Scarica contabilità pubblica pt.2 e più Appunti in PDF di Contabilità Pubblica solo su Docsity!
Le misure europee di anticrisi Crisi dei “debiti sovrani”, da contrastare con misure anticrisi europee. Misure eccezionali: a) Quantitative easing (BCE dal 2015)àdi regola i Trattati, affinché la BCE resti neutrale, vietano di acquistare titoli di debito pubblico, prestando denaro agli SM direttamente (quando lo Stato mette in vendita, fa l’asta; la BCE non può falsare gli esiti delle aste pubbliche che avvengono nel libero mercato); tuttavia ha potuto comperare sul mercato secondario (se l’Italia ha venduto tot milioni di debito pubblico alle banche, queste ultime lo vogliono rivendere e la BCE lo compera, tuttavia senza utilizzare fondi: paga quel debito pubblico con liquidità che prima non c’era, togliendolo dalla circolazione - è come se stampasse nuovo denaro). Il debito pubblico italiano rimane, ma è detenuto dalla Banca d’Italia; gli interessi sul debito pubblico entrano nella cassa della Banca d’Italia. Ø Nel QE c’è creazione di nuova base monetaria, anche se con semplice iscrizione contabile nei rapporti tra BCE e Banche → Intento: creare inflazione, ma mantenendo allo stesso tempo basso l’interesse sul rinnovo del debito. 9 Ø Le operazioni in cui si procede con vera assenza di nuova moneta sono le operazioni c.d. di mercato aperto , che hanno preceduto il QE: operazioni di LTRO in cui la creazione di moneta è temporanea, perché entro tre anni il denaro dato alle banche detentrici (per alleggerirle a incentivarle a far circolare liquidità) va restituito. b) Meccanismo europeo di stabilità (ESM) àè una misura con cui l’UE ha fatto il “poliziotto buono” che al di fuori dell’UE, inizialmente con una società privata e poi con un fondo istituzionalizzato esterno di Lussemburgo, fa un meccanismo di garanzia, una sorta di fideiussione: ex. l’Italia mette nel MES tot miliardi di euro di garanzia se qualche SM è a rischio di default, rischio fallimento, e il mercato libero non gli concede più prestiti a tassi sostenibili; allora il suo debito pubblico è rinnovato con la garanzia di tutti gli SM (l’Italia non “tira fuori denaro”, ma presta una garanzia), ad un tasso medio. Tuttavia lo SM cui è stata prestata garanzia è vincolato da misure qualitative che riguardano il modo in cui effettuare spesa pubblica (Ex. si impone allo Stato di evitare spese inutili, ecc...).
- Più è alta la credibilità economica dello SM cui viene prestato il denaro, più sarà basso il tasso di interesse sul denaro che gli viene prestatoàquesto tasso di interesse è lo spread. Il MES sanitario funziona in modo simile, ma salta la condizionalità. Il Recovery fund è simile, tuttavia c’è una parte a fondo perduto e inoltre è gestito all’interno (e non all’esterno del bilancio dell’UE (il garante non è un fondo in Lussemburgo, ma è il bilancio stesso dell’Unione). Il Fiscal Compact è il Trattato che ha portato alla costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio in Italia e altri Paesi Europei. Prima c’era stato il Six Pack , misure strutturali interne con cui l’Europa ha risposto immediatamente all’acuirsi della crisi economica.
- Modifica al Patto di stabilità : parte preventiva (reg. 1175 del 2011); parte correttiva (reg. 1177 del 2011); rafforzamento delle sanzioni (reg. 1173 del 2011)
- Quadri di bilancio nazionali (dir. n. 85 del 2011) - Criteri comuni sui bilanci: Si prevede l'introduzione di
requisiti comuni per tutti gli Stati dell'UE per quanto riguarda statistiche, previsioni, sistemi contabili, procedure di bilancio.
- Sorveglianza economica (reg. 1174 e 1176 del 2011) - Prevenzione degli squilibri: Vengono adottate nuove misure di controllo sugli squilibri macroeconomici nell'UE. Misure di natura simmetrica che valutano non solo i deficit ma anche i surplus, al fine di prevenire squilibri all'interno dell'UE.
- Regole più severe sul debito : I paesi con un rapporto debito/Pil superiore al 60% sono tenuti a ridurre progressivamente la parte eccedente di 1/20 l'anno. La Commissione può avviare una procedura d'infrazione per basso tasso di riduzione.
- Sanzioni più efficaci : Vengono introdotte sanzioni semi-automatiche contro quei Paesi che, dopo aver commesso infrazioni, non seguono le raccomandazioni correttive, con il trasferimento dello 0,1 % del Pil annuo in un deposito infruttifero. Nel caso di statistiche fraudolente su deficit e debito, la percentuale della sanzione sale allo 0.2%.
