Scarica diritto Ecclesiastico e più Appunti in PDF di Diritto Ecclesiastico solo su Docsity!
PARTE 1 Profili sistematici
CAPITOLO 1 – ELEMENTI INTRODUTTIVI
1. Il diritto ecclesiastico italiano Diritto ecclesiastico = ramo del diritto costituito dall’insieme delle norme che danno specifica rilevanza giuridica al, e disciplinano il fattore religioso individuale e associato e le relazioni di uno Stato con le confessioni religiose. Diritto ecclesiastico italiano = corpo sistematico dei principi e delle regole che danno specifica rilevanza e tutela al fattore religioso e ai profili istituzionali delle formazioni sociali che, organizzate sul territorio dello Stato italiano, selezionano e disciplinano gli interessi umani per il raggiungimento di finalità collegate a quel fattore. Il tratto distintivo del d.e.i. è individuabile nel carattere laico e neutrale della Repubblica. 2. L’aspetto collettivo e istituzionale delle esperienze di fede Le esperienze di fede sono caratterizzate dal rilievo dell’aspetto collettivo e dell’aspetto istituzionale. Le comunità stabili e organizzate di fedeli possono dar luogo alla formazione di veri e propri ordinamenti giuridici che operano in uno spazio geografico sul quale non sono legittimate a esercitare poteri autoritativi: il territorio è elemento costitutivo della sovranità degli Stati. E’ possibile, quindi, che le diversità di fini-valori, regole e modelli organizzativi diano origine a conflitti inter-istituzionali che pongono in risalto la necessità del bilanciamento tra il principio della sovranità dello Stato e il principio di autonomia-indipendenza delle confessioni. Gli ordinamenti di una confessione, talvolta, chiedono ai propri appartenenti l’osservanza dei loro precetti, anche quando si rivelino in contrasto con le leggi civili vigenti su quel territorio, generando così in capo alle persone conflitti di lealtà per la difficoltà di rispettare le norma dell’una istituzione senza violare al contempo le norme dell’altra. I conflitti di lealtà possono riguardare tanto i fedeli, quando la legge civile imponga loro condotte contrarie al credo professato, quanto i non credenti, quando la legge civile prescriva condotte vincolanti solo perché conformi a prescrizioni religiose o ispirate a etiche religiose. La dottrina in questo caso ha prospettato il ricorso a leggi facoltizzanti o permissive, che consentono una scelta tra una pluralità di condotte ugualmente lecite: solo così gli individui vedono valorizzata la piena autodeterminazione. 3. Modelli e sistemi Gli ordinamenti statuali, in genere, danno rilievo al fattore religioso nella disciplina giuridica degli interessi dei loro consociati secondo modalità che possono essere raggruppate in modelli diversi. Sulla base dei fini-valori perseguiti, si possono distinguere:
- stato confessionista : presceglie una religione quale propria o dominante ed informa il suo ordinamento ai principi etici e talvolta alle norme di quella fede, concedendo ad essa condizioni di privilegio
- stato laico : accoglie il principio di distinzione tra la sfera temporale e la sfera spirituale, riconosce e garantisce il pluralismo confessionale ed una condizione ugualitaria a tutte le confessioni. Sotto il profilo dei poteri, abbiamo:
- stato unionista : governato da autorità che detengono al contempo sia il potere religioso sia quello statuale
- stato separatista : mantiene separati il fondamento e l’esercizio dei poteri di governo e l’organizzazione degli apparati pubblici da quelli delle chiese. Gli Stati possono ritenere che
- gli interessi religiosi siano meritevoli della tutela accordata in generale dal diritto comune ad altre esperienze similari dello spirito
- ovvero di una specifica tutela giuridica apprestata da una apposita disciplina unilaterale o regolamentazione pattizia
- ovvero che non siano meritevoli di apprezzamento perché estranei all’esperienza giuridica e pertanto privi di rilevanza nell’ordinamento statuale, che assume rispetto ad essi un atteggiamento di indifferenza o di contrarietà
- ovvero che debbano essere osteggiati e ne debba essere impedito il soddisfacimento in forma organizzata e talvolta anche individuale.
In tal caso, occorrerà verificare la conformità a Costituzione sia della norma interposta sia della norma interna. La Corte Cost. non può prescindere dall’interpretazione della CorteEDU, ma può interpretare la norma CEDU a sua volta, pur nel rispetto sostanziale della giurisprudenza europea formatasi al riguardo, avvalendosi di un margine di apprezzamento e di adeguamento che le consenta di tenere conto delle peculiarità del nostro ordinamento. Le norme CEDU possono ampliare e specificare il quadro delle libertà e delle garanzie costituzionali, ma non possono sopprimerle né restringerle: eventuali limiti in esse previste non sono operanti se non sono previsti anche dalla Costituzione, in forza della cd. riserva delle disposizioni più favorevoli.
