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DIRITTO COSTITUZIONALE – TEMISTOCLE MARTINES
PARTE PRIMA – SOCIETÀ, DIRITTO E STATO
CAPITOLO 1 – COMUNITÀ E DIRITTO
1. I GRUPPI, GLI INTERESSI SOCIALI ED IL LORO PRINCIPIO ORDINATORE.
FENOMENO GIURIDICO E FENOMENO ASSOCIATIVO
L'uomo è in continua relazione con i suoi simili assieme ai quali costituisce dei gruppi sociali. Di tali gruppi si entra a far parte o necessariamente (es. ciascuno di noi fa parte del gruppo sociale Stato) o volontariamente, cioè per libera determinazione (es. far parte di un partito politico). L'uomo tende ad unirsi per soddisfare gli interessi che non possono essere soddisfatti singolarmente; questi interessi si distinguono in individuali e collettivi. Gli interessi individuali possono essere puramente egoistici e potranno trovare tutela e soddisfacimento entro i limiti prestabiliti dagli stessi componenti del gruppo. Qualora, invece, gli interessi individuali non possono essere soddisfatti se non in forma associata, vanno definiti interessi collettivi. Se si ha riguardo all'interesse dell'intero gruppo si avrà l' interesse generale. Particolare importanza hanno acquistato gli interessi diffusi che si caratterizzano per non avere un loro centro di riferimento ed essere propri di una serie indeterminata di soggetti (es. i consumatori – i senza tetto – i malati) non collegati tra loro da alcun vincolo associativo. Essi hanno per oggetto beni (es. paesaggio – ambiente – salute) direttamente tutelati dalla Cost. e dagli Statuti delle regioni di diritto comune. L'interesse individuale egoistico può divenire antisociale quando si ponga in contrasto con gli altri interessi individuali collettivi o generali. Gli interessi umani appaiono ordinati secondo un principio di confliggenza-composizione vigente fra interessi di grado diverso. Un gruppo sociale può essere costituito soltanto quando al principio di confliggenza-composizione si sovrappone un altro principio ordinatore che lo disciplina. Questo principio ordinatore può operare all'interno del gruppo facendo coincidere l'interesse di uno solo (tirannia) o di un ristretto numero (oligarchia) o di tutti gli associati (democrazia). Successivamente la coesione di un gruppo sarà assicurata dalle regole. Ne deriva che un gruppo sociale viene ad esistenza ancor prima che si dia delle regole; esse tuttavia assolvono ad una funzione essenziale, detta organizzativa, diretta a dare al gruppo il carattere della stabilità e della continuità nel tempo, i quali valgono a distinguere il gruppo sociale da semplici riunioni. Es. la famiglia (definita dall'art. 29 Cost. come società naturale) è determinata da un duplice ordine di norme: quelle contenute nella Cost. e nel codice civile, e quelle poste all'interno di questa “società naturale” che si organizza autonomamente. Perché il gruppo sociale abbia effettiva esistenza è necessario che le regole poste siano effettivamente vigenti e vengano spontaneamente rispettate o fatte rispettare coattivamente, e in caso di violazione deve essere applicata una sanzione. Quindi la famiglia esisterà come società naturale sin quando avrà un'organizzazione autonoma vigente, sin quando cioè i suoi componenti obbediranno alle regole che la famiglia stessa si sarà date, altrimenti continuerà ad esistere solo come istituto giuridico. A fondamento di ogni gruppo sociale possiamo porre un principio ordinatore che trova espressione nel vincolo associativo ed un complesso di regole che ne costituiscano l'organizzazione. Il principio ordinatore e l'organizzazione imprimono il carattere della giuridicità ad ogni consociazione umana. Accanto alle regole organizzative si pongono le regole istituzionali , mediante le quali si esprimono i valori/interessi intorno ai quali il gruppo si è costituito, fissandoli in una formula linguistica. Es. la Cost. italiana stabilisce nell'art. 42 che “la proprietà privata è riconosciuta” e l'art. 832 c.c. dispone che “il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento giuridico”.
2. LA TEORIA ISTITUZIONALE DEL ROMANO E LA DOTTRINA PURA DEL DIRITTO DEL KELSEN. LA CONCEZIONE ISTITUZIONALE DEL DIRITTO NEL PENSIERO DEL MORTATI. La concezione istituzionale del diritto collega il fenomeno giuridico al gruppo sociale, escludendo che vi sia un solo ordinamento giuridico, quello statale. Secondo questa concezione ogni gruppo
sociale crea un proprio ordinamento giuridico , autonomo da quello dello Stato. Gierke afferma che è capace di produrre diritto ciascuna comunità organica, in particolare, lo Stato come comunità popolare organizzata, ma anche la Chiesa, il comune ed ogni collettività. Santi Romano ha sostituito il concetto di istituzione a quello di comunità e ha affermato che il diritto non si esaurisce in un complesso di norme o regole create dalla comunità, ma è l'istituzione stessa. Il concetto di istituzione indica la simbiosi tra norma, organizzazione e pluralità dei soggetti e interessi coinvolti nella società giuridicamente organizzata. Ordinamento giuridico ed istituzione sono pertanto la stessa cosa. Secondo l'opposta teoria normativa ( teoria imperativistica ), il diritto si esaurirebbe nelle norme intese come comandi o imperativi. Rappresentante di questa seconda tendenza è Hans Kelsen , la cui “dottrina pura del diritto” vuole conoscere esclusivamente e unicamente il suo oggetto. Kelsen sostiene che il giurista deve limitarsi a chiarire cosa il diritto sia e come esso si presenti. Secondo Kelsen il diritto è un sistema di norme che regolano comportamenti umani e la norma va considerata come uno schema qualificativo di un fatto esteriore , il quale viene trasformato in atto giuridico o antigiuridico, in base alla qualificazione che la norma ha attribuito. Il diritto viene concepito da Kelsen come un insieme di norme regolanti (o superiori) e di norme regolate (o inferiori) e che questo insieme di norme costituisce una “costruzione a gradi dell'ordinamento giuridico”. Norma superiore sarebbe la norma che costituisce il fondamento della validità di un'altra. Tuttavia questo fondamento deve terminare con una norma presupposta come ultima e suprema. Alla concezione istituzionale del diritto si rifà Mortati sostenendo che la sola considerazione delle norme dà una rappresentazione monca del fenomeno giuridico. Da qui la necessità di risalire dalle norme alla “istituzione”, che appare sinonimo di “costituzione” come legge di vita che caratterizza il gruppo sociale.
