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ELEMENTI INTRODUTTIVI-cap. 1 Diritto ecclesiastico: ramo del diritto costituito dall’insieme delle norme di diritto pubblico e privato che danno specifica rilevanza giuridica e disciplinano il fattore religioso individuale e associato e le relazioni di uno stato con le confessioni religiose. Diritto ecclesiastico italiano: corpo sistematico dei principi e delle regole che danno specifica rilevanza giuridica e tutela al fattore religioso e ai profili istituzionali delle formazioni sociali che selezionano e disciplinano gli interessi umani per il raggiungimento di finalità collegate a quel fattore. Carattere laico e neutrale della repubblica-> le norme sono inserite in “ un quadro costituzionale orientato ai principi di laicità e della separazione degli ordini tra Stato e confessioni religiose ” (Cass. 2011). Le esperienze di fede sono connotate dal rilievo dell’aspetto collettivo e dall’aspetto istituzionale. Le comunità stabili e organizzate di fedeli hanno dato e possono dare luogo a veri e propri ordinamenti giuridici indipendenti. Necessario bilanciare il principio della sovranità dello stato e il principio di autonomia/indipendenza delle confessioni, posta da possibili conflitti inter-istituzionali. Conflitti di lealtà (Corte cost. 1995): ordinamenti di una confessione chiedono agli appartenenti l’osservanza dei loro precetti anche quando si rivelino in contrasto con le leggi civili vigenti sul territorio di uno stato->ostacolo alla piena garanzia della libertà di coscienza. Conflitti di lealtà di cittadini-fedeli (quando la legge civile imponga condotte contrarie al credo professato); e di cittadini-non credenti (quando la legge civile prescriva condotte vincolanti solo perché conformi a precetti giuridici o etici di una confessione o quando vieti condotte solo perché conformi o difformi dagli uni o dagli altri). La dottrina ha proposto il ricorso in questi casi a leggi facoltizzanti o permissive =affidano il compito di operare una scelta tra una pluralità di condotte ugualmente lecite alla decisione libera dei cittadini (non al paternalismo del legislatore) e risultano idonee a comporre eventuali conflitti di valore, di fedeltà e di lealtà in una società secolarizzata, pluralista, laica multi religiosa e multietnica. Modelli e sistemi In base ai fini-valori perseguiti:
- stato confessionista : presceglie una religione quale propria (ad es. lo Statuto Albertino del 1848, all'art. 1 proclamava: “La religione cattolica, apostolica e romana è la sola religione dello Stato. Gli altri culti sono tollerati conformemente alle leggi che li riguardano” ) o quale dominante, e informa il suo ordinamento ai principi etici e talvolta alle norme di quella fede concedendole condizioni di privilegio;
- stato laico : accoglie il principio di distinzione tra la sfera temporale e quella spirituale (sacro e profano), riconosce e garantisce il pluralismo confessionale ed una condizione tendenzialmente ugualitaria a tutte le confessioni (come fa l'art. 8 Cost.: “Tutte le confessioni religiose sono ugualmente libere davanti alla legge” ). In base all’assetto dei poteri:
- stato unionista : è governato da autorità che detengono al contempo sia il potere religioso sia quello statuale (come ad esempio in parte dei paesi islamici, o nello Stato della Città del Vaticano) o che presenta forme più o meno ampie di commistione degli apparati statali ed ecclesiastici, affidando a questi compiti propri dei poteri pubblici o viceversa;
- stato separatista : tiene separati (in maniera più o meno accentuata) il fondamento e l’esercizio dei poteri di governo e l’organizzazione degli apparati pubblici da quelli delle chiese. FONTI-cap. 2
Fonti di cognizione , che dettano le discipline di portata generale e specifiche tuttora vigenti:
- PATTI LATERANENSI (11 febbraio 1929, resi esecutivi dalla L. 810/1929 , composti da TRATTATO, CONCORDATO-non più in vigore- e 4 ALLEGATI)
- L. 847/1929 (detta disposizioni per l’applicazione del Concordato nella parte relativa al matrimonio, c.d. “legge matrimoniale”, ancora in vigore)
- L.1159/1929 (detta disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti ammessi)
- ACCORDO (firmato a Roma nel 1984, apporta modificazioni al Concordato che ha regolato la condizione della Chiesa in Italia proponendosi di tenere conto del processo di trasformazione politica e sociale verificatosi negli ultimi decenni e degli sviluppi promossi nella Chiesa dal Concilio Vaticano II)
