Legislazione Svizzera sulla Protezione dell'Ambiente: Una Panoramica, Dispense di Diritto Pubblico

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SCRITTI

SULL’AMBIENTE

N. 226

Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio UFAFP

Panorama del

diritto ambientale

Diritto

Ottenibile presso Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio, Documentazione CH-3003 Berna Fax + 41 (0)31 324 02 16 E-mail: [email protected] Internet: www.buwalshop.ch

Numero di ordinazione e prezzo SRU-266-I / CHF 15.– (IVA inclusa)

© UFAFP 2005

Editore Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) L’UFAFP è un Ufficio del Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC)

Autore Prof. Dr. iur. Heribert Rausch, Università di Zurigo

Indicazione bibliografica Rausch H. 2005: Panorama del diritto ambientale. Scritti sull’ambiente n. 226. 4a edizione. Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Berna. 107 p.

Traduzione si dice, Friburgo

Fotografia di copertina UFAFP/Docuphot

Prefazione

La protezione dell’ambiente esige da tutti gli attori della società un comportamento ecologico, comportamento che la politica – sia essa nazionale o internazionale – deve promuovere con coerenza. Per realizzare quest’obiettivo, la politica dispone di un importante strumento: il dirit- to ambientale.

Per quanto riguarda il diritto ambientale primario, la Confederazione si avvale di nove leggi

federali, tra cui le più rilevanti sono la legge sulla protezione dell’ambiente, la legge sulla pro- tezione delle acque, la legge sulle foreste e la legge sulla protezione della natura e del paesag- gio. Negli ultimi anni queste leggi sono state aggiornate costantemente con revisioni mirate, che hanno permesso di armonizzare i vari testi normativi. Il 1° gennaio 2004 è entrata in vigore la legge sull’ingegneria genetica, una legge importante che armonizza e rafforza le prescrizioni ambientali esistenti in materia di organismi geneticamente modificati.

Di particolare peso è la legge sulla protezione dell’ambiente (LPAmb), in vigore da vent’anni. Il testo normativo raggruppa i principali ambiti tecnici della protezione ambientale e prevede strumenti esecutivi interdisciplinari e trasversali quali l’esame dell’impatto sull’ambiente (EIA) e la valutazione del rischio di incidenti rilevanti. Entrambi gli strumenti garantiscono, nel caso di impianti potenzialmente pericolosi per l’ambiente, una considerazione globale

dell’impatto ambientale. Grazie alla LPAmb, la Svizzera dispone di una legge fondamentale al tempo stesso snella, trasparente ed efficace.

Per applicare le leggi ambientali – generali e astratte – sono indispensabili le ordinanze. Con questo mezzo, il legislatore si propone di rinunciare a disposizioni d’attuazione superflue pro- muovendo misure attuabili su base volontaria dal settore economico. Inoltre, mira a emanare prescrizioni di facile applicazione, in particolare per agevolare il compito delle autorità esecu-

tive anche sotto il profilo dei tempi procedurali.

Il diritto ambientale svizzero gode di buona reputazione. Proprio perché la materia è estrema- mente complessa, il legislatore deve impegnarsi affinché le norme siano comprensibili, con- formi agli obiettivi nonché adeguate ai livelli e ai destinatari per cui sono concepite provve- dendo, ogni qualvolta se ne presenta l’occasione, ad aggiornare e migliorare le disposizioni

non più attuali.

Il «Panorama del diritto ambientale» offre agli utilizzatori un compendio di facile consultazio- ne. La pubblicazione, che vuole contribuire a una migliore comprensione della legislazione ambientale, è alla sua quarta edizione (la prima a essere tradotta in italiano) ed è stata redatta dal Prof. Dr. iur. Heribert Rausch.

