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Appunti di contabilità pubblica
CONTABILITA’ DELLO STATO E DEGLI ENTI PUBBLICI
La contabilità di Stato è la disciplina del movimento del pubblico danaro, ovvero la scienza della organizzazione finanziaria e contabile e della gestione dello Stato, ovvero la scienza del diritto contabile dello Stato. Deriva dalle cosiddette scienze camerali dell’800 e dalla ragioneria, ma si interseca con il diritto finanziario e con la scienza del diritto amministrativo. Le prime cattedre universitarie di contabilità pubblica, in Italia, le troviamo a Padova e Pavia, a metà del XIX secolo. La contabilità dello Stato nasce con lo Stato liberale ed entra in crisi con la crisi del pensiero liberale e con l’affermarsi dello Stato sociale. Il Welfare , infatti, è un sistema tendenzialmente critico poiché subordina gli equilibri finanziari al soddisfacimento dei bisogni di individui, collettività e comunità amministrate. La contabilità in senso classico si occupa delle procedure, dei controlli, degli aspetti organizzativi della finanza pubblica (in tal senso si dice di essa che è scienza dei mezzi). Oggetto della contabilità pubblica è l’attività finanziaria dello Stato, che consta di tre gruppi di funzioni: l’ acquisto , la conservazione e l’ impiego dei beni. Nella storia degli ordinamenti delle società antiche è sempre esistita una funzione assimilabile a quella della moderna contabilità pubblica. Presso il popolo degli Ebrei, i custodi dei valori (riposti nell’Arca Santa) si occupavano di registrare i beni custoditi nell’Arca; presso gli antichi Egizi, vi erano scribi consegnatari del grano (stoccato per i periodi di carestia); nell’Atene del IV sec. a. C., vi erano tre segretari di stato assistiti
da magistrati contabili; nella Roma repubblicana e imperiale, la funzione contabilistica era ricoperta dai Quaestores assistiti da Ratiocinatores. Negli ordinamenti del Medioevo, si perde traccia della funzione contabilistica, sennonché nel 1400, la invenzione della partita doppia (di fra’ Luca da Pacioli, 1414) dà l’avvio alle applicazioni della ragioneria alle attività commerciali e agli ordinamenti aziendali. Nel XVII secolo, in Europa (nel Regno Unito, a Venezia, a Firenze, ecc.) vennero introdotti i primi bilanci pubblici , con i quali i Governanti rendevano conto al popolo del modo in cui venivano impiegate le risorse pubbliche. Con l’obbligo giuridico di rendicontazione nasce un vero e proprio diritto al bilancio, cioè la facoltà-diritto delle comunità amministrate di conoscere nel dettaglio le scelte di spesa degli amministratori pubblici. Le fonti della contabilità di Stato sono le leggi in materia di finanza pubblica e di contabilità generale dello Stato. In Italia, la normativa contabilistica ha origine con la legge Cavour (n. 1483 del 1853), prosegue con le riforme promosse da esperti statisti, del rango di Quintino Sella, Scialoja, Cambray Digny, e culmina con le leggi De Stefani , vale a dire con il R.D. 18 novembre 1923 n. 2440 (cosiddetta legge della contabilità generale dello Stato) e con il R.D. 23 maggio 1924 n. 827 (cosiddetto regolamento per l’amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato). Le leggi De Stefani restano i cardini della contabilità pubblica fino a dopo la Costituzione della Repubblica Italiana. Più di recente sono state varate riforme della contabilità pubblica che constano di alcune leggi di settore:
- il decreto legislativo n. 170/2006 , sulla armonizzazione dei bilanci ;
- la legge 31 dicembre 2009 n. 196 , Legge di contabilità e finanza pubblica ;
- la legge n. 39/2011 , recante nuove regole sul patto di stabilità e crescita dell?Unione europea;
- la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 , Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale ;
- la legge di attuazione di quest’ultima, legge 24 dicembre 2012, n. 243 , Disposizioni per l’attuazione del principio del
