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TEMA 1: EL DERECHO FINANCIERO CONCEPTO Y
CONTENIDO
1. CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO
Se define al Derecho Financiero como la rama del Derecho Público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda Publica del Estado y de las restantes Entidades Públicas (territoriales e institucionales) y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que los mencionados sujetos destinan al cumplimiento de sus fines.
Es una disciplina jurídica que tiene por objeto, aquel sector del Ordenamiento jurídico que regula la constitución y gestión de la Hacienda Pública, esto es de la actividad financiera.
Al analizar la actividad financiera de una determinada entidad pública habrá que prestar atención tanto a lo que es la Hacienda Pública, como a los procedimientos a través de los cuales se desarrolla.
Por actividad financiera se entiende la actividad encaminada a la obtención de ingresos y la realización de gastos, con los que poder subvenir a las satisfacción de determinadas necesidades colectivas.
Al Derecho financiero le interesa, como objeto de conocimiento, la actividad financiera realizada por las entidades públicas territoriales e institucionales, que son representativas de intereses generales y aún no siendo generales, alcanzan una relevancia pública.
¿Pero que es la Hacienda Pública y cuáles son los elementos que la integran? La Hacienda Pública se define en el art. 5.1, ley 47/2003 de la LGP (Ley General Presupuestaria) como “el conjunto de derechos y de obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a sus Organismos Autónomos”. Este concepto puede generalizarse y aplicarse a las CCAA, a las Entidades Locales y en general a todas las entidades públicas.
Los derechos económicos son tanto de naturaleza pública, que derivan del ejercicio de potestades administrativas, (tributos o cotizaciones a la Seg. Social) o privada, ingresos que percibe la administración por la titularidad de unas acciones. La Hacienda, cualquiera que sea su titular tiene derechos y obligaciones.
Junto a los derechos económicos existen obligaciones de contenido económico de que es responsable la Hacienda Publica, obligaciones que convierten a ésta en deudora al convertirla en centro de imputación de obligaciones económicas y que tienen su fuente en la Ley, en negocios jurídicos o en aquellos actos o hechos que según derecho, las generen.
Al Derecho Financiero le interesa analizar el ordenamiento jurídico aplicable a las obligaciones imputables a una determinada Hacienda Pública, sólo en la medida en que la efectividad de tales obligaciones determina una alteración en la
composición de la Hacienda Pública de que se trate. Existen aspectos cuya ordenación jurídica no forma parte del ordenamiento financiero, sino que se adscriben a otros sectores del ordenamiento, fundamentalmente al Derecho Administrativo, aun cuando también afecten al ordenamiento financiero.
Desde un punto de vista dinámico, se analizan los procedimientos a través de los cuales se gestiona la Hacienda Publica. Esto es, el conjunto de procedimientos mediante los que los derechos y obligaciones de contenido económico se convierten en ingresos y gastos:
Por lo que respecta a los ingresos, habrá de analizar todo el ordenamiento jurídico a través del cual se posibilita su obtención.
Por lo que respecta a los gastos el Derecho Financiero deberá de analizar las normas a través de las cuales los ingresos públicos se destinan de forma efectiva a la financiación de las necesidades públicas, en este punto tiene una significación especial el Presupuesto (art. 31.2 CE). Al Derecho financiero le interesará esclarecer los principios presupuestarios y los procedimientos administrativos a través de los cuales se aprueban, ejecutan y controlan las decisiones relativas al empleo de los recursos públicos.
2. LA AUTONOMÍA CIENTÍFICA DEL DERECHO FINANCIERO
Cabe preguntarse si la actividad financiera puede ser asumida como objeto de conocimiento por una sola ciencia (ciencia de la Hacienda) o si, por el contrario, cada uno de estos aspectos que presenta la actividad financiera debe ser asumido por ciencias distintas; esta es la opinión dominante:
Cada uno de los aspectos que presenta la actividad financiera debe ser asumido como objeto de conocimiento por ciencias distintas. Las razones que apoyan tal parecer son:
- Existe un principio metodológico básico, que exige que el objeto de conocimiento de cualquier ciencia esté dotado de una clara homogeneidad.