- 11 INTESE con confessioni diverse dalla cattolica
- Accordi “di secondo livello” per l’attuazione di norme dell’Accordo del 1984, stipulati dalla CEI con le competenti autorità italiane -Intesa generale (2007) stipulata dal Governo con la congregazione cristiana dei testimoni di Geova in Italia, non ha ancora completato l’iter parlamentare di approvazione Non esiste un codice “ufficiale” del diritto ecclesiastico, né un testo unico che raccolga e coordini le fonti che lo riguardano. Esistono raccolte non ufficiali delle fonti. Fonti di produzione
- unilaterali , di diritto interno in senso stretto, cui provvede il legislatore nazionale (statuale e regionale); possono essere generali (legge sui culti ammessi), settoriali (legge matrimoniale), subsettoriali (norme sugli archivi di interesse storico e delle biblioteche degli enti e istituzioni ecclesiastiche), provvedimentali (contenuto particolare e concreto, disciplinano oggetti e materie normalmente affidati all’autorità amministrativa)
- concordate* con le confessioni religiose, immesse nell’ordinamento italiano con leggi di ratifica (solo per alcuni accordi con la Chiesa cattolica) e d’esecuzione, o di approvazione (per le intese con confessioni diverse da quella cattolica); l’adeguamento si realizza anche con altri strumenti normativi in caso di accordi semplificati (es. le intese cd. di secondo livello, gli scambi di note diplomatiche)
- di diritto dell’UE , sia convenzionale (Trattato di Lisbona, Carta di Nizza) sia non convenzionale (regolamenti, direttive, decisioni quadro, raccomandazioni); queste fonti operano in forza dell’articolo 11 Cost. e nei limiti del principio di attribuzione ex art. 5 TUE
- di diritto internazionale generale e convenzionale È importante ricordare che nel nostro ordinamento ogni potestà legislativa deve essere esercitata nel rispetto non solo della costituzione, quale fonte interna sovraordinata, ma anche nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117 Cost. 1° comma). La gerarchia dell’unitario e complesso sistema vede al vertice le norme costituzionali (che, a loro volta, si articolano gradatamente in principi supremi, principi fondamentali, principi e norme), e in posizione sotto ordinata le norme sub-costituzionali (o norme interposte), anch’esse variamente collocate a seconda che la Carta costituzionale le richiami in via specifica e diretta (come avviene per i Patti lateranensi al 2°comma dell’art. 7), in via diretta ma non specifica (come avviene per le intese al 3° comma dell’art. 8), in via indiretta (come per l’ordinamento comunitario e gli obblighi internazionali, al 1° comma dell’art. 117). Al loro rispetto sono vincolate le norme di legge ordinaria , le norme regolamentari e le altre fonti normative che hanno arricchito il quadro ordinamentale. Peculiarità delle fonti concordate* _per espresso dettato costituzionale disciplinano in tutto o in parte i rapporti dello Stato con le confessioni religiose, non sono di esclusiva produzione del legislatore nazionale,
Le disposizioni degli accordi (una volta che hanno avuto esecuzione) non esauriscono la regolamentazione primaria di una certa materia, specie quando hanno la struttura di accordo-quadro o di accordo preliminare, in cui alcune norme-principio si limitano a fissare le direttive essenziali. In questi casi è necessaria una disciplina “di attuazione” che le integri, le specifichi nel dettaglio e le coordini e armonizzi con l’ordinamento statale. Questa disciplina può essere prevista in forma espressa dall’accordo o può essere resa necessaria dal suo contenuto o dallo scopo prefissato dalle parti; talvolta è rimessa a ulteriori intese tra le parti originarie, o tra altri soggetti a esse riconducibili, talaltra alla legislazione unilaterale dello Stato, o è rimessa a una normazione secondaria di dettaglio (anch’essa unilaterale). Tuttavia è possibile che alcune disposizioni degli accordi siano applicabili in via immediata e diretta, senza necessità di adattamento mediante il proc. ordinario ( “presentandosi complete e determinate nel loro preciso contenuto” , Cass. Sez. Unite 1973), c.d. norme self-executing. Fonti e riforma in senso federalista della costituzione L. cost. n. 3 del 2001 NON ha innovato nella disciplina dei rapporti tra Repubblica e confessioni: questa materia è rimasta riservata allo Stato , che ha legislazione esclusiva (art. 117 Cost. comma 2 lettera c)._ Il Governo è il titolare dell’indirizzo politico pertinente. Competenza trasversale : coinvolge più ambiti