Scarica Diritto Ecclesiastico: Principi Fondamentali e Relazioni Stato-Chiesa - Prof. Pasquali Cer e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Ecclesiastico solo su Docsity!
Diritto ecclesiastico Diritto ecclesiastico designa per convenzione: ramo del diritto costituito dall’insieme delle norme, di diritto pubblico e privato, che danno specifica rilevanza al, e disciplinano il, fattore religioso individuale e associato e le relazioni di uno Stato con le confessioni religiose. Diritto ecclesiastico italiano è costituito dal corpo sistematico dei principi e delle regole che – nel diritto interno, in quello dell’UE e nel diritto internazionale convenzionale – danno specifica rilevanza al fattore religioso (tanto a credenze dell’uomo organizzate in una sistemazione generale del mondo riferita a realtà sacre e frutto di una comunione morale, quanto a convinzioni religiose o filosofiche fondate su un’etica laica), ed ai profili istituzionali delle formazioni sociali che, organizzate sul territorio dello Stato italiano, selezionano e disciplinano interessi umani per raggiungimento di finalità collegate a tale fattore. Tratto distintivo del diritto ecclesiastico italiano è carattere laico e neutrale della Repubblica sancito nella Costituzione: è questo il punto d’arrivo del processo di secolarizzazione, che ha portato a distinguere diritto da morale, sacro da profano, illecito da peccato. Le norme sono inserite “in un quadro costituzionale orientato ai principi di laicità e separazione degli ordini fra Stato e confessioni religiose” (Cass SU 14839/2011). La laicità – anche alla luce dei fini-valori che caratterizzano CEDU e Carta di Nizza – è mirata a tutelare, nella nostra società democratica, le libertà di religione e di convinzione individuali e collettive , sia dei credenti sia dei non credenti (atei, agnostici, scettici, indifferenti), ed a favorire pluralismo religioso e culturale in forza del quale individui e gruppi devono essere trattati con uguale rispetto e considerazione. La garanzia di queste libertà si fonda da un lato, su riconosciuta meritevolezza di interesse religioso , ricondotto al quadro di interessi la cui realizzazione concorre al pieno sviluppo della persona umana (art. 3 co2 Cost) ed al progresso spirituale della società (art. 4 co2 Cost), dall’altro quale adempimento di uno dei doveri costituzionali propri di ogni cittadino. Credenze di religione e convinzioni (punti di vista che presentano un certo livello di forza, serietà, coerenza ed importanza) ispirano e condizionano comportamenti di individui in diversi campi. Sono uno di elementi costitutivi di identità personale che la nostra Carta riconosce e garantisce (art. 2 Cost) quale diritto che forma patrimonio irretrattabile della persona umana. Ogni soggetto ha diritto di essere se stesso al cospetto dei propri simili, di distinguersi ed essere distinto da altri, di avere rispetto della propria identità personale o morale: diritto di non veder travisato o alterato ad esterno proprio patrimonio intellettuale, politico, sociale, religioso, ideologico, professionale; diritto alla verità della propria immagine nel momento storico attuale. Artt. 5 co1 e 6 Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali (firmata a Strasburgo 01.02.1995); Art. 9 co2 Accordo del 1984 che riconosce valore di cultura religiosa e tiene conto che principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano. Gli ordinamenti statali di carattere democratico e pluralistico possono ritenere credenze di religione e convinzioni espressive di interessi meritevoli non solo di specifica tutela, ma anche di attività promozionali che ne agevolino la realizzazione. CEDU ha riconosciuto ad ogni confessione un interesse giuridicamente qualificato per accesso a status promozionali, anche su base pattizia, secondo criteri non discriminatori debitamente motivati. Le esperienze di fede sono caratterizzate dal rilievo dell’aspetto collettivo e dell’aspetto istituzionale. Sono connotate da modelli diversificati (elementari/ complessi) di organizzazione delle comunità di credenti. Le esperienze di fede sono caratterizzate da aspetto collettivo (diritto dei fedeli alla libertà di religione, che comprende diritto di manifestare propria religione in forma associata, presuppone che possano associarsi liberamente senza arbitrarie ingerenze di Stato - sentenza Boychev e altri c. Bulgaria 27.01.2011) e da aspetto istituzionale. Sono connotate da modelli diversificati (elementari o complessi) di organizzazione di comunità di credenti (es su base rigorosamente gerarchica, come chiesa cattolica, o su base democratica, come chiese protestanti), alcune delle quali di millenaria o plurisecolare tradizione (ebraismo, cristianesimo, islamismo, induismo). Le comunità stabili ed organizzate di fedeli (chiese, culti, confessioni, comunità, congregazioni) hanno dato e possono dar luogo a formazione di ordinamenti giuridici indipendenti dagli Stati. Tuttavia, esse operano in uno spazio geografico sul quale non solo legittimate ad esercitare poteri autoritativi: territorio è elemento costitutivo di sovranità di Stati, alla quale, nello stato di diritto, anche chiese sono sotto molti aspetti sottoposte. Le diversità di fini-valori, regole e modelli organizzativi possono dar origine a conflitti inter-istituzionali che pongono in risalto necessità di bilanciare principio di sovranità dello Stato e principio di autonomia-indipendenza delle confessioni.
Ordinamenti di una confessione talvolta chiedono ad appartenenti l’osservanza dei loro precetti anche quando sono in contrasto con le leggi civili vigenti sul territorio di uno Stato. Si generano così, in capo alle persone (al tempo stesso cittadini di Stato e fedeli di chiesa), turbamenti, casi di coscienza, conflitti di lealtà fra doveri del cittadino e fedeltà alle proprie convinzioni. Es disciplina di scioglimento del matrimonio, di interruzione volontaria di gravidanza, di procreazione assista. Questi conflitti a volte si pongono come ostacolo alla piena garanzia del valore costituzionale della libertà di coscienza [la sfera intima della coscienza individuale deve essere considerata come il riflesso giuridico più profondo dell’idea universale della dignità della persona che circonda quei diritti, riflesso giuridico che esige una tuta proporzionata alla priorità assoluta ed al carattere fondante ad essi riconosciuti nella scala dei valori espressa da Cost italiana]. Negli ultimi anni i conflitti di lealtà si sono accentuati, sia perché le chiese sopperiscono alla crisi delle ideologie predisponendo sistemi allargati di valori capaci di orientare le persone [agenzie di senso], sia perché i problemi etici connessi al progresso delle scienze si moltiplicano e si riflettono proprio nella sfera del diritto (es bioetica, bioingegneria, biodiritto), sia perché si diffondono movimenti integralisti ed estremisti. Tali conflitti possono riguardare cittadini-fedeli, quando la legge civile imponga condotte contrarie al credo professato, ed anche cittadini-non credenti, quando la legge civile, in forza di pretesi principi non negoziabili (ritenuti insiti in natura umana), prescriva condotte vincolanti in quanto conformi a precetti giuridici o etici di una confessione, di regola maggioritaria, o vieti condotte in quanto difformi. Es testamento biologico e dichiarazioni anticipate di trattamento volte a garantire rispetto di volontà di malato in materia di sostentamento vitale e rianimazione; suicidio assistito; riconoscimento di famiglie di fatto; unione civile; divieto di indossare burqa o altri simboli religiosi. La dottrina – nel passaggio dallo Stato di diritto allo Stato costituzionale dei diritti – ha prospettato ricorso, in questi casi, anziché a leggi che pongano obblighi e divieti, al “ diritto delle possibilità ”. Leggi facoltizzanti o permissive affidano compito di operare una scelta fra una pluralità di condotte ugualmente lecite alla decisione dei cittadini, e risultano idonee a comporre potenziali conflitti di valore, di fedeltà e di lealtà in una società secolarizzata, pluralista, laica, multireligiosa e multietnica: in tal modo viene valorizzata la piena autodeterminazione che singolo deve poter far valere erga omnes fino al limite del rispetto dei diritti inviolabili. Ordinamenti statuali danno rilievo al fattore religioso nella disciplina giuridica di interessi dei loro consociati secondo modalità diverse. Se si guarda ad aspetto dei fini-valori perseguiti:
- Stato confessionalista : presceglie una religione quale propria (Statuto Albertino del 4 marzo 1848 art. 1: La religione cattolica,
apostolica e romana è la sola religione dello Stato; gli altri culti sono tollerati conformemente a leggi che li riguardano ; Costituzione di Tunisia del 10 febbraio 2014 art. 1 co1: L’Islam est sa religion ), o quale religione dominante (Costituzione della Grecia del 1975 art. 3: La religione predominante in Grecia è quella della Chiesa orientale ortodossa cristiana ), ed informa suo ordinamento ai principi etici e talvolta a norme di quella fede, concedendo ad essa condizioni di privilegio (Costituzione dello Yemen 2001 art. 1: Repubblica islamica , art. 2: La Shari´ah islamica è la fonte di ogni legislazione.
