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IL DIRITTO ECCLESIASTICO.
IL CONCETTO DI DIRITTO ECCLESIASTICO.
Il diritto ecclesiastico costituisce quel settore dell’ordinamento giuridico dello Stato che disciplina il fenomeno religioso. Esso va distinto dal diritto canonico che è il complesso delle norme poste e fatte valere dalla Chiesa cattolica per regolare la propria organizzazione e per disciplinare l’attività dei propri membri secondo i fini che essa si pone. Il diritto ecclesiastico è invece costituito da un complesso di norme poste dallo Stato, le Regioni, Unione Europea e la Comunità Internazionale. Il diritto Ecclesiastico Italiano si basa su tre principi fondamentali:
- Libertà Religiosa (art. 19 Cost): che riconosce il diritto di professare anche in forma organizzata la propria fede religiosa con l’unico limite del rispetto del buon costume;
- Uguaglianza Religiosa (art. 8 Cost): che stabilisce l’uguaglianza di tutte le Confessioni Religiose davanti alla Legge con il limite del rispetto dell’Ordinamento Giuridico;
- Laicità dello Stato (deriva dal combinato disposto degli artt. 8-19-20 Cost.): che garantisce la neutralità dello Stato rispetto al fenomeno religioso.
Il diritto ecclesiastico per quella parte almeno che disciplina i rapporti tra l’Ordinamento dello Stato, la vita della Chiesa Cattolica entra in relazione con l’ordinamento giuridico di quest’ultima e cioè con il Diritto Canonico. Quest’ultimo è l’insieme delle norme giuridiche poste o fatte valere dagli organi competenti della Chiesa Cattolica. Norme in base a cui la chiesa è organizzata e che regolano l’attività dei fedeli in relazione ai fini della Chiesa stessa. La differenza fondamentale tra i due ordinamenti giuridici è data dal fatto:
- Che le norme di diritto canonico sono originarie e autonome perché fatte valere da uno Stato, come ha riconosciuto l’art. 7 della Costituzione;
- Il Diritto ecclesiastico è un complesso di norme che per aver efficacia, deve essere riconosciuto dall’Ordinamento statale (infatti costituisce un ramo del diritto interno italiano e fa parte del diritto pubblico).
EVOLUZIONE STORICA.
Dal 1848 al 1929:
1)Statuto Albertino: art. 1;
2)Legge Sineo;
3)Leggi Siccardi;
4)Governi liberali: introduzione laicismo e libertà;
- Questione romana;
6)1865: emanazione 1° codice civile in Italia;
Leggi eversive dell’asse ecclesiastico;
Leggi delle Guarentigie Pontifice (c.d. Legge unilaterale dello Stato);
9)1889: Codice Penale Zanardelli.
Per comprendere l’odierna situazione del diritto ecclesiastico italiano e i principi fondamentali che la regolano vanno presi in considerazione i precedenti storici che si articolano in 3 fasi:
- Dal 1849 al 1929;
- Dal 1929 al 1948;
- Dal 1948 ad oggi.
Fase 1°: dal 1848 al 1929.
Lo Statuto Albertino , concesso nel 1848, all’art. 1 proclamava il principio che la Religione Cattolica Apostolica è la sola religione dello Stato e che gli altri culti sono semplicemente tollerati conformemente alle Leggi. La successiva evoluzione dottrinale finì per considerare l’art. 1 come norma programmatica, ossia come disposizione che avrebbe assunto un contenuto in dipendenza della legislazione emanata. Con la Legge Sineo del 1848 (dal nome del proponente), volendosi togliere ogni dubbio sulla capacità civile e politica dei cittadini che non professassero la religione cattolica si stabilì che “la differenza di culto non forma eccezione al godimento dei diritti civili e politici all’ammissibilità alle cariche civili e militari”. Vanno poi ricordate le c.d. Leggi Siccardi che abolirono il privilegio del foro ecclesiastico ( per cui gli ecclesiastici in precedenza erano sottratti, qualora si fossero resi autori di fatti penalmente rilevanti, alla giurisdizione dello Stato e affidati al Tribunale del Vescovo): si volle proclamare l’unicità della Giurisdizione dello Stato come espressione della sovranità.
Per i governi liberali della seconda metà dell’ottocento il problema fu quello della fondazione dello Stato moderno, che doveva essere caratterizzato dalla identificazione di laicismo e libertà , in cui la religione doveva essere un fatto privato dei singoli e la Chiesa solo una istituzione tradizionale di particolare prestigio e valore, ma senza possibilità di pretese nel campo temporale dello Stato.
Nel 1865 vi fu l’emanazione del primo codice civile del Regno d’Italia che introdusse il matrimonio civile come unica forma valida ed efficace per lo Stato. Furono di quel periodo anche le leggi eversive dell’asse ecclesiastico che soppressero corporazioni, associazioni religiose e enti che non attendessero alla cura dell’anima, all’assistenza religiosa togliendo loro la personalità giuridica (cioè la capacità di acquistare e di possedere ) ed avocando allo Stato i loro patrimoni in quanto beni della Nazione.
Nel 1870 dopo la presa di Roma da parte delle truppe italiane, che provocò la fine per debellatio dello Stato Pontificio, la legge più importante fu indubbiamente la Legge delle Guarentigie Pontificie , che fu Legge Unilaterale dello Stato, emanata per salvaguardare la persona del Sommo Pontefice, proclamando tale figura sacra e inviolabile e attribuendogli gli onori sovrani; era inoltre garantita la intangibilità della città Leonina in cui il Pontefice risiedeva; si regolavano inoltre alcuni aspetti della situazione della Chiesa in Italia. Venne inoltre all’art. 2 proclamata la piena libertà di discussione in materia religiosa. Tale legge non fu accettata dal Pontefice lasciando aperta la questione romana con profonde lacerazioni negli equilibri politici del nuovo Stato.
Nel 1889 venne introdotto il codice Penale Zanardelli introducendo il capo” delitti contro la libertà dei culti”, abolì la categoria dei reati contro la religione e tutelò in modo uguale dalle offese la situazione di ogni cittadino credente.
