Scarica Ruoli e Poteri del Governo Francese: Presidente e Primo Ministro - Prof. Saitta e più Appunti in PDF di Diritto Pubblico Comparato solo su Docsity!
3. LA FRANCIA
L’organizzazione delle istituzioni politiche francesi è il semipresidenzialismo.
Secondo Pinelli comunque bisogna piuttosto parlare di una forma , in quanto la formula evocherebbe l’idea di un presidenzialismo a metà, in cui l’altra metà è costituita dal rapporto di fiducia.
I caratteri essenziali della forma di governo francese sono:
▲ un Presidente della Repubblica con funzioni di Capo dello Stato, eletto a suffragio universale
diretto − per un periodo di tempo di 5 anni a partire dal 2000 (prima era di 7 anni) – e dotato di alcuni significativi poteri di indirizzo politico;
▲ un Governo guidato da un Primo ministro , nominato dal Presidente ma politicamente responsabile
di fronte al Parlamento (e dunque legato allo stesso da un rapporto di fiducia, la quale può essere revocata solo con un voto parlamentare);
▲ un sistema di distribuzione del potere esecutivo che comporta una condivisione di funzioni
politiche tra Capo dello Stato e Governo (e che non esclude pertanto un possibile conflitto politico
trai due in merito alla distribuzione ed all’esercizio dell’indirizzo politico). Sia il Governo che il Presidente traggono la propria fonte di legittimazione dall’elezione popolare – direttamente il Presidente della Repubblica ed indirettamente il Primo Ministro, attraverso la fiducia della maggioranza parlamentare. Secondo Duverger, il potere esecutivo nella forma di governo francese può essere raffigurato come un’aquila a due teste; cioè come una struttura caratterizzata da un dualismo reale o potenziale nell’esercizio delle funzioni di governo: si tratta dunque di un sistema dall’equilibrio instabile. Nel luglio 2008 la Costituzione francese è stata oggetto di un’ampia revisione che ha coinvolto più la metà dei suoi articoli; anche se non sembra che gli assetti fondamentali della forma di governa fin qui delineati siano stati sconvolti.
La figura del Presidente della Repubblica , come delineata nella Costituzione del 1958, era il frutto di un
compromesso fra le idee più radicali di De Gaulle, che puntava ad attribuire al Capo dello Stato rilevanti poteri di indirizzo politico e le idee più fedeli al modello parlamentare: − infatti mentre Debrè avrebbe voluto rafforzare il ruolo del Primo Ministro in modo totale (c.d. modello Westminster); − De Gaulle puntava ad un semplice rafforzamento dei poteri dell’esecutivo.
Il compromesso fu la creazione di un sistema nel quale al Presidente venivano affidati compiti prevalentemente arbitrali, nel quadro di un’organizzazione costituzionale che indeboliva i poteri del Parlamento per rafforzare di converso quelli del Governo. − Ma fu la prassi interpretativa concretamente imposta da De Gaulle − insieme alla riforma costituzionale del 1962 che introdusse il suffragio universo diretto del Capo dello Stato – a spostare il baricentro dell’asse Primo ministro-Presidente a favore di quest’ultimo. Infatti dal 1962 il Presidente è eletto a suffragio universale diretto con elezione a doppio turno : è eletto il candidato che abbia ottenuto il 50 % più uno dei voti validi; se ciò non si verifica a distanza di 15 gg si svolge un ballottaggio tra i 2 candidati più votati.
Per evitare i rischi di cohabitation e per realizzare una più ragionale distribuzione delle responsabilità politiche, la riforma costituzionale del 2000 ha armonizzato la durata del mandato presidenziale con la durata delle Camere – diminuendo la durata in carica del presidente da 7 a 5 anni.
La Costituzione sembra attribuire al Presidente un ruolo arbitrale, ma in realtà egli esercita un ruolo
politicamente attivo , infatti:
▲ nomina il Primo Ministro e lo fa cessare dalla carica: si tratta di un vero e proprio potere di revoca del Primo ministro e quindi del Governo – che è frutto della prassi interpretativa imposta da De Gaulle; ▲ per espressa previsione costituzionale, presiede il Consiglio dei Ministri e ne stila l’ordine del giorno; ▲ scioglie l’Assemblea nazionale (ma non può farlo nell’anno successivo alle elezioni); ▲ è preminente il suo ruolo nella determinazione dell’indirizzo politico.
