna- cional del trabajo, con la problemática ecológica (en especial con su vertiente energética), con la organización del trabajo y con la nueva institucionalización del poder político. 1.3.1, Respecto de la división internacional del trabajo: Ciertas sociedades dejadas de lado por a división del trabajo de la globali- zación padecen conflictos ínternos derivados de la pobreza, que pueden asumir culturalmente, p. ej, formas interétmicas (esto es: en ellos ciertas diferencias dis- criminatorias cobran gran poso cultural), o traducixse, simplemente, en incapacidad de observar un orden cualquiera en esas vondiviones de misería agravada. Este tipo de tensiones no se exporta a las demás sociedades más que marginalmente, y por eso son poco relevantes en el plano político, aunque aún repugnan fuertemente a 18 JUAN-RAMÓN CAPELLA ha dado lugar al mundo de la globalización cs una mutación profunda en el orden de las instituciones politicas. 2.1. El impulso hacia la participación política Desde mediados del siglo XIX hasta el último cuarto del siglo XX se vivió un impulso continuado de atracción de más y más personas a la esfera de la po- lítica en los países centrales. No sólo se aproximaron a la participación política las clases trabajadoras, creando y sosteniendo entidades mediadoras para ello: también se vinieron abajo, en esos países, algunas de las exclusiones seculares a esa participación; la de las mujeres, en primer Jugar; la de otros excluidos, como, en los Estados Unidos de América y.en la década de 1960, los indigenas nativos o los afroamericanos carentes de derechos efectivos. Por otra parte, también fue adelantada la mayoría de edad política, reduciendo la exclusión de las personas jóvenes. El movimiento secular fue de atracción a la esfera de Ja participación política de un número siempre creciente de seres humanos, lo cual puede verse, en realidad, como un proceso de democratización de las instituciones de poder en las sociedades adelantadas. El proceso de descolonización también se puede interpretar, aunque mucho más testrictivamente, de un modo análogo. 2.2. El reflujo de la distribución del poder En su sentido más profundo, 'democracia” significa “gobierno del pueblo”, esto es, distribución entre el pueblo del poder social último. Las distintas instituciones mediante las cuales se articula o se supone articulada la expresión de ese poder no pueden cancelar ese significado primario y profundo, Distintas sociedades históricas —+e incluso distintos grupos, como ciertas órdenes religiosas, en dife- rentes momentos— han institucionalizado de maneras formalmente diversas esa relación entre el poder grapal, distribuido entre los pertenecientes a la comunidad, y los entes que toman decisiones: desde la democracia directa a la representativa, desde los sistemas aleatorios de la Atenas de Pericles a los sistemas electorales más diversos. Pues bien: a partir del último cuarto del siglo XX, y coincidiendo con la gran transformación antes mencionada, se observan varios fenómenos interrelaciona- dos: un seflujo notable de la participación política, la aparición de instituciones de gobierno y de poder orecientemento desconectadas del demos, y la invasividad de un discurso legitimatorio de esta exclusión. La Comisión Trilateral, mediante el Informe sobre la gobernabilidad de las democracias, sostenía en 1975 que los sistemas políticos representativos no po- drían hacer frente en el futuro a unas demandas sociales crecientes sin reforzar los poderes propiamente ejecutivos de gobierno y sin propiciar una despolitización de la sociedad. Esta conclusión, cuyos supuestos implícitos no es necesario analizar abora, profundamente pesimista acerca de la viabilidad de los sistemas demooráti- cos y acerca de la racionalidad del demos operante mismo, ha sido instrumentada LA GLOBALIZACIÓN: AN INA ENCRUCIJADA POLÍTICO-SURÍDICA 19 y materializada desde entonces de diversas maneras que se mencionarán más adelante. 