La conquista del 1861 di gran parte del territorio dello Stato della Chiesa e la sua annessione al neo costituito Regno d’Italia diedero luogo ad un aspro contenzioso tra le Autorità ecclesiastiche e lo Stato Italiano. Furono introdotte le Leggi eversive che disponevano la soppressione di tutti gli Enti Ecclesiastici che lo Stato giudicava non necessari per il soddisfacimento dei bisogni religiosi della popolazione e la devoluzione al demanio del loro patrimonio.
Per l’applicazione del Concordato furono emanate due leggi: 1) la l. 847/29 (matrimonio) e la l. 848/29 (enti ecclesiastici). In queste materie si affermò il principio per cui ciò che era esistente e valido per l’ordinamento della Chiesa, lo era anche per quello dello Stato.
Per completare il quadro normativo si ricorda la l.1159/1929 con cui fu disciplinato “l’esercizio dei culti ammessi nello Stato” e il “matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi”. Detta legge prevedeva che potessero essere ammessi nello Stato italiano i culti diversi dalla religione cattolica purché non professassero principi o non seguissero riti contrari all’ordine pubblico o al buon costume (art.1). La legge prevedeva inoltre una serie di controlli da parte dello Stato riguardo alla costituzione, alla gestione degli enti e alla nomina dei ministri dei culti ammessi. All’ art. 5 di detta legge, che proclamava la libertà di discussione in materia religiosa fu data una interpretazione fortemente restrittiva della libertà di proselitismo e ciò avvenne fino agli anni in cui cominciò ad operare la Corte Costituzionale.
Nel 1930 fu pubblicato il nuovo codice penale che prevedeva una serie di reati che tutelavano il sentimento religioso. L’art. 402 puniva il vilipendio della sola religione dello Stato, ossia della religione cattolica; mentre gli articoli successivi punivano il vilipendio di persone e di cose e la turbativa di funzioni religiose; la pena era tuttavia diminuita se i fatti di reato si fossero realizzati contro i culti ammessi. La ratio stava in ciò che solo la religione cattolica costituiva tradizione secolare e quindi elemento unificatore del popolo italiano nel regime fascista, mentre i culti ammessi, pur essendo fattori di elevazione morale, non rientravano in quella tradizione italiana e rappresentavano la diversità.
In questo quadro si inseriscono le c.d. leggi razziali che colpivano i cittadini italiani di razza ebraica, che venivano dichiarati decaduti da qualsiasi ufficio o impiego pubblico, nonché dagli impieghi presso banche e società assicurative; tali disposizioni imposero il divieto di esercitare qualsiasi professione, di gestire imprese, di essere proprietari di immobili, di contrarre matrimoni con soggetti di razza ariana, ai fanciulli ebrei fu impedito di frequentare scuole pubbliche, i genitori ebrei potevano essere dichiarati decaduti dalla patria potestà sui figli se appartenenti a religione diversa da quella ebraica. Nel 43 si dispose l’arresto di tutti gli ebrei.
Fase tre: dal 1945/1948 ad oggi.
Dopo la caduta del fascismo la ricostruzione dell’ordinamento in senso democratico e pluralista fu attivato dalla Costituzione Italiana entrata in vigore 01/01/1948 innovò grandemente il diritto ecclesiastico italiano. La Costituzione pose norme fondamentali che sanciscono la nuova posizione della Repubblica. Sono proclamati i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità, il diritto di libertà religiosa, la uguale libertà delle confessioni: artt 19 e 8 Cost. ; è introdotto il principio di uguaglianza davanti alla Legge senza distinzione religiosa (art.3) e di non discriminazione di associazioni o istituzioni a causa del loro carattere ecclesiastico o del fine di religione o di culto. Sono posti, con la proclamazione di indipendenza e della sovranità di stato e Chiesa Cattolica, i principi di distinzione degli ordine civile e religioso e di autonomia delle confessioni; infine sono poste due norme sulla produzione giuridica laddove si tratti di disciplinare i rapporti tra stato e Chiesa cattolica e tra stato e confessioni religiose.
Nel 1970 vi fu l’introduzione del divorzio che intaccò il principio della riserva di giurisdizione ecclesiastica sul matrimonio concordatario.
Nel 1975 ci fu una radicale riforma del diritto di famiglia.
Tali norme mutarono grandemente gli orientamenti dell’ordinamento dello Stato e resero evidente l’incidenza e l’espansione delle norme costituzionali in tutto il sistema giuridico e in special modo nella legislazione ecclesiastica.
Questo movimento culminò il 18 febbraio 1984 nell’ Accordo di Villa Madama firmato dal Presidente del Consiglio Bettino Craxi, per l’Italia e dal Cardinale Agostino Casaroli , per la Santa Sede. Tale accordo reso esecutivo con legge 121/85 abrogava e sostituiva il Concordato Lateranense e apportava alcune modifiche al trattato del Laterano.
Contestualmente lo Stato Italiano stipulò varie intese con le confessioni diverse. Ciò ha portato ad una legislazione unilaterale dello Stato.
All’accordo del 1984 seguì la l. n. 222/85 ( Disposizioni sugli enti e beni ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi),con il relativo regolamento n.33/87. Furono stipulate, inoltre, tra le competenti autorità dello stato e la C.E.I. una serie di accordi in materia di insegnamento della religione cattolica, in materia di assistenza spirituale, in materia di beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche. Le nuove norme dell’accordo quadro del 1984 rese esecutive dalla l.121/85 e quelle di approvazione delle intese hanno avuto un effetto moltiplicatore anche nei confronti degli interventi normativi sviluppati in via unilaterale da parte dello stato, tanto a livello centrale che regionale.