- Stato laico : accoglie principio di distinzione fra sfera temporale (profano) e sfera spirituale (sacro), riconosce e garantisce pluralismo
confessionale ed una condizione tendenzialmente ugualitaria a tutte le confessioni. Art. 8 Cost: Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Cost francese art. 1: La Francia è una repubblica indivisibile, laica, democratica e sociale. Essa assicura eguaglianza dinanzi alla legge a tutti i cittadini senza distinzione di origine, razza o religione. Essa rispetta tutte le convinzioni. Se si guarda a profilo di assetto dei poteri:
- Stato separatista : in maniera più o meno accentuata, mantiene separati fondamento ed esercizio dei poteri di governo ed
organizzazione di apparati pubblici, da quelli delle chiese. USA 1o emendamento Cost: Congress shall make no law respecting an establishment of religion.
- Accordo , con protocollo addizionale, fi rmato a Roma 18 febbraio 1984, che ai sensi di art. 7 co2 Cost, apporta modifi cazioni al
Concordato che a regolato condizione di Chiesa in Italia, proponendosi di tenere conto di processo di trasformazione politica e sociale verifi catosi negli ultimi decenni e degli sviluppi promossi nella Chiesa da Concilio Vaticano II; adeguamento/esecuzione è avvenuto con legge 25 marzo 1985 n. 121.
- Undici (leggi di approvazione di) intese con confessioni diverse dalla cattolica che, ai sensi di art. 8 co3 Cost, regolano rispettivamente
la condizione delle chiese rappresentate dalla Tavola valdese, dell'Unione italiana delle chiese cristiane avventiste del 7 giorno, delle Assemblee di Dio in Italia, dell'Unione delle comunità ebraiche italiane, dell'Unione cristiana evangelica battista d'Italia, della Chiesa evangelica luterana in Italia, della Sacra arcidiocesi ortodossa d’Italia ed Esarcato per l'Europa meridionale, della Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni, della Chiesa apostolica in Italia, dell’Unione buddista italiana, dell’Unione induista italiana. Per la prima volta, Stato italiano ha stipulato intese con confessioni non appartenenti a ceppo giudaico-cristiano.
- Accordi di secondo livello : per attuazione di norme di Accordo del 1984, stipulati da Conferenza episcopale italiana con competenti
autorità italiane (in materia di insegnamento di religione in scuole pubbliche, di assistenza spirituale al personale di Polizia di Stato, per riconoscimento di titoli accademici pontifi ci, di conservazione e consultazione di archivi d’interesse storico e di biblioteche di enti ed istituzioni ecclesiastiche, di tutela di beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche).
- Intesa generale del 4 aprile 2007 : stipulata da Governo con Congregazione cristiana dei testimoni di Geova in Italia, per la quale
non è stato ancora completato iter parlamentare di approvazione. Diritto ecclesiastico ha progressivamente acquisito una struttura policentrica ed articolata. Fonti di produzione :
- Unilaterali : di diritto interno in senso stretto, cui provvede legislatore nazionale (statuale e regionale, secondo regole su competenza
legislativa di cui ad art. 117 Cost), che possono essere classifi cate in generali (es legge sui culti ammessi), settoriali (es legge matrimoniale), subsettoriali (es norme su conservazione e consultazione di archivi di interesse storico e di biblioteche di enti ed istituzioni ecclesiastiche), provvedimentali (es leggi regionali che erogano contributi per restauro e ripristino di arredi, porte ed organi di chiese o per loro manutenzione straordinaria; queste leggi, che incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, hanno contenuto particolare e concreto, soddisfano specifi che esigenze, attraendo nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affi dati ad autorità amministrativa; per legittimità di tali leggi, devono essere rispettati criterio di ragionevolezza e non arbitrarietà, da verifi care per mezzo di un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni particolari e derogatorie, e da valutare alla luce di criteri ispiratori e di interessi che la giustifi cano).
- Concordate : con confessioni religiose, immesse in ordinamento italiano (per necessario adeguamento del diritto nazionale) con leggi
di ratifi ca, quando essa è necessaria (solo per alcuni accordi con Chiesa cattolica), e d’esecuzione (legge n.121/1985 autorizza ratifi ca e dà esecuzione ad Accordo del 1984), o di approvazione (per intese con confessioni religiose diverse da cattolica, ex art. 8 co3 Cost). Tutte le intese prevedono impegno del governo di presentare al Parlamento apposito disegno di legge di approvazione della presente intesa, ma in realtà governo ha presentato disegni per approvazione, e relativi leggi nell'intestazione non menzionano intesa ma parlano nel loro primo articolo di norme per la regolazione dei rapporti fra lo Stato e una determinata confessione, e danno atto che la regolazione avviene sulla base di un'intesa che è allegata alla legge. Tuttavia, già le leggi di approvazione di intese modifi cative di leggi che regolavano rapporti le menzionano con formula “legge... recante approvazione di intesa”. Si parla anche di leggi che recepiscono intese, legge di recezione, leggi di ratifi ca di intese, leggi attuative di intese stipulate da Stato. Adeguamento si realizza con altri strumenti normativi in caso di accordi semplificati (con decreti del PDR o con decreti ministeriali per intese di secondo livello, accordi non solenni, scambi di note diplomatiche).
Vi sono fonti concordate regionali (intese, intese programmatiche, intese di accordo di programma, protocolli, protocolli d’intesa, accordi di programma, convenzioni) che, in materie di competenza legislativa di regioni, dettano discipline integrative e di dettaglio per attuazione di discipline concordate nazionali, il cui adeguamento è operato per mezzo di fonti normative regionali.
- Di diritto dell’UE sia convenzionale (Trattato di Lisbona, firmato 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore 11 dicembre 2009; Carta
dei diritti fondamentali di UE, approvata 7 dicembre 2000 ed adattata 12 dicembre 2007) sia non convenzionale (regolamenti e direttive vincolanti, decisioni-quadro vincolanti per quanto riguarda risultato da raggiungere salva restando competenza di organi nazionali quanto a forma e mezzi da impiegare; raccomandazioni non vincolanti). Queste fonti, operanti in forza di art. 11 Cost e nei limiti di principio di attribuzione ex art. 5 TUE, disciplinano fattore religioso sia individuale sia collettivo, ossia credenze individuali e credenze organizzate da una pluralità di soggetti sia a livello spontaneo sia a livello istituzionale. Corte cost 227/2010: Fin da prime occasioni nelle quali è stata chiamata a definire rapporto fra ordinamento nazionale e diritto comunitario, ne hai individuato sicuro fondamento in art. 11 Cost; è in forza di tale parametro, collocato fra principi fondamentali di Carta, che si è demandato ad UE di esercitare in luogo di Stati membri competenze normative in determinate materie, nei limiti del principio di attribuzione. In forza di art. 11 Cost, Corte ha riconosciuto potere dovere del giudice comune e di amministrazione di dare immediata applicazione a norme UE provviste di effetto diretto in luogo di norme nazionali che siano con esse in contrasto insanabile in via interpretativa, o di sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione del parametro costituzionale quando contrasto fosse con norme UE prive di effetto diretto. È in forza di limitazioni di sovranità consentite da art. 11 Cost che Corte ha riconosciuto portata ed implicazioni di prevalenza del diritto comunitario anche rispetto a norme costituzionali, individuandone solo limite nel contrasto con principi fondamentali di assetto costituzionale dello Stato ovvero dei diritti inalienabili della persona. Art. 117 co1 Cost, nella formulazione novellata da riforma del titolo V : Corte ha affermato che tale disposizione ha colmato lacuna di mancata copertura costituzionale per norme internazionali convenzionali, ivi compresa Convenzione di Roma dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, escluse da previsione di art. 10 co1 Cost. Art. 117 co1 Cost ha confermato espressamente ciò che era stato già collegato ad art. 11 Cost, ossia obbligo del legislatore, statale e regionale, di rispettare vincoli derivanti da ordinamento comunitario. Restano, tuttavia, ben fermi, vincolo in capo a legislatore e relativa responsabilità internazionale di Stato, e conseguenze che derivano da limitazioni di sovranità che solo art. 11 Cost consente, su piano sostanziale e processuale, per amministrazione e giudici. Quanto ad eventuali contrasti con Cost, resta ferma la garanzia che, diversamente da norme internazionali convenzionali, esercizio di poteri normativi delegati ad UE trova limite esclusivamente nei principi fondamentali di assetto costituzionale ed in maggior tutela dei diritti inalienabili della persona.