- Controllo della spesa : L'aumento della spesa pubblica degli Stati membri deve essere legato al tasso di crescita a medio termine, o finanziato con tagli in altri settori, o tramite l'aumento delle entrate. Quale ruolo per il Parlamenti nazionali nell’ambito della crisi? Il Parlamento nazionale dialoga con le istituzioni europee nel c.d. “ semestre europeo ”, al fine di decidere insieme le misure migliori qualitative per raggiungere l’equilibrio di bilancio.
- gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’indagine annuale sulla crescita;
- febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello europeo e degli Stati membri;
- metà aprile: gli Stati membri della zona euro sottopongono contestualmente i “piani nazionali di riforma” (PNR), elaborati nell’ambito della nuova Strategia Europa 2020 ed i “programmi di stabilità” (i Paesi che non partecipano all’euro presentano “programmi di convergenza”), elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;
- inizio giugno: sulla base dei PNR e dei programmi di stabilità (o dei piani di convergenza) la Commissione europea elabora raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri; 10
- giugno: il Consiglio Ecofin e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo (a giugno);
- seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione deve dare conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.
- Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
- Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
- L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
- Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni 1/ 243/ 11 sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionaleàlegge rinforzata che è parametro di costituzionalità; violando la legge attuativa si viola la costituzione. . Art. 97 c.1àLe pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea , assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico Modificati anche: Art. 117 àl’armonizzazione dei bilanci pubblici, che era materia di competenza concorrente, diventa di competenza esclusiva. Art. 119 : sono apportate le seguenti modificazioni: a) co. 1 è aggiunto: «nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea»; b) al co. 6 è aggiunto: «con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio». La legge rinforzata 243/2012 àrecepisce le regole tecniche su come recepiamo l’equilibrio di bilancio prendendole dall’UE;
- Definizione di equilibrio per relationem : equilibrio corrisponde all’ obiettivo di medio termine , ossia al valore del saldo strutturale (al netto della componente ciclica e degli effetti delle misure una tantum e temporanee, ex. per emergenza Covid) individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea.
- Il regolamento (UE) n. 1175/2011 prevede che ciascuno Stato membro abbia un obiettivo a medio termine differenziato , che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo. Gli obiettivi di saldo devono essere compresi in una forcella stabilita tra un deficit (in termini strutturali) dello 0,5 per cento del PIL (-1 per cento per i paesi nei quali il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60 per cento e i rischi d i sostenibilità siano bassi) e il pareggio o
l’attivo. Regole specifiche sono, inoltre, previste per la riduzione del rapporto debito/PIL verso il parametro del 60 per cento. *Richiamo alla regola del debito *Richiamo alla regola della spesa Istituti pro e anti ciclici (regime degli eventi eccezionali) _Meccanismo di correzione_ àattività di monitoraggio automatico in corso d’anno, da parte del Ministro Economia e Finanze, sugli andamenti di finanza pubblica: se rischio di scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici il Governo “riferisce alle Camere”, che adottano le determinazioni necessarie. Ruolo ausiliario anche per il nuovo Ufficio parlamentare di bilancio. Se ciò nonostante, a consuntivo, si registra uno scostamento negativo del saldo strutturale superiore allo “scostamento considerato significativo” dall’UE, il Governo indica le misure correttive (che aumentano le entrate e riducono le spese, come le clausole di salvaguardia) per il rientro entro l’anno successivo. Il bilancio pubblico diventa una legge sostanziale , ma rimane una legge:
- Fatta di “soli numeri”
- Ad efficacia annuale (autorizza l’attività del governo per un periodo di tempo determinato) - Legge parametro Oggi la legge di bilancio unifica in un unico documento due sezioni :
1. 1) (vecchia legge di stabilità) Introduce le disposizioni che innovano la legislazione vigente
toccando i numeri, i saldi
2. 2) (legge di bilancio vera e propria) Formalizza le previsioni di entrata e spesa in base alla disciplina
vigenteàautorizzazione di entrate e spese in ottica di legalità. ll bilancio non è solo quello del c.1, ma anche quello definito dalla legge rinforzata che attua le norme tecniche recepite dal Fiscal Compact 12 La finanza territoriale (regionale) Il problema della finanza territoriale riguarda le entrate: come si alimentano le entrate regionali? Quante entrate diamo alla regione x, quante alla y? Tale problema ha una base costituzionale Art. 119: “Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali.
La storia del decentramento fiscale italiano è partita dal modello di finanza derivata dagli anni 70, in parziale rottura con la prescrizione dell’art. 119 Cost; vi sono state progressive riforme fino all’attuazione del federalismo fiscale di cui alla l. delega 42/2009 che hanno portato ad un modello di finanza autonoma con una perequazione a costo standard (molto rigorosa). è Residuo fiscale = saldo tra quanto ciascun contribuente fornisce al finanziamento dell’azione pubblica e i benefici che ne riceve sotto forma di serviziàse in Lombardia il cittadino paga 100 di tributi, e la regione può spendere 40 e lo Stato può spendere, sempre per la Lombardia, 40, il 20 rimanente è il residuo fiscale che si dà alla perequazione. 13 Evoluzione della legislazione italiana in materia di autonomia fiscale territoriale
- Per le regioni speciali , riferimento è agli Statuti speciali, che prevedono finanza autonoma e compartecipazioni in quota fissaàL’evoluzione storica per tali regioni riguarda come aggiornare un modello di finanza autonoma, previsto fin dall’origine, al mutare del contesto economico di riferimento, affinché non vi sia una sproporzione delle risorse rispetto alle funzioni. Dato che queste regioni sono in continuo sviluppo e il loro PIL pro capite in crescita, anche l’entità del loro bilancio si espande. o In Trentino Alto Adige, dopo il 70, si fanno tanti trasferimenti di competenze; quando si acquistano nuove competenze originariamente non previste dallo statuto acquisiscono anche le ulteriori e relative risorse (oltre i 9/10).