2.3. El axioma “Lo privado no es político” Además, en el período que corre entre 1975 y nuestro propio tiempo se ha venido abajo un supuesto capital del pensamiento político de la modernidad: el supuesto de que lo que se produce en la esfera privada, lo privado, 1o es político; el supuesto de que lo privado carece de trascendencia política. El movimiento antipatriarcalista, sostenido principalmente por mujeres, ha mostrado contundentemente que ese axioma básico de la construcción teorética de la democracia representativa y de muestra autoconcepción como ciudadanos libres no se puede sostener, ya que precisamente para que las mujeres pudieran gozar de ciudadanía efectiva y escapar a la situación discriminatoria de la tutela de los varones ha sido preciso no sólo la igualación jurídica formal, sino erradicar situaciones y transmutar fenómenos pertenecientes a la esfera siempre configu- zada como privada; ha sido preciso reconsiderar algo tan privado como el ámbito doméstico. El axioma del apoliticismo de la esfera privada ha de ser eliminado de la consideración teorética, al menos en su formulación genérica. Determinados fe- nómenos que se producen en la esfera conceptuada como privada han resultado tener relevancia política general. Así, también pertenece a la esfera privada una importante mutación experi- mentada por las instituciones productivas modernas ——las empresas— las cuales han dado origen a las llamadas empresas multinacionales: empresas extendidas por diversos países y formalmente sometidas a varias legislaciones estatales, que manejan recursos económicos superiores en numerosos casos a los de muchos es- tados, que se hallan en permanente proceso de fagocitación las unas por las otras, ocasionalmente opacas, y la responsabilidad de cuya dirección se diluye a través de mecanismos de control o de dirección detentados por cambiantes minorías del capital social. El conglomerado de intereses representado por esas empresas multinacionales, con capacidad de influencia sobre varios gobiernos a la vez y sobre ciertas institu- ciones interestatales, ha adquirido un poder sobre las colectividades perfectamente reconocible aunque no sea posible en ningún caso catalogarlo de público, sino que se ha de ver, reventando las categorías tooréticas heredadas, como un conglomerado de centros de poder político privado, pues adoptan decisiones significativamente políticas, pero lo hacen desde institutos privados de decisión. Las empresas multinacionales imponen su poder político, de gobierno en parte también a través de la nueva lex mercatoria. Normas de creación privada, de derecho privado, el único derecho que experimenta un desarrollo notable en las condiciones de la globalización. Este conglomerado de poder politico privado de las grandes empresas multi- nacionales se puede considerar una de las grandes novedades institucionales de la globalización. Las políticas desreguladoras alientan paradójicamente la capacidad 20 JUAN-RAMÓN CAPELLA normativa de las empresas multinacionales: se regulan a sí mismas y regulan a otros. Ciertos foros, como el Foro de Davos, y ciertas organizaciones, como la mencionada Comisión Trilateral, aseguran la conexión de las políticas de las grupos de empresas multinacionales con las políticas públicas, 2.4. La transmutación de la soberanía estatal Por otra parte los estados han perdido aspectos o parcelas importantes de su soberanía. 2.4.1. En el caso de los estados componentes de la Unión Europea, parcelas complejas de la soberanía estatal han sido enajenadas a las instituciones de la Unión, Son éstas instituciones —cuyo principal poder legislativo es el consejo de Jefes de estado y de gobierno, csto”es, un ente integrado por delegaciones insti- tucionales carentes de poder legislativo en el seno de los estados miembros— las que asumen la suprema voluntad política pública formal en numerosos ámbitos decisivos —económico y productivo, Policial, militar—. En el caso de la política monetaria, la cesión de soberanía de los estados se ha realizado a una institución calificada de “independiente”, el Banco Central Europeo, que queda enteramente al margen del control político formal. 2.4.2, La cesión de soberanía de los estados también se ha realizado menos formalmente, pero no con menos efectividad, en beneficio de instituciones interna- cionales diversas, con gran peso sobre las políticas económicas: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio. Otras instituciones internacionales, como el Grupo de los Países más Industrializados, tícnen un poder determinante, prácticamente irresistible por los estados particue lares, sobre las políticas económicas e industriales, las cuales condicionan a su vez muchas otras políticas. 