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TEMA 8. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE LOS TRIBUNALES. ESTUDIO DE
LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN.
1.- La ejecutividad de los actos administrativos. Son los privilegios más importantes reconocidos a la Administración. Para comprender su relevancia es preciso considerar cómo se manifiestan las situaciones jurídicas de los particulares en caso de conflicto. En el supuesto de que un particular quisiera hacer cumplir a otro una obligación que efectivamente ha contraído, sin que acepte el cumplimiento voluntario de la misma, el particular acreedor debe acudir al Juez para probar la existencia del derecho del que nace la obligación que pretende hacer cumplir, probar su validez, y sólo si el Juez así lo declara en la oportuna sentencia, se producirá el efecto del cumplimiento coactivo de la obligación por el particular obligado.
A diferencia de esta situación entre particulares, los dos privilegios de la Administración que consideramos tienen el siguiente significado y efectos. Una vez dictado un acto administrativo, que es una decisión unilateral de la Administración, se presume válido y es inmediatamente ejecutivo, despliega de inmediato sus efectos y es de obligado cumplimiento para el administrado afectado, sin necesidad de que sea declarada su previa validez por los Tribunales, aun en el caso de que el administrado no reconozca esa validez (art 56 y 57 LPC).
La única excepción a la ejecutividad inmediata son las resoluciones sancionadoras, que sólo son ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa (art 138.3 LPC). Ahora bien, la presunción de legalidad del acto administrativo desplaza sobre el ciudadano la carga de accionar, para evitar la firmeza de aquél, pero no afecta a la carga de la prueba, que ha de ajustarse a las reglas generales.
Por su parte, y como complemento poderoso del anterior privilegio, la ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la Administración puede ejecutar por sus propios medios, sin acudir a los Tribunales, los actos dictados por ella que no sean voluntariamente cumplidos por su destinatario.
No se trata, pues, de un principio general del Derecho, que imponga la obligación de no contradecirlo; por el contrario, se trata de privilegios que recogen una solución normativa general para la ejecución de los actos administrativos, pero que cuenta con numerosos límites y excepciones. Ciertamente, la progresiva ampliación de los supuestos de suspensión de la ejecución del acto administrativo demuestran que esta regla debe ceder ante situaciones concretas dignas de mejor protección frente a la regla general de la ejecutividad inmediata del acto administrativo. Lo que garantiza la regla es la finalidad de potenciar la eficacia administrativa y evitar dilaciones indebidas en la ejecución de la acción administrativa, que además puedan poner en peligro la ejecución final de dicha actividad.
El artículo 95 LPC, que sanciona esta regla, dispone ¨La Administración Público, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrá proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.
Por otra parte, la ejecutoriedad del acto administrativo puede ser objeto de medidas de suspensión, que recientemente han sido interpretadas en términos suficientemente amplios por los Tribunales, corrigiendo posturas anteriores.
En todo caso, cabe advertir que mientras la presunción de validez de los actos administrativos tienen un valor general respecto de toda la actividad administrativa, los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad sólo operan de forma plena en relación al ejercicio de potestades de ordenación, sanción, limitación y ablación de derechos. Es evidente que la necesidad de la aceptación por el particular afectado disminuye la idea de
imperium que trasluce jurídicamente la ejecutividad inmediata y la ejecutoriedad de los actos administrativos y que no es un simple requisito de eficacia de igual valor que otros.
Por lo que respecta a la ejecutoriedad, debe ser entendida también en razón de los fines que motivan su creación por el régimen de Derecho administrativo afirmar la satisfacción de los intereses públicos aun en contra de la voluntad de los particulares que puedan resultan afectados. Por ello, la ejecutoriedad no opera de forma plena en las actividades de prestación, con aceptación voluntaria por parte de los beneficiarios, que no persiguen en sí mismos ningún cumplimiento necesario o forzoso ; aunque debe advertirse que en el seno de las relaciones que surgen con motivo de la aceptación de una actividad de prestación voluntaria puede darse el ejercicio de potestades de ordenación, sanción o limitación de derecho que sí tendrán ya la fuerza de la ejecutoriedad plena.
2.- La ejecución forzosa. A. Concepto y ámbito. La ejecución forzosa de un acto administrativo implica llevar a su aplicación práctica, en el terreno de los hechos, la declaración que en el mismo se contiene, no obstante la resistencia, pasiva o activa, de la persona obligada a su cumplimiento. Por ejemplo, el pago de una liquidación tributaria o de una multa, el desalojo de una propiedad expropiada, la demolición de una finca declarada ruinosa o de una obra abusiva. La ejecución forzosa por la Administración es aplicable cuando del acto resulta ser otra la persona obligada; si es a la propia Administración a quien se imputa la obligación que el acto declara es obvio que la coacción administrativa no es un sistema hábil de ejecución forzosa, puesto que la Administración no puede aplicarse a sí misma su propia coacción; en este supuesto, si la Administración resistiese el cumplimiento de lo que el acto administrativo ha declarado no habría otro modo de ejecución forzosa que el que habilita el sistema jurisdiccional de lo contencioso-administrativo. En fin, tampoco resulta aplicable la coacción administrativa como técnica de ejecución forzosa en otros tres supuestos.