- Per le regioni ordinarie, il 119 prevedeva da subito l’indicazione del modello di finanza autonoma (tributi propri o compartecipazione al gettito erariale), tuttavia questo modello avrebbe presupposto di dare alla regione parte della ricchezza in essa prodotta, andando contro due esigenze che nel 70 erano nell’agenda politica (accentramento, contro la logica “comunale” tipica della realtà italiana): con la legge 281/1970 si attua il modello di finanziamento delle regioni con due fondi, fissati sulla base di diversi indici (popolazione, territorio, orografia, ecc...) e del PIL pro capite (ex. se un territorio è molto montuoso, povero, gli do più risorse in modo slegato dalla quantità che riesce a produrre). Tuttavia non è un trasferimento discrezionaleàla legge definisce un quadro, delle direttive per operare la distribuzione dei trasferimenti erariali; le direttive sono tuttavia blande, generiche. o Ciòchecontaèchenelsuocomplesso,ilsistemaregionalesiafinanziatoconpartecipazioni a quote del gettito erariale: il sistema è tutelato dalla discrezionalità politica del parlamento (se c’è un anno di crisi il Parlamento non può decidere di tagliare la spesa delle regioni e non quella dei ministeri centrali; la spesa delle regioni nel suo complesso deve essere finanziata ogni anno con una compartecipazione al gettito prevedibile, sulla base dell’andamento economico). o I decreti di trasferimento delle funzioni statali alle regioni ordinarie sono decreti che, in coerenza con la logica di trasferire competenze e uffici, trasferiscono anche risorse. Negli anni 90 , con la crisi che precede l’entrata dell’euro:
- Regioni ordinarie : si passa veramente ad un modello di finanza autonoma , senza tributi propri (che
non vengono mai attuate). Le regioni vengono alimentate con quote di tributi erariali, provenienti ai territori regionali stessi (40/100 del gettito di tributi resta localmente). si introduce nel 90 un meccanismo di perequazione che lascia invariata la redistribuzione precedente; si fonda un modello basato sulla spesa storica (nelle regioni a PIL più basso, per calcolare quanto lo stato mette in più rispetto alla quota di gettito, si guarda a quanto spendeva prima quando c’era il meccanismo di finanziamento precedente). 1998 primo patto di stabilità interno Anche la legge delega del 99 rimane in parte inattuata (finanza derivata e fondo per sola perequazione, abbandonando nella perequazione il criterio della spesa storica; mai attuato).
- Regioni speciali : lo Stato chiede aiuto alle regioni speciali, chiedendo di ridurre la quota di tributi trattenuta (9/10); ciò incontra le resistenze delle stesse regioni che non vogliono rinunciare alle risorseàmediazione attraverso un accordo: le regioni non cedono parte delle loro risorse, ma propongono allo Stato di sgravarlo di competenze (senza chiedere il relativo passaggio di risorse). Questo è un modello che si attuerà anche in futuro. La svolta nel finanziamento delle autonomie locali si ha con la legge delega 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale: si interviene solo sulle regioni ordinarie, attraverso decreti attuativi (molte più che novità sono razionalizzazioni, in un contesto finanziario-politico delicato)ànovità è la perequazione a costo standard (no spesa storica, guardando al contesto, alla storia della regione ecc...; ma utilizzando valori standard di spesa per la sanità, per la sicurezza, ecc sulla base di una regione campione virtuosa), al fine di responsabilizzare le aree che percepiscono risorse da altre aree. Ø Le regioni speciali restano fuori da questo meccanismo, ma all’art. 27 si prevede che debbano aggiornare il livello del loro contributo in solidarietà attraverso norme di attuazione (ciò riguarda le regioni speciali del nord Italia; modificano il proprio statuto nella parte finanziaria con legge ordinaria 14 attraverso Accordo di Milano e altri accordiàanche cedendo risorse, iniziano a partecipare agli obiettivi di perequazione, modificando la struttura del proprio bilancio.) Passaggio dal Patto di stabilità interno àsono fondi non vincolati, strumento non invasivo ma che impone di razionalizzare la spesa; è fondato sui saldi o contenimento della spesa finale, grandezze macroeconomiche che non ingeriscono nella spesa degli enti territoriali, cioè cosa fare con le risorse. Tuttavia col tempo si afferma un approccio qualitativo, spending review, fino all’equilibrio) all’equilibrio di bilancio (regola che nel 2016 sostituisce il Patto di stabilità, rigoroso, da raggiunger garantendo dei LAP di assistenza per i cittadini). Armonizzazione dei conti pubbliciàoggi c’è armonizzazione dei conti pubblici, che ha certa copertura costituzionale nel fatto che la riforma del 2012 ha spostato l’armonizzazione tra le materie di competenza esclusiva statale.