- La diferenciación de las ciencias no depende del objeto tomado en consideración, sino del punto de vista desde el cual es considerado.
En conclusión, la complejidad de la actividad financiera exige que los planteamientos metodológicos conducentes a su estudio asuman tal punto de partida, configurando como objeto de conocimiento, por separado, los distintos aspectos que aquella ofrece.
El Derecho al igual que la Política, la Economía, La Sociología, etc, puede legítimamente asumir como objeto de conocimiento la actividad financiera. En concreto, la ordenación jurídica de la actividad financiera.
La conexión entre el ingreso y el gasto público es la esencia de la actividad financiera y por consiguiente, su análisis científico debe realizarse en el marco de
- Las fuentes normativas de regulación del tributo (con especial atención a los principios constitucionales aplicables en la materia).
- La individualización de los entes públicos a los que se reconoce el poder para establecer y recaudar tributos (qué es el tributo, cómo se establece, quién lo establece y los distintos procedimientos a través de los cuales se llevan a la práctica las previsiones contenidas en las normas tributarias).
Además deberán analizarse los procedimientos de gestión (liquidación, inspección y recaudación) y el desarrollo del procedimiento sancionador y de revisión, (competencias atribuidas a la administración para juzgar acerca de la conformidad a derecho de los actos dictados por la propia Administración con motivo de la gestión tributaria).
Deberán tomarse en consideración las consecuencias que derivan del incumplimiento de los mandatos contenidos en las normas tributarias. En este punto no se da singularidad alguna en materia tributaria, cuyas normas presentan una estructura análoga a cualquiera otras normas: hipótesis normativa, mandato y sanción por incumplimiento de éste.
La hipótesis está constituida por un hecho o acto indicativo de capacidad económica, cuya realización genera un mandato, obligación de contribuir, que en caso de incumplimiento, determina la aplicación de una sanción. El estudio de las infracciones y sanciones tributarias constituye el último de los aspectos a estudiar y en el que deberán tenerse muy presentes los principios propios del ordenamiento penal.
La Parte Especial tiene como objeto de estudio los distintos sistemas tributarios de los entes públicos territoriales. En ella se analizarán las distintas modalidades de tributos existentes en cada uno de los ordenamientos, (Administración Central, Autonómica y Local), y las técnicas de articulación normativa entre los distintos tributos.
TEMA 2: LOS INGRESOS PÚBLICOS
1. LOS INGRESOS PÚBLICOS: CONCEPTO Y CARACTERES
Se entiende por ingreso público, toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos. Las notas características del ingreso público son:
a. El ingreso público es siempre una suma de dinero;
No obstante , en algunas ocasiones, el ingreso público, que inicialmente se cuantifica en una cantidad de dinero, se hace efectivo en especie, como por ejemplo en aquellos casos en que la deuda tributaria se extinguen con la entrega de bienes del patrimonio histórico.
En sentido contrario, no constituyen ingresos públicos aquellas prestaciones in natura de que también son acreedores los entes públicos y que, no adoptan la forma de recursos monetarios, sino la de prestaciones en especie o prestaciones personales. El paradigma de la prestación in natura o personal es el servicio militar, que hasta el 2001 se impuso obligatoriamente a los españoles varones. Otro ejemplo es el que prevé que los Ayuntamientos con población no superior a 5.000 habitantes puedan imponer la prestación personal y de transporte para la realización de obras de la competencia municipal.
Tampoco pueden calificarse como ingresos públicos los bienes adquiridos mediante expropiación forzosa o confiscación.
b) Percibida por un Ente público;
El calificativo de público hace referencia al titular del ingreso, no al régimen jurídico aplicable, ya que existen ingresos públicos regulados por normas de Derecho público, el caso de los ingresos tributarios, pero también existen ingresos públicos cuya disciplina se contienen en el ordenamiento privado, es el caso de ingresos obtenidos por la enajenación de títulos representativos del capital propiedad del Estado en empresas mercantiles.
c) Tiene como objetivo esencial financiar el gasto público;
El ingreso público se justifica básicamente, por la necesidad de financiar los gastos públicos. En la actualidad además de esto, se obtiene ingresos que al propio tiempo está persiguiendo importantes finalidades de política económica o monetaria, por ejemplo, proteger el medio ambiente, drenar liquidez al sistema monetario con objetivo de contener la inflación, etc.