- Di diritto internazionale generale (norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, ex art. 10 co1 Cost) e
convenzionale (multilaterale o bilaterale, in numero ristretto ma in crescita; Convenzione per la salvaguardai dei diritti dell’uomo per il Consiglio d’Europa ratificata e resa esecutiva con legge n.848/1955). Dopo Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo proclamata da Assemblea di Nazioni Unite 10 dicembre 1948, fra principali fonti vincolanti: a) Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, ratificato e reso esecutivo con legge n.881/1977; b) Convenzione sui diritti del fanciullo, legge n.176/1991; c) Carta sociale europea, legge n.30/1999; d) numerosi trattati per la tutela di libertà religiosa di soggetti deboli, quali minoranze nazionali, lavoratori migranti, prigionieri di guerra, richiedenti asilo, apolidi, rifugiati; e) Dichiarazione del Cairo sui diritti umani nell’Islam, adottata da Organizzazione della Conferenza islamica 5 agosto 1990; f) Carta araba dei diritti dell’uomo, adottata 15 settembre 1994 (ha istituito un Comitato arabo per i diritti umani, sprovvisto di poteri giurisdizionali ma con compito di avanzare commenti su rapporti triennali di Stati parti relativi a misure adottate per attuare diritti e libertà riconosciuti nella carta, di formulare necessarie raccomandazioni e sottoporre un rapporto annuale contenente commenti e raccomandazioni al Consiglio della lega degli Stati arabi); g) Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli del 28 giugno 1981 (prima convenzione internazionale sui diritti umani a riconoscere diritti dei popoli ed a collegare in forma espressa diritti e doveri di individuo, quale dovere di non discriminare).
La partecipazione delle confessioni alla produzione normativa (ristretta al sotto-settore dei rapporti e non applicabile nel campo più generale di rilevanza giuridica del fattore religioso) non ha riscontro in nessun altro ambito di ordinamento: essa presenta rilevanti diversità, sia di forme sia di contenuti, rispetto a cd contrattazione legislativa con soggetti di Stato-Comunità, che non godono di indipendenza/autonomia da Stato, o comunque interessati a disciplina legislativa di una certa materia, che assumono veste di soggetti negoziali, contrattano con forze politiche presenti in Parlamento o con Governo, o trovano ascolto nel corso di procedimento di formazione di legge. Sotto-sistema di fonti concordate è caratterizzato da auto-limitazione dei poteri sovrani della Repubblica che comporta per i poteri dello Stato sia divieto di violare indipendenza delle confessioni [dettando regole in materia di credenze di fede], sia divieto di dettare in modo unilaterale la disciplina specifica dei rapporti dello Stato con una confessione. L’obbligo costituzionale del rispetto di indipendenza/autonomia delle confessioni sostanzia principio di distinzione degli ordini , che costituisce nucleo fondamentale del principio supremo di laicità ; obbligo costituzionale di regolare i rapporti con le confessioni a mezzo di accordi integra cd principio di bilateralità pattizia , fulcro del sistema di relazioni volto a conseguire una stabile pace religiosa. Tuttavia, la diversità di questo sotto-sistema delle fonti del diritto ecclesiastico non ne comporta estraneità ad unitario sistema delle fonti, garantito da operatività in ogni settore di principi costituzionali e di sovranità dello Stato, nonché da diritto UE ed internazionale: la materia dei rapporti Stato-confessioni, non dà vita ad una zona franca dentro la quale Governo e legislatore possano ritenersi svincolati della regola primaria del rispetto della Costituzione e delle fonti interposte. Tutte le disposizioni pattizie devono essere interpretate “in conformità con tali principi fondamentali”. La conclusione di accordi con le confessioni religiose rientra fra i poteri del Governo, in ogni fase [avvio delle trattative, loro svolgimento, parafatura, approvazione, firma, iniziativa legislativa per recepimento nel diritto interno], anche se risultano ancora mancanti norme specifiche per l’esercizio di tale potere. Tuttavia, diniego di apertura della trattativa con una confessione religiosa è sindacabile, poiché “l’attitudine di un culto a stipulare le intese con lo Stato non può essere rimessa alla assoluta discrezionalità del potere esecutivo” [Cass SU 2013]. In senso contrario, con riguardo a richiesta di associazione islamica di sottoscrivere con competenti ministeri una convenzione per la promozione del marchio di qualità Halal, Consiglio di Stato ha ritenuto che la pretesa non si fonda su alcuna norma positiva, essendo incontestato fra le parti che settore in questione è privo di qualunque regolamentazione interna: Italia non rientra ancora fra gli Stati che hanno riconosciuto e regolamentato giuridicamente attività dei soggetti certificatori halal. Le determinazioni ministeriali vanno ricondotte non già al perseguimento di un interesse pubblico riconosciuto e tutelato da ordinamento, ma a scelte altamente discrezionali e confinanti con l’opzione politica, riconducibili ad intento di favorire integrazione di appartenenti a cultura islamica e di mantenere buoni rapporti con relative comunità. Una prassi costituzionale si è indirizzata verso l’esercizio ad opera del Parlamento di un controllo preventivo dell’operato del Governo (istituto del controllo-indirizzo ), a volte con esame dettagliato ed approfondito di bozze di articolato trasmesse da governo, a volte con valutazione di massima di linee generali di politica ecclesiastica in una data materia. 7 aprile 1971, Camera dei deputati approvava un ordine del giorno che invitava governo a promuovere negoziato con Santa Sede mantenendo i contatti con forze parlamentari e riferendo conclusivamente a Camere prima di stipulazione di accordo di revisione. Poi una o altra camera approvavano risoluzioni di approvazione di comunicazioni del governo; una risoluzione di Camera impegnava governo a sottoporre preventivamente ogni proposta o ipotesi di intesa, concernente nuove materie o attuazione di principi sanciti da accordo concordatario, per consentire a Camere di esercitare in tempo utile propri poteri di indirizzo. A Parlamento compete di diritto esercizio del controllo-sindacato , ossia potere di emanare leggi di esecuzione o approvazione di accordi, ratificando o meno operato del governo. Materia coperta da riserva di legge. Di regola, la legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali è riservata al plenum dell’assemblea (art. 72 co4 Cost); Cost vuole che le Camere valutino in anticipo testo del Trattato, al fine di rimuovere, in quanto organi autorizzanti, limite ad esercizio del potere di ratifica (artt. 80 e 87). La garanzia connessa con la competenza dell’assemblea plenaria discende dal sistema delle norme costituzionali che definiscono attribuzioni di Camere riguardo a trattati internazionali: garanzia vale anche per ordine di esecuzione. Si ritiene che art. 13 co2 di Accordo del 1984, nella parte in cui prevede che ulteriori materie possano essere regolate anche con intese fra competenti autorità dello Stato e CEI [Conferenza Episcopale Italiana], abbia aperto la strada a nuovi strumenti per la disciplina bilaterale della materia oggetto di tali Intese, che non hanno natura giuridica di concordati e di accordi modificativi ( deconcordatarizzazione ).