- Six Pack → Schemi comuni di bilancio
- D.Lgs. 118/2011 → Esigenza di comparabilità. Decreto oggetto di contestazione da parte delle regioni, sebbene la CC dia quasi sempre ragione allo Stato.
- L. cost. 1/2012 → Riconduzione della materia al co. 2 dell’art. 117 (già prima, in quanto «big data»,
à C’è discrezionalità in questo procedimento di spesa? è vero che l’obbligazione è già assunta, ma vi sono altre modalità in cui si può esercitare una discrezionalità, ad esempio scegliere le norme tecniche da applicare (scelte ragioneristiche che si traducono nel c.d. modalità di maneggio del denaro pubblico da parte dell’agente contabile). principi del procedimento di spesa:
- Legalità → necessità della legge di autorizzazione e della iscrizione in bilancio
- Copertur a → previa valutazione della sostenibilità dell’impegno finanziario
- Procedimentalizzazione → erogazione della spesa segue necessariamente quattro fasi predeterminate (impegno, liquidazione, ordinazione, pagamento)
4. 4) S pecializzazione → è il c.d. agente contabile il soggetto preposto al procedimento di spesa
5. 5) Accessorietà → il procedimento di spesa è gestito come momento accessorio ad un’obbligazione
pecuniaria della PA
6. 6) Discrezionalità → il procedimento di spesa non è procedimento vincolato (salvo per taluni
profili) ............ CORTE DEI CONTI Giudice speciale che deve garantire un regime meno rigoroso del giudice civile; vi sono una serie di attenuazioni (ex. risarcimento trova il limite della colpa grave), volto a rassicurare il funzionario pubblico; il fine non è di ripristinare l’erario a tutti i costi, ma di mettere in capo al funzionario quella quota di risarcimento proporzionata alla sua violazione dello standard di diligenza (colpa grave). D’altra parte la Corte dei Conti ha un volto severo: c’è una Procura e una giurisdizione di tipo obiettivo (e non di tipo soggettivo, come nel caso civile, in cui a promuovere l’azione deve essere un soggetto che ha un interesse specifico e differenziato)àc’è un interesse alla giustizia in modo più complessivo, che magari sacrificherà l’interesse di quella PA in quella specifica controversia. Nella costituzioneàla Corte dei conti è un giudice speciale Titolo III, sez. III – Il Governo/Gli organi ausiliari → Art. 100, co. 2: La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato (riferimento alla funzione di controllo) Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinariaàcontrolla l’apparato para-statale che è costituito da varietà di enti non formalmente definibili come PA (ex. enti previdenziali, società per azioni in controllo pubblico, ecc...). Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. Titolo IV – La magistratura → Art. 103, co. 2 ( giurisdizione speciale; riferimento alla funzione giurisdizionale) Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate. È un organo ausiliario, con funzioni :
1. 1) Controllo (verifiche di legittimità e verifiche di efficienza-efficacia-economicità in particolare:
parifica e controllo di gestione)
2. 2) Giurisdizionali (responsabilità amministrativa e contabile, giudizi pensionistici)
3) Consultive Organizzazione :
- Istituita con legge 14 agosto 1862, n. 800 -- Presidente (legge 4 marzo 2009, n. 15) -- Consiglio di Presidenza, analogo al CSM, istituito legge 13 aprile 1988, n. 117 (riformata nel 2006) composto da: Presidente della Corte dei conti, che lo presiede; Procuratore Generale della Corte dei conti; Presidente aggiunto della Corte dei conti o Presidente di sezione piu anziano; 4 professori ordinari in materie giuridiche o gli avvocati con venti anni di esercizio eletti, due dalla Camera e due dal Senato, a maggioranza assoluta (compon. “laica”); 4 magistrati ripartiti tra le diverse qualificheàgarantisce autonomia e indipendenza dei magistrati, similmente al CSM. 16 C’è una separazione tra le sedi a seconda delle funzioni:
- Sedi giurisdizionali (3 centrali, 1 d’appello siciliana, e territoriali regionali)
- Sezioni di controllo (5 centrali e territ. Regionali)
- Procura Generale contabile (centrale, a Roma); Procura Generale per la regione Sicilia (sezione della procura centrale) e Procure regionaliàfunzioni di PM nei giudizi di responsabilità, con obbligo di denuncia (la funzione inquirente protegge gli interessi pubblici)
- Sezioni riunite àcompetenti per le c.d. questioni di massima e conflitti di competenza (ex. quando la sez. giurisdizionale di Trento si scontra con quella di Bolzano su chi è competente su una questione regionale; resta la competenza della Cassazione per le questioni di giurisdizione, ex. Corte di Conte/giudice amministrativo). Approfondiamo la funzione di giurisdizione sulla resp. amministrativo-contabile Non si parla dell’art. 28 Cost. (“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. // In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici” →Responsabilità indiretta); questo riguarda la resp. della PA verso un terzo, per violazione di un diritto soggettivo o interesse legittimo, attraverso attività giuridica e materiale della PA stessa.