3. IL DIRITTO E GLI ALTRI FENOMENI SOCIALI Le teorie del Romano, del Kelsen e del Mortati approdano alla medesima conclusione circa il fondamento della giuridicità. Tutti e tre si riferiscono ad un assetto fondamentale, identificato dal Romano nella istituzione (intesa come corpo sociale organizzato), dal Kelsen nella norma fondamentale (presupposto logico trascendentale e costituzione effettivamente statuita ed efficace) e dal Mortati nel gruppo sociale (cioè nel fine fondamentale per cui il gruppo esiste). La tesi della socialità del diritto trova ulteriore conferma. Kelsen afferma che le norme giuridiche regolano comportamenti umani e che l'ordinamento giuridico è un ordinamento sociale diretto ad assicurare la sicurezza collettiva. Questa conclusione non è sufficiente ad isolare il fenomeno giuridico da altri fenomeni sociali. Le regole economiche, morali o religiose sono regole sociali ma presuppongono l'esistenza di un gruppo sociale e non valgono a costituirlo. Solo il diritto, nelle sue componenti materiale e formale, vale a creare il gruppo sociale ed a conferirgli stabilità e continuità nel tempo, mediante la posizione di norme dotate del carattere della coattività. 4. LA COSTITUZIONE IN SENSO FORMALE E MATERIALE. LA COSTITUZIONE COME PROCESSO. Il problema della fonte suprema dell'ordine normativo è preso in esame dal Mortati con la teoria della costituzione materiale. Per costituzione materiale il Mortati intende “quel nucleo essenziale di fini e di forze che regge ogni singolo ordinamento positivo”. L' elemento strumentale da cui emana la costituzione materiale è dato dalle forze politiche ; l' elemento materiale , invece, è dato dallo scopo unificatore di vari interessi. La costituzione materiale si identifica nelle forze politiche organizzate che in un determinato momento storico riescono ad interpretare attivamente l'interesse generale della comunità politica. La costituzione materiale rappresenta per il Mortati la fonte giuridica primigenia. La funzione della costituzione materiale è quella di identificare quelle norme nelle quali sono sanciti i principi fondamentali di un determinato ordinamento. La costituzione materiale acquista il suo maggior valore ove si metta a raffronto l'assetto determinato delle forze politico-sociali (realtà politica) con le prescrizioni della costituzione formale (data dal documento in cui vengono racchiuse le norme costituzionali). Le due costituzioni possono divergere, si tratta allora di eliminare le ragioni del contrasto o modificando la costituzione
PUBBLICO.
Il diritto ha lo scopo di conservare il gruppo sociale , ogni norma è predisposta per il raggiungimento di questo fine. Secondo questo criterio non vi è alcuna differenza fra la norma contenuta nell'art. 832 cod. civ. (“Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento giuridico”) e quella contenuta nell'art. 624 cod. pen. (“Chiunque si impossessa della cosa mobile altrui, sottraendola a chi la detiene, al fine di trarne profitto per se o per gli altri, è punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni e con la multa da euro 154 a euro 516”). Ambedue tutelano un interesse ritenuto rilevante al fine di assicurare la pacifica convivenza dei consociati. Il tipo di interesse tutelato nella prima è un interesse individuale (del proprietario a godere e disporre delle cose senza turbative), nella seconda di un interesse pubblico (della collettività alla punizione di chi è riconosciuto colpevole del reato di furto). Ne consegue che il fine del diritto può essere perseguito o indirettamente mediante la tutela di interessi individuali determinati, o direttamente mediante la tutela degli interessi pubblici. Le norme giuridiche si distinguono in norme di diritto privato e norme di diritto pubblico. Una norma è detta di diritto pubblico se tutela un interesse che realizza la conservazione della società, invece, è detta di diritto privato se tutela un interesse individuale. CAPITOLO 2 – LE FONTI DEL DIRITTO
1. DELIMITAZIONE DELL'INDAGINE Il fenomeno giuridico prende forma in una serie di regole istituzionali e organizzative nelle quali sono espressi gli interessi del gruppo sociale. I valori di queste regole vengono fissati in una formulazione linguistica, si stabiliscono gli organi e le procedure per la formulazione delle regole e vengono create delle regole per coordinare il sistema nel suo interno. Un esempio è il valore di “eguaglianza”; la legge deve assicurare l'eguaglianza (formale). Il Parlamento nel formulare la legge non può operare discriminazioni fra i cittadini, quindi incontra dei limiti nella regola istituzionale. 2. LA NORMA GIURIDICA Le norme giuridiche evidenziano gli interessi propri del gruppo, prescrivono i modi ed i limiti con i quali i soggetti possono perseguire tali interessi, determinano gli organi e le procedure per accertare e per dichiarare l'inosservanza delle prescrizioni, stabiliscono la sanzione da applicare nei confronti di chi non ha applicato la norma. Destinatari delle norme giuridiche sono o tutti i consociati (art. 24 Cost. “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”) o solo alcuni di essi (art. 34 Cost. “I capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto a raggiungere i gradi più alti degli studi”); ma non è escluso che le norme possano avere come destinatari singoli individui (attribuzione della pensione alla vedova). I caratteri più ricorrenti della norma giuridica sono: la positività, la coattività, l'esteriorità, la generalità e l'astrattezza. La norma per essere giuridica deve essere positiva , cioè deve enunciare un interesse effettivamente vigente nella comunità o predisporre gli strumenti necessari per il suo soddisfacimento e la sua tutela. Il carattere della positività si lega necessariamente a quello dell' effettività , intesa come concreta efficacia della norma. La norma è concretamente efficace quando è osservata dal maggior numero di coloro ai quali si indirizza. La norma giuridica è coattiva , in quanto il precetto normativo deve essere eseguito anche contro la volontà o in assenza della volontà del destinatario. Nell'ipotesi di violazione della norma la sanzione consisterà nell'applicazione di una misura punitiva nei confronti di chi non ha obbedito al precetto. Non tutte le norme giuridiche esprimono un comando assistito da una sanzione in caso di inosservanza. Si pensi alle norme che attribuiscono capacità, diritti, potestà, situazioni giuridiche attive in genere, alle norme istituzionali, organizzative, permissive, definitorie, promozionali, ecc. il carattere dell'esteriorità della norma giuridica consiste nel fatto che essa disciplina la vita di relazione e ne organizza i modi di svolgimento. La generalità consiste nell'attitudine della norma a regolare categorie di fatti o di comportamenti
senza riferimento a situazioni o soggetti determinati. Si pensi all'art. 43 cod. civ. “il domicilio di una persona è nel luogo in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi”. L' astrattezza consiste nel fatto che le norme sono disposte in via preventiva ed ipotetica. Ad esempio, l'art. 575 cod. pen. “Chiunque cagiona la morte di un uomo è punito con la reclusione non inferiore ad anni 21”. I caratteri della generalità e dell'astrattezza si trovano anche in altre regole sociali, anche se in misura inferiore; si tratta delle norme speciali (norme che rispetto a quelle generali stanno in rapporto di speces a genus) e norme eccezionali (che contengono una deroga alla norma generale). Gli atti legislativi, quali le leggi personali (che hanno per destinatari soggetti singoli e determinati) e le leggi con le quali vengono assunti provvedimenti concreti (definite leggi-provvedimento) sono equiparati alla legge ma non hanno carattere normativo, cioè non contengono norme giuridiche (che abbiano come connotati essenziali la generalità e l'astrattezza). Possiamo identificare quindi la norma giuridica come una “ prescrizione generale ed astratta che identifica ed enuncia gli interessi vigenti in un gruppo sociale o appresta le procedure per la loro tutela e il loro completo soddisfacimento e della quale, pertanto, deve essere garantita l'osservazione ”.