dalle riforme istituzionali iniziate dagli anni Novanta. Un importante organo di controllo interno del Governo è la Ragioneria Generale dello Stato , che predispone il progetto di bilancio e di rendiconto, compila i conti riassuntivi delle entrate, ha in ciascun Ministero le sue diramazioni (Ragionerie Centrali) che provvedono ai controlli interni (compresi quelli di economicità e di efficienza della spesa, ex art. 22 comma quinto legge n. 468/78) e all’esame finanziario della gestione delle PP.AA. Il D.Lgs. n. 29 del 1993 ed il D.Lgs. n. 470 del 1993 hanno potenziato i controlli interni di gestione. Vi è poi la Corte dei Conti , che aveva (e in minima parte conserva) un controllo preventivo di legittimità sugli atti ministeriali, nonché un controllo successivo di gestione : tale funzione è considerata di natura formalmente giurisdizionale e sostanzialmente amministrativa. Alla Corte dei Conti compete anche il giudizio di parificazione su Rendiconto generale dello Stato (art. 23 legge n. 468/78). Per quel che riguarda i controlli amministrativi sulle Regioni e sugli enti locali, va detto che, con la modifica degli artt. 125 e 130 della Costituzione (Legge cost. n. 3 del 2001), essi sono stati del tutto eliminati e gli organi per essi competenti (Commissario di Governo, Commissione statale di controllo, comitato regionale di controllo) soppressi. Le nuove forme di controllo su Regioni ed enti locali sono quelle previste dal D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 286 (controllo strategico, controllo di gestione, controllo interno), che rimandano alle forme dell’ auditing tipiche dell’azienda privata. Vi è anche una nuova forma di controllo su bilanci e atti finanziari delle pubbliche Amministrazioni territoriali e non, affidato alla Corte dei Conti dall’art. 20 della legge n. 243/2012. La contabilità pubblica consta di almeno quattro parti : la gestione finanziaria (bilancio e strumenti della programmazione economica), la gestione patrimoniale (i beni pubblici), l’attività contrattuale della P.A., la responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici funzionari ed amministratori. La gestione finanziaria comprende i bilanci pubblici e gli atti di programmazione economica.
Il bilancio è un documento sinottico e comparativo recante gli elementi attivi e passivi dell’esercizio finanziario. L’esercizio finanziario è il ciclo di gestione delle risorse pubbliche, il periodo (normalmente coincidente con l’anno solare o con una pluralità di anni) durante il quale si svolge la gestione finanziaria. La legge n. 62 del 1964 in Italia ha fatto coincidere l’esercizio finanziario di bilancio con l’anno solare. Il bilancio può essere economico o finanziario. Il bilancio economico comprende i fatti riepilogativi del patrimonio, le rendite, le spese, le cessioni, i consumi, eccetera. Il bilancio finanziario contempla entrate e uscite finanziarie (ma non le entrate in natura, i consumi di materie, i deperimenti di valutazione e gli altri fatti aziendali che incidono sul patrimonio). Per fare alcuni esempi, basti dire che il bilancio di un Comune ha struttura prevalentemente finanziaria, invece quello di una azienda speciale comunale ha struttura economica. Il bilancio economico indica la produzione di beni o servizi (costi- ricavi), può chiudersi con perdite, pareggio o profitti. Il bilancio finanziario indica la gestione finanziaria (entrate-uscite) e può chiudersi con avanzo, pareggio o disavanzo. Il bilancio può essere di cassa e di competenza. Il bilancio di cassa (o bilancio di fatto o di gestione) contempla le entrate riscosse e le spese pagate, mentre il bilancio di competenza (o bilancio di diritto o di esercizio) contempla le entrate accertate e le spese impegnate. La cassa indica la erogazione effettiva o la riscossione effettiva nel corso dell’esercizio, la competenza indica la collocazione formale di una spesa o di una entrata all’interno di un esercizio. La sovrapposizione del bilancio di cassa con quello di competenza determina la formazione, a fine esercizio, dei residui