Christoph Zäch, UFAFP, capo della divisione giuridica

Indice

• Abstracts
• Abbreviazioni
• Testi normativi più citati
• Introduzione: scopo e oggetto della pubblicazione - 1. Tratti principali Parte I Legge sulla protezione dell’ambiente: tratti principali e aspetti disciplinati - 2. Igiene dell’aria - 3. Inquinamento fonico - 4. Radiazioni non ionizzanti - 5. Sostanze dannose per l’ambiente - 6. Utilizzazione di organismi - 7. Rifiuti - 8. Deterioramento del suolo - 9. Prevenzione di incidenti rilevanti, protezione contro le catastrofi
  • 10. Esame dell’impatto sull’ambiente
  • 11. Altri aspetti disciplinati dalla LPAmb (panoramica)
  • 12. Ingegneria genetica Parte II Protezione dell’ambiente negli altri settori del diritto federale
  • 13. Acque, pesca
  • 14. Natura e paesaggio, caccia
  • 15. Foreste
  • 16. Pianificazione del territorio
  • 17. Agricoltura
  • 18. Percorsi pedonali e sentieri
  • 19. Circolazione stradale
  • 20. Aviazione
  • 21. Ferrovie
  • 22. Navigazione
• 23. Funivie e sciovie
  • 24. Energia
  • 25. Clima
    • espropriazione, turismo, commercio, cooperazione allo sviluppo) 26. Altro (condotte, impianti di telecomunicazione, difesa nazionale,
• 27. Osservazioni preliminari Parte III Accordi internazionali in materia di protezione dell'ambiente
• 28. Igiene dell'aria
      • (in particolare: protezione dello strato di ozono) 29. Sostanze pericolose per l'ambiente
• 30. Rifiuti
• 31. Protezione dalle catastrofi
• 32. Acque e pesca
• 33. Protezione della natura, biodiversità, protezione delle specie
• 34. Foreste
• 35. Trasporti
• 36. Energia
• 37. Clima
• 38. Accordi internazionali su temi trasversali

Abbreviazioni

art. articolo

artt. articoli

CE Comunità europea

Cost. Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

COV composti organici volatili

cpv. capoverso

DATEC Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunica- zioni

DDPS Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport

DFE Dipartimento federale dell’economia

DFI Dipartimento federale dell’interno

ECE Commissione economica delle Nazioni Unite per l’Europa

EIA esame dell’impatto sull’ambiente

FAO Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura delle Nazioni Unite

FF Foglio federale

HCFC idroclorofluorocarburi

ICAO International Civil Aviation Organisation (Organizzazione internazionale dell’aviazione civile)

lett. lettera

NFTA Nuova ferrovia transalpina

OCSE Organizzazione per lo sviluppo e la cooperazione economica

OGM organismi geneticamente modificati

OMC Organizzazione mondiale del commercio

PET polietilenetereftalato

PVC polivinilcloride

RS Raccolta sistematica del diritto federale

RU Raccolta ufficiale delle leggi federali

seg. e seguente (articolo, capoverso ecc.)

segg. e seguenti (articoli, capoversi ecc.)

OCart Ordinanza del 3 novembre 2004 sui movimenti transfrontalieri di organismi geneticamente modificati (Ordinanza di Cartagena) Ö cap. 12.

OCS Ordinanza del 19 agosto 1981 sulla conservazione delle specie (OCS) Ö cap.

OEIA Ordinanza del 19 ottobre 1988 concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente Ö cap. 10.

OIAt Ordinanza del 16 dicembre 1985 contro l’inquinamento atmosferico (OIAt) Ö cap. 2.

OIF Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l’inquinamento fonico Ö cap. 3.

OPICChim Ordinanza del 10 novembre 2004 relativa alla Convenzione di Rotterdam sulla procedura di assenso preliminare in conoscenza di causa per taluni prodotti chi- mici nel commercio internazionale (Ordinanza PIC) Ö cap. 5.

OPIR Ordinanza del 27 febbraio 1991 sulla protezione contro gli incidenti rilevanti Ö cap. 9.

OPT Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio Ö cap. 16.

ORSAE Ordinanza del 14 gennaio 1998 concernente la restituzione, la ripresa e lo smal- timento degli apparecchi elettrici ed elettronici Ö cap. 7.

ORUAM Ordinanza del 21 gennaio 1991 sulle riserve d’importanza internazionale e na- zionale d’uccelli acquatici e migratori Ö cap. 14.

Osost Ordinanza del 9 giugno 1986 sulle sostanze pericolose per l’ambiente (Ordinan- za sulle sostanze) Ö cap. 5.

OTR Ordinanza tecnica del 10 dicembre 1990 sui rifiuti Ö cap. 7.

OTRS Ordinanza del 12 novembre 1986 sul traffico dei rifiuti speciali Ö cap. 7.

RSD Ordinanza del 3 dicembre 1996 concernente il trasporto di merci pericolose per ferrovia Ö cap. 21.

SDR Ordinanza del 29 novembre 2002 concernente il trasporto di merci pericolose su strada Ö cap. 19.