En la actualidad según la LGT se sigue recogiendo el principio de tributos con fines no fiscales.
Si el objetivo básico del ingreso es propiciar la cobertura del gasto, sólo habrá ingreso público cuando el Ente que recibe aquél tenga sobre el mismo plena disponibilidad, esto es, cuando ostente título jurídico suficiente para afectarlo al cumplimiento de sus fines.
• Ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y
crediticios
Esta clasificación atiende al origen o instituto jurídico del que dimanan los referidos ingresos. Así cabría hablar de ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y crediticios.
El régimen jurídico aplicable a cada uno de estos ingresos será el propio del instituto del que deriva; en los tributos y Deuda Pública, nos encontraremos ante institutos que de modo inmediato procuran ingresos pecuniarios.
En los bienes patrimoniales, susceptibles de generar precios, rentas o beneficios, los recursos monetarios se obtiene mediante un procedimiento de gestión de índole distinta.
• Ingresos ordinarios y extraordinarios
Si se atiende a la periodicidad con que se obtienen, se suele distinguir entre ingresos ordinarios y extraordinarios, según que afluyan al Estado de manera regular o sólo se obtengan en circunstancias especiales, respectivamente.
El tributo, es un ejemplo de ingreso ordinario de las Haciendas públicas.
Los ingresos obtenidos mediante la emisión de Deuda Pública son considerados como el ejemplo más característico de ingreso extraordinario.
No obstante, actualmente la emisión de Deuda ha adquirido carácter ordinario y son continuas las emisiones de Deuda pública, con el fin no sólo de financiar los gastos estatales, sino de conseguir las más variadas finalidades de política económica.
La distinción entre ingresos ordinarios y extraordinarios surge también en íntima conexión con el ordenamiento presupuestario, de forma que mientras las necesidades ordinarias (reflejadas en presupuestos ordinarios o generales) se financiaban con ingresos también ordinarios, la cobertura de necesidades extraordinarias legitimaba la existencia de presupuestos extraordinarios o especiales, recabando también su financiación con ingresos de carácter extraordinario.
Desaparecida en el ámbito presupuestario la posibilidad de presupuestos especiales, es difícil mantener una distinción que reposaba en gran medida sobre la pervivencia de aquella.
• Ingresos presupuestarios y extrapresupuestarios
Según figuren o no en el Presupuesto, se clasificarán los ingresos como presupuestarios o extrapresupuestarios, respectivamente.
A medida que se ha ido fortaleciendo el respeto los principios presupuestarios clásicos y según se ha ido avanzando en la configuración de instancias, control parlamentario, control del tribunal de cuentas, control de la intervención general, fiscalizadoras de la actividad financiera, los ingresos extrapresupuestarios se han ido reduciendo paulatinamente, todos los ingresos y gastos deben estar presupuestados, por el principio presupuestario de universalidad, como por el principio de unidad, debe existir un único presupuesto por cada ente público.
3. LOS INGRESOS PATRIMONIALES
3.1 Concepto y significación
Debemos entender por ingresos patrimoniales los que proceden de la explotación y enajenación de los bienes que Constituyen el patrimonio de los Entes públicos.
Los bienes patrimoniales son en principio, los que no pueden calificarse como bienes de dominio o uso público, los ingresos patrimoniales se rigen por normas del Derecho privado, la naturaleza pública del titular hace que la afirmación deba ser matizada, en esta materia tienen aplicación las normas propias del ordenamiento administrativo, por ejemplo para delimitar las competencias de los distintos órganos encargados de la administración y disposición de los bienes, etc.
El régimen jurídico aplicable a los ingresos patrimoniales deriva del concepto que de ellos se formula en nuestro ordenamiento, puede decirse que se califican como tales todos los bienes y derechos de titularidad pública que no son identificables como bienes de dominio o uso público.