- Diritto dell’UE Fonti primarie. Il Trattato di Lisbona ha modificato il TUE e il TFUE e attribuito valore giuridico vincolante alla Carta di Nizza. Inoltre, il Tr. prospetta l’adesione dell’UE alla CEDU, ma l’adesione ancora non è avvenuta. Alla luce dell’art. 6 TUE la tutela dei diritti fondamentali nell’ambito dell’UE deriva da tre fonti distinte: la Carta di Nizza, la CEDU (quando vi sarà l’adesione) e i principi generali che comprendono i diritti sanciti dalla CEDU e quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Di questi diritti fondamentali costituiscono parte integrante la libertà di pensiero, di coscienza e di religione. Il Trattato di Lisbona non contiene un’espressa menzione delle radici cristiane dell’Europa. In forza dell’art. 22 Carta, l’UE si è obbligati a rispettare la diversità (anche) religiosa. art. 17 TFUE 1. L’Ue rispetta e non pregiudica lo status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono negli Stati membri in virtù del diritto nazionale
- L’UE rispetta ugualmente lo status di cui godono, in virtù del diritto nazionale, le organizzazioni filosofiche e non confessionali —> l’UE non ha competenza e non può ingerirsi nella specifica materia della qualificazione degli Stati membri. In effetti, nell’UE il segno distintivo è dato dal localismo delle politiche nazionali in materia di rapporti con le confessioni religiose; in questa materia manca un indirizzo politico unitario o un orientamento comune agli Stati membri.
- L’UE mantiene, attraverso la Commissione europea, un dialogo aperto, trasparente e regolare con le chiese e le organizzazioni filosofiche e non confessionali. Il dialogo è assicurato in permanenza dal Bureau des Conseillers de Politique Européenne. aperto = può prendervi parte qualunque soggetto lo desideri trasparente = ognuno ha diritto di conoscere in ogni momento quali soggetti vi prendano parte, gli obiettivi e i risultati regolare = dialogo permanente con i partecipanti a diversi livelli, sotto forma di riunioni e scambi bilaterali o appositi eventi. Alla norma sono state rivolte accuse di indeterminatezza e contraddittorietà per aver voluto preservare i diritti ecclesiastici nazionali e al contempo porre le basi di un diritto ecclesiastico europeo. Nel 2013 la Commissione ha pubblicato le linee guida che specificano le modalità del dialogo e il Consiglio dell’UE ha pubblicato la linee guida sulla promozione e la tutela della libertà di religione o di credo, nella quali dichiara che l’UE è imparziale e non allineata ad alcuna religione o convinzione. art. 19 TFUE Il Consiglio dell’UE, deliberando all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo, può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sulla religione, avvalendosi di regolamenti e direttive.
- Fonti concordate Disciplinano in tutto o in parte i rapporti dello Stato con le confessioni religiose; non sono prodotte unicamente dal legislatore nazionale, ma con il concorso delle confessioni. Lo strumento pattizio è un tramite per realizzare laicità e pluralismo, mirato e vincolato all’attuazione dell’uguale libertà religiosa. Le discipline pattizie dovrebbero predisporre norme idonee a risolvere in via preventiva sia i conflitti inter-istituzionali sia i conflitti individuali di lealtà, tendendo conto delle specificità di ogni confessione e del sentimento religioso degli individui che ad essa appartengono. Tuttavia, i rapporti tra Governo/pa e confessioni sembrano ispirati più a un modello relazionale contrassegnato da discrezionalità, opacità e selettività (in cui predomina la capacità della singola confessione di attivarsi presso i pubblici poteri per ottenere i provvedimenti più confacenti ai propri interessi) che a un modello regolamentato, trasparente, aperto, strutturato da norme chiare e di portata generale che evitino ogni possibile lesione discriminatoria. La propensione delle forze politiche verso il primo modello ha finito per snaturare lo strumento degli accordi con le confessioni, utilizzato in via primaria per accedere al finanziamento pubblico -> rilievo alla funzione premiale degli accordi piuttosto che alla funzione promozionale della libertà di religione. Il sottosistema delle fonti concordate è caratterizzato dalla autolimitazione dei poteri sovrani della Repubblica, che comporta per i poteri dello Stato sia il divieto di violare l’indipendenza delle confessioni, sia il divieto di dettare in modo unilaterale la specifica disciplina dei rapporti dello Stato con la confessione. L’obbligo costituzionale del rispetto dell’indipendenza/autonomia delle confessioni sostanza il principio della distinzione degli ordini, che costituisce il nucleo fondante del principio supremo di laicità; quest’obbligo integra il cd. principio di bilateralità pattizia, fulcro di un sistema di relazioni volto al conseguimento di una stabile pace religiosa. La conclusione degli accordi rientra tra i poteri del Governo in ogni fase. Il diniego di apertura della trattativa è sindacabile: una prassi costituzionale si è indirizzata verso un controllo preventivo da parte del Parlamento (riconducibile all’istituto del controllo- indirizzo). Al Parlamento compete di diritto l’esercizio del controllo-sindacato, ossia il potere di emanare le leggi di esecuzione o approvazione degli accordi: la materia è dunque coperta da riserva di legge. Di regola, la legge di ratifica dei trattati internazionali è riservata al plenum dell’assemblea. Le disposizioni degli accordi di norma non esauriscono la regolamentazione a livello di fonte primaria di una certa materia; si rende necessaria in questi casi una disciplina di attuazione, che può essere rimessa a ulteriori intese tra le parti originarie o tra altri soggetti a esse riconducibili o alla legislazione unilaterale dello Stato o a una normazione secondaria unilaterale. E’ possibile che le disposizioni degli accordi siano applicabili in via immediata e diretta poiché dettano una disciplina in sé compiuta e auto-applicativa di una specifica materia (norme self- executing ). - Accordi di secondo livello L’Accordo del 1984 ha introdotto una nuova categoria di fonti bilaterali: gli accordi di secondo livello o derivati. Le materie ulteriori per le quali si manifestasse l’esigenza di collaborazione tra la Chiesa e lo Stato potranno essere regolate anche con intese tra le competenti autorità dello Stato italiano e la Conferenza Episcopale Italiana (autorizzata dalla S.Sede). Alla luce di ciò si parla di un trasformazione dell’originario modello concordatario o pattizio dei rapporti Chiesa-Stato in un modello convenzionale alla cui struttura concorrono accordi di natura diversa.