Parte I Legge sulla protezione dell’ambiente: tratti principali

e aspetti disciplinati

1. Tratti principali

Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell’ambiente (LPAmb), RS

1.1 Compito e settori specifici

La LPAmb mira a proteggere l’uomo, la fauna e la flora, le loro biocenosi e i loro biotopi dagli effetti dannosi e molesti, e a conservare la fertilità del suolo (art. 1 cpv. 1). Contempla i settori specifici seguenti: immissioni (inquinamento atmosferico, ru- more e vibrazioni, radiazioni non ionizzanti), protezione dalle catastrofi, sostanze pericolose per l’ambiente, organismi dannosi per l’ambiente, rifiuti, deterioramento del suolo.

1.2 Principi

Principio di prevenzione: «gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti de- vono essere limitati tempestivamente» (art. 1 cpv. 2). Principio della lotta ai carichi ambientali alla fonte (art. 11 cpv. 1 [protezione con- tro le immissioni] e art. 30 cpv. 1 [rifiuti]). Addebitamento dei costi in base al principio di causalità (art. 2 [in generale], art. 32, art. 32a e art. 32d [rifiuti e siti contaminati]; cfr. anche art. 48 [tasse per «auto- rizzazioni, controlli e prestazioni speciali secondo la presente legge»]). Definizione del limite di dannosità o molestia in base ai valori limite delle immis- sioni fissati dal Consiglio federale mediante ordinanza (artt. 13 – 15). Questo strumento va analizzato in relazione all’art. 74 Cost., secondo cui il legislatore federale deve provvedere al fine di evitare «effetti nocivi o molesti», e serve a delimitare i due livelli del concetto di protezione contro le immissioni (cfr. qui appresso). La LPAmb cita espressamente i criteri in ba- se ai quali si determinano i valori limite per le immissioni, prescrivendo per esempio che occorre «tenere conto anche degli effetti delle immissioni su categorie di persone particolarmente sensibili, come i bambini, i malati, gli anziani e le donne incinte» (art. 13 cpv. 2) oppure che, per quanto at- tiene all’igiene dell’aria, i valori limite per le immissioni devono (tra l’altro) garantire che non siano compromesse «la fertilità del suolo, la vegetazione e le acque» (art. 14 lett. d LPAmb). Strategia di protezione contro le immissioni che prevede due livelli: limitazioni preventive delle emissioni ovunque «nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche», ossia anche

namento]). Criteri per le limitazioni preventive delle emissioni da fissare puntual- mente in caso di lacune normative (art. 4 [cfr. art. 12 cpv. 2 della legge]).

Oggetti principali degli allegati OIAt: (1) limiti delle emissioni per diverse sostan- ze nocive, in particolare per la sostanza come tale (allegato 1) e specificatamente per le emissioni prodotte da determinati tipi d’impianto (altri allegati, prioritari ri- spetto all’allegato 1). Tra di essi figurano gli inceneritori, gli impianti a combustio- ne per il riscaldamento di locali o la produzione di calore di processo (dal 2005: in linea di massima rinvio ai valori limite europei), i forni per cemento, diversi im- pianti dell’industria chimica e impianti per l’applicazione di vernici o la stampa con sostanze organiche. (2) Prescrizioni relative all’attrezzatura applicabili a de- terminati impianti, ad esempio sistemi di recupero dei gas per distributori di benzi- na, filtri a carbone attivo per purificare l’aria di scarico di impianti di pulitura di prodotti tessili che utilizzano idrocarburi alogenati. (3) Esigenze energetiche poste agli impianti a combustione. (4) Controllo periodico degli impianti a combustione alimentati con olio. (5) Limitazione del tenore di zolfo per l’olio da riscaldamento e del tenore di piombo della benzina (dal 1° gennaio 2000 è ammessa unicamente la benzina senza piombo) e altre condizioni cui soggiacciono combustibili e carburan- ti nell’interesse dell’igiene dell’aria.

Per quanto concerne i filtri antiparticolato per le macchine edili sui grandi cantieri (fuliggine diesel) si applica la direttiva dell’UFAFP sulla protezione dell’aria sui cantieri edili, di cui al capitolo 88 dell’allegato 2 OIAt, in vigore dal 1° settembre 2002.