Allentamento da tradizionale prospettiva internazionalistica dei rapporti fra Chiesa e Stato: modello concordatario o pattizio dei rapporti, contemplato da art. 7 co2 Cost, si è trasformato in un modello convenzionale, alla cui struttura concorrono accordi di diversa natura: gli accordi sono regolati non più dai, ma sulla base dei Patti Lateranensi e delle loro modificazioni ed integrazioni. Intese di secondo livello non sono sottoposte a procedura di ratifica e sfuggono al potere di controllo del Parlamento; sono rese esecutive con DPR, su proposta del Presidente del Consiglio previa deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri. Tale semplificazione del procedimento non è esente da riserve, in quanto non appare in linea con impianto costituzionale di ripartizione di competenze in materia ecclesiastica fra governo e Parlamento: dubbio trova soluzione nella risposta al quesito se artt. 7 co2 e 8 co3 Cost prevedano o meno una riserva di legge assoluta e d’assemblea per esecuzione di accordi con confessioni religiose, e se abbiano introdotto o meno regola che indirizzo politico in materia ecclesiastica non sia rimesso in via esclusivo a Governo, ma preveda compartecipazione di Parlamento. Ritenere che intese di secondo livello non abbiano natura internazionale comporta che obblighi a carico di Stato non possano essere qualificati come internazionali ai sensi e per gli effetti di art. 117 co1 Cost, e relative norme non costituiscono fonti interposte. Le disposizioni degli accordi, una volta che abbiano avuto esecuzione nell’ordinamento dello Stato, di norma non esauriscono la regolamentazione a livello di fonte primaria di una certa materia, in particolare quando abbiano struttura e funzione di Accordo-quadro (Accordo del 1984), o di accordo preliminare, nel quale norme-principio si limitano a fissare direttive essenziali per regolamentazione differita nel tempo di una materia. In tali casi si renderà necessaria una disciplina di attuazione, che le integri, le specifichi nel dettaglio, le coordini ed armonizzi con ordinamento statuale. In linea generale, relazione fra normativa di principio e di dettaglio va intesa nel senso che la prima prescrive obiettivi da perseguire e criteri da adottare, mentre la seconda individua strumenti concreti da utilizzare e modalità d’uso. Questa disciplina può essere prevista in forma espressa da accordo, o può essere resa necessaria da suo contenuto e da scopo prefissato da parti; talvolta è rimessa ad ulteriori intese fra le parti originarie (es art. 6 Accordo 1984 in materia di riconoscimento di giorni festivi), o fra altri soggetti ad esse riconducibili (la CEI per la Santa Sede, le competenti autorità di Stato per governo italiano - si parla di “accordi di copertura); talaltra a legislazione unilaterale dello Stato, preceduta da strumenti di collaborazione e consultazione (commissioni paritetiche, miste, tavoli tecnici), o ancora è rimessa ad una normazione secondaria di dettaglio unilaterale (es regolamento in materia di enti e beni ecclesiastici). È possibile che alcune disposizioni degli accordi – presentandosi complete e determinate nel loro preciso contenuto – siano applicabili in via immediata e diretta dettando una disciplina in sé compiuta ed autoapplicativa di una specifica materia [norme self executing ], formulate in modo tale da riuscire direttamente applicabili a rapporti giuridici facenti capo a soggetti di ordinamenti statali, senza necessità di adattamento mediante procedimento ordinario. La riforma in senso federalista (legge cost n.3/2001), che ha innovato nel riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni, non ha innovato nella disciplina dei rapporti fra Repubblica e confessioni. Tale materia, per carattere unitario di interesse pubblico sotteso, è rimasta riservata allo Stato, che ha legislazione esclusiva (art. 117 co2 lett c Cost), e Governo è titolare del pertinente indirizzo politico. Di conseguenza, art. 1 co2 lett c legge n.59/1997 (Delega al Governo per conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali, per la riforma della PA e per la semplificazione amministrativa), esclude da delega conferimento a regioni ed enti locali di funzioni e compiti amministrativi nella materia dei rapporti fra Stato e confessioni religiose. L’ambito materiale dei rapporti, come previsto da artt. 7 co2 e 8 co3 Cost, è costituito, più che da un elenco precostituito e rigido di materie, da insieme di beni e valori da ricondurre al micro-sistema di norme costituzionali che presiedono ad esperienze individuali e collettive di fede, la cui disciplina specifica è rimessa a strumenti pattizi nel rispetto di sovranità di Stato ed indipendenza di confessioni. In tale prospettiva ambito materiale non può essere determinabile in astratto ed una volta per tutte. Richiamo a Corte cost 63/2012, con riguardo a materia penale, anch’essa riservata a legislazione esclusiva di Stato; i confini di una specifica materia si concretizzano nel momento in cui una fonte normativa nazionale opera adeguamento di diritto interno a strumento bilaterale concluso da Governo; ciò avviene senza che parti tengano conto di riparto di attribuzioni legislative fra Stato e regioni.
Diritti fondamentali e libertà possono subire solo eccezionalmente delle restrizioni. Così anche per libertà di manifestare la propria religione o credo: art. 9 co2 CEDU consente quelle sole restrizioni che, stabilite dalla legge, costituiscono misure necessarie in una società democratica, per la protezione dell’ordine pubblico, della salute o della morale pubblica, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Art. 52 co1 Carta di Nizza: Eventuali limitazioni ad esercizio di diritti e libertà riconosciuti da presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute da Unione o ad esigenza di proteggere diritti e libertà altrui. La sicurezza di Stati, istituzioni democratiche e popolazioni è messa a dura prova da terrorismo o integralismo religioso di gruppi islamisti (11 settembre 2001 negli USA, attentati di Atocha in Spagna 11 marzo 2004, metropolitana di Londra 7 luglio 2005, Charlie Hebdo 7 gennaio 2015), come da persecuzioni religiose di minoranze anche cristiane. Sono coinvolti interessi pubblici e privati essenziali che meritano di essere protetti anche con adozione di misure severe (anche restrizioni a libertà o diritti fondamentali: i principali trattati in materia di diritti dell’uomo prevedono che protezione di interesse nazionale e di sicurezza pubblica possono giustificare, al pari della protezione di diritti e libertà altrui, eventuali limiti ad esercizio di alcuni diritti fondamentali). Art. 17 CEDU dispone che nessuna disposizione della Convenzione possa essere interpretata come se implicasse per uno Stato, un gruppo o un individuo, un qualsivoglia diritto a porre in essere un’attività o a compiere un atto volto ad annullare o restringere diritti o libertà da essa riconosciute. Diritti e libertà di ogni persona, anche di potenziale vittima di un atto terroristico, possono essere sottoposti a giustificate restrizioni nell’interesse di sicurezza nazionale e di sicurezza pubblica (non possono però essere soggetti a restrizioni, né subire eccezioni diritto alla vita e divieto di tortura, avendo carattere assoluto). Ogni restrizione, per essere giustificata, deve essere prevista dalla legge, da disposizioni normative prevedibili, accessibili e trasparenti; deve avere uno scopo legittimo; deve anche essere necessaria in una società democratica, cioè scaturire da un bisogno sociale imperioso; deve essere proporzionata, nella portata e negli effetti, all’importanza degli interessi da proteggere. Corte EDU ha ribadito che elenco di eccezioni a diritti garantiti da art. 9 è tassativo, che definizione di esse è soggetta ad interpretazione restrittiva, che restrizioni possono essere giustificate solo da ragioni convincenti ed evidenti collegate in via diretta ad una di eccezioni. Testo novellato di art. 117 co1 Cost ha portato Corte cost a riconsiderare posizione e ruolo di norme CEDU e loro incidenza su ordinamento giuridico italiano, riconoscendo ad esse un rango sub-costituzionale (sentenza n.348/2007). Norme CEDU sono fonti interposte , ossia di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio fra questa e la legge ordinaria, perché integrano parametro costituzionale di cui ad art. 117 Cost. Fra gli obblighi internazionali assunti da Italia con sottoscrizione e ratifica di CEDU vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificatamente istituita per dare ad esse interpretazione e applicazione. Norma come prodotto di interpretazione di Corte, comunque non incondizionatamente vincolante, al fine di garantire applicazione del livello uniforme di tutela ad interno di insieme di Paesi membri. Art. 32 par1 CEDU: La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti interpretazione ed applicazione di Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste da artt. 33, 34 e 47. CEDU ha una funzione interpretativa eminente. Corte cost n.135/2014, sul rapporto fra art. 117 Coste e CEDU: Secondo la giurisprudenza di questa Corte, costante a partire da sentenze 348 e 349 del 2007, le norme CEDU, nel significato loro attribuito da Corte EDU, specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione, integrano, quali norme interposte, parametro costituzionale espresso da art. 117 co1 Cost, nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali. Ne deriva che, ove si profili un contrasto – non superabile a mezzo di un’interpretazione adeguatrice – fra norma interna e norma CEDU, non potendolo rimuovere tramite la semplice non applicazione della norma interna, giudice comune deve denunciare incompatibilità tramite la proposizione di una questione incidentale di legittimità costituzionale per violazione del parametro. Questo comporta alcune conseguenze:
