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Analisi del settore

pubblico

Economia delle istituzioni ANDREA MICHELI MATRICOLA: 7045039 UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI FIRENZE

Sommario Introduzione Capitolo 1

1.1 Un inizio utile a capire la crescita della settore pubblico

1.2 L ’ effetto Ratchet per spiegare la situazione Covid-

Capitolo 2

2.1 Crescita del settore pubblico: i fattori che ne sono la causa

2.2 L’influenza dei gruppi di interesse nel settore pubblico

2.3 Quanto incide invece il commercio internazionale? Rapida analisi del caso asiatico

Capitolo 3

3.1 Situazione Covid-19, breve introduzione alla legge di Baumol

3.2 Altri fattori che indeboliscono il settore pubblico: condivisione delle risorse e

corruzione Conclusione Bibliografia e siti internet Introduzione

1.1 Un inizio utile a capire la crescita del settore pubblico

La crescita del settore pubblico ha subìto grandi variazioni nel tempo. Possiamo infatti dire che essa sottostà innanzitutto a quelle che sono le variazioni economiche dei vari paesi. Dalla fine del 1800 il reddito pro-capite è aumentato e di conseguenza è aumentata anche la crescita degli investimenti nel settore pubblico. Molte teorie economiche si sono accavallate nel tempo ma verranno analizzate più nel dettaglio successivamente. Come detto pocanzi la crescita del settore pubblico è attribuibile cronologicamente alla seconda metà del 1800, poiché prima di questo momento ci troviamo in un periodo distante dall’assistenzialismo e dalle consuetudini moderne in quanto salute, istruzione ed igiene, ad esempio. Il settore pubblico era pressoché inesistente^2 e i fondi statali venivano riscossi principalmente attraverso dazi e accise derivate dalle importazioni. L’uso finale di questi fondi non veniva però destinato ad alcun tipo di infrastruttura o di sistema di welfare, bensì andava a finanziare la difesa e l’esercito. Dobbiamo tenere presente come nel 1800 le maggiori preoccupazione per un governo erano date dalle possibili incursioni da parte di popoli stranieri. Un parziale cambiamento lo si ha solo con la rivoluzione industriale, che attraverso la produzione di merci standardizzate e nuovi mezzi di trasporto riesce sia a soddisfare i bisogni della popolazione sia ad avvicinare popoli diversi tra loro. Inoltre, un importante caratteristica di questo periodo storico sta nel fatto che la maggior parte degli investimenti provenivano da privati, i regni o gli stati erano ancora impegnati a mantenere in vita le rispettive monarchie o democrazie.^3 Fondamentale qui è l’ingresso nella scena di una nuova classe sociale, la quale nasce e si insidia tra le classi nobili e quelle invece meno abbienti, stiamo ovviamente parlando della borghesia. Ciò che rivelarono fin da subito questi “nuovi ricchi” furono le loro sempre maggiori esigenze, per le quali si registra un innalzamento crescente della spesa pubblica^4. Vediamo, già da questo passaggio stocrico, come si stia sempre più realizzando un fenomeno economico, in seguito meglio approfondito. Il cosiddetto effetto Ratchet, nel quale aumenta certamente il bacino economico personale delle persone e il conseguente reddito pro-capite da cui poter attingere denaro da aggiungere alle casse dello stato, ma come anche allo stesso tempo, aumentino consistentemente le pretese, sempre maggiori, provenienti dalla popolazione stessa^5. Successivamente, anche il termine delle Guerre mondiali si rivelerà fondamentale per assistere ad uno sviluppo consistente delle spese dei governi in spese (^2) Hilmann, Public Finance and Public Policy , 2009 (^3) Hillmann, Public Finance and Public Policy , 2009 (^4) Hillmann, Public Finance and Public Policy , 2009 (^5) Hyndridcs, intermediate Public Economics , cap. 4 p.84, 2016