I patti Lateranensi vennero riconosciuti dal nuovo Stato Repubblicano, anzi ebbero riconoscimento costituzionale all’art. 7 della Costituzione. Però, essi erano in grave contrasto con i principi costituzionali che sancivano la libertà religiosa e la laicità dello Stato laddove il Concordato del 29 poneva la Chiesa in una posizione di privilegio. Inoltre i patti non erano più consoni allo spirito dei tempi data la progressiva laicizzazione della società italiana. Di questi mutamenti ha preso atto la Chiesa Cattolica che nel Concilio Vaticano II ha riconosciuto l’opportunità di una separazione tra Chiesa e comunità politica e al tempo stesso di una sana collaborazione purché siano garantiti i diritti fondamentali dell’uomo sia come cittadino che come fedele. Tutte queste istanze sono sfociate nella modifica dei patti Lateranensi. Il Concordato del 29 venne ritenuto superato:
- Sia perché in contrasto con il principio di uguaglianza sancito dalla costituzione;
- Sia perché non era idoneo a rappresentare la nuova visione dei rapporti tra la Chiesa ed il mondo contemporaneo emersa dopo il Concilio Vaticano II.
Il nuovo accordo modificando il Trattato, deroga e sostituisce il Concordato.
Il nuovo Concordato è formato da tre elementi:
- Preambolo ( si fa riferimento dell’avvenuta trasformazione);
- Il testo vero e proprio (art. 14);
- Protocollo Addizionale ( dà chiarimenti al testo).
Le innovazioni introdotte dal Concordato sono:
a. Abolizione religione di Stato. Si afferma il principio di laicità (c’è neutralità dello Stato);
b. Autonomia dell’organizzazione ecclesiastica;
c. Modifica la disciplina del matrimonio cattolico ( per la cessazione degli effetti civili del matrimonio basta il divorzio. Non serve più la sentenza di nullità emessa dal Tribunale ecclesiastico), viene meno il principio di indissolubilità del matrimonio;
d. (^) L’insegnamento della religione cattolica non è più obbligatorio nelle scuole pubbliche.
LE FONTI DEL DIRITTO ECCLESIASTICO ITALIANO.
Su base territoriale più ristretta vanno poi collocate le Intese sottoscritte dalle Regioni con le rispettive Conferenze Episcopali regionali ( assunte nell’ordinamento giuridico italiano con forme varie es. delibere giunte o dei consigli regionali). In tali casi gli atti sono acquisiti dall’ordinamento giuridico interno con forme varie e trovano una loro ragion d’essere nell’incrocio delle disposizioni pattizie con la ripartizione delle competenze legislative prevista dall’art. 117 della Costituzione.
Rilevanza più limitata hanno le “intese procedimentali” o “atti di concerto amministrativo”, pattuizioni che si inseriscono come condizioni o vincoli procedimentali nei procedimenti amministrativi diretti alla adozione di determinati provvedimenti, p.es. per la costruzione di nuovi edifici di culto cattolico e delle pertinenti opere parrocchiali. In tali procedimenti l’Autorità ecclesiastica viene sentita in quanto deve rappresentare alla autorità civile le esigenze religiose della popolazione in funzione della qualificazione o destinazione di aree in strumenti urbanistici da assegnare alla costruzione di edifici di culto.
RILEVANZA DELLE NORME DI ORIGINE CONFESSIONALE.
Tra le fonti del diritto ecclesiastico italiano un ruolo di notevole importanza è giocato dalle cd. “fonti fatto” , espressione che ricomprende tanto i comportamenti riconosciuti dal corpo sociale come giuridicamente vincolanti (consuetudine) quanto gli atti di produzione normativa esterni al nostro ordinamento (es. trattati internazionali).
L’art. 8, comma 2, prevede una vera e propria “riserva di statuto”, in favore delle confessioni. Ciò comporta la rinuncia da parte dello Stato non solo a qualsiasi ingerenza nella determinazione dei singoli ordinamenti interni, ma anche alla regolazione con atti sostanzialmente ed anche formalmente unilaterali della disciplina dei propri rapporti con le confessioni stesse. In altre parole, la “riserva di statuto” esclude ogni possibilità di ingerenza dello Stato nella emanazione delle disposizioni statutarie delle confessioni religiose e dei gruppi religiosi.
Quanto invece alla rilevanza degli ordinamenti confessionali, si può ricordare che le norme del diritto canonico o delle altre confessioni possono divenire rilevanti per l’ordinamento dello Stato attraverso gli strumenti del rinvio recettizio, del rinvio formale e del presupposto in senso tecnico.
LA RIFORMA DELL’ART 117 DELLA COSTITUZIONE. PREMESSE.
Dopo la riforma del titolo V della Costituzione, in conseguenza dell’ampio riconoscimento della potestà legislativa regionale , lo Stato non ha più la potestà legislativa generale.
L’art. 117, comma 2, alla lett. C) stabilisce la competenza esclusiva dello Stato centrale in tema di rapporti tra questo e le confessioni religiose. Tuttavia il nuovo dettato costituzionale non esclude che le Regioni possano concorrere, a strutturare il sistema dei rapporti tra pubblici poteri e confessioni religiose. Il ruolo delle regioni è però destinato a spiegarsi all’interno di un quadro preventivamente tracciato dalla legislazione statuale, e si struttura prevalentemente attraverso la stipulazione di quelle intese di 2° grado citate precedentemente.
A ciò si aggiunga che non poche materie, che ai sensi dell’ art. 117 Cost. sono di competenza regionale esclusiva o concorrente, presentano una marcata rilevanza ecclesiastica: istruzione, tutela della salute, alimentazione etc.
Inoltre in questo complesso intreccio normativo, possono venire ad incidere le norme dell’UE.
Sembra quindi opportuno profilare una gerarchia delle fonti del diritto ecclesiastico italiano, ovvero la loro disposizione secondo una scala gerarchica, secondo il principio per cui nessuna norma proveniente da una fonte di grado inferiore può validamente porsi in contrasto con una norma proveniente da una fonte di grado superiore.
LA GERARCHIA DELLE FONTI DEL DIRITTO ECCLESIASTICO ITALIANO.
LA LEGISLAZIONE UNILATERALE DELLO STATO: I PRINCIPI SUPREMI
DELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE.