a. Poiché norme CEDU sono attratte, in forza di art. 117 Cost, nella sfera di competenza di Corte cost, contrasto con esse di leggi ordinarie e di atti aventi forza di legge, che giudice non possa risolvere per mezzo di un’interpretazione convenzionalmente orientata, genera una questione di legittimità costituzionale: giudice comune, non ha potere di disapplicare la norma ordinaria interna ritenuta in contrasto, come invece deve fare nel caso di contrasto con diritto UE. b. Qualora fosse ravvisato un contrasto sarà possibile sottoporre leggi ed atti aventi forza di legge al vaglio di legittimità costituzionale per violazione di CEDU e di art. 117 co1 Cost. Occorrerà verificare la conformità a Cost sia della norma interposta sia della norma interna, e precisamente la compatibilità della prima con la Cost e la legittimità della seconda rispetto alla norma interposta. c. Corte cost non può prescindere da interpretazione della Corte di Strasburgo di una disposizione CEDU, ma può interpretarla a sua volta, avvalendosi di un margine di apprezzamento e di adeguamento che le consente di tener conto delle peculiarità del nostro ordinamento: se la Corte, compiute le ordinarie operazioni di interpretazione e bilanciamento, accertasse conflitto della norma interposta con la norma costituzionale, dovrà escludere “la idoneità della norma convenzionale a integrare parametro considerato”. d. Norme CEDU, al pari di ogni altra fonte sub-costituzionale, possono ampliare e specificare quadro di libertà e garanzie costituzionali, ma non possono sopprimerle né restringerle: eventuali limiti in esse previsti non sono operanti se non previsti anche in Cost, in forza di riserva delle disposizioni più favorevoli. e. Ad avviso di Corte cost, la particolare natura delle norme CEDU, diverse sia da quelle dell’UE sia da quelle concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali o dei principi supremi, ma debba estendersi a ogni profilo di contrasto fra le norme “interposte” e quelle di rango costituzionale. La regola del margine di apprezzamento nazionale, elaborata dalla Corte di Strasburgo e utilizzata quando non sia ravvisabile un orientamento comune degli Stati membri su una certa materia, rileva come temperamento alla rigidità dei principi formulati in sede europea. Margine può essere determinato avuto riguardo a complesso dei diritti fondamentali. Diritto UE si articola in fonti di diritto primario e di diritto derivato. Il primo comprende i tratti che defi niscono gli elementi fondamentali dell’UE e gli accordi con i paesi terzi, con organizzazioni internazionali o fra gli SM. Il secondo comprende l’insieme degli atti normativi adottati dalle istituzioni europee in applicazione delle disposizioni dei trattati, che si suddividono in vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) e non vincolanti (risoluzioni, pareri). Con riguardo alle fonti primarie, una volta abbandonato il progetto di una costituzione europea, si è giunti alla redazione del trattato di Lisbona che ha modifi cato il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità Europea (TFUE). Trattato integra la carta di Nizza nel diritto primario europeo, garantendo libertà e principi in essa sanciti e rendendoli giuridicamente vincolanti. Inoltre, prospetta adesione di UE alla CEDU, che rafforzerà la protezione dei diritti umani, autorizzando UE a sottoporsi ad un sistema internazionale di controllo in ordine al rispetto di tali diritti. È mutato lo status giuridico della Carta di Nizza, che riunisce in un unico testo, alla luce del principio di indivisibilità dei diritti fondamentali, diritti civili e politici classici e diritti economici e sociali. La Carta costituisce la sintesi dei valori condivisi dagli SM ed ha collocato diritti che ne costituiscono oggetto al più alto rango dei valori ad essi comuni. Art. 6 par3 TUE si chiude con la statuizione in forza della quale diritti fondamentali garantiti da Convenzione e risultanti da tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri fanno parte del diritto UE in quanto principi generali. Adesione a CEDU non è ancora avvenuta, ma quando avverrà, non modifi cherà competenze di UE defi nite nei Trattati. Alla luce della nuova norma, la tutela dei diritti fondamentali nell’ambito dell’UE deriva da tre fonti distinte: 1. Carta di Nizza; 2. CEDU; 3. principi generali che comprendono diritti sanciti da stessa CEDU e quelli risultanti da tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Sistema di protezione dei diritti fondamentali si prospetta più complesso e articolato del precedente. Riconoscimento del valore giuridico vincolante di Carta di Nizza mira a migliorare tutela di diritti fondamentali in ambito del sistema UE, ancorandola ad un testo scritto, preciso ed articolato, e non più solo ai principi generali del diritto comunitario tratti da tradizioni costituzionali comuni di SM. Del novero di tradizioni costituzionali comuni degli SM, che danno corpo ai principi generali, costituiscono parte integrante la libertà di pensiero, di coscienza e di religione garantita ad ogni persona, e generale divieto di discriminazione.
Provvedimenti e politiche UE non mancano di produrre effetti nelle discipline nazionali del fenomeno religioso. Consiglio UE, nel campo di applicazione dei trattati, deliberando ad unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del PE, può prendere provvedimenti opportuni per combattere discriminazioni fondate su religione (art. 19 par1 TFUE): a tal fine si avvale del cd diritto derivato , ossia di regolamenti obbligatori in ogni loro parte e di immediata e diretta applicazione in tutti gli SM, e di direttive che vincolano gli SM riguardo ad obiettivi da conseguire, ma lasciano loro una certa libertà quanto a modalità di recepimento e di attuazione. In forza di art. 10 TFUE, UE nella definizione e nell’attuazione di sue politiche ed azioni mira a combattere discriminazioni fondate su religione o convinzioni personali. Obiettivo confermato da Proposta per una direttiva sull’applicazione del principio di uguaglianza di trattamento fra le persone indipendentemente da religione o credo, da disabilità, da età e da orientamento sessuale, del 2 luglio 2008, presentata da Commissione europea a Consiglio, per rendere effettivo e dare portata generale al principio di parità di trattamento fra persone indipendentemente da razza e origine etnica, sia nel settore pubblico sia nel settore privato. Proposta approvata dal PE con emendamenti rafforzativi: PE ha chiesto che direttiva non si applichi ad ordinamenti nazionali che garantiscono laicità di Stato, istituzioni ed organismi statali, né ai contenuti di insegnamento, attività ed organizzazione dei sistemi di istruzione nazionale; ha proposto che SM possano consentire differenze di trattamento basate su religione o convinzione in accesso ad istituti scolastici solo su base di giustificazioni oggettive, sempre che ciò non giustifichi discriminazioni su nessun’altra base e purché vi siano altri istituti scolastici geograficamente accessibili. Consiglio UE, con regolamento CE n.168/2007, ha istituto Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali. In dottrina è diffuso convincimento che costituisca un denominatore comune in Europa la tendenziale separazione fra società civile e società religiosa, fra politica-diritto e religione, che porta gli Stati a forme di separazione contrattuale o di neutralità collaborativa con le confessioni, in un contesto di progressiva eliminazione di misure legislative nazionali discriminatorie. Accordo del 1984 ha introdotto una nuova categoria di fonti bilaterali: accordi di secondo livello , o “derivati”. Le ulteriori materie per le quali si manifestasse esigenza di collaborazione fra Chiesa e Stato potranno essere regolate, oltre che con nuovi accordi fra le due Parti originarie, ossia Governo italiano e Santa Sede, anche con intese fra le competenti autorità dello Stato italiano e la Conferenza Episcopale Italiana (art. 13 par2). Le intese fin ora stipulate hanno dato atto che la CEI è stata debitamente autorizzata dalla Santa Sede; quanto alla parte italiana, Ministro che ha competenza nella materia oggetto d’intesa, una volta che questa sia raggiunta, la sottopone ad approvazione collegiale del Consiglio dei Ministri, il cui Presidente propone al Presidente della Repubblica di darvi esecuzione con apposito Decreto. Risulterebbe così ampliato ambito di materie che possono essere disciplinate in via bilaterale, rendendolo potenzialmente illimitato; tuttavia, è opinione diffusa che le intese con la CEI, nel rispetto dei principi costituzionali di ambedue ordinamenti, hanno natura accessoria e assolvono funzione di dettare disciplina applicativa, di integrazione, di dettaglio, di specificazione, che può sempre essere rimessa a comune determinazione delle parti, rispetto a disposizioni generali regolatrici della materia contenute in Accordo-quadro, o anche nella legislazione italiana (come prescrive art. 12 par1 Accordo con specifico riferimento a beni culturali d’interesse religioso). Oggetto tipico degli accordi con le confessioni, quale che ne sia livello (primario, derivato, successivo) non può debordare né da ambito materiale di specifici rapporti con ciascuna di esse e di materie disciplinate in accordo-quadro, né da principi e criteri in esso affermati. Diffuso disordine nella produzione normativa ha fatto sì che non tutte le intese di secondo livello, nella prassi, abbiano avuto esecuzione per il tramite di apposita fonte di diritto interno (decreto del PDR o decreto ministeriale, regolarmente pubblicati su Gazzetta ufficiale); talvolta hanno avuto attuazione solo indiretta, con una semplice menzione di intesa nella premessa di atto normativo. Incertezza su loro natura giuridica, come su forza vincolante nei casi in cui disciplinino semplicemente modalità di collaborazione fra autorità civili ed ecclesiastiche. Possibilità di accordi con Chiesa cattolica in forma semplificata permane; adeguamento a del diritto interno è rimesso ad uno scambio di note diplomatiche, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, ma vi sono stati anche accordi non pubblicati. La semplificazione del procedimento non è esente da riserve, poiché può non apparire in linea con l’impianto costituzionale della ripartizione o del concorso di competenze in materia ecclesiastica fra governo e parlamento.