- Competenza è del giudice civile/amministrativo a seconda che ad essere stato leso sia stato un diritto soggettivo o un interesse legittimo. Diversa è la resp. contabile, detta per “ danno erariale ” (per il danno arrecato alla PA dal pubblico funzionario). Ad ex. la PA deve risarcire il terzo per un danno causato materialmente del funzionario, nei confornti del quale la PA agisce in regresso per ottenere la restituzioneàla corte di conti si muove affinché all’erario possa essere recuperato il danno derivante da resp. indiretta.
- Il danno erariale può manifestarsi anche in altri modi, a prescindere dal danno subito da un cittadino: ex. custode dei beni che li lascia deteriorare, l’agente contabile che maneggia il denaro e fa un pagamento incauto non dovuto, ecc...
- Copertura costituzionale è dunque da ricercare nell’art. 97 Cost : “Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari“àc’è un’occasionalità necessaria del danno rispetto all’esercizio delle funzioni. Distinzione tra responsabilità amministrativa e contabile A) Responsabilità contabile : responsabilità dei soggetti addetti ad una gestione contabile (agenti
1. responsabilità amministrativa dei pubblici funzionari (chiamati a rispondere del loro operato – il cui apporto causale non è tipizzato – in caso di danni patrimoniali arrecati alla PA)àmeccanismo per selezionare le condotte «atipiche» che producono il danno erariale (lasciando la selezione di tali condotte all’esercizio dell’azione da parte della Procura), lasciato all’iniziativa delle Procure: esercizio dell’azione contabile. R.D. 1038/33 rinviava per le procedure al c.p.civile (non penale)àtuttavia, nonostante tale rinvio generale, procedura con caratteristiche tipiche del processo penale:
- l'azione è esercitata dal procuratore (salve ipotesi ad istanza di parte o azioni popolari, caso raro)
- prima dell'esercizio dell'azione il procuratore deve invitare il funzionario interessato a dedurre , con termine di 30 gg (ci sono garanzie del giusto processo, come il contraddittorio più come il processo penale che quello civile)
- il procuratore svolge d’iniziativa la propria attività istruttoria per appurare l'esistenza di elementi di responsabilità. 2.responsabilità contabile (giudizio di conto) caratterizzato dalla tipicità àpronuncia sulla conformità, alle norme di funzionamento del procedimento di spesa ( norme ragioneristiche ), della gestione dell'agente contabile; la difformità è comunque produttiva di dannoànon necessaria una selezione delle notizie di danno, in quanto ogni agente contabile deve presentare il conto c.d. giudiziale della propria gestione, da depositare presso la Corte. Con il deposito l'agente è automaticamente costituito in giudizioà giudizio necessario. Istruttoria condotta dal magistrato relatore , non dalla procura (logica di giudice istruttore, simile ad un’impostazione inquisitoria):
- in caso di riscontrata regolarità (del conto giudiziale) : relazione del giudice relatore di proposta del discarico dell'agente + parere concorde del procuratore (c.d. visto di regolarità, ruolo “notarile” della procura)àdecreto di discarico del Presidente, che chiude il giudizio.
- in caso di riscontrata irregolarità : iscrizione al ruolo di udienzaàistruttoria/requisitoria del procuratoreà cognizione/decisione dell'intera sezione (tra cui c’è anche il magistrato relatore, ecco un rilievo inquisitorio). 18 Caratteristiche della giurisdizione amministrativa/contabile a. esclusiva : conosce di tutte le possibili questioni, attinenti sia a diritti soggettivi che ad interessi legittimi b. piena : comprende la conoscenza delle controversie sotto il duplice aspetto dell’accertamento dei fatti e dell’applicazione del diritto c. sindacatoria: non è vincolata né dalle precedenti statuizioni dell’amministrazione, né dalle domande delle parti, né dai motivi dedottià oggettiva / officiosa (tutela l’interesse pubblico astratto) d. discrezionale : potere riduttivo e valutazione dei vantaggi e. necessaria : ogni conto deve essere sottoposto alla Corte (per la resp. contabile) f. continua : ogni conto giudiziale deve essere concatenato a quello precedente e successivo g. officiosa: titolarità dell’azione di responsabilità spetta ad un pubblico ministero (soggetto pubblico) e sua obbligatorietà/doverosità (come nel processo penale). Elementi della resp. amm. in senso lato:
- rapporto soggettivo (di servizio; contabile) - danno erariale
- condotta antigiuridica
- colpevolezza
- nesso causale 1.soggetto della responsabilità :
- r. contabile: agenti contabili àgli agenti delle PA che abbiano maneggio di qualsiasi pubblico denaro, nonché coloro che si ingeriscano senza legale autorizzazione (di fatto), devono rendere il conto della loro gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei contiàesistenza di un rapporto di servizio peculiare tra amministrazione e suo agente contabile. Oggi istituita l’anagrafe degli agenti contabili: o ancheil contabile“difatto ”(art.178RCS) o obbligodiresadel conto“giudiziale ”(art.610RCS):vieneresonellaformadiunaiscrizione a ruolo in giudizio davanti alla Corte dei contiàgiudizio di conto come giudizio necessario. Ci possono essere tre figure principali di agente contabile:
- il ragioniere (gestisce le fasi di impegno e liquidazione),
- il tesoriere (delegato all’ordinazione e pagamento, fase finale di adempimento dell’obbligazione, soggetto agli obblighi civilistici del depositario),
- economo (agente incaricato delle spese minute su base di anticipazioni di cassa (c’è un regolamento di economato, per le spese per cui è necessario il pagamento immediato senza che si trasformino in nuovo debito); è consegnatario dei beni patrimoniali).