- Primero cuando el efecto jurídico se consuma con el contenido puramente declarativo del acto.
- Segundo, cuando la obligación que se impone al administrado es personalísima de hacer y no resulta, por ello, coercible; en este supuesto el incumplimiento convierte la obligación inicial en otra sustitutoria de resarcir los daños y perjuicios, la cual podrá ser ya eventualmente objeto de ejecución forzosa.
- Tercer caso, y finalmente, cuando la obligación que el acto administrativo impone se imputa a una Administración distinta de la autora del acto respecto de la cual ésta carezca de autoridad directa; aquí el incumplimiento podrá formalizarse en un conflicto o, eventualmente, en un proceso contencioso- administrativo, pero nunca podrá dar lugar a una coacción ejecutiva.
La anterior delimitación de supuestos nos reafirma con un argumento más, en la tesis antes expuesta de que no se da una correlación necesaria entre acto administrativo y coacción ejecutiva de la Administración. El principio general del artículo 95 LPC debe ser objeto de esta importante corrección.
De este modo, resulta que la ejecución forzosa de los actos administrativos mediante la coacción de la Administración es aplicable sólo a un supuesto preciso: cuando tales actos impongan a os administrados obligaciones, precisamente, y siempre que el obligado rehúse el cumplimiento de dicha obligación. Aquí se comprueba que la coacción administrativa es un medio de autotutela de los derechos y competencias de la Administración, los cuales constituyen la faz activa de las obligaciones de cuya ejecución se trata.
El artículo 95 LPC formula un principio general de autotutela coactiva con fines de ejecución forzosa, en estos términos: ´´Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales´´. Con independencia del alcance indebidamente genera del precepto se contiene aquí una cláusula general de habilitación a la Administración para la utilización de su autotutela ejecutiva que resulta aplicable, dentro del supuesto positivo que hemos delimitado, en todos los casos posibles, salvo que la Ley haya dispuesto la necesidad de una ejecución judicial. Ya hemos expuesto más atrás estos supuestos en que la Ley impone a la Administración el cauce judicial de la ejecución.
3.- La inembargabilidad relativa de los bienes de la Administración. La inembargabilidad de sus bienes y derechos (art 18 LPE, 44 LGP y 154 LHL). Sin embargo, el TC ha establecido que, en ejecución de sentencias contra la Administración, si ésta no las cumple, cabe arbitrar las
previa deliberación del Consejo de Ministros en el supuesto de que la propuesta en cuestión suscitara la discrepancia entre el Ministro titular del Departamento afectado por la contienda y el Ministro de Justicia.
El sistema descrito entró en crisis, con la promulgación de la Constitución, pero se mantuvo tras ella hasta la promulgación de la vigente Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales de 18 de mayo de 1987 (LCJ).
La LOPJ de 1985 creó en su artículo 38 un órgano colegiado presidido por el Presidente del Tribunal Supremo y formado por otros cinco vocales, dos de ellos Magistrados del Tribunal Supremo designados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial y tres Consejeros Permanentes de Estado, para la resolución de los conflictos de jurisdicción entre la Administración y los Tribunales. El artículo 41 LOPJ remitió una Ley ulterior la regulación del planteamiento, tramitación y decisión de los conflictos, la vigente LCJ de
El nuevo órgano es ya paritario y en él, su Presidente, el del Tribunal Supremo, cuenta con votos de calidad en caso de empate (art 39.2 LOPJ), lo que supuso una inversión del planteamiento tradicional, que no espero a la promulgación de la nueva LCJ.
En ésta, las posiciones de las partes en conflicto guardan el debido equilibro, sin ventaja, por tanto, para ninguna de ellas. El nombre del Tribunal no es apropiado, pues no se integra en el Poder Judicial ni todos sus componentes son jueces o magistrados, como exige el artículo 117 de la Constitución. Es un simple órgano que resuelve conflictos materiales, pero que ha dejado de estar al servicio de la posición de predominio preconstitucional de la Administración. Es una especie de ´´guardaagujas´´, que hace circular el vagón administrativo y el judicial por la vía que les corresponde, pero su decisión se limita a ella, sin que pueda tener la menor influencia sobre la decisión de fondo que luego en los correspondientes procedimientos administrativos o judiciales en presencia correspondan. Mucho menos podría intentar, sin quebrantar la Constitución, actuar a través de este Tribunal de Conflictos ninguna ´´cuestión previa´´ cuya resolución hipotética por una parte condicionase la jurisdicción o competencia propia de la otra.