patrimonio, i nuovi metodi di classificazione sono di tipo economico o funzionale. La classificazione economica rivela il carattere della spesa (spese correnti, oneri fissi, acquisizioni di beni durevoli, pagamento di debiti), mentre il sistema funzionale mette in risalto la natura delle attività e dei servizi svolti dallo Stato. Le entrate del bilancio si dividono in titoli (tributarie, extratributarie, da alienazione di cespiti, da ammortamento di beni patrimoniali, da riscossione di crediti, da accensione di prestiti), categorie (secondo la natura dei cespiti), rubriche (secondo l’organo cui è affidato l’accertamento) e capitoli (secondo il rispettivo oggetto). Le spese si dividono in titoli (correnti, in conto capitale o da rimborso di prestiti), rubriche (secondo l’organo che amministra la spesa), categorie (secondo l’analisi economica), capitoli (secondo il rispettivo oggetto). Le spese in conto capitale comprendono le partite di investimenti diretti e indiretti, le partecipazioni azionarie, i conferimenti e le operazioni per concessioni di crediti. Gli ammortamenti sono procedure contabili dirette a calcolare il costo annuale di un bene di utilizzazione pluriennale. L’art. 81, comma quarto, della Costituzione stabilisce che, in mancanza di un bilancio approvato con legge, la legge può concedere l’ esercizio provvisorio di bilancio, per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. L’esercizio provvisorio è l’insieme di fatti di gestione che il Governo pone in essere per un periodo di tempo limitato dell’anno finanziario, in forza di un’autorizzazione non definitiva, quando il bilancio non è stato approvato entro il 31 dicembre. La legge-quadro n. 243/2912 (e anche la previgente legge 468 del 1978) dà una particolare interpretazione del principio della copertura finanziaria contenuto negli artt. 81, terzo comma, e 119 della Costituzione. Infatti, prevede che la copertura di nuove o maggiori spese di parte corrente (o per rimborso di prestiti) può attuarsi solo con entrate tributarie o extra-tributarie. Invece, la copertura di nuove o maggiori spese in conto capitale può attuarsi anche con il ricorso a prestiti o anticipazioni di cassa, ma solo se vi è capienza nel saldo netto da finanziare dell’anno di
competenza. L’art. 81 Cost. è stato revisionato dalla legge cost. n. 1/2012. Ora tale normativa fondamentale reca i seguenti principi: 1) il principio del pareggio di bilancio; 2) i limiti al debito pubblico; 3) la legge di bilancio non può introdurre nuovi tributi o nuove spese; 4) la contabilità pubblica è regolata da una legge- quadro rinforzata (nella specie, la legge 24.12.2012 n. 243). Il bilancio statale è correlato agli strumenti della programmazione economica dello Stato. La programmazione economica in Italia consta di varie fasi, almeno dagli anni ’50 in poi. Nel 1950 fu istituita la Cassa del Mezzogiorno (legge 646/1950), nel 1954 fu approvato lo “Schema Vanoni”, nel 1963 la “Nota aggiuntiva” del Ministro Ugo La Malfa; seguirono il Primo Piano Quinquennale, il “Progetto ‘80”, il Secondo Piano Quinquennale, il “Piano Pandolfi”, fino agli odierni mezzi di programmazione economica, introdotti dalla legge 5 agosto 1978 n. 468 (D.P.E.F., legge finanziaria, bilancio pluriennale). Questa legge collega il bilancio dello Stato alla programmazione economica. In termini tecnici, il planning è la scelta dei fini dell’azione programmata, il programming è la combinazione di mezzi destinati al perseguimento dei fini. La pianificazione può essere imperativa, normativa o indicativa. Il piano può essere globale o parziale, dall’alto o dal basso. Le metodologie di razionalizzazione dei processi finanziari, messe in atto nei Paesi più evoluti dal punto di vista della finanza pubblica, vanno dalla analisi costi- benefici, al metodo del P.P.B.S. ( planning-programming- budgeting system ), al metodo del Z.B.B. (zero base budgeting introdotto negli U.S.A. da Carter nel 1976), al metodo francese del R.C.B. ( rationalizasion des chois budgétaires ), al sistema O.B.P.B. ( output budgeting-performance budgeting ). Di recente, in Italia, la struttura del bilancio e del rendiconto dello Stato è stata riformata, per adeguarla al sistema dei centri di costo e di responsabilità, improntata alle nuove forme di controllo gestionale (D.Lgs. n. 279/1997 e da ultimo legge 31.12.2009 n. 196). I vincoli di derivazione europea hanno introdotto nuovi strumenti di contabilità e di programmazione: 1) il patto di stabilità e crescita; 2) il programma di stabilità: 3) la regola del fiscal compact (bilancio in pareggio); 4) il documento di economia e finanza (d.e.f.); 5) la legge di stabilità ( ex legge n. 196/2009 e legge n. 39/2011).