- r. amministrativa: soggetti in rapporto di servizio àmomento oggettivo di collegamento funzionale della PA danneggiata con il soggetto danneggiante (c’è l’esercizio di una funzione, un rapporto qualificato)à≠ dalla RC verso la PA.
- ambito soggettivo in cui può sorgere la responsabilità (legittimazione passiva)→serve una «occasionalità necessaria »
- perimetro degli obblighi di servizio la cui violazione costituisce presupposto della responsabilitààobblighi sia tipici delle mansioni, che atipici e legati a principi di disciplina, onore e fedeltà (artt. 54 e 98 Cost.). Senza violazione degli obblighi di servizio non può esserci danno erariale risarcibile, ma non sempre è vale il contrario.
- Può essere in rapporto di servizio anche chi non è in rapporto di pubblico impiego→ es. sì il direttore lavori, no il progettista (che è invece legato alla PA da un rapporto civilistico). 19
l’atto amministrativo illegittimo rileva come “fatto” produttivo di danno erariale, e rileva quindi non per i vizi suoi propri (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere, eventuale nullità), ma in quanto manifestazione di una violazione degli obblighi di servizio (principi di disciplina, onore e fedeltà: artt. 54 e 98 Cost.) = la responsabilità attiene ai comportamenti soggettivi, non alla decisione amministrativa in sé àillegittimità dell’atto non è sufficiente a concretizzare l’illecito amministrativo àilliceità amministrativa può riscontrarsi anche in presenza di atti formalmente legittimi (il provvedimento è legittimo formalmente verso l’esterno, ma internamente c’è stata violazione degli obblighi, ad esempio spreco delle risorse). 20 Circa il nesso causale , vale la distinzione tra: a) b) danno evento (lesione di una situazione soggettiva protetta della PA, di rilevanza economica; è il danno giuridicamente rilevante)à causalità materiale (lega la condotta materiale all’evento dannoso: condotta- danno evento): si usa per risp. a chi è l’autore? Tesi consolidata nella giurisprudenza contabile: regolarità causale (conditio sine qua non corretta dalla causalità adeguata: id quod plerumque accidit), con equivalenza delle cause antecedenti o concomitanti in caso di concorso di responsabilità. La causalità è sempre concreta, mai ipotetica. danno conseguenza (perdita patrimoniale)à causalità giuridica (lega l’evento dannoso al danno concretamente risarcibile: danno evento-danno conseguenza): quanto è il danno risarcibile? Compensatio impropria (art. 1, co. 1 ter, l. 20/1994): Corte dei conti contiene in considerazione – anche d’ufficio – i vantaggi comunque conseguiti dalla stessa o da altra pubblica amministrazione. La causalità è su due «livelli» anche nell’illecito contabile
- Nella responsabilità amministrativa la condotta illecita è atipica , ciò che qualifica la fattispecie è il carattere erariale del danno
- Nella responsabilità contabile la condotta illecita è tipica , connessa ad illegittimità nel maneggio del denaro (procedimento contabile viziato = vizio tipico è un evento giuridico), ma comunque è necessario il danno (come evento materiale) In entrambi i casi la responsabilità è da fatto – comportamento – illecito, mai da fatto lecitoàserve la violazione dell’obbligo di servizio. Tuttavia ad essere sanzionato non è il fatto in quanto tale, ma il fatto in quanto produttivo di danno erariale concreto (evento materiale)àse il danno non è riscontrato, non vi è responsabilità (mai illecito contabile di mera condotta). Da cosa deriviamo la rimproverabilità sul piano oggettivo?