pubbliche. Dopo la Prima, ad esempio, si registra un forte miglioramento del settore pubblico. Si pensi che ad esempio gli Stati Uniti, la Spagna e la Svezia spendevano nel 1920 circa il 10% del proprio PIL nel settore pubblico, altri stati europei invece la spesa sfiorò anche il 25% circa del PIL totale. Questo avviene secondo le teorie economiche di Peacock e Wiseman del 1961^6. Ma come spiegare l’aumento della spesa pubblica? Attraverso magari alcune teorie economiche, come quella che è passata alla storia col nome di legge di Wagner. Con questa teoria si proponeva semplicemente l’idea secondo cui la spesa pubblica crescesse parallelamente al reddito pro capite della popolazione.^7 Questo accadde già dagli inizi del ventesimo secolo nei più importanti paesi europei. Basti vedere come nel nord Europa o in alcuni paesi asiatici come il Giappone vi sia un livello di welfare più elevato rispetto ad altri paesi.^8 La legge dell’economista tedesco trova affermazioni in moltissimi casi, come ad esempio in quelli appena citati, ma oltre e a ricevere qualche successo ricevette anche qualche critica da dover tenere in considerazione. Non si riuscì innanzitutto a spiegare in maniera soddisfacente perché in alcuni paesi del mondo quali Inghilterra e Olanda la legge di Wagner non abbia funzionato. Secondo alcuni economisti, tra i quali su tutti Malthus, questi paesi avrebbero basato la loro riproduzione sui ceti meno abbienti, i quali riproducendosi avrebbero in qualche maniera abbassato la media dei redditi a livelli quasi di sussistenza. In ogni caso con la legge di Wagner non si riesce, in molti casi, a capire come mai un aumento del reddito pro-capite dovrebbe condurci automaticamente ad un aumento della spesa pubblica da parte dei governi. Possiamo intuire come questo avvenga in seguito ad un aumento del bacino economico da cui i governanti possono attingere le risorse, infatti una popolazione più ricca e più vasta permette maggiori prelievi. Inoltre, la spesa pubblica aumenta anche a seconda dei compiti e degli oneri in testa al governo, più questi sono impegnativi e completi e più soldi verranno prelevati dal processo di tassazione. Ovviamente le sempre più numerose richieste ed esigenze da parte dei cittadini necessitano di un finanziamento pubblico, poiché quelli provati non sarebbe probabilmente sufficiente. Dovremmo però comparare le vere esigenze richieste dai cittadini con ciò che i governi realmente propongono.^9

1.2 L’effetto Ratchet per spiegare la situazione Covid-

(^6) Majo, La Crescita della spesa pubblica nell’analisi economica , pag. 45-46, Firenze, 1998 (^7) Hilmann, Public Finance and Public Policy , 2009 (^8) Hilmann, Public Finance and Public Policy , 2009 (^9) V. Patrizii, Corso di economia delle istituzioni, RISE, Università degli Studi di Firenze, 2021

entrambe più alte.^11 Il perché di questa reazione è data da almeno due fattori possibili. Innanzitutto, può accadere che i governanti attraverso le loro campagne politiche possano aver stabilito obbiettivi che possono ormai essere raggiunti soltanto attraverso contributi più ingenti. Oppure in chiave Machiavelliana possiamo dire che il governo, così come il popolo, sia ora più consapevole di potenziali rischi e pericoli che prima di un determinato evento storico o economico non erano mai stati presi in considerazione.^12 Adesso che abbiamo chiaro il funzionamento di questo effetto, le cause e le possibili origini, cerchiamo di analizzare la spesa pubblica in risposta alla pandemia. Sappiamo quindi che in situazioni eccezionali si richiede uno sforzo eccezionale perché possano essere risolte. Ciò è accaduto esattamente nel caso del Coronavirus, la risposta dei governi non è mai stata così forte. Gli stati, grazie pure all’aiuto del Fondo Monetario Internazionale hanno introdotto manovre economiche capaci di contrastare le difficoltà date dalla circostanza. Mediamente il Fondo Monetario prevede deficit pubblici che variano intorno al -10%, -12% nelle più importanti economie. Tra questi il 3-4% deriva da un grosso sforzo dei governi volto ad assolvere casse integrazioni, disoccupazioni e sussidi vari, mentre il 7-9% deriva da azioni dirette^13. Il Canada e il Regno Unito sono gli stati che hanno maggiormente fatto crescere il loro deficit nel settore pubblico, nel caso canadese si stima un deficit di circa il 20%. (grafico tratto da Ilsole24ore, La spesa pubblica ai tempi del Covid, una prospettiva globale , 2020) (^11) Hyndridcs, intermediate Public Economics , cap. 4 p.83, 2016 (^12) Majo, La Crescita della spesa pubblica nell’analisi economica , pag. 45-46, Firenze, 1998 (^13) M.Minenna , La spesa pubblica ai tempi del Covid, una prospettiva globale , Ilsole24ore, 2020