- Fonti di diritto interno di derivazione pattizia La Corte Cost. con sent. 30/1971 ha accolto una soluzione intermedia circa la collocazione delle leggi di esecuzione/approvazione degli accordi con le confessioni nella gerarchia delle fonti.
- (^) La Corte ha ammesso il sindacato di legittimità costituzionale delle fonti di natura pattizia in senso stretto (con riferimento ai Patti Lateranensi), ma ritenendo che una pronuncia di illegittimità richieda l’accertamento della violazione di un principio supremo dell’ordinamento costituzionale, per la peculiare valenza del richiamo ai P.L. in maniera diretta e puntuale dall’art. 7 co. 2 Cost.
- (^) Mentre per le modificazioni dei P.L. e le intese, che non sono specificatamente richiamate, l’atto normativo che ne realizza l’adattamento dell’ordinamento interno è soggetto al sindacato di legittimità alla stessa stregua di ogni altro atto normativo interno. La Corte Cost. ha dichiarato inammissibile il referendum per l’abrogazione dell’art. 1 L.810/1929, per due ragioni: perché rivolto contro una fonte normativa assimilabile alle norme costituzionali sotto il profilo della forza passiva o della resistenza all’abrogazione e perché equiparabile a una legge di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali - per le quali il referendum è escluso dall’art. 75 Cost. Un’anomalia è costituita dalle cd. piccole intese = accordi con le confessioni religiose diverse dalla cattolica che costituiscono il necessario requisito per l’applicazione di una legge previamente emanata dallo Stato in via unilaterale, disciplinandone le specifiche modalità attuative. La Corte Cost. (sent. 1993) ha affermato che se la legge comune è volta ad agevolare l’esercizio di un diritto di libertà dei cittadini, la conclusione di accordi non può costituire elemento per una discrezionale selezione delle confessioni, risolvendosi in una discriminazione costituzionalmente illegittima. La mancata estensione delle norme di derivazione pattizia di favore da parte del Governo è in palese contrasto con i principi del pluralismo confessionale, dell’uguaglianza dei cittadini e della libertà religiosa di tutti. - Fonti unilaterali di diritto interno
- Generali
- Settoriali
- Subsettoriali
- Provvedimentali Le fonti unilaterali non presentano aspetti particolari quanto ai tipi ed al processo di formazione. Negli ultimi anni è cresciuta la produzione di atti governativi aventi forza di legge. Lo stesso può dirsi di atti di natura regolamentare emanati dal potere esecutivo: regolamenti governativi, ministeriali e interministeriali - fonti di rango secondario -> cd. amministrativizzazione del diritto ecclesiastico. Le norme regolamentari non possono essere sottoposte al controllo di legittimità costituzionale. Numerose sono anche le circolari amministrative in materia ecclesiastica: esse non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale per i soggetti estranei all’amministrazione, non possono derogare alle norme di legge né essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie. Un’anomalia nel sistema delle fonti è rappresentata dalla disciplina degli enti ecclesiastici civilmente riconosciti che appartengono alla Chiesa cattolica: le parti hanno istituito una Commissione paritetica, che ha loro sottoposto un Protocollo, approvato nel 1984 e la L. 206/1985 ha autorizzato la ratifica del protocollo ma non vi ha dato esecuzione.
La L. 222/1985 ha poi dettato disposizioni pienamente conformi al Protocollo e ha disposto che entrassero in vigore con la pubblicazione in G.U. e negli Acta Apostolicae Sedis. Questa legge non è una legge di esecuzione in senso stretto né una legge unilaterale in senso proprio; resta da chiarire se essa sia fonte di derivazione pattizia in senso stretto (modificabile solo in forza di un nuovo Accordo Chiesa-Stato) o legge ordinaria. Altra anomalia è data dalla ‘despecializzazione formale’ del diritto ecclesiastico: diffondersi di discipline generali di diritto comune che però ritagliano al loro interno discipline settoriali di favore per istituzioni o associazioni appartenenti o collegate a confessioni religiose. Alla specificità delle fonti del diritto ecclesiastico si è andata affiancando la specialità nel diritto comune. In questo quadro si collocano le discipline di diritto comune per la cui applicazione il legislatore richiede il presupposto della regolamentazione pattizia dei rapporti Stato-confessioni, il che comporta una discriminazione per le confessione senza intese.