Los conflictos sólo pueden promoverse por los órganos administrativos y judiciales ´´para reclamar el conocimiento de los asuntos que, de acuerdo con la legislación vigente, les corresponda entender a ellos mismos o a las autoridades que de ellos dependan´´(art 5). Por asunto debe entenderse y se ha entendido tradicionalmente un procedimiento ya iniciado y en curso pues´, como dice la Sentencia del Tribunal de Conflictos de 4 de noviembre de 1992 ´´no puede este Tribunal dirimir controversias en abstracto´´, sino sólo ´´conflictos acerca de a quién corresponde conocer sobre asuntos individualizados´´. El Tribunal parece haber abandonado en Sentencia posteriores esta interpretación, que es, en nuestra opinión, la correcta. La Ley prohíbe en todo caso promover conflictos en los procedimientos de habeas corpus (art 6) y en los asuntos judiciales resueltos por Auto o Sentencia firmes o pendientes sólo de recurso de casación o revisión (art 7) o administrativos en lo que haya recaído acto que haya agotado la vía administrativa (art 8), salvo, en estos dos últimos casos, que el conflicto se plantee con motivo de la ejecución de las resoluciones recaídas (arts 7 y 8).
Aquí radica, a nuestro juicio, el único lunar de la vigente LCJ. En efecto, la exclusión de los asuntos administrativos resueltos por acto que haya agotado la vía administrativa está justificada en la medida en que un acto tal es susceptible, como todo acto administrativo, de impugnación ante los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa, a la que corresponde constitucionalmente la competencia para controlar la legalidad de toda actuación administrativa según el artículo 106.1 de la Constitución, legalidad de la que también forma parte, como es obvio, y en primer término además, la competencia misma del órgano administrativo actuante.
Lo está, también, la exclusión de los asuntos judiciales resueltos por auto o sentencia firmes, en razón, naturalmente, del efecto de cosa juzgada inherente a esa firmeza. No lo está, en cambio, la salvedad que introduce el inciso final del art 7, según el cual puede la Administración promover conflicto a los Tribunales en tales casos ´´cuando el conflicto nazca o se plantee con motivo de la ejecución de aquéllos o afecte a facultades de la Administración que hayan de ejercitarse en trámite de ejecución´´. La razón es bien clara: ´´El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales´´, según proclama el artículo 117.3 de la Constitución. Han de ser, pues, los propios juzgadores quienes resuelvan cuantas incidencias se produzcan en fase de ejecución de sus resoluciones y sentencias. Entregar esa competencia que les otorga sin lugar a dudas
la Constitución a un órgano mixto, de composición paritaria, judicial y administrativa, para que sea éste quien decida quién ha de entender sobre las cuestiones que la ejecución de una resolución judicial firme plantea, choca frontalmente con el precepto de la Norma Fundamental que acaba de transcribirse y otorga a la Administración el privilegio de interferir en el ejercicio de la función jurisdiccional. Esta previsión ha de estimarse hoy derogada por los artículos 103 y ss LJ.
En lo demás, el mecanismo legal es simple: cuando el órgano, administrativo o judicial, entienda que debe plantear un conflicto de jurisdicción deberá requerir de inhibición al que esté conociendo del asunto, previa audiencia de los interesados, y éste resolverá si declina su competencia o la mantiene, dando cuenta de su resolución al requirente. En el primer caso, remitirá a éste las actuaciones para que prosigan su curso y en el segundo, le anunciará que queda formalmente planteado el conflicto positivo, debiendo remitir ambos al Presidente del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción las actuaciones respectivas para la resolución procedente.
En cualquier caso, el procedimiento iniciado deberá dejarse el suspenso desde el momento mismo de la recepción del requerimiento de inhibición, salvo que éste se dirija a un órgano jurisdiccional del orden penal o que esté conociendo de un asunto tramitado por el procedimiento especial y sumario para la tutela de los derechos fundamentales a que se refiere el artículo 53.2 de la CE (art 11).
Los conflictos negativos pueden ser promovidos por los particulares que ven sucesivamente rechazado por unos u otros órganos, administrativos o jurisdiccionales, el conocimiento de un asunto que les afecta. El planteamiento del conflcito debe hacerse mediante escrito dirigido al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción en el plazo de quince días a contar desde la segunda negativa (art 13). La nueva LCJ ha cerrado así, con la única salvedad dicha, toda una larga etapa histórica.