Tre sono le fasi del procedimento contabile delle entrate: l’accertamento, la riscossione, il versamento. L’accertamento è l’atto con cui lo Stato appura la ragione di credito, individua il debitore, iscrive il credito nella competenza dell’anno finanziario. Può avvenire mediante ruoli, mediante liste di carico, mediante prenotazione in registri o campioni, mediante scritture di entrate, mediante trasporto nei registri dei campioni demaniali. La riscossione è l’esazione delle somme dovute ad opera degli esattori, vale a dire delle Tesorerie dello Stato o degli agenti della riscossione. L’agente della riscossione ha il dovere di rendere il conto della gestione alla P.A. e di rendere il conto giudiziale alla Corte dei Conti (che ha poteri di vigilanza sulle entrate). Il servizio di riscossione dei tributi e il sistema esattoriale sono disciplinati da speciali normative di settore (R.d. n. 639/1910, legge n. 337/1997, D.Lgs. n. 445/2001, legge n. 133/1999, ecc.). Il concessionario della esazione può avere l’obbligo del non riscosso per riscosso , ovvero il diritto di rimborso delle quote inesigibili. Il versamento è l’operazione materiale di introito delle somme spettanti allo Stato. Per esso deve essere rilasciata quietanza. La gestione delle entrate comprende la gestione dei residui attivi, vale a dire dei crediti per entrate non riscosse, che sono classificati in cinque categorie. Le prime tre categorie vengono registrate nel conto residui del bilancio dell’anno successivo a quello di formazione del credito per entrate non riscosse, per i crediti di difficile esazione si opera il cosiddetto trasporto del credito all’Ufficio del registro e per i crediti inesigibili si adotta un decreto di annullamento. Il procedimento contabile della spesa consta di quattro fasi: l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione ed il pagamento. Gli impegni di spesa sono le somme dovute, a seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate, che formano impegno sugli stanziamenti di competenza. L’impegno, dunque, è un atto
di indirizzo che dà una destinazione alla somma stanziata. Le somme di bilancio sono indisponibili per pagamenti che non trovino una giustificazione in una precisa obbligazione. L’impegno ha una funzione adempitiva, perché con esso non nasce l’obbligo giuridico del pagamento, ma si adempie a tale obbligo. La liquidazione è la determinazione del preciso ammontare del debito e della persona del creditore. Essa deve essere appoggiata a titoli e documenti. L’ordinazione di pagamento è un titolo di spesa emesso dalla P.A., con cui viene disposto il pagamento di una somma a un creditore. Cinque sono i modi di pagamento: 1) assegno al creditore; 2) mandato o ordinativo diretto alla Tesoreria; 3) apertura di credito al funzionario delegato; 4) ruoli delle spese fisse; 5) forme speciali. Il pagamento è la fase finale di erogazione materiale della spesa. Viene compiuto dal Tesoriere o dall’Ufficiale pagatore, con assegni, accreditamenti in c/c, vaglia, accredito in stanza di compensazione, o pagamenti di cassa in contanti. Nel procedimento contabile di spesa è compresa la gestione dei residui passivi, cioè delle somme impegnate e non pagate a fine esercizio. Essi vengono accertati e iscritti nel bilancio dell’esercizio successivo, ovvero subiscono la perenzione cioè la eliminazione dalle scritture. La gestione patrimoniale comprende la gestione dei beni pubblici, nonché dei beni posseduti a titolo di proprietà privata. Ma, nell’amministrazione del patrimonio la legge fondamentale della contabilità generale dello Stato fa rientrare anche tutta l’attività contrattuale della P.A., della quale si dirà nel prosieguo. Organi e uffici della gestione patrimoniale sono i consegnatari dei beni pubblici. L’ordinamento gius-contabile impone ad essi il principio dell’economia della gestione e del contenimento della spesa pubblica, nonché l’obbligo di registrare i beni nell’inventario generale, nei registri di consistenza e nelle scritture contabili. Per il danaro e altri valori delle Stato, il