La Cina, come vedremo dal grafico, sembra essere l’unica economia ad avere un tasso positivo anziché un deficit nel settore pubblico. Questo è forse stato possibile grazie ad un forte sistema sanitario ed un meccanismo di test e tracciamento funzionali. Chi sono però i beneficiari di questi sforzi economici? È interessante ora paragonare la spesa pubblica media effettuata dalle economie più avanzate e da quelle invece in via di sviluppo. La differenza più grande la si nota con le spese destinate al settore privato, il che ammonta al 30% del totale della spesa pubblica nelle economie più ricche (soprattutto quelle occidentali e la Cina), mentre si abbassa drasticamente al 10% nei paesi in via di sviluppo. Per il resto non si registrano molte differenze nelle altre categorie, 19% contro il 13% per i fondi destinati al sostegno dell’occupazione, 18% contro 13% per quelli destinati al sostegno delle famiglie ed infine un 11% contro 12 per le piccole e medie imprese. Impressionante invece credo sia la quantità delle risorse investite nel potenziamento delle infrastrutture. Nelle economie avanzate questi sono praticamente inesistenti, pari al 0,90% circa del totale, mentre nelle economie in via di sviluppo si aggirano attorno al 16%. Questa macro-differenza è dovuta però principalmente dal fatto che le economie più avanzate dispongono già di infrastrutture all’avanguardia, affiancati anche da sistemi infrastrutturali privati eccellenti^14. Economie avanzate Economie in via di sviluppo (Grafico personale fatto utilizzando dati estratti dall’articolo “La spesa pubblica ai tempi del Covid, del Sole 24 Ore, 2020) (^14) M.Minenna , La spesa pubblica ai tempi del Covid, una prospettiva globale , Ilsole24ore, 2020

macro-porzione sociale è possibile comprendere i voleri più comuni della popolazione. L’elettore mediano può pretendere un maggiore sforzo da parte del governo nei settori pubblici per diversi motivi. Ad esempio, può succedere che si siano presentate situazione che hanno richiesto la nascita di nuovi servizi ritenuti adesso essenziali rispetto al passato, oppure ancora può accadere che un aumento del reddito voglia tradursi anche in un miglioramento del settore pubblico in generale. In ogni caso le preferenze dell’elettore mediano influiscano notevolmente sui cambiamenti politici. Dobbiamo distinguere però, come del resto abbiamo discusso anche all’interno del nostro corso, tra un’effettiva partecipazione attiva degli individui mediani che influenzano le preferenze di governo, o piuttosto, un processo di manipolazione da parte dei governanti capace di indirizzare i cittadini in una direzione predeterminata. Ciò accade molto stesso perché gli individui e l’elettorato medio più nello specifico, ignorano alcuni dei processi di governance, lasciandosi distrarre da slogan o discorsi persuasivi.^17 Utilità degli elettori S pesa pubblica (Grafico personale che rappresenta l’utilità dell’elettore mediano rapportata all’aumento della spesa nel settore pubblico) (^17) Patrizii V, corso di economia delle istituzioni , relazioni internazionali e studi europei, Unifi, 2021