Interpretazione di norme pattizie. Regole di diritto internazionale generale (o consuetudinario), che coincidono con norme dettate in materia da artt. 31 e 32 Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati (1969), si applicano ad interpretazione, in particolare, del Trattato Lateranense e dell’Accordo del 1984 (che lo si ritenga, come ogni concordato stipulato dalla Santa Sede, appartenente a categoria dei trattati internazionali o solo assimilabile ad essi). Essi, al pari di ogni altro trattato, devono essere interpretati in buona fede seguendo il senso ordinario da attribuire ai termini in esso adoperati, nel loro contesto ed alla luce di oggetto e scopo propri. Contesto, oltre al testo, comprende preambolo ed eventuali allegati. Gli elementi costitutivi di questa regola devono essere intesi come costituenti un tutto unitario, inseparabili, ed essa è alla base di una ricerca oggettiva e razionale che permetta di stabilire quali fossero intenzione e volontà comune delle parti. Come del contesto del Trattato Lateranense del 1929 facevano parte le premesse ed i quattro allegati, nel contesto dell’Accordo del 1984 fanno parte Preambolo ed un Protocollo addizionale. Nel Preambolo le parti hanno manifestato quali fossero fondamenti e presupposti della comune volontà di apportare modifiche al Concordato lateranense del 1929; esse dichiarano di aver tenuto conto del processo di trasformazione politica e sociale verificatosi in Italia negli ultimi decenni e degli sviluppi promossi nella Chiesa dal Concilio Vaticano II, avendo presenti, da parte di Repubblica italiana, principi sanciti da sua Costituzione; e, da parte di Santa Sede, dichiarazioni del Concilio Ecumenico Vaticano II circa la libertà religiosa ed i rapporti fra Chiesa e comunità politica, nonché la nuova codificazione del diritto canonico. Riferimento a principi costituzionali rinsalda esigenza di loro puntuale rispetto, poiché mira non solo ad evitare contrasto con singole previsioni di Carta, ma anche a scongiurare pericolo che Accordo, pur rispettoso di lettera di Cost, ne eluda lo spirito. Una corretta interpretazione in chiave giuridica di Accordo non può pervenire a soluzioni confessioniste sul versante di Stato e/o a soluzioni pre-conciliari sul versante di Chiesa cattolica. Altra chiave interpretativa di Accordo è data da affermazione di comune impegno al pieno rispetto del principio di reciproca indipendenza e sovranità nell’ordine proprio, che conferma e rafforza criterio di interpretazione restrittiva, poiché rispetto altro non può significare se non concreta attuazione. Con riguardo allo Stato, impegno è meramente confermativo di obbligo che già grava in forza di art. 7 co1 Cost, ma presenta carattere di novità per parte in cui è Chiesa cattolica ad assumerlo in forma espressa e solenne, e con carattere giuridicamente vincolante. Protocollo addizionale costituisce un atto integrativo e complementare che ha la medesima natura e forza dell’Accordo, ma non ne innova contenuto precettivo per espressa volontà di parti, enunciata nel preambolo: parti hanno fatto ricorso a formula dichiarano di comune intesa per indicarne funzione meramente esplicativa. In esso, Santa Sede dichiara di aderire ad interpretazione che Stato italiano dà di art. 23 Trattato lateranense; applicazione di tale norma avverrà non con mera osservanza, ma in armonia con diritti costituzionalmente garantiti ai cittadini italiani, in forza del pieno rispetto di sovranità di Stato nel suo ordine. Questa necessaria conformità costituisce altro criterio d’interpretazione del nuovo accordo. La soluzione amichevole di eventuali difficoltà di interpretazione è prevista da Accordo, che affida conciliazione negoziale ad una Commissione paritetica nominata da parti, con funzione deliberativa. Documento conclusivo e Relazione finale di una Commissione paritetica appositamente istituita per soluzione di alcune questioni interpretative ed applicative in materia di enti e beni ecclesiastici, hanno dato luogo ad una intesa tecnica interpretativa alla cui esecuzione parti hanno proceduto in forma semplificata, mediante scambio di note diplomatiche. Come per la generalità degli accordi internazionali, interpretazione ultima delle norme di derivazione pattizia rimane in capo alle parti contraenti (in caso di controversia, non è prevista composizione del contrasto mediante negoziato o arbitrato). Tale interpretazione autentica deve limitarsi ad assegnare a disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una di possibili letture del testo originario, dovendo assolvere lo scopo di chiarire situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo, in ragione di un dibattito giurisprudenziale irrisolto, o di ristabilire interpretazione più aderente ad originaria volontà delle parti, a tutela di affidamento dei consociati nella certezza del diritto e dell’eguaglianza dei cittadini; non può avere un’indiscriminata efficacia innovativa, né può avere un’indiscriminata efficacia retroattiva. In sede d’interpretazione autentica non è possibile dare ad un disposto di derivazione pattizia un significato nuovo, altrimenti verrebbero violate regole su produzione di normativa bilaterale e su potestà di controllo di PDR e Parlamento. Nell’interpretazione delle norme pattizie vale criterio generale che, a tutela di indipendenza e sovranità dello Stato nell’ordine proprio, ogni eventuale limitazione delle sue competenze deve risultare da norma espressa, e, in mancanza di questa non è desumibile da incerti argomenti interpretativi.
rilevanza a condizione di confessioni i cui rapporti non sono ancora regolati da leggi di approvazione (ex art. 8 co3), ma da intese stipulate con Governo, qualificazione propria di intese sottoscritte da parti ma non ancora approvate da Parlamento. Più severa ed ampia è regola che Corte EDU trae da combinato disposto di artt. 14 e 9 CEDU, che può incidere su politiche nazionali in tema di rapporti di SM con confessioni religiose che seguono modello pattizio. Per la Cedu, conclusione di accordi con una certa confessione che dispongano un regime speciale di favore non si pone, in linea di principio, in contrasto con artt. 14 e 9, sempre che vi sia giustificazione oggettiva e ragionevole per diverso trattamento e sempre che analoghi accordi possano intervenire con altre confessioni che lo desiderino; occorre che sussistano uno scopo legittimo ed un ragionevole rapporto di proporzionalità fra mezzi impiegati e scopo perseguito. L'accordare privilegi esige che siano garantite a tutte le comunità religiose pari opportunità per conseguire requisiti richiesti per la stipula di accordi e che criteri siano applicati in maniera non discrezionale. Dovere di Stato di rimanere neutrale ed imparziale nell’esercitare suoi poteri regolatori nella sfera di libertà religiosa e di relazioni con differenti religioni, denominazioni e credenze. Regola rafforzata da divieto generale di discriminazione disposto da art. 1 Protocollo n.12 alla CEDU ( Godimento di ogni diritto previsto da legge deve essere assicurato, senza discriminazione alcuna, fondata in particolare su sesso, razza, colore, lingua, religione, opinioni politiche o di altro genere, origine nazionale o sociale, appartenenza a una minoranza nazionale, ricchezza, nascita od ogni altra condizione. Nessuno può costituire oggetto di discriminazione da parte di qualsivoglia autorità pubblica che sia fondata segnatamente sui motivi menzionati in par1 ). Fonti di diritto interno unilaterali. Fonti unilaterali del diritto interno ecclesiastico non presentano aspetti particolari quanto a tipi e processo di formazione. Anche per esse “sistema chiuso” ( delineato ad art. 1 disp prel cc) è risultato modifi cato sia da entrata in vigore di Cost repubblicana e da sue successive modifi che (con accrescimento di numero di fonti costituzionali e sub-costituzionali), sia da complesse vicende della produzione normativa primaria e secondaria (moltiplicarsi dei tipi, espandersi di delegazione legislativa, processo di delegifi cazione, poteste regolamentare di Autorità indipendenti o di sindaci quali uffi ciali del Governo). Negli ultimi anni si sono accresciuti ruolo e produzione di atti governativi aventi forza di legge (d.l., d.lgs. che si giustifi cano uno per ricorrere di casi straordinari di necessità ed urgenza, ed altro per esistenza di una legge delega approvata da Parlamento al fi ne di demandare a Governo disciplina di materie di particolare complessità tecnica). Lo stesso può dirsi per atti di natura regolamentare emanati dal potere esecutivo, fonti di rango secondario e dunque subordinate a fonti primarie, che comprendono regolamenti governativi (deliberati da Consiglio dei Ministri dopo aver sentito Consiglio di Stato, emanati con dpr e sottoposti a controllo di legittimità di Corte dei conti), ministeriali ed interministeriali (adottati con decreto ministeriale o interministeriale, sentito parere di Consiglio di Stato, sottoposti a controllo di Corte dei conti e comunicati prima di emanazione a Presidente del Consiglio): atti di natura regolamentare hanno determinato fenomeno dell’ amministrativizzazione del diritto ecclesiastico. La potestà regolamentare del Governo (che si esprime con adozione di regolamenti di esecuzione, di attuazione e d’integrazione, indipendenti, di organizzazione, autorizzati) non sempre si è esplicata nel rispetto del principio di legalità, ed in particolare della rigida regola in forza della quale esso può provvedere alla disciplina di attuazione ed integrazione delle norme di principio solo in presenza di norme generali regolatrici della materia e nei limiti da esse segnati, con la possibilità di disporre l’abrogazione delle norme di legge in vigore. Può avvenire che discipline generali ed innovative siano introdotte a mezzo di decreti governativi o ministeriali di natura non regolamentare, o di natura incerta, ossia di atti formalmente amministrativi [es Direttiva del Ministro dell’Interno per le manifestazioni nei centri urbani e nelle aree sensibili del 26 gennaio 2009: direttiva evidenzia la necessità di limitare accesso ad alcune aree particolarmente sensibili, specialmente quando la manifestazione coinvolga un numero di partecipanti elevato; tali aree sensibili saranno individuate in zone a forte caratterizzazione simbolica per motivi sociali, culturali o religiosi, es cattedrali e basiliche, o che siano caratterizzate da un notevole affl usso di persone o nelle aree nelle quali siano collocati obiettivi critici). Norme regolamentari non possono essere sottoposte al controllo di legittimità costituzionale (previsto da art. 134 Cost solo per leggi ed atti aventi forza di legge), salvo che costituiscano specificazione di una disposizione di legge che espressamente le prevede. La garanzia della Costituzione nel sistema delle fonti è da ricercare, volta a volta, o nella questione di costituzionalità sulla legge che ha abilitato governo ad adozione del regolamento nella specie, ove vizio sia ad essa riconducibile (per aver posto principi costituzionali o per aver omesso di porre principi in materie che costituzionalmente li richiedono); o nel controllo diffuso di legittimità sul regolamento, nell'ambito dei poteri spettanti a giudici ordinari o amministrativi, ove vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento.