3. FONTI DI PRODUZIONE E FONTI SULLA PRODUZIONE: FONTI-ATTI E FONTI-FATTI; FONTI DIRETTE E FONTI INDIRETTE; FONTI DI COGNIZIONE Le norme giuridiche sono normalmente desumibili da una formulazione linguistica scritta, al fine di conferire loro un certo grado di certezza e stabilità. In presenza di una fonte del diritto è dato distinguere: l' aspetto formale (atto posto in essere secondo una determinata procedura), l' aspetto sostanziale (il contenuto dell'atto), la norma giuridica desumibile dall'atto attraverso l'interpretazione. Si definiscono fonti normative gli atti e i fatti mediante i quali vengono poste le norme giuridiche. Le fonti di produzione sono gli atti e i fatti che producono o sono idonei a produrre diritto, e l'ordinamento quindi disciplina gli organi e le procedure necessarie alla produzione delle norme. Così, ad esempio, l'art. 70 Cost. (“La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere”) stabilisce quali organi sono deputati a produrre le leggi, mentre l'art. 72 Cost. determina la procedura per la formazione delle leggi. In questi casi siamo in presenza di una fonte di produzione (di norme organizzative) o una che è al tempo stesso fonte sulla produzione (vale a dire fonte di norme che determinano gli organi e le procedure sulla formazione del diritto) le fonti normative si distinguono in fonti-atti e fonti-fatti. Le fonti-atti sono costituite da manifestazioni di volontà espresse da un organo legittimato ad emanare norme e trovano la loro formulazione nel testo normativo (fonti scritte). Le fonti-fatti consistono in un comportamento oggettivo e vengono assunti come fatti. La distinzione tra atti e fatti normativi acquista rilevanza ove essa vale a delimitare la competenza della Corte costituzionale che nei giudizi di legittimità costituzionale è chiamata a sindacare la conformità alla Costituzione delle fonti-atti. Altra distinzione è quella tra fonti dirette e fonti indirette : si hanno le prime quando la fonte è prevista e regolata nello stesso ordinamento, le seconde quando essa è disciplinata in un ordinamento esterno a quello dello Stato. Lo stato di necessità è normalmente previsto negli ordinamenti come condizione o presupposto per l'emanazione di un atto od il compimento di un'attività in deroga all'ordine prestabilito delle competenze. Così, ad esempio, la nostra Cost. (art. 77) dispone che in casi straordinari di necessità e urgenza il governo può adottare provvedimenti provvisori con forza di legge (sostituirsi, cioè, al Parlamento). La necessità come fonte opera al di fuori o in contrasto con l'ordinamento e si riconnette strettamente ad un fatto che ha la forza di imporsi come normativo; in altri termini, la necessità diviene fonte del diritto quando occorre far fronte a situazioni eccezionali, non previste né prevedibili, al fine di salvaguardare i valori essenziali dell'ordinamento. Una parte della dottrina nega che la necessità possa costituire una fonte di diritto, ritenendo che essa sia sempre un principio rivoluzionario e, come tale, extra-giuridico. Dalle fonti di e sulla produzione vanno tenute distinte le fonti di cognizione, cioè documenti e pubblicazioni ufficiali attraverso cui si rende noto il testo di un determinato atto normativo.
5. LA DELEGIFICAZIONE, LA SEMPLIFICAZIONE NORMATIA ED IL
MECCANISMO C.D. TAGLIA-LEGGI
La complessità e la varietà delle fonti e l'eccessiva produzione legislativa hanno posto all'attenzione della dottrina e degli organi di governo il problema delle delegificazione. Si tratta di esaminare se è possibile porre un freno all'inflazione delle leggi (in Italia sono in vigore circa 50.000 leggi) sottraendo al legislatore il potere di disciplinare una materia che non sia legislativa, giungendo in tal modo a “delegificare” intere materie o settori di materie per attribuirli alla competenza del potere esecutivo. Siffatto problema sarebbe almeno in parte risolto se si accogliesse la tesi di chi ritiene che l'organizzazione dei pubblici uffici è attribuita, dall'art. 97 Cost. non al legislatore ordinario bensì al potere esecutivo, che godrebbe al riguardo di una vera e propria “ riserva di regolamento ”. L'emanazione di una legge in una materia non legislativa si rende alle volte necessaria perché detta materia è già disciplinata da una legge, cosicché il regolamento (atto gerarchicamente subordinato) non può intervenire a modificare le norme in essa contenute. La delegificazione consiste nel “ decongestionare il Parlamento da attività superflue e non consone alle funzioni che esso dovrebbe svolgere in una moderna democrazia ”, mediante il ricorso ad una legge avente il fine di trasferire certe discipline dalla sede legislativa a quella regolamentare. A tale forma di delegificazione fa ricorso l' art. 17 della L. 400/1988 , in esso si dispone che sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Cost., per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dell'entrata in vigore delle norme regolamentari. L' organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate con regolamenti dello stesso tipo, idonei cioè a derogare a norme legislative, nel rispetto di alcuni criteri specificatamente elencati. È stata così creata quella “riserva di regolamento” in materia di organizzazione e funzionamento della P.A., di cui si parlava sopra. Il ricorso ai regolamenti di delegificazione è stato previsto dal legislatore anche per dare
attuazione alle direttive dell'UE; in tal senso la L. 234/2012 autorizza il Governo, nelle materie trattate dall'art. 117 Cost., già disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di legge, a dare attuazione alle direttive con regolamenti emanate ai sensi del già citato art. 17 della L. 400/1988. La L. 59/1997 stabilisce che il Governo, sulla base di un programma di priorità di interventi, definito con deliberazione del Consiglio dei ministri, presenta al Parlamento (entro il 31 maggio di ogni anno) un disegno di legge per la semplificazione e il riassetto normativo volto a definire per l'anno successivo gli indirizzi, i criteri, le modalità e le materie di intervento. Il disegno di legge prevede l'emanazione sia di decreti legislativi sia di regolamenti, ai sensi dell'art. 17 della L.400/1988. Negli ultimi 15 anni si è assistito ad una successione di interventi legislativi volti a delegificare interi settori normativi e a semplificare numerosi procedimenti amministrativi; ciò è avvenuto principalmente attraverso le leggi annuali di semplificazione, tra le quali si segnala la L. 50/. L' AIR ( analisi di impatto della regolamentazione ) prevista dalla L. 50/1999 consiste in una valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo e costituisce un supporto alle decisioni dell'organo politico di vertice dell'amministrazione in ordine all'opportunità dell'intervento stesso. Inoltre, è prevista anche la verifica dell'impatto della regolamentazione ( VIR ) consistente nella valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Sempre allo scopo di semplificare la legislazione riducendo la mole di leggi vigenti si è realizzato un meccanismo taglia-leggi , che opera mediante un'abrogazione generalizzata ed implicita, ad una scadenza prestabilita, della legislazione antecedente una certa data. L' art. 14 della L. 246/2005 prevede una serie di principi e criteri direttivi per l'individuazione delle disposizioni legislative “indispensabili” e soprattutto esclude dalla sua applicazione alcuni testi normativi (fra i quali il codice civile, il codice penale, il codice di procedura civile, il codice di procedura penale, il codice della navigazione, ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la denominazione codice, le disposizioni relative all'ordinamento delle magistrature, dell'Avvocatura dello Stato e al riparto della giurisdizione, le disposizioni tributarie e di bilancio, le disposizioni di attuazione della normativa comunitaria e quelle occorrenti per la ratifica e l'esecuzione di trattati internazionali, le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale). A questa delega c.d. taglia-leggi ha fatto l'adozione di 2 decreti-legge che, pur facendo salva l'applicazione dell'art. 14 della L. 246/2005, hanno individuato espressamente una serie di disposizioni legislative statali da ritenersi abrogate a partire da dicembre 2009. Dalla delegificazione in senso tecnico devono essere distinte:
- la DEREGULATION , che consiste nella riduzione dell'intervento dei poteri pubblici nelle attività economiche, con la conseguenza che tale intervento non è riuscito a migliorare l'allocazione delle risorse e la distribuzione del reddito;
- la DENAZIONALIZZAZIONE (o PRIVATIZZAZIONE ) che si ha quando lo Stato, già titolare di un'impresa o un'attività, decide di ritrarsi da tali campi di intervento e di affidare per intero ai privati la relativa disciplina;
- la DEBUROCRATIZZAZIONE , tendente a rendere più agile ed efficiente la P.A. mediante l'eliminazione di norme che appesantiscono le attività e i procedimenti amministrativi. 6. I CRITERI PER COMPORRE LE FONTI IN SISTEMA Le fonti vengono ordinate secondo un criterio. I criteri comunemente adottati sono: quello cronologico e quello della separazione delle competenze (in base al quale l'efficacia delle fonti viene distinta, a seconda della sfera, territoriale o materiale, in cui essa opera). Il termine efficacia può essere assunto sia in un significato formale sia in un significato sostanziale. Se lo riferiamo alle fonti intese come atti o fatti mediante i quali vengono prodotte le norme giuridiche , esso acquista chiaramente natura sostanziale e sta ad indicare l'attitudine della fonte a immettere nell'ordinamento regole dotate dei caratteri propri della norma giuridica; se, invece, lo
da riconoscere efficacia legislativa ai decreti d'attuazione per giungere all'organizzazione dei rapporti tra lo Stato e le Regioni a Statuto speciale con la conseguente modificazione dell'ordinamento previgente, si deve tuttavia osservare che, nella materia in cui incide, questa fonte si pone come esclusiva essendone ad essa soltanto riservata la disciplina. Fra la legge ed alcune fonti ad essa equiparate non esiste rapporto di pari ordinazione, bensì di separazione. Si pensi alle leggi regionali che, a norma dell'art. 117 Cost. e dei corrispondenti articoli degli Statuti speciali, possono essere emanate nelle materie enumerate, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Appare evidente che nelle materie enumerate in detti articoli la potestà legislativa viene ripartita tra lo Stato e le Regioni. Spetterà, infatti, al primo stabilire con proprie leggi i principi fondamentali per ciascuna materia; spetterà alle Regioni di legiferare nei limiti di detti principi. Fra la legge del Parlamento e gli atti governativi aventi la stessa efficacia (decreti legislativi e decreti legge), la Costituzione riserva la preferenza alla prima, condizionando l'esercizio della funzione legislativa da parte del Governo, alla previa emanazione da parte del Parlamento di una legge che determini oltre che il tempo entro il quale il Governo potrà legiferare e l'oggetto della delega, anche i principi e i criteri direttivi ai quali il Governo dovrà uniformarsi, subordinando l'ulteriore efficacia dei decreti legge che il Governo è legittimato ad adottare, in casi straordinari di necessità e urgenza, alla conversione in legge formale entro 60 giorni dalla loro pubblicazione.
7. LE FONTI AVENTI UN'EFFICACIA SUBORDINATA A QUELLA DELLA LEGGE FORMALE Efficacia formale e sostanziale subordinata a quella delle leggi formali hanno, nella gerarchia delle fonti, i regolamenti governativi e di altre autorità. Un regolamento potrà immettere nuove norme nell'ordinamento in quanto queste norme non siano in contrasto con quelle contenute in leggi formali o in atti di eguale forza. Inoltre, vige una gerarchia all'interno dei regolamenti stessi, secondo cui i regolamenti delle autorità diverse dal Governo non possono nemmeno dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Il principio della supremazia della legge non esclude che esigenze pratiche giustifichino che una legge possa disporre l'abrogazione di norme vigenti, con effetto dell'entrata in vigore di norme regolamentari con esse in contrasto ( regolamenti autorizzati ) o che un regolamento possa disciplinare una materia non disciplinata dalla legge ponendosi in tal caso come l'unica fonte regolatrice. La misura dell'efficacia sostanziale del regolamento è pari a quella della legge, ma ad essa non corrisponde un'eguale efficacia formale, essendo, per questo aspetto, i regolamenti sempre considerati come fonti inferiori alla legge e, pertanto, soggetti solo al giudizio di legittimità da parte degli organi della giustizia amministrativa. Accanto ai regolamenti statali governativi vanno menzionati i regolamenti statali non governativi , gli statuti e i regolamenti degli enti territoriali e degli enti pubblici non territoriali. La loro collocazione nella gerarchia delle fonti è diversa. Quanto ai primi, regolamenti statali non governativi possono essere emanati dai singoli ministri (regolamenti ministeriali), da più ministri (regolamenti interministeriali), da organi centrali (comitati interministeriali) o locali (ad es. i comandanti di porto). Tali regolamenti sono subordinati alle fonti primarie ai regolamenti governativi. Gli statuti di Province e Comuni devono essere emanati nell'ambito dei principi fissati dalla legge e i regolamenti degli stessi enti sono tenuti al rispetto della legge e dello statuto. 8. I REGOLAMENTI DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI E DEGLI ORGANI A RILEVANZA COSTITUZIONALE Gli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale possono darsi propri regolamenti diretti a disciplinare la loro organizzazione interna, lo stato giuridico ed economico del personale e il modo di esercizio delle loro funzioni. I regolamenti emanati dalle Camere sono fonti subordinate solo rispetto alla nostra Costituzione e danno esecuzione o attuazione a norme in essa contenute. I regolamenti che la Corte costituzionale può emanare per disciplinare l'esercizio delle sue
funzioni, a differenza dei regolamenti parlamentari, troverebbero il loro fondamento nella legge ordinaria, alla quale sarebbero pertanto gerarchicamente subordinati. Riguardo i regolamenti della Presidenza della Repubblica c'è da dire che spetta al Presidente della Repubblica l'approvazione del regolamento interno della Presidenza e stabilisce con suo decreto lo stato giuridico ed economico e gli organici del personale addetto alla Presidenza. Il Consiglio superiore della magistratura “può disciplinare con regolamento interno il funzionamento del Consiglio” e stabilire “le norme dirette a disciplinare la gestione delle spese”; infine, il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro può adottare propri regolamenti che, limitatamente ad alcune materie, sono approvati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, con decreto del Presidente della Repubblica. Anche il Consiglio dei ministri può darsi un regolamento interno per disciplinare i modi di esercizio dei propri lavori e le modalità di informazione sui lavori del Consiglio.