- Diritto ecclesiastico regionale La materia dei rapporti tra repubblica e le confessioni è riservata allo Stato, che ha legislazione esclusiva (art. 117 co. 2 lett. c). Di regola, le Regioni, nell’esercizio delle proprie competenze e nel rispetto delle norme di derivazione pattizia, hanno il potere di concorrere a precisare eventuali presupposti dell’applicazione delle norme pattizie, nonché di definire elementi di talune fattispecie da esse disciplinate. E’ tuttavia necessario che le misure predisposte dalla Regione non costituiscano strumenti di politica ecclesiastica, né generino interferenze con la disciplina statale. Un caso a sé è lo Statuto di Roma Capitale 2013, che rinvia ad una successiva disciplina apprestata dalla Giunta capitolina la scelta delle modalità organizzative delle forme di raccordo per la regolamentazione dei rapporti con la S.Sede. Di dubbia legittimità appare la Determinazione dirigenziale del Comune di Milano 2013 per la costituzione di un albo delle associazioni/organizzazioni religiose presenti sul territorio, nei fatti espressiva di un indirizzo politico in materia ecclesiastica riservato al Governo. Secondo alcuni l’art. 117 riserverebbe alla competenza esclusiva dello Stato i rapporti di garanzia o di libertà in senso stretto e alla competenza residuale delle Regioni i rapporti di collaborazione. Secondo altri, riserverebbe la materia ecclesiastica considerata sotto il profilo dell’esercizio del diritto di libertà religiosa alla competenza statale e la materia considerata sotto il profilo della gestione sul territorio di attività sociali, oppure di prestazione di servizi e prestazioni pubbliche alla Regione. - Fonti di provenienza confessionale In linea di principio, le norme confessionali non hanno, sul piano della legalità formale, rilevanza immediata e diretta nell’ordinamento civile. Non mancano, però, i casi di norme statuali che fanno espresso rinvio (formale, recettizio o di presupposizione) a norme confessionali, dando luogo a ipotesi circoscritte di rilevanza. Sul piano della legalità sostanziale, le normative confessionali concorrono non di rado all’individuazione di elementi costitutivi di fattispecie disciplinate dalle norme statuali nei più svariati ambiti. Neanche gli statuti delle confessioni religiose fanno parte del sistema delle fonti. Ad essi è rimessa la disciplina dei profili organizzatori, nei limiti del non contrasto con l’ordinamento giuridico italiano -> l’art. 8.2 Cost. prevede una riserva esclusiva di competenza in materia statutaria. Tuttavia, poiché le norme statutarie trovano applicazione sul territorio dello Stato, il
CAPITOLO 3 IL DIRITTO ECCLESIASTICO ITALIANO ‘PER PRINCIPI’
19. IL RUOLO DEI PRINCIPI
I principi presenti nella Carta che si occupano del ruolo religioso individuale ed associato costituiscono il quadro normativo di riferimento in grado di colmare le lacune della disciplina legislativa, di risolvere le antinomie, di fare ‘ordine’ e ‘sistema’. L’assetto complessivo dei principi concorre a delineare l’architettura del diritto ecclesiastico, che non è statica ma evolve nel tempo, per due motivi:
- vigenza di norme emanate prima dell’entrata in vigore della Cost.
- inerzia del legislatore che non ha ancora provveduto ad una riforma organica della legislazione ecclesiastica di primario rilievo. 20. PRINCIPI SUPREMI E FONDAMENTALI Principi supremi = costituiscono i limiti invalicabili dell’ordinamento, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Cost. e non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione o da altre leggi costituzionali.
- Diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti (art. 24)
- Tutela dell’ordine pubblico
- Laicità: neutralità dello Stato nei confronti di tutte le confessioni, convinzioni e credenze e
assoluta estraneità e indifferenza rispetto allo specifico e concreto atteggiarsi del sentire di ogni individuo e di ogni gruppo. Principi fondamentali = delineano il volto della Repubblica
- Uguaglianza e pari dignità sociale di tutti i cittadini
- Indipendenza dell’ordine proprio dello Stato dall’ordine proprio di tutte le confessioni
religiose
- Pluralismo confessionale: uguale libertà di tutte le confessioni religiose davanti alla legge
- Protezione delle minoranze
- Autonomia istituzionale delle confessioni religiose
- Bilateralità pattizia, obbligatoria e vincolante, per la produzione della disciplina dei rapporti
Stato-confessione religiosa (accordi e intese)
- Trattamento equivalente delle confessioni: eguale libertà, pur nella salvaguardia delle
specificità proprie d’ognuna.
21. ALTRI PRINCIPI COSTITUZIONALI
- Libertà religiosa individuale (art. 19)
- Divieto di discriminazione de (e tra) gli enti in cui si articolano le confessioni (art. 20)
- Principio di legalità
- Principio personalista (art. 2)
- Principio di autodeterminazione (artt. 2, 3, 31 Cost.)
- Tutela della riservatezza di dati e informazioni attinenti alla sfera delle credenze e delle
convinzioni
- Tutela e promozione del patrimonio storico e artistico della Nazione (art. 9)
- Riconoscimento dei diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio (art.
29), del diritto-dovere dei genitori di educare i figli (art. 30) e protezione della maternità (art. 31.2)
- Libertà dell’arte e della scienza e del loro insegnamento (art. 33)
- Principio di sussidiarietà nel riparto delle competenze tra Stato e autonomie (art. 117)
- Dovere di imparzialità della pubblica amministrazione
- (^) Amministrazione della giustizia in nome del popolo, soggezione del giudice soltanto alla legge (art. 101), giusto processo (art. 111)
- (^) Principio di tassatività e determinatezza della formula descrittiva dell’illecito penale
- (^) Consenso informato
- (^) Tutela del lavoro in tutte le sue forme (art. 35)
- (^) Libertà dell’assistenza privata (art. 38, u.c.)