materiali in senso stretto, e si caratterizza per la sua natura funzionale-> tale competenza legittima l’intervento del legislatore statale anche su materie, sotto altri profili, di competenza regionale. Di regola, le regioni, nell’esercizio delle proprie competenze e nel rispetto delle norme pattizie, hanno il potere di concorrere a precisare eventuali presupposti dell’applicazione di queste ultime, nonché di definire elementi di talune fattispecie da esse disciplinate ( diritto ecclesiastico regionale ). I principi fondamentali del diritto ecclesiastico e gli indirizzi generali di politica ecclesiastica in materia sia di garanzia delle libertà di religione e di convinzione sia di rapporti con le confessioni costituiscono limiti alla potestà legislativa delle regioni. FONTI CONVENZIONALI DI DIRITTO INTERNAZIONALE quali FONTI INTERPOSTE Le fonti di diritto internazionale d’interesse per il diritto ecclesiastico sono per lo più mirate alla salvaguardia della libertà di pensiero, di coscienza e di religione. No strumento giuridico vincolante rivolto in modo specifico alla disciplina della libertà di coscienza e religione, ma il complesso di atti internazionali, vincolanti o con mero rilievo politico, di portata generale o soltanto settoriale, delinea un articolato sistema di garanzie e controlli nel contesto della tutela internazionale dei diritti fondamentali. Rilievo primario, fonti integratrici dello statuto dei diritti fondamentali di rango cost delle persone: -art. 9 CEDU -art. 10 Carta di Nizza -art. 18 Patto internazionale sui diritti civili e politici I diritti fondamentali e le libertà possono subire solo eccezionalmente delle restrizioni (art. 9 comma 2 CEDU consente “solo quelle restrizioni che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie in una società democratica, per la protezione dell’ordine pubblico, della salute o della morale pubblica, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui” ). Ogni restrizione, per essere giustificata, deve essere prevista dalla legge (ossia da disposizioni normative trasparenti, prevedibili e accessibili), deve avere uno scopo legittimo, deve essere necessaria in una società democratica (deve scaturire da “un bisogno sociale imperioso”) e deve essere proporzionata, nella portata e negli effetti, all’importanza degli interessi da proteggere. Posizione e ruolo delle norme della CEDU Testo novellato dell’art. 117 comma 1 Cost. -> la Corte Costituzionale ha riconosciuto alle norme della CEDU rango subcostituzionale (sentenza 348 del 2007)->le norme della CEDU sono fonti interposte ,
ossia di rango subordinato alla Costituzione ma intermedio tra questa e la legge ordinaria perché integrano il parametro costituzionale di cui all’art. 117 (nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna agli “obblighi internazionali”). L’Italia, con la sottoscrizione e ratifica della CEDU, ha assunto l’obbligo di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato nel significato attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, o Corte di Strasburgo (specificamente istituita per interpretare e dare applicazione alle norme CEDU). Contrasto tra norma interna e norma CEDU->il giudice comune non può rimuoverlo tramite la semplice non applicazione della norma interna e deve denunciare la rilevata incompatibilità tramite la proposizione di una questione incidentale di legittimità costituzionale per violazione del parametro di cui all’art. 117). Le norme CEDU, al pari di ogni altra fonte sub-costituzionale, possono ampliare e specificare il quadro delle garanzie costituzionali, ma non possono sopprimerle né restringerle. Eventuali limiti in esse previsti non sono operanti se non previsti anche nella nostra carta (c.d. riserva delle disposizioni più favorevoli). Regola del margine di apprezzamento nazionale (l’interpretazione non può prescindere da quella fornita dalla Corte di Strasburgo ma può tenere conto delle peculiarità del nostro ordinamento), elaborata dalla Corte di Strasburgo e utilizzata quando non sia ravvisabile un orientamento comune negli stati membri su una certa materia. FONTI DI DIRITTO PRIMARIO (Trattati) DELL’UE Trattato di Lisbona , firmato nel 2007 e ratificato dall’Italia nel 2008->entrato in vigore il 1° dicembre 2009; ha modificato il TUE e il TFUE. Il Trattato integra la Carta di Nizza nel diritto primario europeo, garantendo le libertà e i principi in essa sanciti e rendendoli giuridicamente vincolanti. Inoltre, prospetta l’adesione dell’UE alla