Ulteriori poteri del Presidente sono quelli ordinari e sono:
- firma ordinanze e decreti;
- nomina talune categorie di impiegati militari e civili;
- accredita i rappresentanti diplomatici;
- concede la grazie;
- (^) può rivolgere messaggi alle Camere;
- è capo delle Forze Armate.
In tema di nomine alle alte cariche pubbliche e di messaggi alle Camere, la riforma del 2008 ha introdotto due importanti novità – potenzialmente in grado di ridefinire i rapporti politici fra Presidente e Parlamento: ▲ sul primo versante, il Presidente ha un ruolo nella selezione e nella nomina di coloro che andranno ad espletare talune pubbliche funzioni (Consiglio di Stato, Consiglio Costituzionale ecc.), individuate in una legge organica. L’atto presidenziale di nomina comunque dev’essere preceduto da un parere obbligatorio delle commissioni parlamentari permanenti, e la nomina non può essere disposta qualora queste abbiano espresso una parere contrario con una maggioranza qualificata dei 3/5 dei voti espressi; ▲ (^) per quanto riguarda invece i messaggi, il Presidente comunica ordinariamente con le due Assemblee ed anche con il Parlamento riunito; e la sua dichiarazione può dar luogo ad un dibattito tra deputati e senatori. Tuttavia tale dibattito non può mai concludersi con un voto, in quanto il Presidente non è legato alle Camere da alcun rapporto di fiducia. Alcuni atti del Presidente non sono controfirmati dai ministri: infatti l’istituto della controfirma – originariamente pensato per sgravare il Sovrano dalla responsabilità politica derivante dai proprio atti, non essendo titolare di funzioni politiche – non ha senso nel sistema costituzionale francese, in quanto il Presidente ha veri e propri poteri indipendenti dalla volontà governativa. Particolare attenzione meritano anche altri due poteri presidenziali:
• il potere di sottoporre direttamente un progetto di legge a referendum popolare per la sua
approvazione definitiva senza passare da un voto parlamentare. Le materie sulle tale potere è permesso sono l’organizzazione dei poteri pubblici e la ratifica di un trattato che possa incidere sul funzionamento delle istituzioni, sulle politiche economico-sociali o ambientali o sui servizi pubblici. Il potere di indire il referendum è comunque subordinato ad una proposta da parte del Governo o del Parlamento. (La riforma costituzionale del 2008 ha attribuito analogo potere referendario sulle stesse materie ad 1/ del Parlamento, sostenuto da 1/10 degli elettori iscritti nelle liste elettorali: si tratta essenzialmente di uno strumento di azione politica dell’opposizione. Tale numero è improbabile che venga raggiunto, rendendo pressoché inutilizzabile l’istituto);
- ulteriori poteri eccezionali quando le istituzioni della Repubblica, l’indipendenza della Nazione,
l’integrità del territorio o l’esecuzione dei suoi obblighi internazionali risultino minacciate (c.d. stato
di emergenza ).
Affinché comunque il Presidente possa attivare lo stato di emergenza, è richiesta la simultaneità di due condizioni:
- la minaccia grave ed immediata ad istituzioni, indipendenza, integrità o esecuzione degli obblighi;
- l’interruzione del funzionamento delle istituzioni pubbliche.
- inoltre, la stessa funzione presidenziale è ridotta; mentre si assiste ad un parallelo potenziamento dei poteri di direzione politica da parte del Primo ministro e del suo Esecutivo;
- (^) infine, il Primo ministro assume la direzione effettiva della politica interna e la responsabilità dell’attuazione del programma di Governo. Nei periodi di cohabitation la forma di governo francese sembra assumere caratteri maggiormente prossimi a quelli di una forma parlamentare classica. Il Presidente comunque conserva una prerogativa che può consentirgli di influenzare politicamente i
comportamenti del Primo ministro: egli può sciogliere l’Assemblea nazionale , sottoponendo l’operato
della maggioranza al giudizio del corpo elettorale.
Dopo la Riforma del 2008 che ha diminuito da 7 a 5 anni il mandato presidenziale, qualche autore ha sostenuto che l’eventualità della cohabitation sarebbe ormai di fatto esclusa. Tuttavia a nostro avviso questo non è vero, perché rimane ancora possibile tale evenienza, e cioè è possibile a produzione di una dissociazione tra maggioranza presidenziale e maggioranza parlamentare.