La distinción entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales es tan relevante que se refleja incluso en la consideración diferente que cada uno de ellos merece en el ordenamiento jurídico.
La CE se preocupa de establecer los principios básicos que deben regir la disciplina de los bienes de dominio público, encomendando, por el contrario, la regulación de los bienes patrimoniales al legislador ordinario.
Art. 132 CE: Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley, y en todo caso, la zona marítima-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
La normativa aplicable a las CCAA también encuentra distinción entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales A las Corporaciones locales les ocurre lo mismo, si bien el término utilizado por las normas se acomoda a las denominaciones tradicionales de bienes municipales o provinciales.
- La afectación de los ingresos patrimoniales a la financiación de los gastos públicos se pone de relieve de modo continuo, ejemplo: las rentas, frutos o percepciones de cualquier clase producidos por los bienes patrimoniales de la Administración se ingresarán en el Tesoro público en aplicación de los pertinentes conceptos del presupuesto de ingresos.
4. LOS INGRESOS DE MONOPOLIO
En ocasiones el Estado decide que un determinado servicio sea prestado, de forma exclusiva, por un sujeto o que la adquisición, venta y producción de determinado producto sólo pueda realizarla un sujeto.
Nos encontramos ante una situación de monopolio, tutelada por el ordenamiento jurídico, en virtud de la cual sólo un sujeto de derecho puede prestar un determinado servicio o puede disponer de un producto. Estamos ante un monopolio de derecho.
En otras ocasiones se produce la misma situación sin que haya sido expresamente querida por el ordenamiento, sino que es el resultante de determinadas circunstancias, sería un monopolio de hecho.
Cuando nos referimos a los ingresos de monopolio del Estado, nos referimos a los monopolios de derecho.
Las razones por las que el Estado establece un monopolio son básicamente dos:
1) Mejorar la prestación de determinados servicios públicos
2) Obtener ingresos.
De ahí que tradicionalmente se haya distinguido entre monopolios fiscales, aquello cuyo establecimiento responde sustancialmente a la idea de obtener ingresos y monopolio no fiscales, en los que prima el deseo de conseguir la mejor prestación de un determinado servicio. Como ejemplo de los fiscales el tabaco y de petróleos, como ejemplo de los no fiscales se aludía al servicio de correos.
Sin embargo, debe tenerse presente que ni los monopolios no fiscales se debe eliminar a priori la posibilidad de obtener beneficios, ni en los monopolios fiscales debe relegarse la idea de una mejor prestación de servicios en aras de una voracidad recaudatoria. Sea cual sea la finalidad perseguida, el Estado no debe admitir que el ordenamiento jurídico santifique una situación en la que la obtención de ingresos redunde en una merma de la calidad de los servicios públicos.
Establecidos los monopolios, el Estado obtiene determinados ingresos. Así el monopolio se convierte en fuente de ingresos de naturaleza tributaria.
El monopolio es también fuente de ingresos de carácter patrimonial. Así, cuando el Estado gestione directamente un monopolio o tenga una participación en el capital social de la entidad a la que se ha atribuido su gestión, obtendrá unos ingresos que tendrán jurídicamente tal consideración.
Se puede hablar de ingresos monopolísticos en sentido estricto, se entiende por tales la especial participación en los beneficios del monopolio que se reserva al Estado cuando concede a un tercero la titularidad o gestión del monopolio. En los monopolios tradicionales del petróleo y del tabaco esta especial participación en beneficios recibían la denominación de renta.
Los monopolios fiscales han perdido en España la importancia jurídica y recaudatoria que tuvieron en otros momentos de la historia de la hacienda pública. Hoy sólo subsisten el del Tabaco y el de la Lotería Nacional.
Monopolio de Tabacos. La antigua regalía de Tabacos, cuyos orígenes se remontan al siglo XVII, se ha modificado varias veces las leyes hasta llegar a la Ley 13/1995, que declaró prácticamente extinguido el monopolio.
En la actualidad se puede sintetizar del modo siguiente:
- El mercado de tabacos es libre. La libertad económica abarca la fabricación, importación y comercialización al por mayor de labores de tabaco.