9. LA CONSUETUDINE Nel sistema delle fonti del diritto, fonte subordinata sia alla legge che ai regolamenti è la consuetudine o uso. Nelle materie regolate dalle leggi o dai regolamenti gli usi hanno efficacia solo in quanto sono da essi richiamati. Non sono ammesse nel nostro ordinamento consuetudini contrarie a leggi o regolamenti ( contra legem ) ma soltanto consuetudini che integrano e specificano il dettato legislativo ( secundum legem o interpretative ) o disciplinano materie non regolate dalla legge ( praeter legem o introduttive ). Sembra ammessa nel nostro ordinamento l' abrogazione di una norma mediante desuetudine che si ha quando i destinatari della norma pongono in essere in modo diffuso un comportamento omissivo, non osservano, cioè, un precetto legislativo. L'abrogazione per desuetudine da luogo a delicati problemi circa l'accertamento giudiziale del comportamento omissivo e l'ambito entro il quale esso può spiegare la sua efficacia abrogante. La consuetudine è una fonte non scritta e al tempo stesso una fonte-fatto e consiste in un comportamento tenuto dai consociati uniformemente, costantemente e per un certo periodo di tempo. Quando un comportamento assume queste caratteristiche diventa “ traditio ”. Si tratta di un diritto che viene spontaneamente creato dagli stessi destinatari della norma in aderenza alle esigenze e ai bisogni della comunità. Il ripetersi in maniera uniforme e costante di un determinato comportamento non fa sorgere una regola di diritto. È necessario quindi un altro elemento di natura soggettiva che è individuato nella opinio iuris ac necessitatis , cioè la convinzione dei consociati dell'obbligatorietà giuridica del comportamento o della sua conformità al diritto. L'opinio ha ricevuto numerose critiche, in quanto essa implica un elemento psicologico che è però di difficile accertamento. Occorre chiedersi se l'elemento psicologico valga davvero a conferire alla norma consuetudinaria il carattere della giuridicità. Un elemento psicologico è sempre necessario perché si abbia la consuetudine, ma poiché tutti i comportamenti ripetuti e diffusi in un gruppo sociale finiscono con l'avere anch'essi una motivazione psicologica, si tratta di vedere quale natura specifica abbia quello posto a base della consuetudine. È necessario quindi far riferimento al sistema degli interessi della comunità giuridica. La comunità è una convivenza di individui che condividono i medesimi interessi; questi si dispongono in un ordine gerarchico. Ogni comunità ha un proprio sistema di interessi, ma possiamo isolarne due che vengono considerati fondamentali in ogni comunità: l' interesse alla conservazione della propria vita e l' interesse al conseguimento di traguardi di vita ottimali. A tali interessi bisogna aggiungere gli altri interessi che si costituiscono nella vita della società; i nuovi interessi che si creano all'interno della comunità devono essere considerati meritevoli di tutela giuridica sono se sono coerenti con gli interessi che stanno al vertice della comunità medesima. Anche il comportamento consuetudinario costante, uniforme e generalizzato deve essere considerato meritevole di tutela giuridica a seguito di un confronto dello stesso con l'insieme degli interessi della comunità: se tale comportamento non è in contrasto, anzi esalta gli interessi della comunità medesima, viene qualificato come uso giuridico.
regole può dar luogo alla responsabilità politica di chi l'ha compiuta che può essere fatta valere anche con l'applicazione di una sanzione. Possiamo definire la prassi (che assume rilevanza soprattutto nel diritto amministrativo dove sta ad indicare la “condotta uniforme di alcuni uffici, osservata in quanto ritenuta la più adatta e opportuna senza che si ritenga doverosa e obbligatoria”) come una serie di atti (o di fatti) posti in essere da organi costituzionali ed indicativi del modo in cui questi intendono l'esercizio delle competenze loro affidate. La prassi si distingue dalla consuetudine perché manca il carattere della continuità nel tempo e finché manchi di tale carattere; ma si trasformerà in consuetudine quando un mutamento o un'integrazione della costituzione formale verrà a legittimare un atto o un fatto extra- ordinem uniformemente e costantemente ripetuto nel tempo. Esempi di prassi nel campo costituzionale sono dati dalla sospensione dell'attività legislativa ed ispettiva delle Camere durante le consultazioni per la risoluzione delle crisi e durante le discussioni sulla fiducia iniziale. La prassi acquista rilevanza per il modo in cui essa può contribuire a dare attuazione alle disposizioni costituzionali o ad integrarle. Il precedente , infine, è costituito da un atto (o fatto) singolo cui si uniforma l'attività dell'organo che lo ha posto in essere o di un diverso organo. Possiamo pertanto definire il precedente un modello di comportamento non vincolante. Un esempio potrebbe essere dato dalla procedura con la quale , nell'anno 1964, si è accertato l'impedimento del Presidente della Repubblica e si è , di conseguenza, affidato l'esercizio delle funzioni del Capo dello Stato al Presidente del Senato. Presentandosi analoghe circostanze, il modo in cui si è dato luogo alla supplenza presidenziale potrebbe, infatti, essere invocato come precedente. Mentre nel nostro ordinamento, che si fonda essenzialmente sul diritto scritto, il precedente non acquista alcun valore vincolante, negli ordinamenti di tipo anglosassone, nei quali il diritto non scritto è prevalente rispetto a quello scritto, i giudici sono tenuti ad osservare la regola dello stare decisis, vale a dire ad applicare la stessa massima applicata da altri giudici, qualora la fattispecie sia identica; potendosi discostare dal precedente soltanto nel caso in cui, pur non essendo mutata la fattispecie, le massime fino ad allora applicate non siano più aderenti alla realtà sociale. Consuetudini, convenzioni, norme di correttezza, prassi e precedente trovano applicazione all'interno delle assemblee legislative , posto che l'organizzazione interna, i rapporti con il Governo, le modalità di esercizio delle funzioni delle 2 Camere sono disciplinati, oltre che da norme scritte, anche da norme non scritte che assieme alle prime costituiscono il diritto parlamentare.