Altri oggetti: condizioni per l’evacuazione di emissioni, altezza minima dei camini (art. 6; allegato 6); divieto di massima di incenerire rifiuti all’aperto (art. 26a). L’OIAt recita inoltre (in concordanza con l’art. 11 cpv. 1 LPAmb): «Le emissioni dei veicoli sono limitate preventivamente secondo la legislazione sui trasporti per strada, aria, battello e ferrovia nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico» (art. 17 OIAt; con ciò si intende, in analogia all’art. 4 LPAmb: nell’ambito delle ordinanze esecu- tive fondate sulle leggi federali concernenti il settore dei trasporti). Alla stessa stre- gua, nel caso delle infrastrutture per i trasporti, l’autorità competente per l’esecuzione del diritto in materia di igiene dell’aria «ordina tutti i provvedimenti possibili dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabili sotto il profilo e- conomico, atti a limitare le emissioni provocate dal traffico» (art. 18).

Valori limite d’immissione e limitazioni più severe delle emissioni

Valori limite d’immissione (concentrazioni massime ammesse della sostanza noci- va nell’aria [esterna]) per anidride solforosa, diossido d’azoto, monossido di carbo- nio, ozono, polvere in sospensione e quattro metalli pesanti (allegato 7). Criteri per stabilire quando le immissioni sono considerate eccessive in assenza di un valore limite (art. 2 cpv. 5).

Inasprimento, da parte delle autorità esecutive, dei limiti d’emissione da adottare per un singolo impianto allo scopo di ridurre il carico inquinante fino al punto in cui non si producono più immissioni eccessive (art. 5 nuovi impianti, art. 9 impian- ti esistenti, art. 10 rispettivi termini di risanamento). Disposizioni analoghe per molti impianti stazionari all’origine del superamento dei valori limite come pure per infrastrutture per i trasporti (strade, aeroporti) sotto forma di un piano dei provvedimenti (art. 31 in combinato disposto con l’art. 42 cpv. 3: obbligo per le autorità cantonali competenti di allestire tale piano entro tre anni dall’entrata in vigore dell’OIAt; art. 32: contenuto del piano dei provvedimen- ti; art. 33: obbligo d’attuazione entro cinque anni, ossia entro il 1° marzo 1994).

2.3 Ordinanze sulle tasse d’incentivazione

Ordinanza del 12 novembre 1997 relativa alla tassa d’incentivazione sui composti or- ganici volatili (OCOV), RS 814. Obiettivo dell’incentivazione: evitare le emissioni di COV, una delle principali cause delle concentrazioni eccessive di ozono troposferico (o «smog estivo»). La tassa è applicata sulle sostanze e i prodotti elencati nei due allegati all’ordinanza (prevalentemente vernici, lacche e prodotti detergenti). È assoggettato all’obbligo tributario chiunque importi, metta in commercio o impieghi personalmente (per la fabbricazione di prodotti) queste sostanze. L’aliquota della tassa (che non ha anco- ra raggiunto il limite massimo previsto dalla legge, sebbene sia stata aumentata con effetto al 1° gennaio 2003) ammonta a CHF 3.- per kg COV. Effetto: sensibile calo delle emissioni di COV.

Ordinanza del 12 novembre 1997 relativa alla tassa d’incentivazione sull’olio da ri- scaldamento «extra leggero» con un tenore di zolfo superiore allo 0,1 per cento (OHEL) , RS 814. Obiettivo: miglioramento preventivo della qualità dell’aria (i valori limite per le immissioni di zolfo non sono superati). Sono assoggettati all’obbligo di pagare la tassa gli importatori e i fabbricanti in Svizzera. L’aliquota ammonta a CHF 12.- per tonnellata di olio da riscaldamento. Effetto: consumo quasi esclusivo di olio da ri- scaldamento con un basso tenore di zolfo.

Ordinanza del 15 ottobre 2003 concernente la tassa d’incentivazione sulla benzina e sull’olio diesel con un tenore di zolfo superiore allo 0,001 per cento (OBDZ), RS 814. Obiettivo dell’incentivazione: introdurre carburanti praticamente privi di zolfo. Ciò permetterà di passare (come auspicato anche in seno all’UE) a una migliore tecno- logia motoristica, che si distingue per la capacità di ridurre sostanzialmente le e- missioni di sostanze nocive e il consumo di carburante (contributo alla riduzione delle emissioni di CO 2 ). Sono assoggettati all’obbligo di pagare la tassa gli impor- tatori e i fabbricanti in Svizzera. Base di calcolo: 3 centesimi per litro di carburan-