CEDU. Alla luce della nuova norma, la tutela dei diritti fondamentali nell’ambito dell’UE deriva (o deriverà) da 3 fonti distinte: -Carta di Nizza (migliora la tutela ancorandola a un testo scritto preciso e articolato) -CEDU, come conseguenza dell’adesione ad essa dell’Unione -Art. 6 par. 3 TUE, “principi generali” che comprendono i diritti sanciti dalla stessa CEDU e quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (mira a garantire elasticità al sistema); appartengono al novero delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri la libertà di pensiero, di coscienza e di religione garantita a ogni persona e il generale divieto di discriminazione Il Trattato di Lisbona, nonostante le richieste di alcuni Stati firmatari, non contiene un’espressa menzione delle radici cristiane dell’Europa. A seguito delle modifiche e delle integrazioni del Trattato si possono individuare le direttrici di un Diritto ecclesiastico dell’UE che assicura la tutela della libertà di religione e di convinzione, in forma individuale e associata, il divieto di discriminazioni, la legittimità dei plurimi modelli di relazione con le chiese adottati dagli Stati membri, la garanzia dell’autonomia delle confessioni, la loro ammissione a procedure consultive. Art. 17.1 TFUE, par. 1, afferma che l’UE “rispetta e non pregiudica lo status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono negli Stati membri in virtù del diritto nazionale” ; par. 2, “l’Unione rispetta ugualmente lo status di cui godono, in virtù del diritto nazionale, le organizzazioni filosofiche e non confessionali”. Il “rispetto” ha rilievo giuridico e forza vincolante, ergo comporta obblighi di fare e non fare->l’UE non ha competenza nella specifica materia della qualificazione degli Stati membri (laico, pluralista ecc.) e non può ingerirsi nella scelta effettuata da uno Stato membro. Nell’UE il segno distintivo è dato dal localismo delle politiche nazionali in materia di rapporti con le confessioni, che rientrano nei margini di scelta consentiti agli SM. La legislazione nazionale ha prevalenza ma con il limite del rispetto dei principi (comuni agli Stati) di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
costituzionalmente garantiti ai cittadini italiani” : questa necessaria armonia , dunque, costituisce il criterio basilare d’interpretazione del nuovo accordo. La soluzione amichevole di eventuali difficoltà di interpretazione è prevista dall’Accordo, che l’affida ad una Commissione paritetica nominata dalle parti (art. 14). Nella prassi, il Documento conclusivo e la Relazione finale di una Commissione paritetica appositamente istituita per la soluzione di alcune questioni interpretative ed applicative in materia di enti e beni ecclesiastici, hanno costituito una intesa tecnica interpretativa alla cui esecuzione le parti hanno proceduto in forma semplificata, mediante scambio di note diplomatiche. Come per la generalità degli accordi internazionali, l’interpretazione ultima delle norme di derivazione pattizia rimane in capo alle Parti contraenti (no previsto arbitrato o negoziato). Una siffatta interpretazione autentica non può avere efficacia innovativa né un’indiscriminata efficacia retroattiva. Nell’interpretazione delle norme pattizie vale il criterio generale che, a tutela dell’indipendenza e sovranità dello Stato nell’ordine proprio, l’eventuale limitazione delle sue competenze deve “risultare da norma espressa, e, in mancanza di questa non è desumibile da incerti argomenti interpretativi” (Corte Cost. 169 del 1971): come per gli accordi internazionali, gli impegni che comportino per uno dei contraenti l’accettazione di limiti alla propria sovranità sono soggetti ad interpretazione restrittiva. (Stesso vale per le norme agevolative). No norme sull’interpretazione nelle intese approvate finora ex art 8 comma 3 Cost., ma anche ad esse deve applicarsi il canone generale dell’interpretazione di buona fede del testo e del contesto. FONTI DI DIRITTO INTERNO DI DERIVAZIONE PATTIZIA Leggi di esecuzione/approvazione degli accordi con le confessioni (ex art 7 comma 2 e 8 comma 3 Cost.) fonte tipica (di rango costituzionale ordinario) o atipica (di rango intermedio, con forza passiva di legge che non ne consente modifiche senza previo accordo)? Rilevanza costituzionale? Esiste una copertura costituzionale (offerta dal richiamo della Carta in modo diretto e specifico ai Patti lateranensi e in modo diretto ma in via generale alle “modificazioni” dei P.L. e alle intese)? La Corte