- (^) Tutela previdenziale (art. 38.2) 22. PRINCIPI GENERALI E PRINCIPI DI DIRITTO La dottrina e la giurisprudenza hanno individuato alcuni principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato con portata generale o settoriale. Tali principi necessitano dell’opera del legislatore che prescelga e precisi quale delle molteplici proiezioni si debba applicare nei diversi settori dell’ordinamento. Questa funzione, nella pratica giurisprudenziale, è assolta dalla Corte di Cassazione S.U., che individua i principi di diritto. Quando risolve una questione di diritto di particolare importanza, la Cass. enuncia il principio di diritto al quale il legislatore del rinvio dovrà uniformarsi. 23. TUTELA DEI DIRITTI DI LIBERTA’ RELIGIOSA TRA GIUDICE ORDINARIO E AMMINISTRATIVO L’affermazione che la libertà religiosa debba essere ritenuta un diritto soggettivo, ossia una situazione giuridica soggettiva piena, è indiscussa —> di conseguenza tutte le controversie in cui un soggetto agisca per la tutela di questo diritto e delle facoltà che da esso discendono saranno di competenza del giudice ordinario. Diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti - artt. 24, 113 Cost. + CEDU art. 6 (diritto a un processo equo) e 13 (diritto a un ricorso effettivo). Tutti i diritti soggettivi annoverabili tra i diritti umani fondamentali sono assistiti dalla garanzia apprestata dall’art. 2 Cost.: la loro inviolabilità esclude che possano essere degradati a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo —> in mancanza di una norma espressa che disponga diversamente, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Infatti, al giudice ordinario è attribuita la tutela di diritti soggettivi; al giudice amministrativo la tutela nei confronti della pa di interessi legittimi, e solo in particolari materie, indicate dalla legge, anche dei diritti soggetti (art. 103 Cost.). Gli enti esponenziali di un’organizzazione confessionale possono intervenire in giudizio a tutela di diritti soggettivi, interessi legittimi e interessi diffusi. Mentre si pone il problema se un individuo possa agire in giudizio a tutela di diritti di terzi e della laicità dello Stato, che rappresenterebbe un interesse collettivo o diffuso -> la Cass. ha ritenuto che la legittimazione spetti agli enti esponenziali della collettività nel loro complesso o alle associazioni e comitati rappresentativi; il singolo non può assumere la tutela di interessi diffusi o collettivi. Diverso se l’interesse diffuso si concreta in un diritto soggettivo della persona umana: in tal caso il titolare del diritto leso ha azione per la sua tutela. Gli atti politici non necessitano di motivazione e non sono impugnabili avanti il giudice amm. La categoria deve essere delimitata con criteri restrittivi. La Cass. (2011) ha ritenuto che non debba considerarsi atto politico la deliberazione con cui il Consiglio dei Ministri ha negato alla UAAR l’avvio di trattative per un’intesa, avendo ritenuto che un’associazione di atei non possa qualificarsi come confessione religiosa. Siamo in un’area di ampia discrezionalità, ma vi sono alcuni limiti che delimitano lo spazio di azione del Governo, di modo che i suoi atti non possano essere tutti e sotto ogni profilo insindacabili. In questo caso si verte in tema di interessi legittimi.
Governo. Al Consiglio dei Ministri sono riservati gli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica e le altre confessioni (artt. 7 e 8 Cost.). Il Presidente del Consiglio sottoscrive gli accordi con la Chiesa cattolica e le intese con le confessioni di minoranza di portata generale. Il Governo esercita l’iniziativa legislativa per la loro ratifica/esecuzione e approvazione da parte del Parlamento. Per i rapporti con le confessioni religiose, il Pr. Cons. si avvale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell’ambito della quale opera il Servizio per i rapporti con le confessioni religione e per le relazioni istituzionali: esso assicura l’assistenza al Segretario Generale e il coordinamento con gli organismi e le commissioni con competenze in materia ecclesiastica. Le Commissioni sono organi ausiliari, non sono assistite dalla garanzia di indipendenza di fronte al Governo, né sono composte da esperti e rappresentanti di confessioni e organizzazioni, non rispettano né il principio di trasparenza né quello della pubblicità (non è previsto che debbano redigere e pubblicare rendiconti dell’attività svolta, né relazioni sullo stato della legislazione vigente, né inchieste al fine di formulare raccomandazioni).
- Ufficio del cerimoniale di Stato
- Ufficio onorificenze e araldica
- Ufficio nazionale per il servizio civile
- Comitato nazionale per la Bioetica (1990): predispone una relazione annuale delle attività svolte che il Pres. Cons. trasmette al Parlamento, ai suoi pareri è data pubblicità mediante la riproduzione sul sito del Governo. Ministero dell’Interno. Attraverso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione - che si articola nella Direzione Centrale degli Affari dei Culti e nella Direzione Centrale per l’Amministrazione del Fondo Edifici di Culto - esercita le competenze in materia di tutela dei diritti civili, ivi compresi quelli delle confessioni religiose: riconoscimento degli enti ecclesiastici, approvazione della nomina dei ministri di culto di confessioni diverse dalla cattolica, vigilanza e tutela sugli enti di tali confessioni, amministrazione e rappresentanza del Fondo edifici di culto. Presso l’Ufficio delle politiche e dei culti e relazioni esterne (area della Direzione Centrale degli Affari dei Culti) opera l’Osservatorio sulle politiche religiose. Presso il Ministero dell’Interno opera dal 2004 il Comitato contro la discriminazione e l’antisemitismo. Il Ministro dell’Interno stipula con le confessioni di minoranza le cd. piccole intese. Nel 2005 è stata istituita con decreto del Min. Interno e presieduto dallo stesso la Consulta per l’Islam italiano, composta da 16 membri, di cui metà cittadini italiani. Si riunisce in via ordinaria 3 volte all’anno, ha funzione consultiva. Ma l’istituzione della commissione con atto unilaterale dello Stato e la designazione ministeriale dei membri non possono ritenersi rispettose dei principi costituzionali della distinzione degli ordini, dell’autonomia delle confessioni. Consiglio di Stato. Organo di consulenza giuridico-amministrativa ricompreso tra gli organi ausiliari del Governo, rilascia pareri, obbligatori o facoltativi. L’art. 17 L.127/1997 ha abrogata ogni disposizione che prevedesse il parere obbligatorio del Consiglio, diversa da quelle espressamente individuate al co. 25: tra di esse non figura alcuna disposizione concernente il diritto ecclesiastico. E’ sempre possibile, tuttavia che le amm. interessate richiedano pareri facoltativi. Corte dei Conti. Organo ausiliario che svolge funzioni di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, controllo contabile sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amm. pubbliche, verifica sul funzionamento dei controlli interni.