- Ø Serve un danno conseguenza , materialmente riscontrabile (menomazione patrimoniale)
- Ø Serve l’antigiuridicità della lesione , intesa come danno evento (danno contra ius = ingiustizia, che ricomprende la lesione a quella posizione giuridica soggettiva particolarissima che è l’integrità
dell’Erario)
- Ø Serve anche l’antigiuridicità della condotta : o - sia in positivo (violativa di obblighi di servizio)àda provare, diversamente da quanto accadrebbe in una vera responsabilità di tipo civilistico (dove nell’extracontrattuale rileva «qualunque fatto») o - che in negativo (danno non iure, non scriminato da cause di giustificazione) La colpevolezza nella responsabilità amministrativa e contabile Elemento psicologico (la violazione degli obblighi di servizio lo colora come riconducibile ad una colpa specifica, piuttosto che ad una colpa generica): Ø necessario : non è configurata come responsabilità amministrativa oggettiva (diversamente dalla ricostruzione che si faceva in passato per la responsabilità contabile) Ø limitato a: - Dolo : 1) extracontrattuale/intenzionale (violazione intenzionale per finalità esterne); 2) contrattuale/in adimplendo/diretto (violazione intenzionale non per obiettivi esterni) →coscienza e volontà di violare gli obblighi di servizio (implica il rispondere anche dei danni imprevedibili, senza limite ex art. 1225 c.c.); 3) eventuale
- Colpa grave (la colpa non grave non integra responsabilità amministrativa)ànovità della riforma del 1994, giudicata costituzionalmente conforme da Corte cost. 371/1998; → ratio di bilanciare esigenze di responsabilità ed esigenze di buon andamento (non esporre l’azione amministrativa a rallentamenti determinati dal timore di responsabilità: sorta di “amministrazione difensiva”)à analogo al 2236 c.c. Gravità della colpa (come soglia minima di imputabilità) diversa da graduazione della colpa (come criterio di commisurazione della responsabilità)àconsiderabile nell’esercizio del potere riduttivo : quando la colpa è grave, a seconda della gravità della stessa, si graduerà il quantum del risarcimento (diversamente dal civile). Guella, descritto come sociopatico assistente di amministrativo, delitti verso ragazze sembra condurre a lui, non nega di essere colpevole: alla fine si scopre che è non è lui, ma non si è opposto perché pensava che prima o poi secondo la teoria causalità adeguata avrebbe potuto compiere lui il delitto. 21 Le cause di giustificazione (circostanze che fanno venir meno l’antigiuridicità) Circostanze che fanno venir meno l’antigiuridicità, come elemento negativo dell’illecito; sono figure particolari per la resp. contabile, fondate su una ratio diversa da quella del principio di non contraddizione (che invece connota le scriminanti del diritto civile e penale).
- Insindacabilità delle scelte discrezionali àLa discrezionalità amministrativa è limite esterno all’area della giurisdizione contabile: le valutazioni di opportunità delimitano l’area delle condotte consentite (viene meno la violazione dell’obbligo di servizio, anche se eventualmente un danno dovesse esserci). cosa è discrezionale? cura concreta degli interessi pubblici:
È un potere officioso, ad ampia discrezionalità giudiziaria; è più simile ad un potere di quantificazione della pena (proprio del mondo penalistico), che ad un potere di riduzione equitativa del risarcimento, degradato ad indennizzo. Natura non chiara; ci sono varie tesi:
- potere equitativo;
- parziale rinuncia al credito della PA, mediata dal giudice;
- atipico concorso di responsabilità della PA,
- criterio flessibile di ripartizione del rischio àè la tesi prevalente applica una sorta di logica del rischio trasferito , fondata su culpa in eligendo (tratto dalle idee relative a RC di padroni e committenti; quando ci sono elementi soggettivi) e/o colpa organizzativa (tratto dalle idee connesse alla responsabilità da reato delle persone giuridiche; quando ci sono elementi oggettivi) Corte cost. 54/19 75 : avalla quest’ultima ricostruzione, affermando che il potere riduttivo è costituzionalmente legittimo, ed anzi utile per far salva la (passata) non rilevanza del grado di colpa nel meccanismo di imputazione (non era costituzionalmente necessario estendere al funzionario amministrativo il privilegio dell’esenzione da colpa lieve per il professionista intellettuale, ex 2236 c.c.). Oggi tuttavia non si risponde più per colpa lieve. Potere riduttivo ammesso anche per fatti dolosi : ratio è equitativaàgiurisprudenza in caso di dolo esclude la maggior parte dei fattori oggettivi e soggettivi, ma riduce comunque quando ciò è necessario per evitare di imputare danni sproporzionati. Funzione costituzionale della responsabilitààfunzionale a tutelare il buon andamento della PA (art. 97 Cost.), presidiando gli obblighi di fedele servizio (artt. 54 e 98 Cost.). Nonostante i profili problematici, resta un tipo di responsabilità di tipo risarcitorio. Tuttavia è contrattuale o extracontrattuale?
1. 1) Natura extracontrattuale : esclusa per l’evidente contatto qualificato tra PA e suo funzionario; la
logica extracontrattuale è pensata invece quando c’è un rapporto di estraneità tra i coinvolti; anche se l’impostazione originaria era proprio nella logica del neminem laedere (ed infatti, siamo sicuri che l’Erario si immedesimi con la singola PA? Se l’Erario è centro di interessi separati, allora è coerente la logica Aquiliana...). Peraltro, si tende a qualificare come comunque extracontrattuale la responsabilità verso amministrazioni terze (se il funzionario di servizio dell’amministrazione A cagiona un danno all’amministrazione B).