12. LA GIURISPRUDENZA Anche gli ordinamenti che si fondano sul diritto scritto le decisioni dei giudici assumono rilevanza in quanto valgono a trarre la norma dalla sfera astratta in cui essa è collocata per applicarla ad un caso concreto, in modo da rendere attuale la previsione normativa. Così, ad esempio, l' art. 923 codice civile statuisce che “le cose mobili che non sono proprietà di alcuno si acquistano con l'occupazione” (vale a dire con la presa di possesso della cosa con la volontà di usarne e di tenerla a propria disposizione), non fa che enunciare in astratto uno dei modi di acquisto della proprietà. Spetterà poi al giudice in caso di controversia (Tizio che cita in giudizio Caio assumendo che la cosa di cui questi si è impossessato non è abbandonata bensì di sua proprietà) stabilire se il caso concreto corrisponda alla previsione normativa o se la fattispecie concreta corrisponda alla fattispecie astratta. Con la sentenza non avremo più la norma generale ed astratta ma il riconoscimento o il disconoscimento della proprietà della cosa mobile a Caio che se n'è impossessato. Più rilevante è la funzione del giudice chiamato a sciogliere il nodo derivante dalla compresenza di più leggi che disciplinano la stessa materia , al fine di identificare la norma da applicare al caso concreto; o ad applicare ad una realtà sociale completamente o in buona parte mutata; o infine a trarre la norma da formule legislative generiche o polisense o contenenti concetti indeterminati (i c.d. Concetti valvola, la cui determinazione può variare con il variare della coscienza e delle convinzioni sociali: si pensi a concetti quali quelli di onore, reputazione, diligenza, ordine pubblico, utilità sociale...) o ancora espresse in un linguaggio non chiaro e tecnicamente
impreciso. L' interpretazione di un testo può variare nel tempo e nello spazio, o anche a causa di fattori ambientali, soggettivi o politici. Si può affermare che l'ordinamento giuridico non è quello che risulta dai codici o dalle varie leggi bensì, almeno in parte, quello che risulta dalle sentenze della magistratura. Ciò che si è detto sull'attuazione dell'ordinamento ad opera dei giudici vale anche per gli atti della P.A. , che presuppongono anch'essi l'interpretazione di un testo e la sua applicazione ad un caso concreto (si pensi, ad esempio, al decreto con il quale un'autorità statale o il Presidente di una Regione espropriano un immobile per pubblica utilità). E vale anche per l'attività dei privati che, nello svolgere la loro attività negoziale, di continuo traggono dall'astratto ed applicano norme giuridiche (si pensi alla stipulazione di un contratto di compravendita o alla costituzione di una società). La sentenza del giudice quando è definitiva diviene obbligatoria per le parti, fa cioè stato tra le parti, i loro eredi o aventi causa e può essere opposta ai terzi, fissando in tal modo il caso deciso entro termini ben definiti e immodificabili. Nei casi previsti il giudice può creare egli stesso la regola da applicare, in modo da decidere il merito della causa secondo criteri di ragionevolezza e di giustizia che, data la peculiarità del caso sottoposto al suo esame, la norma scritta non sarebbe idonea ad assicurare.
13. I CONTRATTI COLLETTIVI DI LAVORO I contratti collettivi di lavoro (sono fonti del diritto) qualora siano stipulati da sindacati registrati (c.d. contratti collettivi di diritto pubblico), acquistano, a norma dell'art. 39 della Costituzione, efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. L'intervento del legislatore si presenta opportuno e addirittura essenziale per la tutela di dati interessi pubblici o collettivi (come, ad esempio, la lotta all'inflazione, la garanzia di livelli salariali minimi) con norme cogenti o per la tutela di altri interessi, pubblici o privati, con norme suppletive o dispositive. Non esistendo ancora sindacati registrati, i contratti stipulati dalle contrapposte associazioni dovrebbero acquistare la normale efficacia dei contratti, valere cioè soltanto tra le parti. I contratti di lavoro individuali, stipulati dai datori di lavoro e dai lavoratori non iscritti ad un sindacato, finiscono col riprodurre le clausole dei contratti collettivi dirette ad assicurare ai lavoratori minimi inderogabili di trattamento economico e normativo, inteso questo nel senso più comprensivo di ogni specie di pattuizione necessaria ad assicurare un'esistenza degna della persona umana ; ricollegandosi la validità erga omnes dei contratti collettivi all'art. 36 Cost., a norma del quale il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa. Non essendo ancora stata emanata la c.d. “ legge sindacale ” che dovrebbe regolare, fra l'altro, la procedura di registrazione dei sindacati, non esistono sindacati-persone giuridiche e, di conseguenza, contratti collettivi di lavoro di diritto pubblico (fonti del diritto). Il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è regolato da contratti collettivi stipulati dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e dalle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale. Nelle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali si svolge la contrattazione decentrata tra singole amministrazioni e rappresentanze sindacali locali. Nelle materie non soggette a riserva di legge , eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge. 14. LA DOTTRINA Non va annoverata tra le fonti l'interpretazione compiuta dagli studiosi del diritto (c.d. Dottrina). 15. FONTI POSTE IN ORDINAMENTI ESTERNI A QUELLO ITALIANO E LORO EFFICACIA NELL'ORDINAMENTO INTERNO MEDIANTE: a) PER LE NORME DI
manifestazione di volontà e con l'indicazione dell'oggetto, del limite di tempo e dei criteri e principi direttivi. Non sono necessarie né leggi ad hoc né leggi contenenti l'ordine di esecuzione per adattare l'ordinamento interno al diritto internazionale pattizio qualora si accetti la tesi secondo la quale il rinvio all'art. 10 della Cost. alle norme di D.I. Generalmente riconosciute ha per oggetto anche la norma “pacta sunt servanda”, con la conseguenza che il Parlamento è chiamato solo ad “autorizzare” il Capo dello Stato, e che la trasformazione del trattato in diritto interno avviene automaticamente senza il bisogno di un atto ad hoc. Fra le norme di diritto internazionale pattizio merita di essere segnalata la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali , stipulata dagli Stati membri del Consiglio d'Europa nel 1950. La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana aveva riconosciuto alle norme della Convenzione (d'ora in poi CEDU) un'efficacia non superiore a quella delle leggi ordinarie, dovendosi ricondurre i loro effetti esclusivamente alla legge di esecuzione prima citata. In altre parole, si trattava di fonti esterne, che impegnavano la responsabilità dello Stato, tenuto a dare esecuzione alle sentenze della Corte di Strasburgo, senza che le pronunce di tale organo giurisdizionale avessero effetti sulla validità delle leggi italiane eventualmente in contrasto. L' art. 117 Cost. ha istituito un condizionamento contenutistico della legislazione italiana, sia statale che regionale, ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Le norme internazionali pattizie sono indicate dalla dottrina giuridica italiana con l'espressione “ norme interposte ”, allo scopo di chiarire la particolare posizione delle stesse, situate tra la norma costituzionale e le norme di legge ordinaria ritenute in contrasto. Le norme CEDU traggono dalla norma costituzionale, che implicitamente le richiama, la forza tipica della Costituzione rigida e pongono le premesse per un valido scrutinio di costituzionalità. Il rapporto tra norma costituzionale e norme interposte è pertanto un rapporto di reciproco appoggio , nel senso che la prima trae dalle seconde i contenuti normativi sostanziali da raffrontare alla legislazione ordinaria e le seconde traggono dalla prima la forza di imporsi sulle leggi interne. Ciò non significa che le norme CEDU abbiano acquistato, per l'ordinamento italiano, la forza e il valore delle norme costituzionali. Le norme CEDU servono a precisare e qualificare il contenuto effettivo degli obblighi internazionali.