2.4.3. Hay otros dos planos en los que la gran mayoría de los estados —estas instituciones surgidas en la modernidad— han dejado de ser entes non superiores recognoscentes, por aludir al principal rasgo caracterizador de la soberanía según Althusius. Uno es el plano militar: la existencia de un poder militar imperial —Jas fuerzas armadas de los Estados Unidos de Norteamérica: con bases en todos los continentes y alianzas multilaterales y complejas, un poder superior a cualquier otro, desplegado en todo el globo, cuestiona la idea misma de soberanía de los estados en este orden de cosas. Por su parte, la permeabilidad de la voluntad de los estados —o, si las te- nemos en cuenta, de instituciones pluriestatales como la Unión Europea— a las políticas decididas por los agrupamientos de empresas multinacionales, a las que se ha aludido ya, constituye un ulterior elemento de limitación de la soberania estatal. 2.4.4. En conclusión: la gran novedad de la globalización en el ámbito de las instituciones reales consiste en que se ha constituido una soberanía nueva, supracstátal, difusa y policéntrica, que limita la soberanía de los ostados, de sus instituciones públicas. Es una novedad relevante también para el hacer teorético, LA GLOBALIZACIÓN: ANTE UNA ENCRUCIJADA POLÍTICO-JURÍDICA 21 para la reflexión filosófico-política y filosófico-jurídica, pues hace entrar en crisis un núcleo central de la teorización moderna de la ciudadanía. 2.5. La soberanía estatal limitada externamente por la nueva soberanía essa difusa y policéntrica, tiene su anverso en la disminución de la soberanía popular interna; en la limitación, por consiguiente, de la democracia representativa, ñ La limitación del ámbito de decisión de la soberanía de los Estados, ini e- ordenada a decisiones procedentes de lo que se ha llamado aquí » soberanía supracstatal difusa, significa redondamente que el demos, el títular úl) o. a soberanía en la concepción democrática del gobierno político, no puede decidir contra la voluntad supraordenada del soberano difuso, Y, efectivamente, ese demos de la globalización no es convocado 2 formar su voluntad acerca de asuntos decididos por esa voluntad supraordenada, sino a lo sumo a formalizar su aquiescencia a esa autoridad superior a OB runted No todo puede ser decidido democráticamente; no si se contrapone a h vol nta política del soberano difuso. Por eso el demos ha de abstenerse espontáneamente de ca que eso ovurra, previamente ha tenido que producirse una progresiva transformación funcional en las principales instituciones de la intermediación politica: los grandes partidos politicos y el instituto de la opinión pública sa Los partidos políticos —el vehículo histórico de transmisión de, la volunta( social al centro de formación de la voluntad del Estado-—, que cuando el proceso de democratización llegó más lejos abrieron las instituciones públicas a las do- mandas sociales en algunas sociedades, hen pasado a ser un instrumento Fran y selector de esas mismas demandas. Un instrumento selector que sólo permite el acceso a las instancias devisorias públicas a expresiones de la voluntad popular que o bien son compatibles con las del soberano difiso, o bien no son objeto de H i or parte de éste. . . a ocn en la política, y la conversión de los partidos políticos en entes semipúblicos (por su financiación, en numerosos países; cuando no €s así se endeudan políticamente con el capital privado); su conversión en aparatos especializados en la gestión del ajuste político, han creado las PARENCN a ajuste político especifico de la globalización: que es en su instancia pipa . ajuste entre la voluntad del soberano supraestatal difuso y los limitados soberano: e opia lógica de la tarea política de excluiz, filtrándolas, las demandas sociales incompatibles con las exigencias del soberano difuso ha faci ita oy reforzado un requisito de esta operación: en primer lugar la despolitización de grandes masas de ciudadanos, su apatía política, su reflujo participativo, ya que su exclusión es percibida como ineficacia de la participación misma. , Y la conversión, por otro lado, de la propia política en espectáculo, en relato, que pierde, en lo que respecta a los ciudadanos, el carácter de actividad de com- posición de las voluntades existentes en el seno del demos, pero que conserva en