Il suo ruolo acquista crescente rilievo nel diritto ecclesiastico per l’incremento registrato dal finanziamento pubblico delle confessioni: potere di chiedere ai controllati il riesame, formulare osservazioni, pronunciarsi sulla legittimità dei singoli atti, accertare la rispondenza dei risultati agli obiettivi stabiliti dalla legge. Inoltre, la Corte partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, anche se privati. Le fonti di derivazione pattizia non hanno previsto alcuna forma di controllo sulla gestione finanziaria dei contributi che le confessioni ricevono annualmente attraverso il meccanismo dell’ 8x1000 o altra via: è dubbio che possano essere unilateralmente previste dal momento che la gestione patrimoniale dei destinatari si svolge sotto il controllo delle autorità confessionali; in senso contrario depone la circostanza che tale regola vale per la gestione ordinaria del patrimonio degli enti ma non per l’utilizzo di contributi pubblici a destinazione vincolata, concessi per il conseguimento delle finalità concordate dalle confessioni con lo Stato. A livello periferico, la competenza generale spetta alla Prefettura-ufficio territoriale del Governo. Regioni. Hanno nei loro statuti norme più o meno rilevanti per il diritto ecclesiastico, ma non esiste un approccio uniforme quanto ai principi ispiratori, i criteri operativi e l’individuazione degli ambiti delle competenze. Comuni. Svolgono funzioni amministrative di grande rilievo in materia di edilizia di culto. Un’intesa tecnica dopo l’Accordo 1984 ha convenuto che dall’abrogazione delle leggi statali concernenti il finanziamento dell’edilizia di culto non discendono divieti a iniziative di sostegno dell’edilizia di culto da parte dei Comuni per il soddisfacimento di esigenze locali. I Comuni predispongono anche i piani regolatori cimiteriali. Autorità amministrative indipendenti. Hanno competenze eminentemente tecniche, funzioni regolatore e di vigilanza svolte per mezzo di regolamenti che sono atti di normazione secondaria. Possono essere configurate come istituzioni di libertà, chiamate a garantire le libertà sia nei confronti dei pubblici poteri sia nei confronti dei privati. Presso l’INPS è istituto il Fondo di Previdenza per il clero secolare e per i ministri di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica (L. 1973). L’iscrizione al Fondo è obbligatoria, tranne che per i rabbini e gli altri funzionari cui provvedono direttamente le comunità ebraiche. Ha lo scopo di gestire gli obblighi contributivi e liquidare le prestazioni previdenziali. A causa della diminuzione degli iscritti, la popolazione degli iscritti attivi non è in grado di mantenere quella dei pensionati: lo Stato, con cadenza annuale, provvede al ripianamento della situazione debitoria con appositi stanziamenti di bilancio.
preferenza basata, tra gli altri criteri, sulle convinzioni e sulle pratiche religiose, e che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità , dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Si considera che compia un atto di discriminazione chiunque, compresa la pa, illegittimamente imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire beni o servizi offerti al pubblico o l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’istruzione, alla formazione e ai servizi sociali e socio- assistenziali per il motivo dell’appartenenza confessionale del soggetto discriminato. Per rendere efficace la tutela è stato introdotto uno specifico strumento processuale, l’azione civile contro la discriminazione, da esperire in forma cautelare davanti al giudice ordinario; comporta l’ordine di cessazione del comportamento discriminatorio e la risarcibilità del danno anche non patrimoniale. Si ha una discriminazione diretta quando, per religione, per convinzioni personali, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un’altra in una situazione analoga; si ha invece una discriminazione indiretta allorchè una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri possono mettere le persone che professano una determinata religione o ideologia di un’altra natura in una situazione di particolare svantaggio rispetto alle altre. La commissione e l’istigazione a commettere atti di discriminazione sono punite dalla legge come reato a protezione, quale bene giuridico, della dignità di ogni uomo. La finalità di discriminazione religiosa o di agevolazione di qualsivoglia forma associativa che abbia la stessa finalità costituisce un’aggravante e comporta l’aumento della pena fino alla metà.