- Se mantiene el monopolio en la venta al por menor, del que es titular el Estado que lo ejerce a través de la Red de Expendedurías de Tabaco y Timbre.
- Se crea el comisionado para el mercado de tabacos, que ejercerá funciones de regulación y vigilancia.
Monopolio de Loterías: Se trata de un monopolio que se gestiona directamente por el Estado a través de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado, Se puede decir que sus ingresos tienen naturaleza tributaria, concretamente impositiva, se trata de un impuesto sobre consumo específico.
5. LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER
PÚBLICO
El tributo constituye un elemento de capital importancia en la actividad financiera de los Entes públicos, como instrumento fundamental para la financiación del gasto público. Este ingreso debe enmarcarse en una categoría más amplia cuál es la de las prestaciones patrimoniales de carácter público.
La cuestión puede plantearse porque el art. 31.3 CE vincula el principio de legalidad no al tributo, sino a las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, dejando de lado, las prestaciones personales, entra las que se encuentra el servicio militar.
Las líneas maestras de esta opinión son:
- No tiene sentido establecer distinciones entre los dos institutos porque más allá de la aplicación de ciertos principios, como el de capacidad económica, nos encontramos en todo caso ante ingresos públicos exigidos de forma coactiva que constituyen otras tantas expresiones del deber de los ciudadanos de hacer frente a los gastos públicos.
- El concepto de coactividad definido por la primera postura es demasiado amplio, lo que conlleva el peligro de una calificación de una prestación patrimonial de carácter público dependa en demasía de circunstancias de tiempo, de lugar, e incluso de sectores de la población que se tomen en consideración, lo que es esencial para unos en un determinado momento y lugar puede no serlo para otro.
Por un lado la postura que defiende la particularidad del concepto de prestación patrimonial de carácter público tiene una justificación y parece explicar razonablemente algunos casos reales, por el contrario la segunda postura ha servido para poner de relieve ciertos equívocos y la posible inutilidad de la primera.
La figura de la prestación patrimonial de carácter público, que es una creación doctrinal y jurisprudencial, antes que legal, parece tener una justificación sociológica y política derivada del incremento de los gastos públicos y de la necesidad de acudir a nuevas fórmulas de financiación pública distinta a los tributos.
La presión fiscal está llevando a no siempre basar en el principio de capacidad económica, sino otros principios como el del beneficio. Han nacido nuevos modos de obtener ingresos, el cobro de estacionamiento de vehículos, etc. La prestación patrimonial de carácter público sirve para dotar de cobertura doctrinal a todos estos supuestos, a la vez que, al exigirse su establecimiento a través de ley, se le somete a una cierta racionalidad. Surge la nueva parafiscalidad.
De acuerdo con ello, las prestaciones patrimoniales cubrirían los pagos exigibles en los siguientes supuestos:
- Cuando resulta de una obligación impuesta a un particular por un Ente público. Pago por el DNI.
- Cuando el pago se deriva no tanto de una obligación impuesta por un Ente público, como de la necesidad de acceder a bienes, servicios o actividades que son esenciales para la vida privada o social. Estacionamiento de vehículos.
- Cuando el pago se efectúa por la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o derecho. Servicios postales, aunque estos son tasas.
Aunque hay sectores de la doctrina que no están de acuerdo:
- Hay que señalar que nació con el propósito de dar un contenido propio y específico al art. 31.3 CE. No existe el más mínimo indicio en el proceso de elaboración y aprobación de la CE que induzca a pensar que el constituyente pretendía aludir con esa expresión a otros ingresos públicos distintos del tributo.
- (^) Existe una idea compartida por la doctrina según la cual el principio de capacidad económica no tiene por qué hacerse presente con la misma fuerza en todos los tributos. Es evidente que el IRPF, por ejemplo, el respeto al principio exige que se establezca un mínimo exento y unas tarifas progresivas, pero el principio puede respetarse en otros tributos, por ejemplo en el caso de las tasas, simplemente a través de una exención para ciertos ciudadanos, si esto es así, que puede haber ciertos tributos que no graviten exclusivamente sobre el principio de capacidad económica, la utilidad de la figura de la prestación patrimonial se diluye en buena medida.