Secondo la Corte Costituzionale nella Costituzione italiana sono individuabili alcuni principi supremi, che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali sono i principi che la stessa costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale è la forma repubblicana (art. 139 cost) sia i principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi su cui si fonda la Costituzione italiana, o, meglio, informano l’intero assetto costituzionale. I principi supremi dell’ordinamento costituzionale hanno una valenza superiore rispetto alle altre norme o leggi di rango costituzionale. Anche le disposizioni di derivazione concordataria non si sottraggono all’accertamento della loro conformità ai principi supremi dell’ordinamento costituzionale.
Tra i principi supremi dell’ordinamento costituzionale rilevanti per il sistema normativo del diritto ecclesiastico italiano si ricordano il principio supremo di laicità dello Stato , il principio del diritto alla tutela giurisdizionale , il principio della inderogabile tutela dell’ordine pubblico e cioè delle regole fondamentali poste dalla Costituzione e dalle leggi a base degli istituti giuridici, che è imposto soprattutto a presidio della sovranità dello Stato che si esprime in particolare nella tutela del coniuge in buona fede ignaro della simulazione posta in essere dall’altro contraente e quindi nella tutela del di lui affidamento sulla validità delle nozze.
LA LEGISLAZIONE UNILATERALE DELLO STATO: LE NORME COSTITUZIONALI.
All’interno della nostra Costituzione, è possibile individuare alcune disposizioni che possono essere indicate come le norme che fondano il diritto ecclesiastico italiano, in quanto attengono alla funzione di garantire la libera estrinsecazione del sentimento religioso.
Art. 2: La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Art.3: Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E’ compito della repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
Art. 7: Lo stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti , accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale.
Art. 8: Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.
Art.19: Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume.
esercizio del culto, di esercizio del magistero e del ministero spirituale nonché della giurisdizione in materia ecclesiastica. Inoltre assicura la libertà di comunicazione e di corrispondenza fra la Santa sede e la Conferenza Episcopale Italiana, Le Conferenze episcopale regionali, i Vescovi, il clero e i fedeli;
L’art. 3 garantisce all’autorità ecclesiastica la libertà di determinare le circoscrizioni delle diocesi e delle parrocchie e di nominare i titolari dei relativi uffici;
L’art. 4 delinea immunità ed esenzioni dal servizio militare per gli ecclesiastici e religiosi e stabilisce il principio che gli ecclesiastici non sono tenuti a dare a magistrati o ad altra autorità informazioni su persone o materie di cui siano venuti a conoscenza per ragione del loro ministero;
L’art. 5 specifica garanzie e privilegi relativi agli edifici di culto;
L’art. 6 concerne le festività religiose riconosciute dalla repubblica;
L’art. 7 , dopo averne fissato i principi generali, rinvia a futuri accordi tutta la materia degli enti e beni ecclesiastici compreso il loro trattamento tributario;
L’art. 8 disciplina gli effetti civili del matrimonio religioso e delle sentenze di nullità di matrimonio pronunciate dai tribunali ecclesiastici;
L’art. 9 , nell’ambito dei principi di libertà della scuola e dell’insegnamento, assicura alla Chiesa cattolica il diritto di istituire liberamente scuole di ogni ordine e grado e di assicurare l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e grado;
L’art. 10 afferma la esclusiva dipendenza della Autorità ecclesiastica di università, seminari, accademie, collegi e istituti per ecclesiastici e religiosi o per la formazione nelle discipline ecclesiastiche, istituiti secondo il diritto canonico;
Con l’art. 11 la Repubblica italiana si impegna a che sia assicurata l’assistenza spirituale e l’esercizio della libertà religiosa ai cattolici che si trovano ed operano nelle Forze Armate, nella Polizia di stato e servizi assimilati, in ospedali, case di cura o di assistenza, o in istituti di prevenzione o di pena;
L’art. 12 delinea la disciplina di raccordo tra nuova e vecchia normativa concordataria ripetendo il concetto che le disposizioni contenute nell’accordo costituiscono modificazioni del concordato lateranense;
L’art. 14 prevede che la santa sede e la repubblica italiana laddove sorgessero difficoltà di interpretazione e di applicazione delle disposizioni pattuite affideranno la ricerca di una amichevole soluzione ad una Commissione paritetica da loro nominata.
Il Protocollo Addizionale , è destinato, nella dichiarata intenzione delle parti, ad apportare opportune precisazioni per la migliore applicazione dei patti lateranensi e delle convenute modificazioni e per evitare ogni difficoltà di interpretazione.
Le norme dell’Accordo del 1984 sono state qualificate dalle parti contraenti come modificazioni del Concordato lateranense accettate dalle due parti al fine di attribuire a dette norme la stessa copertura che la Corte Costituzionale aveva riconosciuto al concordato con la sentenza n. 30/1971. Pertanto anche la legge n. 121 del 1985 sembra avere una forza passiva o di resistenza all’abrogazione che la rende assimilabile, sotto questo profilo, alle norme costituzionali.
LE FONTI BILATERALI DIRETTE A DISCIPLINARE I RAPPORTI TRA STATO E CONFESSIONI NON CATTOLICHE.
L’art.8 Cost. 3° comma, ha sancito il principio della bilateralità secondo il quale i rapporti tra lo Stato e le confessioni diverse da quella cattolica sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Da tale principio deriva la rinuncia da parte dello Stato non solo a qualsiasi ingerenza nella determinazione dei singoli ordinamenti interni ma anche la rinuncia a regolare con atti sostanzialmente ed anche formalmente unilaterali la disciplina dei propri rapporti con le confessioni stesse. Lo strumento diretto a regolamentare i rapporti tra stato e Chiese non cattoliche è dunque costituito da intese che sono fonti di origine bilaterale.
Almeno fino ad oggi la procedura per la stipulazione delle intese non è disciplinata in via legislativa ma dalla prassi costituzionale, definita come molteplicità di atti o fatti dotati di capacità esplicativa ed anche integratrice rispetto al diritto scritto e consolidatasi attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi e posti in essere da organi costituzionali.