2.2 L’influenza dei gruppi di interesse nel settore pubblico

Sarebbe riduttivo però affermare che gli elettori mediani siano gli unici a giocare un ruolo importante per quanto riguarda l’influenza sui governi. Entrano in gioco così i gruppi di interesse^18 , i quali detengono un ruolo fondamentale per la tutela del cittadino, esaltando i suoi bisogni e i suoi voleri. Il gruppo di interesse ricopre una funzione di aiuto al partito classico, che da solo non riuscirebbe ad ascoltare piccoli o grandi gruppi nella popolazione.^19 I gruppi in questione, quindi, tentano attraverso diverse manovre di modificare le azioni di governo e quindi, di conseguenza, alle volte riescono a concorrere all’aumento della spesa pubblica degli stessi. Si è capito come i gruppi si modifichino e migliorino attraverso l’esperienza e la pratica.^20 Attraverso studiosi del calibro di Olson Marcus si è compreso come solitamente siano i gruppi più piccoli e con scopi delineati e precisi ad essere incisivi sui governi anziché quelli grandi e con programmi più estesi e sfaccettati. Questa differenza è ovviamente data da una diversa capacità di raccogliere fondi e da anche, una diversa caparbietà nel raggiungere i propri scopi.^21 Inoltre sempre attraverso questo studioso si è notato come i gruppi di interesse più influenti siano quelli legati al sistema industriale e al settore secondario del lavoro.^22 In ogni caso i gruppi di interesse si impegnano per i membri di ogni tipo di lavoro o settore, dai servizi, fino alle fabbriche e ancora personale statale, etc. I gruppi si dividono in almeno due categorie: i gruppi economici, i quali perseguono obiettivi legati a vantaggi dovuti dall’occupazione dei propri membri e i gruppi di interesse pubblico, ovvero organizzazioni che perseguono obiettivi sfruttabili da tutti i cittadini, indifferentemente se essi siano parte integrante del gruppo o meno. Non fanno parte dei gruppi di interesse pubblico i sindacati, poiché questi perseguono obiettivi principalmente per la soddisfazione personale dei loro membri e non di carattere generale. Invece, possiamo includere in questa seconda categoria dei gruppi di interesse le organizzazioni che lottano per l’ottenimento dei diritti umani, di protezione e tutela dell’ambiente o ancora il raggiungimento della pace. Ciò che distingue questi gruppi, perciò, è la capacità di includere chiunque.^23 A favorire poi il settore pubblico è anche la capacità di questi gruppi di pressione (^18) Manin B., principi del governo rappresentativo , Il Mulino, 2010 (^19) Patrizii V., corso di economia delle istituzioni , relazioni internazionali e studi europei, Università degli studi di Firenze, 2021 (^20) Muller, Public Choise III, the size of government, 2003 (^21) Muller, Public Choise III, the size of government, 2003 (^22) Muller, Public Choise III, the size of government, 2003 (^23) Etica fondazione, I gruppi di interesse nelle democrazie, articolo online, 2013

asiatico. Il primo è un buon mantenimento della stabilità macroeconomica. I paesi in questione sono stati incredibilmente efficienti e capaci nel mantenere il deficit di budget entro i limiti previsti, nonostante questi limiti non fossero così stringenti, poiché si tratta comunque di paesi in via di sviluppo.^27 (Grafico personale basato su dati estratti da: A. Goldstein, Il miracolo coreano , Il Mulino, Bologna,2013) Come si evince da questa tabella che riporta dati del 1980, rispetto al PIL della Corea del Sud, il deficit era al di sotto della media percentuale dei paesi OCSE. Per quanto riguarda invece la situazione della Malesia e della Tailandia il caso è differente. La Tailandia tutto sommato registrava una situazione accettabile e comunque nella media rispetto ai paesi in via di sviluppo negli anni ’80. La Malesia invece registrava un deficit molto più alto, addirittura più alto di quello presente in Brasile o in Argentina, ma a differenza di queste ha saputo risollevarsi in modo esemplare. Riuscendo in ogni caso a mantenere i loro deficit pubblici entro i limiti, tali economie sono riuscite ad evitare i danni originati da una conseguente inflazione. Il secondo punto fondamentale di cui abbiamo accennato precedentemente è una grande spesa pubblica destinata all’educazione della popolazione. Si sono creati (^27) L. Segreto, C orso Challenges in a global economy , Università degli studi di Firenze, febbraio 2020