militari , cioè anche con l’uso della forza pubblica, del detto bene (vedasi anche l’art. 378 della vecchia legge n. 2248/1865, allegato F). Alcuni, tuttavia, ritengono in dottrina che tale norma non abbia natura precettiva, ma solo programmatica, nel senso che il potere di autotutela deve essere poi attribuito da particolari norme di settore. Tale orientamento è minoritario. Dottrina e giurisprudenza ritengono applicabile l’autotutela esecutiva anche ai beni pubblici indisponibili. Alcuni considerano che l’autotutela possessoria sia soggetta allo stesso limite temporale che l’art. 1168 codice civile stabilisce per l’azione possessoria (decadenza annuale). La giurisprudenza (es.: Cass. civile 13.3.1987 n. 2636) afferma che, in pendenza di una controversia per la proprietà, alla P.A. è impedito di ricorrere alla tutela in via amministrativa, non rimanendo che quella ordinaria, in posizione paritetica con il privato. La nozione di demanio comprende dunque i beni sottratti alla disciplina privatistica: essa risale al diritto romano che, nell’ambito delle res publicae appartenenti al populus (cioè allo Stato) distingueva le res publico usui destinatae (che erano extra commercium ) e le res in pecunia populi (commerciabili). Quando lo Strato si impersonò con la figura del Princeps , cioè dell’imperatore, le res publicae (o res fiscales ) si distinsero dall’ Aerarium (patrimonio pubblico), divenendo dominio del sovrano. In epoca medievale, il demanio regio si distinse dal demanio feudale. I Normanni, nel Sud-Italia, consentirono la formazione su di esso degli usi civici. Il patrimonio indisponibile dello Stato consiste in due sottocategorie: 1) i beni dello Stato (foreste, miniere, cave, torbiere, cose di interesse storico, archeologico, artistico, ex art. 826 comma secondo codice civile); 2) i beni destinati a servizio pubblico (artt. 826 ultimo comma e 830 secondo comma codice civile). Per tutti questi beni vige il regime di indisponibilità mirante a tutelarli sia dagli eccessi di utenza, che dagli eccessi di amministrazione. A differenza dei beni demaniali, sono espropriabili. Il patrimonio disponibile è costituito da beni del patrimonio fondiario non soggetti ad un uso pubblico e da beni mobili non destinati a pubblico servizio (art. 827 c.c.). Sono beni soggetti al regime privatistico. La dottrina ha criticato la classificazione formale contenuta nel codice civile, privilegiando un metodo di osservazione dei beni
pubblici che tenga conto del tipo di utilità pubblica, che ciascun gruppo di beni soddisfa. Ad esempio, non vi è alcuna ragione di trattare diversamente sotto il profilo giuridico le opere militari demaniali (art. 822 primo comma c.c.) e i beni militari indisponibili, come caserme, aeromobili, navi da guerra (art. 826 comma secondo c.c.). La dottrina, pertanto, preferisce distinguere tra beni riservati (di appartenenza necessaria dell’Amministrazione e strettamente connessi all’esplicazione della funzione o del servizio pubblico) e beni destinati (concretamente, ma non necessariamente, adibiti all’uso pubblico attraverso un atto di destinazione). Vi sono, dunque, beni indisponibili per natura (cave, miniere, torbiere, caserme, armamenti) e beni indisponibili per destinazione (es.: aree dei piani di zona per edilizia popolare). Il danaro è di norma un bene disponibile, salvo che una disposizione di legge, ovvero un provvedimento amministrativo non dia ad esso una precisa, univoca e concreta destinazione ad un fine collettivo o pubblico (es.: vincolo delle entrate di un ente a particolari destinazioni). I beni pubblici sono soggetti ad uso generale, ovvero ad uso particolare (su autorizzazione o concessione). Normalmente, l’atto con il quale si attribuisce ad un privato la disponibilità di un bene pubblico si configura come concessione-contratto. Il concessionario nei confronti della P.A. è titolare di un diritto soggettivo a che l’Amministrazione si astenga dal turbare illecitamente il godimento del bene, nonché di un interesse legittimo al rispetto delle norme per quel che concerne il ricorso a poteri autoritativi, come l’annullamento o revoca della concessione. Tale mistura di interessi e diritti ha giustificato l’affidamento della materia delle concessioni-contratto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 5 legge n. 1034/1971). Vi sono poi i diritti reali pubblici su beni altrui , che possono distinguersi in due categorie: 1) le servitù prediali pubbliche (di riva alzaia, di scolo, di passaggio, di uso pubblico) costituite su fondi di proprietà privata, con legge, atto amministrativo o atto negoziale e volte a soddisfare un interesse pubblico o collettivo;
- diritti di uso pubblico (strade vicinali e usi civici). Gli usi civici