Le fonti bilaterali dirette a disciplinare i rapporti tra Stato e confessioni non cattoliche sono rappresentate da:
- L’intesa con la Tavola Valdese;
- L’intesa con l’unione delle Chiese cristiane avventiste del 7°giorno;
- L’intesa con le Assemblee di Dio in Italia;
- L’intesa con l’Unione delle Comunità ebraiche italiane;
- L’intesa con L’Unione Cristiana Evangelica Battista d’Italia;
- L’intesa con la Chiesa Evangelica Luterana in Italia.
Il 4 aprile 2007 si è svolta a Palazzo chigi la cerimonia: della firma di otto intese, di cui due modificative di intese precedenti, due sostitutive di quelle già siglate il 20 marzo 2000 con i Buddhisti e con i testimoni di Geova, ma che non erano state ancora approvate dal Parlamento italiano, e quattro nuove.
Le leggi di approvazione delle intese sono fonti atipiche, rientranti nella categoria delle c.d. leggi rinforzate, e sono garantite dalla Costituzione nei confronti di qualsiasi legge ordinaria; rispetto ad essa tuttavia non vi sono limiti all’esame sotto il profilo della legittimità costituzionale.
Con decreto del 10 settembre 2005 del Ministro dell’Interno è stata istituita la consulta per l’Islam italiano, organo consultivo di 16 membri, scelti tra persone di religione e cultura islamica, per la metà cittadini italiani, per favorire il dialogo istituzionale con le Comunità mussulmane d’Italia, nel rispetto della Costituzione e delle leggi della Repubblica.
LE NORME DELL’UNIONE EUROPEA.
La sempre maggiore centralità in tema di diritti fondamentali nell’unione europea portò nel 2000 a elaborare la Carta dei Diritti Fondamentali dell’U.E., carta che riconosce la libertà di pensiero, coscienza e religione, libertà di cambiare religione, di manifestare la propria religione liberamente. Pone il divieto di discriminazione fondata sulla religione e stabilisce che la U.E. rispetta la diversità religiosa. La Carta inizialmente approvata con una semplice dichiarazione, era perciò priva di valore vincolante..
Il nuovo trattato dell’U.E., così come modificato dal Trattato di Lisbona, riconosce e attribuisce principi sanciti nella Carta dei Diritti Fondamentali, lo stesso valore giuridico dei trattati. L’U.E. aderisce inoltre formalmente alla CEDU e i diritti fondamentali garantiti da tale convenzione fanno parte dell’U.E. in quanto principi generali.
Molte sono le norme unilaterali, regionali o statuali, che disciplinano aspetti relativi alla libera estrinsecazione del sentimento religioso da parte dei consociati.
Prima della legge cost. n. 3/2001 le Regioni a statuto ordinario potevano esercitare il potere legislativo solo nelle materie tassativamente indicate nell’art. 117 Cost. Dopo la riforma costituzionale del 2001, la potestà legislativa generale appartiene allo Stato e alle regioni, posti sullo stesso piano, nel senso che la competenza è attribuita per materie.
L’art. 117 Cost. infatti definisce nel suo secondo comma le materie per le quali lo stato ha competenza esclusiva; nel terzo comma le materie per le quali la competenza tra Stato e regioni è di tipo concorrente, mentre nel quarto comma stabilisce la competenza residuale delle regioni su tutte le altre materie.
Tra le leggi ordinarie dello Stato di rilievo per il diritto ecclesiastico si ricorda:
- La Legge n. 1159/1929 sui culti ammessi;
- La Legge 669/1967 di estensione dell’assicurazione contro le malattie in favore dei sacerdoti del culto cattolico o dei ministri di altre confessioni religiose;
- La Legge n. 903/1973 per l’istituzione del fondo di previdenza per il clero;
- La Legge n. 151/1975 di riforma del diritto di famiglia;
- La Legge n. 266/1991 , legge quadro sul volontariato;
- La Legge n. 127/1997 , misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa.
- Etc., etc.,etc.
Si tratta di una serie assai cospicua di leggi e norme unilaterali dello Stato che incidono in modo rilevante sulla materia ecclesiastica.
Tra le leggi regionali dirette a regolamentare la libera estrinsecazione del sentimento religioso ricorderemo quelle in materia di istruzione, tutela della salute, ordinamento sportivo, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, edilizia di culto, nonché quelle in tema di promozione e organizzazione di attività culturali.
LE INTESE DI 2° GRADO TRA LE COMPETENTI AUTORITA’ DELLO STATO ( GENERALMENTE I MINISTERI) E LA CEI OPPURE TRA REGIONI E CONFERENZE EPISCOPALI REGIONALI ( O ASSESSORATI REGIONALI E VESCOVI COMPETENTI).
Si possono ricordare le intese sull’ora di religione, sull’assistenza religiosa alle Forze di polizia.
A livello regionale intese sono numerosissime. Un elenco a carattere esemplificativo: intese e protocolli che hanno ad oggetto l’ assistenza spirituale , i beni culturali di interesse religioso , gli archivi e biblioteche ecclesiastiche , la verifica dell’interesse culturale di beni immobili di proprietà di enti ecclesiastici , la valorizzazione della funzione sociale ed educativa svolta dagli oratori e dagli enti religiosi che svolgono attività similari.
LO SCAMBIO DI NOTE DIPLOMATICHE.
Si tratta di una forma nella quale sono state concluse tra stato e Chiesa cattolica intese relative a materie nelle quali non si è ritenuto necessario utilizzare le procedure di modifica di norme concordatarie, di cui all’art. 14 dell’Accordo di Villa Madama.
Ricorderemo gli atti per la determinazione delle festività religiose riconosciute come festività civili o per il riconoscimento dei titoli accademici pontifici.
Si ricorda inoltre lo scambio di note con allegato 1 e 2 tra la Repubblica Italiana e la santa Sede costituente un’intesa tecnica interpretativa ed esecutiva dell’Accordo modificativo del Concordato Lateranense del 18 febbraio 1984 e del successivo Protocollo dell’84 e del 1997.