finanziamenti pubblici alle scuole e alle università addirittura migliori rispetto a quelli avvenuti nei paesi Occidentali, questo sviluppo ha portato ad un sistema scolastico di tutto rispetto in Giappone, Corea del Sud, Hong Kong, Singapore e Taiwan. Malesia e Tailandia non hanno ancora raggiunto obiettivi tanto significativi.^28 Capitolo 3 3.1 Situazione Covid-19, breve introduzione alla legge di Baumol Analizziamo infine la produttività del settore pubblico. Il modello della Malattia dei costi di Baumol aiuta a comprendere l’andamento positivo e crescente e la natura dei costi che alcuni servizi predispongono. Per arginare l’emergenza da Coronavirus sono state stanziate per sanità, scuola e sussidi sociali moltissime risorse dai governi di tutta Europa. Inoltre, sono pronti nuovi stanziamenti di risorse provenienti da Mes e Recovery fund. Ma come sappiamo, ovviamente, questo comporterà l’inizio di un lungo processo destinato a risolvere un grande problema strutturale. In ogni caso, anche in Italia, sono stati molti i casi di insegnanti, attori o artigiani che hanno richiesto un maggiore sostegno statale e risposte più mirate. Perché questo accade? Potremmo rispondere attraverso la celebre legge economica degli anni ‘60 di J. Baumol. Secondo questa teoria esisterebbero dei settori, delle categorie che non prevedrebbero alcun tipo di possibilità di miglioramento della tecnologia e quindi della loro produttività. Ciò accade ad esempio nelle attività artistiche o di insegnamento, nelle quali l’impegno umano è fondamentale e perciò insostituibile. Questa essenzialità dell’intervento umano non permette una diminuzione dei costi data da un aumento tecnologico^29. Seguendo un esempio pratico possiamo dire che mezz’ora di arpeggio delle note di Beethoven nel 2021 produce lo stesso effetto di una mezz’ora di arpeggio delle stesse note ai tempi di Beethoven, ma in questa stessa mezz’ora oggi si producono 100 orologi in più rispetto che al tempo di Beethoven. Con questo esempio si intuisce come la legge di Baumol si concentri sul fatto che alcuni settori non presentino uno scarsissimo avanzamento tecnologico. Possiamo dire, nel caso italiano ad esempio, come per molto tempo si sono avanzati investimenti in molti settori quali sanità, educazione ed arte, che hanno garantito servizi più accessibili e migliori rispetto al passato, ciò è stato possibile principalmente attraverso una maggiore produttività globale, che ha permesso di sostenere tali spese. Il problema nasce però dal momento in cui i governi (^28) A. Goldstein, Il miracolo coreano , Il Mulino, Bologna, (^29) Muller, Public Choise III, the size of government, 2003

che devono compiere un lavoro o imprenditori che si incaricano di eseguire un’opera pubblica sono costretti a pagare delle tangenti, le quali indeboliscono fortemente l’economia e allungano drasticamente i tempi di appalto e di costruzione^33. Il problema che può verificarsi nel lungo periodo è, oltre ad una carenza della trasparency del settore pubblico, anche un allontanamento degli interessi degli imprenditori di collaborare con il settore pubblico, costringendoli a rinunciare. Inoltre, la corruzione oltre che a ledere la crescita e il normale sviluppo del settore pubblico^34 , lede anche la fiducia dei cittadini. Conclusione (^33) Santinicola R. Corruzione nel settore pubblico: strumenti preventivi di diritto attraverso prospettive comparatistiche Italia-Francia , In ius itinere, 2017 (^34) Hyndridcs, intermediate Public Economics , cap. 4 p.87, 2016

Da questa analisi del settore pubblico si evince come le società abbiano notevolmente migliorato la loro situazione di welfare e assistenzialismo. Ci è chiaro adesso come la borghesia abbia inizialmente spinto i governi europei ad aumentare la loro spesa pubblica e come le due guerre mondiali abbiano nuovamente accelerato questo settore. Inoltre, dovremmo avere adesso chiari i motivi che permettono un miglioramento del settore pubblico e quelli che invece purtroppo, sono le esternalità che vanno ad indebolirlo, nello specifico la corruzione e lo sfruttamento improprio delle risorse comuni. Tramite la sfortunata situazione di pandemia globale che attualmente stiamo vivendo sarà interessante cercare di comprendere quelli che saranno gli squilibri economici futuri, che appariranno molto probabilmente in linea con le leggi e gli effetti economici già spiegati precedentemente nel saggio. Ovviamente nessuno di questi fattori preso singolarmente può dirsi talmente rilevante da scuotere positivamente o meno a livello economico i bilanci del settore pubblico, né tantomeno nessuna di queste teorie o effetti potranno mai risultare oggettivi o dogmatici. Ciò che ritengo però interessante è che l’insieme di tutti questi fattori e credenze descrive, seppur generalmente, la spesa pubblica, il suo finanziamento e ciò che la influenza. Concludendo con le parole di Mariana Mazzucco: “l’innovazione deve essere intesa come la capacità dei governi di concedere risposte efficacie alle esigenze della modernità”.^35 Bibliografia e siti internet (^35) Mazzucato, Missione orientata alla costruzione dello stato imprenditoriale', il 'pezzo di pensare' per il Regno Unito innovativo. Disponibile a: http://marianamazzucato.com/wp-content/uploads/2014/11/MAZZUCATO- INNOVATE-UK.pdf, 2014