Numerose sono le circolari amministrative che in via interpretativa colmano lacune, dettano indirizzi, coordinano legislazione in materia ecclesiastica. Esse non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale per soggetti estranei ad amministrazione, non possono contenere disposizioni derogative di norme di legge, né essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie. Di conseguenza, soggetto che sia leso da atto applicativo della circolare ha onere di impugnare tempestivamente provvedimento di attuazione lesivo della propria posizione soggettiva, chiedendo annullamento o disapplicazione della circolare illegittima. Contenuto interpretativo di una circolare non assume valore vincolante se non in quanto e nei limiti in cui portata dispositiva di normativa esaminata sia correttamente ricostruita, essendo da escludere che possano essere introdotti in via interpretativa precetti innovativi, e quindi modificativi, di norme di rango superiore. Aveva invece contenuto innovativo, non consentito, la circolare esplicativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri n.1619 del 2001, che in un suo allegato aggiungeva alle qualificazioni dei soggetti proponenti per l'accesso al contributo dell'8 per mille devoluto alla diretta gestione statale quella degli enti religiosi. Un’anomalia nel sistema delle fonti è rappresentata dalla disciplina degli Enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che appartengono alla Chiesa cattolica. Così come disposto da art. 7 par6 Accordo 1984, le Parti (dopo aver concordato alcune scarne norme generali regolatrici della materia di enti, edifici di culto ed amministrazione dei beni) hanno istituito una Commissione paritetica per la formulazione delle norme da sottoporre alla loro approvazione per la disciplina di tutta la materia degli enti e beni ecclesiastici. Tali lavori si sono conclusi con la firma di un protocollo di approvazione in data 15 novembre 1984, e la L. 20.5.1985 n. 206 ha autorizzato la ratifica del protocollo ma non vi ha dato esecuzione. La legge, infatti, si è limitata a disporre (con una formula insolita, difforme da quella di rito che indica “è”) che piena ed intera esecuzione sarà data al protocollo allegato, che approva le norme nella formulazione del testo firmato dalla Commissione paritetica, emanando con strumenti giuridici propri dei rispettivi ordinamenti le norme approvate in data odierna. Con L. 20.5.1985 n. 222 sono state poi dettate disposizioni pienamente conformi alle norme approvate dalla Commissione paritetica, disponendo in modo insolito che entrassero in vigore nell’ordinamento dello Stato ed in quello della Chiesa con la contestuale pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e negli Acta Apostolicae Sedis. Tale legge, dunque, non è sul piano formale una legge di esecuzione in senso stretto (che dà piena ed intera esecuzione ad un accordo ad essa allegato), e non è sul piano sostanziale una legge unilaterale in senso proprio (come lo era la L. n.848/1929 in materia di enti), perché Parlamento non ha potuto esercitare alcun potere legislativo nel merito della disciplina, non avendo avuto altra possibilità che di approvare o respingere il testo concordato, letteralmente ed integralmente riprodotto nel disegno di legge di iniziativa del Governo. Difficoltà nel ricostruirne con rigore posizione nel sistema delle fonti: resta dubbio se essa sia fonte di diretta ed immediata applicazione dell'Accordo (fonte di derivazione pattizia in senso stretto), modificabile solo in forza di un nuovo accordo fra Chiesa e Stato, o se sia una legge ordinaria (di derivazione pattizia in senso lato) che può essere modificata ed integrata dal Parlamento nei limiti dell'osservanza sostanziale delle norme dell'Accordo regolatrici della materia, in forza del generale obbligo costituzionale del rispetto degli accordi. A favore di questa seconda soluzione si è pronunciata la Cass, affermando in via incidentale che non vi sono limiti al controllo di costituzionalità di L. n.222/1985, che resta a tutti gli effetti una legge ordinaria. Un’altra anomalia è data dalla “ despecializzazione formale ” del diritto ecclesiastico, dal suo “mimetismo”: ossia dal diffondersi di discipline generali di diritto comune che però ritagliano al loro interno discipline settoriali di favore per istituzioni ed associazioni appartenenti o collegate a confessioni religiose che hanno già avuto accesso alla regolamentazione in via bilaterale dei loro rapporti con lo Stato. Es materia urbanistica ed ambito del terzo settore, con riguardo ad organizzazioni non lucrative di carattere non governativo, ad impresa sociale. Quelle discipline (es in materia di Onlus) non sono mirate alla regolamentazione di specifici aspetti del carattere religioso dei fenomeni da regolamentare, ma tuttavia lo prendono in considerazione per dettare in ragione di esso discipline derogatorie. Alla specificità delle fonti di diritto ecclesiastico si è andata affiancando, così, la specialità nel diritto comune, con gli inconvenienti connessi alla sovrapposizione di modelli difficilmente conciliabili. Sempre in questo quadro si collocano le discipline di diritto comune, per la cui applicazione legislatore richiede presupposto della regolamentazione pattizia dei rapporti Stato-confessioni. Es art. 11 co1 lett b DPR 296/2005 (Regolamento concernente criteri e modalità di concessione in uso ed in locazione di beni immobili appartenenti a Stato), che prevede disciplina di favore riservata ad enti ecclesiastici, civilmente riconosciuti, di Chiesa cattolica e di altre confessioni religiose i cui rapporti con lo Stato siano regolati per legge sulla base di intese ex art. 8 co3 Cost.