Si può ricordare anche lo scambio di note tra il Governo della Repubblica Italiana e la Santa Sede su taluni aspetti procedurali attinenti al riconoscimento degli enti ecclesiastici per il quale ultimo è stato osservato che si propone come atto giuridicamente vincolante senza necessità di un atto di adattamento all’ordinamento interno.
Lo stesso è a dirsi con riferimento allo scambio di Note relativo all’applicazione dell’art. 29, comma IIV, del Protocollo firmato nel 1984 tra repubblica Italiana e Santa Sede; e allo scambio di lettere tra il presidente del Consiglio e il Cardinale Segretario di Stato, comunicazioni relative all’avvio di procedimenti penali nei confronti di ecclesiastici.
LE CIRCOLARI.
Alcune disposizioni di diritto ecclesiastico sono state emanate mediante circolari o ordinanze ministeriali.
Basti ricordare :
- La circolare del 1926 del Ministero della Pubblica Istruzione che estendeva l’obbligo dell’esposizione del crocefisso alle scuole di ogni ordine e grado;
- La circolare del 1926, la n. 1867 , nella quale il Guardasigilli disponeva che nelle aule di udienza, sopra il banco dei giudici, e accanto all’effige di sua Maestà il re, fosse restituito il crocefisso, secondo la nostra antica tradizione;
In materia matrimoniale si può ricordare, tra le molte, la circolate Min. Interno del 2007 , la n. 46 “ Rilascio del nulla osta al matrimonio ex art. 116 c.c. subordinato alla condizione che il nubendo sia di religione mussulmana.
I FONDAMENTI COSTITUZIONALI
IL PRINCIPIO PERSONALISTA (ART. 2 COST.).
L’ art. 2 della Cost. “ riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”. Esso evidenzia la precedenza sostanziale della persona umana rispetto allo Stato e la destinazione di questo al servizio degli altri.
L’art. 2 enuncia il principio personalista per cui l’individuo è il centro dell’organizzazione sociale e politica, titolare di diritti, anteriore allo Stato. In base al principio personalista la persona umana non “ è oggetto di attenzione dell’ordinamento solo nella sua individualità, ma anche nella sua relazionalità, cioè nell’insieme di situazioni, aggregazioni collettive e di organizzazioni nelle quali svolge i suoi interessi e bisogni.
Tali diritti inviolabili non sono riconosciuti solo al singolo in quanto individuo ma anche al singolo in quanto membro di formazioni sociali le quali costituiscono uno strumento indispensabile per lo svolgimento, la promozione e realizzazione della persona nella sua libertà. Viene così attribuita alle formazioni sociali una posizione all’interno dell’ordinamento, analoga a quella riconosciuta al singolo individuo, venendo esse a godere dei medesimi diritti e delle stesse garanzie riservate ai singoli.
Riguardo all’art. 2 si sono delineate due posizioni dottrinali:
maggiore gli individui in ragione della loro appartenenza religiosa o tendono a raggiungere obiettivi non espressamente previsti dal dettato costituzionale.
Dunque, nell’ordinamento giuridico italiano, l’eguaglianza formale deriva da un principio generale, che tende a specificarsi in singoli divieti di discriminazione variamente articolati.
In base al 1° comma dell’art. 3 della costituzione tutte le esperienze religiose devono essere considerate capaci di assolvere al compito di promuovere e garantire lo sviluppo della società. In virtù di questa considerazione, i pubblici poteri non possono in alcun modo costituire o avvallare situazioni di privilegio per una qualsiasi confessione o per un gruppo di esse.
L’art. 3, comma 2° attribuisce allo Stato il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona umana.
L’ART. 7 DELLA COSTITUZIONE.
Sancisce che lo stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani e che i rapporti tra Stato e Chiesa sono regolati dai Patti Lateranensi la cui modifica se non concordata dalle parti, richiede il procedimento di revisione costituzionale.
Il vero nodo problematico della norma in questione è costituito dalla determinazione dell’ordine rispettivo dello Stato e della Chiesa. In questa prospettiva taluno ha ritenuto che l’ordine della Chiesa sarebbe stato dato dai Patti Lateranensi, come misura costituzionale dell’ambito in cui la Chiesa è sovrana. Questa tesi tuttavia è stata criticata dalla dottrina maggioritaria, sia in quanto presuppone la costituzionalizzazione delle singole norme pattizie, sia in quanto le norme dei Patti Lateranensi concernono, in grandissima misura, non già materie di competenza esclusiva, bensì materie miste. La disposizione in esame viene dunque di regola interpretata nel senso che qualificare la Chiesa come entità indipendente e sovrana indica la sua estraneità e la sua non dipendenza dallo Stato quando essa opera nell’ordine suo proprio. La formula pone cioè a raffronto due potestà supreme, la cui autorità e libertà si escludono nel rispettivo campo e ordine di competenza. Tale ordine, per quanto concerne la Chiesa cattolica, potrebbe essere individuato in negativo in ciò che non è Stato, ossia indicando il complesso di materie e di rapporti relativamente ai quali si manifesta la potestà d’imperio dello Stato e che sono ricavabili dalle norme della Costituzione. Dal principio della distinzione degli ordini segue anzittutto il divieto per lo Stato di ogni attività diretta ad alterare la struttura gerarchico/ istituzionale della chiesa ed il divieto di sindacarne dottrina e disciplina.
In questa linea la Corte costituzionale ha specificato che la religione appartiene a una dimensione che non è quella dello Stato e del suo ordinamento e che non è dato allo Stato interferire come che sia in un ordine che non è il suo se non ai fini e nei casi espressamente previsti dalla Costituzione; quella dello Stato è dunque un’incompetenza ad esprimere giudizi su dogmi, principi e finalità di qualunque credenza di religione. Pertanto, la distinzione dell’ordine delle questioni civili da quello dell’esperienza religiosa comporta che lo Stato non può avvalersi, per il raggiungimento dei fini rientranti nel proprio ordine, di precetti, strutture e simboli appartenenti ad una confessione religiosa e, di contro, che la religione e gli obblighi morali che ne derivano non possono essere imposti come mezzo al fine dello Stato.