La storia della V Repubblica appare come un susseguirsi di assestamenti progressivi e mai definitivi nei rapporti tra Presidente della Repubblica e maggioranza politica: i. nei momenti in cui il Presidente è l’effettivo e riconosciuto capo del partito di maggioranza dell’Assemblea, egli è il vero capo del Governo; ii. quando invece può contare su una maggioranza parlamentare a lui favorevole ma non ne è il leader effettivo, egli è costretto a scendere a compromessi condividendo la responsabilità di governo con il Primo ministro; iii. quando infine il Presidente si trova di fronte una maggioranza parlamentare ostile – che gli impone un programma politico ed un Primo ministro non gradito – è quest’ultimo a diventare il capo effettivo del Governo.
Per quanto riguarda il Parlamento , questo è composto da due Camere: l’Assemblea nazionale ed il Senato.
Si tratta di un bicameralismo perfetto : in caso di disaccordo, il Primo ministro può convocare
prima una Commissione mista paritetica incaricata di proporre un testo condiviso, da sottoporre ad approvazione; mentre poi, in caso di mancato accordo in Commissione o di mancata approvazione, il Governo può poi sottoporre il testo al voto finale dell’Assemblea nazionale: ciò significa che a quest’ultima è garantita una lieve supremazia nel procedimento legislativo ed a determinate condizioni.
Tale supremazia è giustificata da tre motivi:
- intanto, solo l’Assemblea è eletta a suffragio universale diretto (mentre il Senato è eletto con elezione di secondo grado alla quale partecipano i componenti delle collettività territoriali);
- poi, soltanto l’Assemblea è legata al Governo dal rapporto di fiducia;
- infine, solo l’Assemblea può essere sciolta dal Presidente prima della sua scadenza ordinaria.
Il Governo appena nominato è nella pienezza dei suoi poteri perché la fiducia è presunta (è l’assenza di
fiducia che va provata attraverso una mozione di censura approvata dalla maggioranza assoluta); mentre al contrario il Governo può in qualunque momento per tramite del Primo ministro, richiedere un voto di fiducia
attraverso la questione di fiducia , sottoponendo il proprio programma per rafforzare la sua posizione –
fermo restando che in caso di voto contrario il Governo ha l’obbligo di dimettersi nelle mani del Presidente. Al fine poi di indurre l’Assemblea ad approvare i disegni di legge da lui proposti, il Primo ministro può
impegnare di fronte ad essa la responsabilità del Governo su un testo : in tal caso il testo è approvato
senza votazione a meno di che nelle 24 ore successive non sia depositata una mozione di censura. Il ricorso a tale procedura comunque è limitato – a seguito della Riforma 2008 – ai soli progetti di legge in materia di finanza pubblica e di sicurezza sociale.
Per impedire che su un progetto di legge di origine governativa il Parlamento possa presentare migliaia di
emendamenti diretti a stravolgerne il senso, la Costituzione prevede il c.d. voto bloccato : il Governo può
cioè impegnare l’Assemblea a pronunciarsi con un solo voto esclusivamente su quel testo accettato espressamente dal Governo, con gli emendamenti da esso espressamente condivisi. In tal modo il Parlamento è costretto a un testo imposto dal Governo, senza potervi apportare modifiche. Altri elementi che concorrono all’endemica debolezza del legislativo francese sono: ▲ innanzitutto, il ruolo di ministro è incompatibile con quello di parlamentare (laddove nelle forme di Governo parlamentari carattere naturale è proprio questa compatibilità tra le due cariche): tale incompatibilità – oltre a sancire simbolicamente l’autonomia del Governo dal Parlamento – è volta ad evitare la prassi di alcuni parlamentari che erano portati a suscitare crisi di Governo al solo scopo di poter sostituire qualche loro collega nella carica di ministro; ▲ fino al 2008 il Parlamento non disponeva della prerogativa di determinare in autonomia l’ordine del giorno dei propri lavori. Solo con la revisione del 2008 infatti si è introdotto tale principio, peraltro sottoposto ad alcune rilevanti eccezioni, in quanto 2 settimane su 4 sono riservate ed il Parlamento può liberamente scegliere l’ordine del giorno soltanto per quelle 2 settimane restanti. Comunque altri poteri del parlamento sono:
- opporre al Governo l’irricevibilità di un disegno di legge che non appartenga al < demaine de la loi >;
- dichiarare un testo in approvazione allo scopo di accelerarne l’adozione mediante la convocazione di una Commissione mista paritaria;