- Segue: b) PER LE NORME DI ALTRI ORDINAMENTI STATALI, LA PRESUPPOSIZIONE ED IL RINVIO Per le norme di altri ordinamenti statali gli istituti che vengono in considerazione sono la presupposizione ed il rinvio. Si ha la presupposizione quando per interpretare e quindi applicare una norma dell'ordinamento statale si rende necessario il riferimento ad una norma contenuta in un ordinamento straniero. Ad es. quando l'art.295 codice penale punisce chiunque nel territorio dello Stato attenti alla vita, all'incolumità o alla libertà del Capo di uno Stato estero, poiché nessuna norma dell'ordinamento giuridico italiano determina la figura del Capo di un altro Stato, ecco che, per tale determinazione, occorrerà riferirsi all'ordinamento dello Stato di cui è Capo il soggetto passivo del reato. Si ha rinvio quando, in virtù di una norma posta nell'ordinamento interno, una norma propria di un altro ordinamento viene ad essere applicata nello Stato. Tale tipo di rinvio è ammesso anche tra norme appartenenti allo stesso ordinamento (ad es. fra una legge ed un regolamento). Esistono 2 diverse figure di rinvio : formale o non ricettizio ; materiale o ricettizio. Si avrebbe la prima quando lo Stato pone nel suo ordinamento una norma che rinvia alla norma di un ordinamento straniero, statuendo i criteri per l'individuazione della stessa; si avrebbe la seconda quando la norma posta nell'ordinamento statale rinvia alla norma dell'ordinamento straniero per farne proprio il contenuto o per “nazionalizzarla”. Nel primo caso la norma straniera non entra a far parte dell'ordinamento italiano; nel secondo caso, la norma straniera viene fatta propria, con la conseguenza che anche mutando o essendo abrogata nell'ordinamento straniero, continuerà ad essere applicata nella sua formulazione originaria nell'ordinamento interno, almeno fin quando questo non disporrà diversamente. Più frequenti sono i casi di rinvio formale o non ricettizio. Essi si hanno allorquando si renda necessario disciplinare nell'ordinamento interno fatti o rapporti che presentano, rispetto allo Stato,
elementi di estraneità. Si pensi, ad es., ad una cosa mobile o immobile situata all'estero o ai rapporti personali tra coniugi di diversa cittadinanza. Le norme di diritto interno che rinviano ad un ordinamento straniero, per la disciplina dei fatti o rapporti che presentano elementi di estraneità, costituiscono il diritto internazionale privato. Dette norme sono sempre norme di diritto interno e la qualificazione del diritto che noi trattiamo come internazionale viene giustificata osservando che esse disciplinano fatti o rapporti che mentre da un lato interessano lo Stato, il quale li disciplina, dall'altro sono collegati con uno o più Stati stranieri. In Italia le norme generali in materia di diritto internazionale privato sono contenute nella L. 218/1995, che ha abrogato gli artt. 17-31 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, altre norme aventi carattere speciale sono contenute negli artt. 115 e 116 del codice civile e 4-13 del codice della navigazione. Le norme di diritto internazionale privato operano il rinvio ad altro ordinamento mediante criteri di collegamento. Ad es. quando si dispone che, il possesso, la proprietà e gli altri diritti reali sui beni mobili ed immobili sono regolati dalla legge dello Stato in cui i beni si trovano, si fissa un criterio di collegamento.
- Segue: c) PER LE NORME DELL'UNIONE EUROPEA, L'ART. 11 COST. IN RELAZIONE AL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL'UNIONE EUROPEA Importanti sono le norme comunitarie o dell'Unione europea emanate dagli organi dell'Unione europea e, originariamente, dagli organi della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), dalla Comunità economica europea (CEE), e dalla Comunità europea per l'energia atomica (CEEA o Euratom). Il trattato di Maasticht del 1992, che ha istituito l'Unione europea, ha ribattezzato la Comunità economica europea in Comunità europea (CE) e ha modificato varie norme del trattato di Roma. Ulteriori modifiche sono state apportate dal trattato di Amsterdam del 1997, dal trattato di Nizza del 2001 e dal trattato di Lisbona del 2007. a seguito delle modifiche operate dal trattato di Lisbona, l' Unione europea si fonda su 2 trattati : quello sull'Unione europea (TUE) e quello sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Le difficoltà di superamento della crisi economica hanno indotto gli Stati membri dell'Unione europea a modificare il TFUE e a stipulare nuovi trattati. Vi è stata la modifica dell'art. 136 del TFUE con l'aggiunta del seguente paragrafo: “Gli Stati membri la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta ad una rigorosa condizionalità”. È stato stipulato dagli Stati membri della zona euro il Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità ( MES ), come organizzazione finanziaria internazionale che ha l'obiettivo istituzionale di mobilitare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità. Gli Stati membri dell'UE, ad eccezione di Regno Unito e Repubblica Ceca, hanno firmato il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact ). Il Trattato raccoglie una serie di norme di finanza pubblica e disciplina le procedure per il coordinamento delle politiche economiche. In particolare si segnala l'impegno delle parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro 1 anno dall'entrata in vigore del trattato, la “regola aurea” per cui il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo. Fanno parte dell'Unione europea 28 Stati : Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia e Ungheria. I principali tipi di fonte comunitaria sono dati dai regolamenti, dalle direttive e dalle decisioni. Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma
legislative volte all'attuazione delle direttive europee e delle decisioni quadro, e alla modifica o all'abrogazione di disposizioni statali vigenti, allo scopo di garantire la conformità dell'ordinamento nazionale a quello dell'Unione europea; disposizioni che autorizzano il Governo a recepire in via regolamentare le direttive; deleghe legislative per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell'Unione europea e per dare attuazione ad eventuali disposizioni non direttamente applicabili contenute in regolamenti europei. La legge europea , invece, rea: disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea; disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure d'infrazione; disposizioni necessarie per dare attuazione o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea; disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell'Unione europea; disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 117, comma V, Cost. Entrambi i disegni di legge sono presentati dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per gli affari europei. Il disegno di legge di delegificazione europea deve essere presentato entro il 28 febbraio di ogni anno e, in caso di ulteriori obblighi cui adempiere, può essere seguito da un ulteriore disegno di legge di delegazione europea da presentarsi entro il 31 luglio di ogni anno. Nelle materie di cui all'art. 117, comma II, Cost., già disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di legge, le direttive dell'Unione europea possono essere attuate mediante regolamento governativo ai sensi della L. 400/1988. Le direttive possono anche essere recepite con regolamento ministeriale o interministeriale, o, ove di contenuto non normativo, con atto amministrativo generale da parte del Ministro con competenza prevalente nelle materie di cui all'art. 117, comma II, Cost. non disciplinate dalla legge o da regolamento emanato ai sensi dell' art. 17 della L. 400/1988 e non coperte da riserva di legge. La L. 234/2012 ha disciplinato ex novo il processo di partecipazione dell'Italia alla formazione e alla predisposizione degli atti dell'Unione europea, oltre all'adempimento degli obblighi e all'esercizio dei poteri derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione stessa. Tale disciplina si basa sui principi di attribuzione, di sussidiarietà, di proporzionalità, di leale collaborazione, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica. Per questi fini viene istituito il Comitato interministeriale per gli affari europei ( CIAE ), alle cui riunioni possono partecipare, quando si tratta di questioni di interesse regionale o locale, il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e i Presidenti delle associazioni rappresentative degli enti locali.