COMMA, Cost.: interpretazioni dottrinali e pronunce della Corte Costituzionale.
L’art. 7, 2° comma, della Costituzione sancisce il valore della normativa bilaterale e specifica i procedimenti che regolano la produzione normativa di derivazione pattizia.
Tale comma ha la funzione di garantire la Chiesa Cattolica da una eventuale, arbitraria, decisione dello Stato di regolare unilateralmente i propri rapporti con la Chiesa stessa, attribuendo valore di norma costituzionale ai Patti Lateranensi. Con l’Accordo di Villa Madama si sono estese le garanzie
costituzionali dell’art.7 anche al rinnovato accordo. Infatti si legge che le nuove norme costituiscono modificazione del Concordato Lateranense accettato dalle parti (art.13).
L’art. 7, comma 2°, sancisce il valore della normativa bilaterale e specifica i procedimenti che regolano la normativa di derivazione pattizia. La Corte Costituzionale, nell’interpretare l’art. 7, ha affermato che questo articolo non sancisce solo un generico principio pattizio da valere nella disciplina dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa Cattolica, ma contiene un riferimento al Concordato. Quindi, se le norme derivate dai Patti possono essere dichiarate incostituzionali nel caso in cui risultino in contrasto con i principi supremi, ciò significa che l’art. 7 ha prodotto diritto nel senso che esso ha parificato le norme di origine concordataria alle norme poste da leggi costituzionali.
Per quanto riguarda l’ individuazione delle norme protette dall’art. 7 cpv, la giurisprudenza della Corte è stata nel tempo oscillante. Inizialmente ha considerato comprese non solo le disposizioni di origine concordataria, ma anche le relative norme di attuazione. Successivamente la Consulta ha adottato un orientamento opposto, ritenendo la copertura costituzionale applicabile alla sola legge 810/1929.
Infatti nell’accordo tra lo Stato Italiano e la santa Sede firmato nel 1984 e ratificato con legge 121/1985, preoccupazione delle parti contraenti è stata l’estensione delle garanzie di cui all’art. 7 cpv anche a tale rinnovato accordo. Al riguardo, si legge infatti che le nuove norme costituiscono modificazioni del Concordato lateranense accettate dalle due parti e nel medesimo articolo si precisa che le disposizioni del concordato stesso non riprodotte nel presente atto sono abrogate, ma nessuna disposizione è stata riprodotta.
Parte della dottrina ha sostenuto che l’Accordo del 1984 non godrebbe della copertura di cui all’art. 7 cpv, posto che la norma in esame si limita a fare riferimento espresso ai soli Patti lateranensi. Contro questa interpretazione è stato rilevato come ove fosse negata alla legge n. 121/1984 la garanzia della copertura costituzionale dell’art. 7 cpv, sarebbe riservato ai nuovi accordi tra Italia e Santa Sede un trattamento rispetto a quello previsto dall’art. 8, 3° comma, per le intese con le confessioni acattoliche.
Si discute se siano soggette alla copertura costituzionale dell’art. 7 le leggi n.206 e 222 del 1985 in materia di enti e beni ecclesiastici.
L’ART. 8 DELLA COSTITUZIONE.
L’EGUALE LIBERTA’ DELLE CONFESSIONI (ART.8, 1°COMMA, COST.).
L’art. 8, 1° comma, della Costituzione si pone, secondo una parte della dottrina, come la regola fondamentale del diritto ecclesiastico italiano.
Questa disposizione, muove, infatti, da una concezione per la quale il fenomeno religioso è rilevante come tale, senza che si possano discriminare gradi diversi di libertà per le differenti confessioni. L’art. 8, comma 1, vincola i pubblici poteri a costruire un pluralismo confessionale aperto, diretto alla realizzazione dell’eguaglianza nella libertà di tutte le confessioni religiose.
Detta uguaglianza nella libertà comporta:
- che i pubblici poteri debbano astenersi dal favorire, propagandare o biasimare, i valori di una determinata dottrina confessionale;
- il diritto alla parità delle chances di tutte le confessioni e di tutti gli individui senza distinzione di religione, per ciò che riguarda la partecipazione ai mezzi giuridici predisposti dall’ordinamento per rendere effettivo il perseguimento del diritto di libertà.
dei Ministri (parere di opportunità politica ). Il controllo in tale sede sarà di mera legittimità , senza cioè entrare nel merito della struttura organizzativa, né nel merito delle opzioni ideologiche ad essa sottese.
Va inoltre evidenziato che l’art. 8 sembra stabilire dei limiti che una confessione religiosa non potrà mai valicare nelle proprie norme statutarie; limiti che non vanno desunti da specifiche disposizioni normative ma che vanno bensì ricavati in via interpretativa dai principi fondamentali del nostro ordinamento.
Pertanto, una confessione religiosa potrà bene prevedere la diffusione di principi sociali eterodossi e forme di convivenza sociale diverse rispetto a quelle dell’etica comune, ma in nessun caso essa potrà negare i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale.
In ogni caso il 2° comma dell’art. 8 sembra aver esplicitamente riconosciuto l’esistenza , nel nostro ordinamento giuridico, di un diritto alla normazione sulla propria organizzazione, di cuio sarebbero titolari le confessioni religiose e più latamente ai gruppi religiosi: diritto che attribuisce ad ogni gruppo religioso la libertà di porre autonomamente il proprio sistema di precetti di organizzazione e nello stesso tempo implica il divieto di ogni ingerenza statale per ciò che attiene alla disciplina della struttura costituzionale delle confessioni.
LE INTESE ( ART.8, 3° COMMA, COST.).