- infine, la Costituzione del 1958 ha introdotto – al posto del principio di preferenza della legge – il principio della competenza: conseguentemente la Costituzione individua un < domaine de la loi >, attraverso un elenco di materie tassativo, su cui il Parlamento può legiferare; mentre su qualsiasi altro oggetto la funzione normativa è affidata al Governo attraverso l’adozione di regolamenti. Ciò significa che il tradizionale principio di preferenza della legge è messo in crisi, in quanto il regolamento è subordinato alla legge soltanto nelle materie di competenza del legislativo; mentre nelle altre vigerà un principio di competenza, stabilendo così una vera e propria riserva di competenza a favore del regolamento in tutte le materie non espressamente assegnate alla legge. Il Conseil Constitutionnel – cui spetta di decidere in caso di disaccordo fra Governo e Parlamento se un progetto di legge ecceda o meno la sfera di competenza riservata – ha adottato un’interpretazione assai estensiva del concetto di < domaine de la loi >, riconoscendo che l’intera Costituzione può essere considerata fonte del potere legislativo. Possiamo dunque concludere che attualmente il Parlamento dispone di fatto di due sfere di competenza disposte in modo concentrico:
- una competenza minima che non può essergli sottratta;
- una competenza estesa e tollerata dal Governo, che comprende qualsiasi altra materia nella quale l’Esecutivo acconsenta all’intervento parlamentare.
Inoltre, il Parlamento ha la possibilità di approvare < leggi organiche > − nelle materie espressamente
previste dalla Costituzione − obbligatoriamente sottoposte dopo la loro approvazione al Conseil Costitutionnel per il controllo di costituzionalità (ciò significa senz’altro che esse sono da considerare gerarchicamente subordinate alla Costituzione).
Altra causa di debolezza del Parlamento francese è l’introduzione del sistema elettorale maggioritario a
doppio turno per l’elezione dell’Assemblea nazionale: in ogni collegio è eletto al primo turno il candidato che abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti; se tale maggioranza non è raggiunta allora al secondo
La Revisione del 2008 attribuisce maggiori poteri alle regioni, che hanno un potere di deroga alle norme legislative statali – fermo restando che esse non hanno funzioni legislative, funzioni di determinazione dell’indirizzo politico, non possono influenzare gli Enti locali inferiori e non hanno alcuna forma di difesa costituzionale delle proprie prerogative. Nel 2014 è entrata in vigore la nuova legge sulle città metropolitane, che ha creato le metropoli di Parigi, Marsiglia e Lione, ed ha riordinato talune competenze amministrative delle collettività territoriali.
L’ organizzazione del sistema giudiziario francese è essenzialmente dualistica, e trova la propria origine
negli ultimi secoli dell’Ancien Régime, poi consolidatosi in epoca rivoluzionaria.
Sulla base di tale modello – che formalizza il principio della specialità del diritto amministrativo – si è costruito progressivamente un doppio binario della giurisdizione:
- ai giudici ordinari sono affidate le controversie tra privati e la giurisdizione in materia penale;
- ai giudici amministrativi sono affidate le controversie tra privati e P.A. e la protezione degli interessi individuali. La Costituzione prevede una serie di garanzie d’indipendenza dell’ordine giudiziario, assicurando un’effettiva separazione tra questo ed il Governo. ♦ L’autorità giudiziaria ordinaria è composta dai giudici (c.d. magistratura <di siège>) e dai pubblici ministeri (c.d. ). La disciplina delle categorie è affidata dalla Costituzione ad una legge organica, che stabilisce e modalità di reclutamento, le garanzie e gli illeciti (con le relative sanzioni). I magistrati sono tutti nominati dal Ministro della Giustizia. A garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria, la Costituzione istituisce un Consiglio Superiore della Magistratura; ed a partire dal 2013 i suoi membri sono designati da personalità indipendenti e non dal potere politico. ♦ La giurisdizione amministrativa non è sorretta a nessuna garanzia d’indipendenza circa la sua funzione, anche se il Conseil Constitutionnel ha stabilito che non è consentito censurare la decisioni giudiziarie attraverso le c.d. validation del Governo o del legislatore. Al vertice del sistema si trova il Conseil d’Etat , dalla tradizione plurisecolare, quale:
- principale organo di consulenza amministrativa;
- supremo giudice amministrativo;
- (^) ed inoltre, è obbligatorio il suo parere i tutti i provvedimenti, i progetti di legge e le ordinanze del Governo.