Amministrazioni, viene potenziato il monitoraggio attraverso i revisori dei conti, i collegi sindacali, il ministero dell’economia e la ragioneria generale dello Stato (non è inclusa nel novero degli organi “rinforzati” la Corte dei conti, che tuttavia conserva i suoi poteri di controllo). Viene modificato il ciclo finanziario (artt. 8 e segg.), nonché la struttura del bilancio dello Stato (art. 26). Viene infine prevista l’adozione – con decreto legislativo – di un Testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità pubblica e di tesoreria (finora non adottato). Il nuovo ciclo finanziario viene ridefinito, secondo i seguenti passaggi e atti fondamentali: a) la relazione sull’economia e la finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno; b) la decisione di finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno; c) il disegno di legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno, corredato di una nota tecnico-illustrativa da inviare alle Camere; d) il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno; e) i provvedimenti collegati alla legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 novembre; f) l’aggiornamento del Programma di stabilità, da presentare alla Commissione europea secondo il calendario concordato in sede europea; g) gli specifici strumenti di programmazione delle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato. Spariscono, così, i tanto amati e vituperati strumenti della programmazione annuale, vale a dire il Dpef e la legge finanziaria, che pure son serviti, negli anni, a creare gli equilibri finanziari, costruendoli sulla sintesi politica degli interessi della comunità statale, nel quadro di una programmazione di breve termine. Anche la struttura del bilancio pubblico subisce cambiamenti fondamentali: Le entrate dello Stato sono ripartite in: a) titoli, a seconda che siano di natura tributaria, extratributaria o che provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti o dall’accensione di prestiti; b ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad uno o più esercizi; c) tipologie, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti; d) categorie, secondo la natura dei cespiti; e) capitoli, eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione. Le spese dello Stato sono ripartite in: a) missioni, come definite all’articolo 21, comma 2, terzo periodo; b) programmi, ai fini dell’approvazione
parlamentare. I programmi, come definiti all’articolo 21, comma 2, secondo periodo, sono suddivisi in macro-aggregati per spese di funzionamento, per interventi, per trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi, per oneri del debito pubblico, per oneri comuni di parte corrente, per investimenti e per oneri comuni in conto capitale. In autonome previsioni è esposto il rimborso di passività finanziarie; c) capitoli, secondo l’oggetto della spesa. I capitoli, classificati secondo il contenuto economico e funzionale, costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione e possono essere ripartiti in articoli. La classificazione economica e quella funzionale si conformano ai criteri adottati in contabilità nazionale e dei relativi conti satellite per i conti del settore della pubblica Amministrazione. Ovviamente, la riforma entrerà a regime soltanto dopo l’adozione dei decreti legislativi. Modifiche alla legge di contabilità sono state previste dalla legge n.163/2016. Infatti, la legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 è stata aggiornata con la legge n. 163/2016 che ha previsto l’articolazione della legge di bilancio in due sezioni, la prima delle quali, che assorbe in gran parte i contenuti dell’attuale legge di stabilità, reca esclusivamente le misure tese a realizzare gli obiettivi di finanza pubblica indicati nei documenti programmatici di bilancio, vale a dire il Documento di Economia e Finanza (DEF) e la Nota di aggiornamento dello stesso. La seconda sezione è dedicata alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e cassa e formate sulla base del criterio della legislazione vigente e delle proposte di rimodulazioni, da introdurre secondo le condizioni ed i limiti esposti nella proposta di legge. Viene mantenuta, ma arricchita di contenuti, la Nota tecnico-illustrativa da allegare al disegno di legge di bilancio, con funzione di raccordo, a fini conoscitivi, tra il provvedimento di bilancio e il conto economico delle pubbliche amministrazioni. A tal fine essa espone i contenuti e gli effetti sui saldi da parte della manovra, nonché i criteri utilizzati per la quantificazione degli effetti dei vari interventi, e dovrà essere aggiornata in relazione alle modifiche apportate dalle Camere al disegno di legge di bilancio nel corso dell’esame parlamentare. La legge n.163/2016, inoltre, ha mutato i tempi di presentazione dei documenti che compongono il ciclo di bilancio, rispetto a quanto disciplinato dall’articolo 7 della legge di contabilità. In particolare viene posposta al 27 settembre, rispetto alla data del 20 settembre, il termine per la presentazione della Nota di