18. LE C.D. FONTI ATIPICHE E LE LEGGI RINFORZATE Il nostro ordinamento costituzionale prevede una pluralità e varietà di fonti, il cui coordinamento in sistema può variare a seconda che si adotti il criterio della gerarchia o quello della separazione delle competenze. Esistono poi fonti di pari forza della legge formale emanate da organi diversi dal Parlamento o il cui procedimento di formazione è più complesso (aggravato) rispetto a quello ordinario; fonti la cui forza attiva o passiva è depotenziata o potenziata e fonti per la cui formazione sono prescritti alcuni adempimenti, da ritenere però esterni al procedimento di formazione in senso stretto. Alcune fonti, come i decreti legge e i decreti legislativi hanno la stessa efficacia della legge formale; ad altre, come i regolamenti parlamentari , la Costituzione riserva la disciplina dell'organizzazione e dell'esercizio delle funzioni delle assemblee legislative; nelle materie attribuite alla competenza legislativa ripartita delle Regioni la fonte statale e la fonte regionale concorrono a disciplinare dette materie secondo un criterio di separazione delle competenze. Alcuni tipi di regolamenti hanno un'efficacia sostanziale pari a quella della legge formale. Inoltre talune fonti si distinguono dalle altre di pari grado perché sono sottratte all'abrogazione mediante referendum. Sotto il profilo procedimentale esistono differenze fra fonti di pari grado che si sostanziano essenzialmente in un diverso procedimento di formazione, al quale sono chiamati a partecipare organi o enti estranei agli organi cui il procedimento stesso è affidato o in un procedimento aggravato (dando luogo alle “leggi rinforzate”). Un esempio di “ leggi rinforzate ” è dato dalle leggi di amnistia e di indulto che, a norma dell'art.
79 Cost., devono essere deliberate con la maggioranza qualificata dei componenti di ciascuna Camera. Gli adempimenti previsti, estranei al procedimento legislativo in senso stretto e rispetto a questo soltanto “aggiuntivi”, consistono sostanzialmente in una partecipazione dal basso mediante atti di iniziativa o consultivi, non vincolanti, degli enti e/o delle popolazioni interessati alla decisione politica che formalmente resta sempre affidata agli organi legislativi statali o regionali. Per cui ad essere rinforzata non è tanto la fonte-atto quanto il momento partecipativo, non essendosi ritenuto sufficiente che la decisione fosse assunta esclusivamente dagli organi rappresentativi Camere e Consigli regionali.
19. L'INTERPRETAZIONE DEI TESTI NORMATIVI L' interpretazione dei testi normativi , soprattutto nella fase attuativa, deve svolgersi secondo regole predeterminate o ricavabili dal sistema. Statuisce, a tale riguardo, l' art. 12 delle disp. sulla legge in generale che “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del legislatore”. Questo testo deve essere naturalmente interpretato a sua volta, e la norma che se ne trae è la seguente: l'interprete di un testo normativo deve tener conto del significato grammaticale delle parole, secondo la loro connessione sintattica ( interpretazione letterale ), nonché dall'intenzione del legislatore (la c.d. mens o ratio legis ). L'interpretazione letterale e la ricerca della mens legis vanno integrate con l' interpretazione sistematica. Essendo la norma inserita in un sistema unitario e concluso va colta nelle sue connessioni con le altre norme e deve armonizzarsi con i principi fondamentali che assicurano l'intima coerenza dell'ordinamento complessivamente considerato (così, ad esempio, l'interprete dovrà sforzarsi di trarre dal testo una norma che sia in armonia con i principi costituzionali e, qualora ciò non sia possibile, dovrà denunciarne l'incostituzionalità) e con le altre norme che disciplinano la stessa materia. Secondo questo criterio l'interprete, una volta tratta la norma del testo sulla base dell'interpretazione letterale e della mens legis, dovrà operare o un' interpretazione estensiva , arricchendo il significato della norma stessa, oppure un' interpretazione restrittiva , restringendolo. Dallo stesso testo possono trarsi, in distinti periodi, norme in tutto o in parte diverse. Ciò può avvenire perché, pur restando immutato il testo, sono mutati i principi fondamentali che reggono l'ordinamento. In quest'ipotesi occorrerà adeguare il significato della norma ai nuovi e diversi principi ( interpretazione adeguatrice ). Può anche accadere che, fermi restando i principi, il testo normativo, col passare del tempo, venga interpretato e quindi applicato in diversa maniera. In tal caso il trascorrere del tempo determina un distacco sempre più crescente fra il significato originario del testo e quello che l'interprete gli attribuisce nel momento in cui deve dargli applicazione. Si parla in questo caso di interpretazione evolutiva. Dato che un testo normativo (soprattutto quando è ambiguo) può ricevere varie e talvolta contrastanti interpretazioni, può intervenire il legislatore per chiarire e precisare con legge (o con atto ad essa equiparato) il significato del testo, vincolando in tal modo gli interpreti non solo a non attribuirgliene uno diverso ma anche ad applicarlo, con il significato determinato, retroattivamente, vale a dire sin dal momento della sua formulazione ( interpretazione autentica ). Può avvenire che l'interprete non trovi una norma che disciplini esplicitamente una determinata fattispecie; soccorre, a questo riguardo, l'art. 12 delle preleggi statuendo che “se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato”. Spetterà all'interprete ricavare la norma mediante un processo logico, cioè mediante l' interpretazione analogica , o dalle disposizioni che disciplinano casi simili o materie analoghe ( analogia legis ) o mediante il ricorso ai principi generali dell'ordinamento giuridico ( analogia iuris ). L'interpretazione analogica non è consentita in materia penale (nella quale vige il c.d. “ favor libertatis ”, per cui un fatto per essere punito come reato dev'essere espressamente previsto come illecito da una legge) o quando si tratti di rapporti o situazioni ritenuti eccezionali. L'interpretazione