2. 2) Natura contrattuale àchiaramente affermata con l’art. 18 TU 3/1957: centrali le “violazioni di
obblighi di servizio” (si guarda al rapporto qualificato). Analoga alla responsabilità del dipendente subordinato (2104 c.c.)? no, la matrice fondamentale rimane aquiliana:
- Nella resp. amministrativa in senso stretto l’onere della prova grava sul danneggiato/PM (con suo rischio delle cause ignote)...ma nella resp. contabile peculiare «inversione» nel giudizio di conto
- Prevedibilità dell’evento non rileva a limitare il danno
- Prescrizione (quinquennale)
- Criteri di riparto del debito risarcitorio tra danneggianti non sono solidali ma parziari
3. 3) Natura sanzionatoria àalcuni elementi sottolineano la natura di giudizio di riprovevolezza del
comportamento inosservante dei doveri di servizio, più che di giudizio ripristinatorio (con il reintegro patrimoniale come fine ultimo). Elementi tradizionali a favore della tesi (Potere riduttivo, potere sindacatorio della corte che non è legata né al petitum che alla prove addotte dalle parti, officiosità dell’azione) ed elementi introdotti
con riforme (personalità, intrasmissibilità, parziarietà, attenuazione del grado di colpa, irresponsabilità delle scelte politiche). Se è una responsabilità con profili sanzionatori, si dovrebbero dunque applicare le garanzie della pena e del diritto penale (secondo la giurisprudenza EDU Engel, che non guarda all’aspetto formale, ma sostanzialistico del diritto penale, laddove vi siano profili afflittivi)?àLa CC ha sempre fatto salvo il profilo processuale proprio della corte dei Conti (Corte cost. 383/1992 rimane responsabilità, nonostante l’intrasmissibilità agli eredi; non applicabile lo statuto costituzionale della pena. 23 A partire da Corte cost. 372 e 453/1998àaccanto agli elementi restitutori/reintegratori sono ammessi anche profili di deterrenza, ma rimane prioritaria la ratio reintegratoria : il danno conseguenza – danno erariale, patrimoniale – è l’elemento caratterizzante tutto il regime. → le “correzioni sanzionatorie” sono peraltro tutte nel senso di attenuare, temperare la responsabilità ripristinatoria (il profilo sanzionatorio è in bonam partem verso il danneggiante, non spostano gli equilibri processuali), ma sarebbero costituzionalmente compatibili anche soluzioni opposte (che rendono più gravosa la condanna rispetto a quanto necessario a ripristinare): peraltro la stessa Cass. ha ammesso che la RC italiana è compatibile con l’idea di danno punitivo, e quindi elementi di deterrenza nel regime normativo non mutano la natura della responsabilità. La personalità della responsabilità amministrativa
- Unico criterio di imputazione è quello soggettivo ànessuna forma di responsabilità per fatto altrui (come nel penale e diversamente dal civile, dove tale principio è attenuato)
- Intrasmissibilità agli eredi , salvo il loro indebito arricchimento (e limitatamente a questo)àdiventa rilevante la distinzione tra illecito con o senza profitto: per estendere l’obbligo risarcitorio all’erede serve non solo il danno patrimoniale della PA, ma anche l’arricchimento ingiusto dell’erede (logia opposta della RC, in cui la trasmissibilità è la regola, salvo il beneficio d’inventario).
- parziarietà in caso di concorso (regola generale, diversamente dal civile)àse il danno erariale è causato da più persone, ciascuno è condannato per la parte che ha causato (obbligazione fisiologicamente divisibile); ma eccezionalmente l’obbligazione risarcitoria è solidale sul lato passivo, se i concorrenti (a) hanno tratto profitto o (b) hanno agito con dolo; infine, se c’è concorso colposo in illecito doloso, il responsabile per colpa è tenuto solo in via sussidiaria. La prescrizione Dalla legge di riforma 20/1994à prescrizione quinquennale (come il 2043 cc, extracontrattuale).
- Se la condotta antigiuridica è precedente al danno, decorrenza della prescrizione è comunque a partire dal danno erarialeànella responsabilità indiretta: decorre dall’esborso del risarcimento della PA al terzo (quindi dopo che si è esaurito l’eventuale accertamento del Giudice Ordinario o Giudice amministrativo cui il terzo si è rivolto per lesione del diritto sogg./ interesse legittimo).
- Efficacia interruttiva permanente di ogni atto processuale, tra cui anche l’invito a dedurre (ma per esso effetto interruttivo solo una volta, con tetto massimo di 5+2 anni; è una particolarità propria del diritto penale. Se entro sette anni non interviene la condanna definitiva, il danno si prescrive; dunque anche questo profilo preso dal diritto penale è in bonam partem per il danneggiante).