- Las situaciones de monopolio se explican razonablemente bien adecuadamente, sin necesidad de acudir a la figura de la prestación patrimonial. Si son de derecho, se agotan con su propio establecimiento y si son de hecho hay que aplicar las normas de defensa de la competencia, en vez de santificar las contraprestaciones debidas con la formalidad de su establecimiento a través de ley.
- (^) Las situaciones a las que pretende dar solución las prestaciones patrimoniales tenían fácil acomodo en la clasificación tripartita de los tributos anteriores a 1989, si comportaban ejercicio de potestades públicas la contraprestación era una tasa, o una contribución especial y si no lo comportaban la contraprestación era un precio, con las especialidades que se derivaban de la intervención de un ente público. Podemos indicar que la figura de la prestación patrimonial de carácter público guarda estrecha relaciones con la de tributo, pero todavía no se ha aclarado sus contornos y no se ha demostrado su utilidad para resolver los conflictos planteados en los supuestos de aplicación lo que es que legitima los institutos jurídicos y lo que los hace perdurar en el tiempo.
TEMA 3: LA DEUDA PÚBLICA
1. CONCEPTO Y NATURALEZA
Se alude a los ingresos que obtienen los Entes públicos a cambio de una retribución y con la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo. Varias son las características que sirven para precisar el concepto de Deuda pública:
- El concepto se identifica con el préstamo:
Constituye la Deuda del Estado el conjunto de capitales tomados a préstamos por el Estado, ahora bien la expresión préstamo debe entenderse en sentido genérico, como la recepción de dinero con la obligación de devolverlo.
- La Deuda Pública ofrece una perspectiva bifronte:
- (^) Es un ingreso para los Entes públicos.
- Comporta un gasto, comporta el compromiso de unos intereses y de la devolución del capital.
- A diferencia de lo que ocurre con el ingreso tributario, que es el ingreso público por antonomasia, la Deuda es un ingreso de carácter voluntario.
- (^) La deuda además de un ingreso público, o mejor, sin dejar de serlo, cumple otras finalidades, la más importante de ellas la de ser un instrumento de política económica.
El principal problema planteado en torno a la naturaleza jurídica de la Deuda pública es el de su consideración contractual. La doctrina mayoritaria se inclina por la naturaleza contractual de la Deuda, predominando la tesis del contrato administrativo frente al de Derecho privado.
2. CLASES DE DEUDA PÚBLICA
Las modalidades que pueden revestir la Deuda pública son múltiples. Sus clases, además, se confunden con las denominaciones que adoptan sus emisiones. Se pueden señalar las más destacadas:
- Por razón del sujeto emisor se distingue entre Deuda del Estado y de los Organismos autónomos. Su régimen jurídico es el mismo.
- La deuda puede ser interior o exterior. Tradicionalmente la distinción atendía a la moneda en que estuviera denominada la emisión, interior era en pesetas y exterior en divisa extranjera. En la actualidad la distinción toma en cuenta el lugar donde se emite.
volátil como el interés, salvo que se acepte la formula del Decreto-Ley y tampoco se debe dejar al Estado para que emita deuda a su antojo.
Un equilibrio entre ambas situaciones puede ser el establecimiento de un límite máximo al endeudamiento estatal, y eso es lo que se hace en la actualidad.
La fijación de la cuantía máxima del endeudamiento mediante la Ley de presupuestos, no parece atentar contra el principio de reserva de ley, en su significado y fundamento actual.
Algo más complicado parece el enjuiciamiento de la normativa vigente desde la perspectiva de la posible colisión entre los intereses del Estado y los de la Administraciones territoriales, en especial las CCAA.
En este terreno todos son competidores directos, más aún de lo que puedan ser los emisores privados, al tratarse de entes públicos, pueden utilizar los privilegios y garantías que les reconocen las leyes, por ejemplo emitir deuda que sea de suscripción obligatoria para las entidades de créditos.