Per quanto riguarda la giustizia costituzionale , solo di recente il controllo di costituzionalità è entrato
sostanzialmente a far parte della vita pubblica francese, in quanto si riteneva in qualche modo che fosse contrario al principio della sovranità popolare. La decisione di introdurlo nel 1958 fu spinta dalla necessità di frenare l’egemonia parlamentare: fu così costituito un organo chiamato Conseil Constitutionnel , prevedendo che le leggi potessero essergli deferite prima della loro promulgazione e soltanto inizialmente su saisine (cioè su ricorso) del Presidente della Repubblica, del Primo Ministro, del Presidente del Senato e del Presidente dell’Assemblea Nazionale. Alla limitazione della piena autonomia dell’organo vi era anche un sistema accentrato di designazione dei giudici: 3 dal Presidente della Repubblica, 3 dal Presidente del Senato e 3 dal Presidente dell’Assemblea Nazionale. Due eventi però provvidero a mutare radicalmente il ruolo del Conseil per trasformarlo in un vero e proprio organo di giustizia costituzionale:
- la Grande Decision del 1971, che estese il controllo di costituzionalità oltre il tenore letterale della Costituzione, anche utilizzando La Dichiarazione dei diritti dell’Uomo 1789, esterna alla Costituzione benché richiamata. Questo ha permesso una maggiore incisività nel controllo costituzionale, facendo così assumere al Conseil il suo ruolo naturale, cioè quello di custode dei diritti e delle libertà costituzionali contro la volontà della maggioranza politica;
- la legge di revisione del 2008, che ha introdotto un nuovo meccanismo incidentale, pur limitato al c.d. bloc de constitutionnalité, e cioè alla materia dei diritti e delle libertà. Tale meccanismo permette di sollevare la questione di costituzionalità nel caso in cui il giudice rilevi contemporaneamente un vizio di legittimità costituzionale ed una violazione del diritto comunitario. Il nuovo tipo di giudizio suscitò qualche problema interpretativo, e così la Cassazione sollevò una questione pregiudiziale di fronte alla Corte di Giustizia dell’Unione concernente il meccanismo incidentale, chiedendole di pronunciarsi sulla compatibilità ai trattati della nuova legge. La Corte ha statuito la piena legittimità del nuovo sistema, ma a condizione che garantisca il principio del primato del diritto comunitario. Altre attribuzioni del Conseil sono:
- il controllo sulla regolarità delle elezioni del Presidente della Repubblica e dei membri del Parlamento;
- il controllo sullo svolgimento dei referendum.
Per quanto riguarda i diritti e le libertà fondamentali , non possiamo non parlare della Declatation des
droits de l’homme ed tu citoyen , simbolo della rivoluzione francese e dell’intera civiltà occidentale, poi modificata per inserirvi altri diritti.
La Déclaration si definisce , diretta a tutto il genere umano, pur restando priva di strumenti giuridici per la sua attuazione: essa dichiara l’uguaglianza di tutti gli uomini, senza però abolire i privilegi nascenti dall’ineguale distribuzione della proprietà.
Infatti soltanto dopo la Decision del 1971 la Francia ha cominciato a sperimentare forme di garanzia giurisdizionale delle libertà e dei diritti costituzionalmente garantiti.
Il Conseil d’Etat inoltre – al fine di garantire i diritti di natura economico-sociale che non potevano essere difesi in quanto vi era una legge che copriva l’atto amministrativo attuativo realmente lesivo dei diritti – ha elaborato la teoria della < loi écran > (schermo di legge), attraverso alcuni escamotages idonei ad aggirare il problema. Così sebbene la legge può schermare l’incompatibilità costituzionale dell’atto amministrativo, questo però non può mai porsi in contrasto con le norme internazionali – ed in particolare in questo caso con le convenzioni internazionali in materia di diritti fondamentali cui la Francia aderisci, come ad es. la Convenzione dei diritti dell’uomo.