spesa, con specifico riguardo alla compensazione degli oneri che eccedono le previsioni di spesa: viene a tale scopo introdotta una disciplina standard applicabile in caso di andamento degli oneri non in linea con le previsioni, pervenendosi in tal modo al superamento delle cosiddette clausole di salvaguardia – la cui disciplina prevedeva che nel caso di leggi i cui oneri vengano ad eccedere le previsioni di spesa scattino automaticamente modalità idonee ad assicurarne la copertura mediante riduzioni di spesa od aumenti di entrata – in ragione di talune criticità insite nella procedura applicativa delle clausole medesime. In luogo della clausola si è prevista una specifica disciplina in caso di andamento degli oneri non in linea con le previsioni, diversamente articolata tra scostamenti compensabili nel medesimo esercizio in cui si verificano – per i quali a fini di copertura vengono ridotti gli stanziamenti di bilancio del Ministero competente – e scostamenti compensabili anche negli esercizi successivi, per i quali si dovrà provvedere con legge di bilancio. Nel primo caso i provvedimenti di riduzione degli stanziamenti verranno disposti con decreto del Ministro dell’economia o con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previa delibera del Consiglio medesimo ma, viene precisato, gli schemi di entrambi i decreti vanno trasmessi, alle Commissioni bilancio delle Camere, che dovranno esprimersi entro sette giorni dalla data della trasmissione, decorsi i quali i decreti possono comunque essere adottati. Sempre con riferimento alle leggi di spesa, una specifica disposizione esclude per la relativa copertura finanziaria possa ricorrersi all’utilizzo della quota dell’otto per mille del gettito Irpef devoluta alla diretta gestione statale, ed analogo divieto viene previsto anche per la quota del cinque per mille del gettito Irpef, per la parte delle risorse effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti. Si è intervenuti, poi, nel processo di formazione del bilancio di previsione, ampliando la flessibilità in sede di predisposizione della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, in particolare: a) eliminando il vincolo secondo il quale le proposte di rimodulazione delle risorse finalizzate alla realizzazione di obiettivi del dicastero dovessero essere formulate tra programmi appartenenti alla medesima missione di spesa; b) prevedendo che, a determinate condizioni, all’interno di ciascuno stato di previsione possano essere rimodulate in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nonché alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle
dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (restando comunque precluso l’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti); c) consentendo di procedere al rifinanziamento, al definanziamento ed alla riprogrammazione, per un periodo temporale anche pluriennale, degli stanziamenti di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione vigente, limitatamente alle sole spese di fattore legislativo. Tale disposizione è in sostanza finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio le operazioni ora facenti capo alle tabelle C, D ed E della legge di stabilità: tali tabelle, dunque, non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una separata evidenza solo per finalità conoscitive in appositi allegati. Da segnalare infine, come il carattere sostanziale della legge di bilancio non è stato esteso alla legge di assestamento, alla quale vengono affidate soltanto variazioni compensative (limitatamente all’esercizio in corso) tra le dotazioni finanziarie, anche se appartenenti ad unità di voto diverse. Viene comunque arricchito il contenuto informativo di tale disegno di legge, prevedendosi che esso sia corredato da una relazione tecnica in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare o da impiegare con gli obiettivi programmatici definiti dal Documento di economia e finanza, aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento. Va rammentato come i contenuti della legge n.163/2016 facciano per molti aspetti riferimento a quanto emerso nel corso dell’indagine conoscitiva condotta dalle Commissioni bilancio di Camera e Senato sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio. Nell’esporre le risultanze dell’indagine, Il documento conclusivo approvato in data 10 novembre 2015 segnalava, unitamente ai principali aspetti che erano emersi, come il processo di riforma dell’ordinamento contabile, avviato dopo la riforma della governance della finanza pubblica a livello europeo con la legge costituzionale n. 1 del 2012 – che ha introdotto nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio – e proseguito con la legge rinforzata n. 243 del 2012, necessitasse di essere portato al più presto a compimento attraverso l’introduzione di modifiche e integrazioni alla legge di contabilità e finanza pubblica. La legge n. 163/2016 reca anche altre disposizioni di carattere più specifico, talune delle quali non incidono sulla legge