CAPITOLO 6 I PRINCIPI DEL PLURALISMO CONFESSIONALE
28. LA NOZIONE DI CONFESSIONE RELIGIOSA
La Cost. riconosce ampia tutela alle confessioni religiose, utilizzando un’espressione mai adoperata dal legislatore nazionale. La Cost. volutamente non fornisce una definizione di confessione religiosa. Tuttavia, l’applicazione delle norme di settore necessita di identificare le c.r. con criteri certi e uniformi e di distinguerle da altre forme di associazionismo. Giurisprudenza e dottrina oscillano tra i due estremi di ritenere necessari apparati normativi e strutture organizzative compositi e solidi (assumendo a modello quelli della Chiesa cattolica odi altre chiese storiche) o di rimettersi alla semplice decisione di un gruppo di autoqualificarsi c.r. La Corte Cost. (1992) ha assunto una posizione intermedia: la natura di c.r. deve desumersi da elementi oggettivi ragionevoli e controllabili, come la presenza di un’intesa ex art. 8.3 Cost., precedenti riconoscimenti pubblici, uno statuto che esprima chiaramente i caratteri. La Cass. (1997) ha aggiunto criteri ulteriori:
- non solo complesso di dottrine incentrato sull’esistenza di un essere supremo trascendente
e sul concetto di salvezza dell’anima -> altrimenti sarebbero escluse le religioni politeiste, sciamaniche o animiste o quelle che non promettono la vita eterna, come il Buddhismo
- non necessario che la c. esprima una propria e originale concezione della vita e del mondo
- lo svolgimento, anche sin dalle origini, di un’eventuale attività di tipo commerciale, pure di
rilievo, non basta a negare la natura di confessione religiosa, purché i proventi siano destinati agli scopi istituzionali di religione di gruppo e non a fini di lucro
- la sussistenza di finalità illecite (come nel caso di terrorismo di matrice integralista) non è
esclusa dall’ispirazione religiosa del gruppo. La CorteEDU (2008) si è limitato a precisare che i principi professati da un movimento religioso devono essere dotati di sufficiente forza, serietà, coesione e importanza per essere considerati una vera e propria credenza religiosa. Di fronte all’incremento di noi movimenti religiosi, il Parlamento europeo, con Risoluzione 1984, ha indicato alcuni criteri restrittivi per verificare la liceità:
- non richiedere ai minori un impegno di lungo termine e determinante per l’avvenire
- assicurare ai fedeli un periodo di riflessione prima di assumere impegni finanziari o personali
- libertà di contatti e di corrispondenza tra gli aderenti e i familiari, di chiedere consigli legali
all’esterno e di ricevere assistenza medica
- libertà di abbandonare la comunità di fedeli
- non incoraggiare i fedeli a infrangere la legge
- informazioni alle pubbliche autorità circa residenza e dimora degli aderenti.
Con Ris. 1996 ha invitato gli Stati membri a non rendere automatico il riconoscimento di tale qualifica a un gruppo e a revocarla nel caso di sette implicate in attività clandestine o criminali.
29. PLURALISMO CONFESSIONALE art. 8 co. 1 Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. L’art. 8.1 afferma il principio del pluralismo confessionale, segnando il superamento dello Stato confessionista (Regno d’Italia e fascismo -> religione di Stato). Pluralismo aperto: tutte le confessioni godono in ugual misura di tutte le libertà, senza privilegi verso alcune religione in particolare; lo Stato deve essere equidistante e imparziale nei confronti di tutti i culti. Nel Protocollo Add. 1984 le parti dichiarano che non considerano più in vigore il principio che proclamava la religione cattolica come sola religione di Stato. E’ implicitamente abrogato il regime restrittivo per gli altri culti previsto dall’art. 1 L. 1159/1929.
L’art. 8.2 riconosce il diritto, ma non impone l’obbligo delle confessioni diverse dalla cattolica di darsi un’organizzazione istituzionale su base statuaria. Questo significa che vi possono essere delle realtà confessionali strutturate come semplici comunità di fedeli, prive di un apparato organizzatorio rilievo, ma cmq protette dal principio dell’eguale libertà davanti alla legge ex art. 8.1 Cost. All’ampio riconoscimento del diritto delle confessioni diverse dalla cattolica di dotarsi di propri statuti corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne per legge i contenuti e l’esclusione di ogni possibilità di ingerenza dello Stato nell’emanazione delle disposizioni statutarie —> riserva di statuto: sono illegittime le norme statuali che ne regolino aspetti interni e che attribuiscono ad essi la natura di enti pubblici; l’ingerenza dello Stato nella vita di alcune confessioni religiose costituirebbe discriminazione contrastante con il principio di uguaglianza, con quello di libertà religiosa e con quello dell’autonomia confessionale, oltre che con la laicità dello Stato. Il giudice italiano non ha giurisdizione sulle norme statutarie o sul merito dei provvedimenti adottati dall’autorità confessionale: tali provvedimenti non potranno essere dichiarati nulli, annullabili o sospesi, ma potranno dare luogo a pretese di risarcimento da parte di chi reputi che vi sia stata violazione di sue situazioni giuridiche soggettive e in caso di violazione dei diritti fondamentali e della legge penale italiana. La CorteEDU (2010) ha confermato che gli organi giudicanti propri di una comunità o organizzazione religiosa sono estranei al potere giudiziario statale, ma ad esso ogni individuo dovrà sempre poter ricorrere nei casi in cui siano in gioco interessi e diritti di carattere civilistico. I comportamenti tenuti sulla scorta del diritto religioso non sono da considerarsi in ogni caso leciti: il soggetto che in obbedienza a un precetto religioso ponga in essere una condotta illecita per l’ordinamento statuale potrà essere chiamato a rispondere davanti al giudice italiano. L’attuazione pratica delle norme e dei provvedimenti confessionali trova la barriera della necessaria compatibilità con l’ordinamento giuridico italiano. La Corte COst. ha chiarito come il richiamo all’ordinamento giuridico italiano si debba intendere riferito solo ai principi fondamentali dell’ordinamento, che sono spesso coincidenti con quei principi che compongono il cd. ordine pubblico internazionale, la cui inderogabile tutela costituisce un principio supremo dell’ordinamento costituzionale.