Entonces, la reserva de ley en materia de Deuda estatal se puede contemplar como el contrapeso necesario a las limitaciones que, también legales, tienen en ese terreno las CCAA y las Corporaciones Locales, así como la garantía para evitar que el estado tenga en este terreno una posición excesivamente dominante. La reserva de ley en materia de Deuda Pública estatal puede verse como la expresión de la necesidad de coordinación de las políticas de endeudamiento de los entes públicos territoriales.
En conclusión el art. 135.1 CE se ha formulado atendiendo a los antecedentes existentes en esta materia, es por tanto u precepto que mira al pasado. Su interpretación exige que se tenga en cuenta el sentir del momento en que nos encontramos y las tendencias que se adivinan para el futuro.
Desde esta perspectiva no parece posible exigir al principio de reserva de ley en materia de deuda pública otra cosa que el reconocimiento de la existencia de este recurso como uno más al alcance del Estado, dejándole desprovisto de cualquier carácter extraordinario y la fijación de unos límites máximos de endeudamiento, límites que, además, deben ser adoptados con la flexibilidad que demande el mercado de capitales en cada momento. La reserva de ley en materia de Deuda pública prácticamente no existe.
4. LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE LA DEUDA
El art. 135.2 CE establece unas garantías para los suscriptores de la Deuda, los presupuestos del estado siempre deberán tener dotación suficiente para atender el pago de la retribución pactada y a la devolución de los prestado, es decir, para atender lo que tradicionalmente se ha llamado servicio de la Deuda.
El articulo en cuestión plantea una serie de cuestiones como:
- Conviene precisar si la garantía se extiende a todo tipo de Deuda o si se encuentra limitada a alguna categoría en especial. La duda está en saber si la garantía puede extenderse a la deuda emitida por los organismos autónomos Estatales que se incluyen entre la deuda pública. Es evidente que si tomamos el puro tenor literal del precepto tal tipo de deuda no estaría cubierto. La cuestión no puede resolverse de un modo tan simple y es cierto que existen argumentos en que fundamentar la aplicación de la garantía a la deuda de los Organismos Autónomos.
- Debemos señalar que desde el punto de vista subjetivo, el precepto afecta tanto al Gobierno como al legislativo. - Afecta al gobierno en dos momentos del ciclo presupuestario, durante la elaboración del Presupuesto, al estar incluido en el estado de gastos y en el momento de la ejecución del presupuesto porque para que sea verdaderamente operativa la garantía, el gobierno no puede escudarse en la inexistencia de crédito para satisfacer los intereses o el capital de la deuda emitida para no hacer frente a sus compromisos y obligaciones. - El precepto también afecta al legislativo, pues impide que durante su tramitación parlamentaria se pueda enmendar o modificar la dotación del servicio de la Deuda.
- El art. 135.2 CE limita la garantía únicamente a los supuestos en que la dotación del servicio de la Deuda pública se ajuste a las condiciones de la Ley de emisión, lo que nos obliga a pronunciarnos sobre el significado de esta expresión, cuestión que está íntimamente relacionada con el significado y ámbito de la reserva de la ley en materia de Deuda pública.
La expresión ley de emisión debe entenderse en un sentido material, hace referencia a la norma, cualquiera que sea su rango, en la cual se fijan las prestaciones derivadas de la Deuda que están cubiertas con las garantías de su inclusión automática en la Ley de Presupuestos.
- El contenido del contrato de empréstito público que aparece cubierto por la garantía. El precepto menciona el pago de intereses y capital, La CE alude así a las prestaciones que constituyen el núcleo del contrato de empréstito público, al menos en las fórmulas tradicionales.
- Determinar las consecuencias que puede provocar el incumplimiento del precepto, se considera que nos encontramos no con un derecho subjetivo, sino ante una garantía cuya eficacia se hace depender por el constituyente de la casi imposible violación de su contenido antes que del otorgamiento de acciones a sus beneficiarios.
Esta postura es correcta, pero insuficiente y se compadece mal con el carácter de verdadera norma jurídica y no programática, que tiene la CE. Aunque los subscriptores tienen derecho accionable ante los Tribunales contencioso- administrativo.