Il 3° comma dell’ art.8 della Costituzione contiene una riserva di legge nella materia della disciplina dei rapporti tra Stato e Confessioni diverse dalla Cattolica. Questa riserva deve essere considerata una riserva di legge formale (poiché impone che sulla materia intervenga il solo atto legislativo prodotto attraverso il procedimento parlamentare) rinforzata per procedimento, in quanto l’art. 8, comma 3°, prevede che la disciplina dei rapporti tra Stato e Confessione non Cattolica debba seguire un procedimento aggravato rispetto al normale Procedimento Legislativo.
La norma in esame attribuisce alla confessione il diritto, e non l’obbligo, di chiedere all’autorità competente, il Presidente del consiglio dei Ministri, di addivenire all’intesa. La decisione sull’apertura delle trattative deve qualificarsi come atto politico; il Governo non ha infatti l’obbligo di rispondere in modo positivo alla richiesta di aprire le trattative e non è tenuto a stipulare l’intesa.
Si ritiene invece che, se l’intesa è stata stipulata, il governo debba presentare al Parlamento il progetto di legge di approvazione della stessa, salvo che venga deciso di soprassedere o di rinviare l’intesa già siglata alla Commissione bilaterale per la riapertura delle trattative. Al riguardo, per lungo tempo si è ritenuto che alla stipula dell’intesa seguisse in ogni modo l’obbligo per il Governo della presentazione al parlamento del progetto di legge di approvazione.
Nel nostro ordinamento abbiamo quindi: confessioni con intesa; confessioni senza intesa i cui rapporti con lo stato sono disciplinati dalla legge 1159/1929 sui culti ammessi; confessioni e gruppi religiosi che vivono come associazioni, riconosciute o non, con fine religioso.
Quanto al rapporto tra esistenza/inesistenza dell’intesa e libertà della confessione, secondo la Corte Costituzionale, l’aver stipulato l’intesa prevista dall’art. 8, 3°comma, della Costituzione per regolare in modo speciale i rapporti con lo stato, non può costituire elemento di discriminazione nell’applicazione di una disciplina posta da una legge comune, volta ad agevolare l’esercizio di un diritto di libertà dei cittadini.
Per quanto concerne la natura giuridica delle intese, è ormai superata la tesi che considerava queste ultime come meri atti politici privi di rilevanza giuridica. E’ stato osservato che le intese appartengono effettivamente al campo del diritto: infatti, essendo costituzionalmente garantito che le norme riguardanti i rapporti tra le confessioni di minoranza e lo stato debbano essere poste sulla base di intese, una legge che regolasse tali rapporti senza tener conto di quanto stabilito in un’intesa
sarebbe incostituzionale. Pertanto, l’intesa è il presupposto o condizione di legittimità costituzionale della legge che regola i rapporti con una confessione.
Il compito del Parlamento, perciò, è quello di tradurre in forma di legge le disposizioni concordate nelle intese attraverso una legge parlamentare di approvazione. Il testo del disegno di legge dovrà essere del tutto conforme all’intesa. Sussiste quindi un vincolo di conformità: la conformità può essere formale o sostanziale. Nella prassi costituzionale si sono seguiti entrambi i metodi.
Per quanto riguarda la capacità a stipulare le intese, essa spetta solo a quelle confessioni di minoranza organizzate , cioè a quei gruppi che abbiano assunto un preciso assetto istituzionale. Per lo Stato la competenza a stipulare le intese spetta senza dubbio al Governo.
Le fonti che regolano la materia sono in particolare:
- Legge 400/88 in cui e prevista la sottoposizione alla deliberazione del Consiglio dei Ministri degli atti riguardanti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa Cattolica e i rapporti di cui all’art. 8 della Cost;
- D.Lgs 303/99 dedicato all’Ordinamento della Consiglio dei Ministri.
L’art. 2 del D.Lgs 303/99 prevede che il Presidente del Consiglio si avvalga della Presidenza per l’esame in forma organica delle funzioni d’impulso, indirizzo e coordinamento a lui attribuite dalla costituzione e fra queste vi rientrano anche i rapporti del governo con le confessioni Religiose.
Le richieste d’intesa vengono preventivamente sottoposte al parere del Ministro dell’Interno, Direzione Generale per gli affari dei culti. Le confessioni interessate devono rivolgere le proprie istanze al Presidente del Consiglio dei Ministri il quale affida l’incarico di condurre le trattative con le rappresentanze delle confessioni religiose al sottosegretario della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Le trattative vengono avviate solo con le confessioni che abbiano ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica ai sensi della legge 1152/1929, su proposta del Ministro della Giustizia di concerto con il Ministro dell’Interno, su parere favorevole del Consiglio di Stato (quest’ultimo non è più obbligatorio e può essere richiesto dall’amministrazione interessata per la delicatezza o la complessità del caso) ed udito il consiglio dei Ministri.
Dopo la conclusione delle trattative, l’intesa, siglata dal Sottosegretario e dal rappresentante della confessione religiosa, è sottoposta all’esame del Consiglio dei Ministri ai fini dell’autorizzazione alla firma del Presidente del Consiglio.
Dopo la firma del Presidente del Consiglio e del Rappresentante della Confessione Religiosa le intese sono trasmesse al parlamento per la loro approvazione come legge.
Il procedimento legislativo per l’esecuzione delle intese ha inizio con la presentazione al parlamento del disegno di legge necessario per adattare l’ordinamento al contenuto delle intese. Durante il dibattito parlamentare non è possibile presentare emendamenti che mutino il senso delle disposizioni concordate. Una volta emanata, la legge di approvazione non può essere sospesa, modificata, derogata o abrogata se non in esecuzione di nuove intese tra lo Stato e la confessione interessata: il 3°comma dell’art. 8 della costituzione impedisce allo Stato la possibilità di modificare tali leggi in via unilaterale. Si tratta dunque di una fonte atipica. Si è discusso se le intese siano atti di diritto esterno o interno:
1° tesi: il diritto italiano riconoscendo le Confessioni religiose come ordinamenti giuridici e regolando i rapporti con queste sulla base di intese, esteriorizza tali rapporti. Sarebbero pertanto atti di diritto esterno;