Corte può anche far ricorso a sentenze additive di principio quando non vi è la possibilità di una pronuncia a “ rime obbligate ” e legislatore tarda nel provvedere a colmare la lacuna. In tali casi Corte, nel rispetto delle prerogative del Parlamento, si limita ad enunciare un principio ispiratore della futura produzione normativa, indicando contenuto costituzionale minimo, vincolante per la futura disciplina (es in tema di punizione della bestemmia, Corte aveva affermato che al legislatore incombe obbligo di addivenire ad una revisione di fattispecie, ovviando a disparità con altre religioni). Con alcune sentenze manipolative , Corte ha travalicato limite di sue competenze in quanto non solo ha integrato disposizione normativa, ma si è sostituita al legislatore nell'esercizio della potestà discrezionale di legiferare. Es ha dichiarato illegittimità di art. 404 co1 cp, sulle offese alla religione cattolica mediante vilipendio di cose, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a tre anni, anziché la pena diminuita prevista da art. 406 cp, esercitando così potere di quantificazione al ribasso della pena da irrogare, sia pure nella misura che essa ha ritenuto obbligata, alla luce di un intento di congruità con sistema di diritto mite che caratterizza giurisdizione penale di pace. Altre volte, Corte in interpretazione di norma sottoposta a suo giudizio si è spinta ai limiti estremi dell’esegesi, con ricorso ad una sentenza manipolativa di interpretazione, es ha ritenuto costituzionalmente legittima la punizione della bestemmia contro la divinità, poiché concetto evocato da questo termine in art. 724 cp non sarebbe da ascrivere unicamente alla Chiesa cattolica ma deve essere riferibile obbligatoriamente a concezioni di diverse religioni, e ne ha invece dichiarato illegittimità limitatamente ad inciso finale che prevedeva punizione di bestemmia contro simboli o persone venerati nella religione dello Stato, tenuto conto di impossibilità di pronunciare per questa parte una sentenza additiva che estendesse figura di reato a tutte le confessioni. Fonti di provenienza confessionale. In linea di principio le norme confessionali non hanno, sul piano della legalità formale, rilevanza immediata e diretta nell’ordinamento civile. Non mancano, però, casi di norme statuali che fanno espresso rinvio (formale, ricettizio o di presupposizione) a norme confessionali, dando luogo a circoscritte ipotesi di rilevanza. Es art. 7.5 Accordo del 1984, in forza del quale amministrazione dei beni appartenenti ad enti ecclesiastici è soggetta a controlli previsti dal diritto canonico; art. 1085 cc che nel disciplinare l'esercizio della servitù delle acque dispone che uso nei giorni festivi è regolato da feste di precetto. Sul piano della legalità sostanziale, le normative confessionali concorrono non di rado ad individuazione di elementi costitutivi di fattispecie disciplinate da norme statuali nei più svariati ambiti (es art. 498 cp punisce chiunque abusivamente porta in pubblico l'abito ecclesiastico). Legislatore può inserire nella qualifi cazione del fatto da disciplinare riferimento ad elementi esterni ad ordinamento statale aventi carattere di normatività, realizzando un'integrazione eteronoma della norma. Neanche gli statuti delle confessioni religiose, previsti in forma espressa da art. 8 co2 Cost per le confessioni di minoranza, e presupposti in art. 7 co1 per Chiesa cattolica, fanno parte del sistema delle fonti. Ad essi è rimessa in via esclusiva la disciplina dei loro profili organizzatori, nei limiti del non contrasto con l’ordinamento giuridico italiano. La norma fonda in via diretta ed immediata una riserva esclusiva di competenza in materia statutaria, che non comporta alterazione di gerarchia delle fonti perché statuti disciplinano una materia estranea ad ordine proprio dello Stato. Tuttavia, poiché norme organizzatorie trovano concreta applicazione sul territorio dello Stato, principio costituzionale di autonomia delle confessioni non legittime condotte arbitrarie, motivate da assoluta separatezza degli ordinamenti. Leggi civili che sono espressione di principi dell'ordinamento prevalgono su norme statutarie, espressione di autonomia confessionale, quando la loro concreta applicazione comprometta diritti inviolabili della persona, il cui rispetto ha assunto, anche nell'ordinamento internazionale, ruolo di principio fondamentale. Eventuale conflitto andrà risolto sul piano sistematico, dovendosi verificare se nel caso concreto sia dato ravvisare violazione di criteri di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza che presiedono a bilanciamento fra diritti di autonomia e diritti di libertà. Norme confessionali non possono essere strumentalmente utilizzate per conseguimento di fini propri dello Stato, operando divieto di ricorrere ad obbligazioni di ordine religioso per rafforzare efficacia di propri precetti, che ha fondamento nel principio costituzionale della distinzione degli ordini proprio dello Stato e delle confessioni.
Diritto ecclesiastico per principi. Nello Stato costituzionale dei diritti, la Cost svolge ruolo di sistema unifi cante di società pluralistica, che opera non solo per il tramite della legge, ma anche per il tramite di diritti e principi di giustizia materiale; la Cost integra fra loro leggi, diritti e principi. In una delle sue prime sentenze, Corte cost, accedendo ad una visione sostanzialistica delle regole di diritto, aveva affermato che si debbono considerare come principii di ordinamento giuridico orientamenti e direttive di carattere generale e fondamentali che si possono desumere da connessione sistematica, da coordinamento e da intima razionalità di norme che concorrono a formare, in un dato momento storico, tessuto di ordinamento giuridico vigente. Per indirizzo consolidato, ora, principi costituzionali devono essere sviluppati parallelamente ad evoluzione di società. Diverse norme di Cost si occupano in forma espressa del fenomeno religioso individuale ed associato: artt. 3, 7, 8, 19, 20, 117 co2 lett c, formando un microsistema , i cui elementi normativi consentono di evincere, con interpretazione sistematica, ulteriori regole e di convergere nella configurazione unitaria di principi quello di laicità. Vi sono norme che se ne occupano in forma indiretta come artt., 2, 4, 33 co3-4-6. Altre norme acquistano uno specifico rilievo attraverso individuazione dei principi che ne discendono (artt. 1, 5, 6, 38, 51, 75, 97, 101, 117, 118, 119, 127). Principi di diritto assolvono una funzione di assoluto rilievo per diritto ecclesiastico, come per altri settori non codificati di ordinamento: essi “danno sostanza a diritti ed interessi” e costituiscono quadro normativo di riferimento in grado di colmare lacune nella disciplina legislativa, di risolvere antinomie, di fare ordine e sistema. I principi consentono un approccio alla regolamentazione della materia non come un insieme slegato di norme, ma come un corpo organico, un sistema; agevolano una lettura tendenzialmente ordinata di una mole di fonti spesso eterogenee; sono una guida nella ricerca di un quadro di compatibilità costituzionale. L’assetto complessivo dei principi, quale risulta da loro connessioni e da bilanciamento che interprete è chiamato ad operare, concorre a delineare architettura del diritto ecclesiastico, che evolve e si modifica nel tempo, al pari dei principi, in parallelo ad evoluzione di società, costumi ed ordinamento. Questo processo non si sviluppa in modo lineare per almeno due fattori di segno contrario connessi alla produzione legislativa. 1) Vigenza di norme emanate prima di entrata in vigore di Cost, ispirate a principi e mirate a finalità incompatibili con assetto democratico ed impianto pluralista di Cost, causa di conflitti fra norme. 2) Perdurante inerzia del legislatore, che non ha ancora provveduto ad una riforma organica della legislazione ecclesiastica di primario rilievo, ed è causa di assenza di norme in materia o di loro incompletezza. Governi, a partire dal disegno di legge 13 settembre 1990 approvato da Consiglio dei ministri, hanno provato senza esito a disciplinare in modo organico sia esercizio in forma individuale ed in forma associata del diritto di libertà religiosa, sia condizione di confessioni religiose che non si avvalgono di intese. Giudice non sempre può porre riparo ad inattività del legislatore, non potendo operare scelte che in una democrazia parlamentare sono riservate a discrezionalità del secondo. Interprete può porre rimedio a tali limiti con ricorso ai principi , secondo la graduazione che di essi offre la gerarchia delle fonti (costituzionali, di diritto UE, internazionale, di CEDU, ordinari) ed in conformità con significato che essi assumono nel tempo. In questo modo si realizza passaggio da loro astratta enunciazione alla regola concretamente applicabile. Criteri di interpretazione di legge ex art. 12 disp att non sono più sufficienti; interpretazione di norme costituzionali e ricostruzione per principi dell’unitarietà del sistema ordinamentale richiede ricorso ad una specifica ermeneutica, che si avvale dei criteri sostanziali di ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, meritevolezza, ed affida ad opera di bilanciamento compito di contemperare pluralità di esigenze che in ordinamento ricevono tutela. Interprete potrà contribuire a rendere concreta l’attitudine espansiva della Carta, favorendo lo sviluppo delle potenzialità insite nelle sue disposizioni. La rigidità del quadro delle fonti di rango primario è risultata attenuata da quando Corte cost (sentenza n.30/1971) ha individuato la categoria dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale , che costituiscono limiti invalicabili e pongono istanze irrinunciabili che caratterizzano ordinamento positivo a livello apicale. Essi esprimono una vera e propria gerarchia, formale e materiale, fra le stesse fonti costituzionali: concorrono a delineare forma repubblicana di Stato, sono sovraordinati ad ogni altra fonte anche di rango costituzionale, e pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi su cui si fonda la Costituzione , e come tali non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione o da altre leggi costituzionali (sentenza n.1146/1988).