32. BILATERALITA’ PATTIZIA La Cost. prevede che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose siano disciplinati per mezzo di fonti bilaterali (cd. principio di bilateralità): trattati e concordati per la Chiesa cattolica (art. 7.2) e le intese per le confessioni diverse (art. 8.3). La materia è riservata alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117.2 lett. c), a garanzia dell’uniformità del diritto di libertà religiosa organizzata su tutto il territorio nazionale. In ossequio al principio di eguale libertà, tutte le confessioni, purchè dotate di un sufficiente apparato organizzatorio, sono titolari del diritto di accedere alle negoziazioni bilaterali, senza che possano essere selezionati in modo immotivato e incontrollato gli interlocutori confessionali (principio di pari opportunità e non discriminazione). Le fonti bilaterali hanno il fine di concorrere alla promozione della libertà religiosa collettiva, attraverso discipline volte sia alla risoluzione dei conflitti di lealtà del cittadino-fedele, sia al riconoscimento agli effetti civili di atti, negozio e provvedimenti confessionali, sia alla realizzazione di forme di collaborazione. La normazione bilaterale costituisce il cd. diritto pattizio, che è recepito nel diritto interno attraverso specifiche fonti di adeguamento, che costituiscono il diritto di derivazione pattizia.
33. ACCORDI CON LA CHIESA CATTOLICA art. 7 co. 2 I rapporti [tra Stato e Chiesa cattolica] sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale. A contrario, si è letto che le eventuali modifiche unilaterali (= non accettate dalle due parti) richiedano una legge costituzionale di revisione. Questa caratteristica delle norme di esecuzione degli impegni concordatari, modificabili con legge ordinaria solo in presenza di una formale accettazione delle due parti, ne sancisce la natura di fonti atipiche, dotate, in quanto leggi rinforzate, della particolare forza di resistenza (cd. passiva) alla modifica o all’abrogazione unilaterali. Per questa ragione, la Corte Cost. ha ritenuto che la legge di esecuzione non possa neanche essere sottoposta a referendum popolare. Quanto alla cd. forza di resistenza attiva, la Corte Cost. ha chiarito che il richiamo espresso dell’art. 7 ai P.L. ha prodotto diritto , ma sono ammissibili questioni di legittimità costituzionale delle norme di esecuzione, purché solo per violazione dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale dello Stato e dei diritti inalienabili della persona (i quali non possono essere negati per il riconoscimento dell’indipendenza dei due ordini). Quando invece il contrasto si ponga in relazione alle disposizioni della Cost. formale, la norma concordataria non potrà essere dichiarata costituzionalmente illegittima, salvo l’obbligo di fornire un’interpretazione costituzionalmente orientata, per quanto possibile. L’art. 7.2 richiama in modo diretto e specifico solo i P.L., mentre in modo generale le loro modifiche. Parte della dottrina ha escluso che la legge di esecuzione dell’Accordo 1984 benefici della speciale forza di resistenza al sindacato di legittimità costituzionale riconosciuta alle norme del 1929. La Corte Cost. non ha affrontato espressamente la questione, ma sembra propendere, in modo implicito, per l’estensione della forza speciale di resistenza al sindacato di costituzionalità anche alle fonti di esecuzione delle modifiche ai P.L. La forza di resistenza attiva invece è stata negata alle leggi di mera applicazione, e non di esecuzione, di determinate norme del Concordato. 34. INTESE CON LE CONFESSIONI DIVERSE DALLA CATTOLICA art. 8 co. 3 I rapporti [delle confessioni religiose diverse dalla cattolica] con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Le intese stipulate sin ora evidenziano una certa ripetitività di contenuto e sembrano avere come obiettivo primario quello di sottrarre i beneficiari all’applicazione della disciplina restrittiva sui culti ammessi e di ammetterli a canali di finanziamento pubblico privilegiati. Mentre i concordati con la Chiesa cattolica sono ritenuti assimilabili ai trattati internazionali, la natura giuridica delle intese è controversa. La giurisprudenza ha superato la tesi che le considerava meri atti politici; in dottrina vi è chi propende per definirle come atti di diritto pubblico interno e chi invece accordi di diritto esterno. La procedura di formazione e di approvazione/esecuzione delle intese e l’iniziativa legislativa non sono ancora oggi disciplinate da alcuna fonte specifica. La norma costituzionale, con la locuzione per legge sulla base di intese , configurato, secondo parte della dottrina, una riserva di legge di assemblea, ma questa interpretazione non trova più conferma nella prassi parlamentare. Recentemente, sia modifiche alle intese relative ad aspetti di settore sia leggi di regolazione dei rapporti di portata generale cono stata approvata in commissione in sede legislativa e non in aula. Il principio di bilateralità pattizia impone la piena conformità, quantomeno sostanziale, tra l’intesa e la legge di approvazione, a pena di incostituzionalità di quest’ultima.