cost. ha superato le dispute sulla rilevanza del richiamo ai Patti lateranensi (art 7 comma 2) e alle intese (art 8 comma 3) avanzate dalla dottrina e ha accolto una soluzione intermedia, non esente da critiche: ha ammesso il sindacato di legittimità costituzionale delle fonti di derivazione pattizia in senso stretto (con riferimento ai patti Lateranensi ) ma ha ritenuto che una pronuncia di illegittimità richiede l’accertamento della violazione di un principio supremo dell’ordinamento costituzionale, per la peculiare valenza del richiamo ai P.L. operato da comma 2 art. 7 “in maniera diretta e puntuale” che a detta della Corte avrebbe “prodotto diritto”. Diversa soluzione per le modificazioni dei Patti Lateranensi e per le intese , che non sono specificamente richiamate e dunque sono “prive di un particolare fondamento costituzionale” ->per l’atto normativo che ne realizza l’adattamento all’ordinamento interno, il limite costituzionale deve valere nella sua interezza. La Corte cost ha dichiarato inammissibile la richiesta di referendum per l’abrogazione dell’art. 1 L. n. 810 del 1929, ritenuto anch’esso assistito dalla “copertura costituzionale” fornito dall’art, 7 comma 2 ai Patti lateranensi ai quali ha dato “piena e intera esecuzione”. 2 ragioni: 1-richiesta rivolta contro una fonte normativa assimilabile alle norme costituzionali sotto il profilo della forza passiva o della resistenza all’abrogazione; 2-richiesta rivolta contro una fonte equiparabile a una legge di autorizzazione a ratificare trattati internazionali (ai quali sono assimilabili i P.L.). L’interpretazione logico-sistematica dell’articolo 75 comma 2 Cost. consente infatti di riferire l’esclusione del referendum abrogativo non solo al momento dell’autorizzazione alla ratifica ma anche al momento dell’esecuzione strettamente intesa. Non sono sottoponibili a referendum neanche le “leggi a contenuto costituzionalmente vincolato o costituzionalmente necessarie”=leggi di approvazione delle intese ex art 8. Anomalia: piccole intese =accordi con le confessioni religiose diverse dalla cattolica che costituiscono il
necessario requisito per l’applicazione di una legge previamente emanata dallo Stato in via unilaterale, disciplinandone le specifiche modalità di attuazione. FONTI DI DIRITTO INTERNO UNILATERALE Le fonti unilaterali del diritto ecclesiastico non presentano aspetti particolari quanto ai tipi e al processo di formazione. Negli ultimi anni si sono accresciuti il ruolo e la produzione degli atti governativi aventi forza di legge e gli atti di natura regolamentare emanati dal potere esecutivo (regolamenti governativi, ministeriali e interministeriali). Questi ultimi nel loro insieme hanno determinato il fenomeno della c.d. “amministrativizzazione” del diritto ecclesiastico. La potestà regolamentare del governo non sempre in questa materia si è esplicata nel rispetto del principio di legalità e in particolare della rigida regola in forza della quale esso può provvedere alla disciplina di “attuazione e integrazione delle norme di principio” solo in presenza di “norme regolatrici della materia” e nei limiti da esse segnati. Le norme regolamentari non possono essere sottoposte al controllo di legittimità costituzionale (art. 134 Cost.-solo per leggi e atti aventi forza di legge di Stato e Regioni) salvo che costituiscano specificazione di una disposizione di legge che espressamente le preveda. Numerose sono le circolari amministrative che in via interpretativa colmano le lacune, dettano indirizzi, coordinano la legislazione in materia ecclesiastica. Esse non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale per i soggetti estranei all’amministrazione, non possono contenere disposizioni derogative di norme di legge, né essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie->contenuto interpretativo no valore vincolante a meno che la portata dispositiva sia correttamente ricostruita; non possono essere introdotti in via interpretativa precetti innovativi, quindi modificativi, delle norme di rango superiore. Anomalia nel sistema delle fonti: disciplina degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che appartengono alla Chiesa cattolica. Come disposto dall’art 7.6 dell’Accordo del 1984, le Parti hanno istituito una Commissione paritetica per la formulazione delle norme da sottoporre alla loro approvazione per la disciplina di tutta la materia degli enti e beni ecclesiastici->i lavori della Commissione si sono conclusi con la firma di un protocollo di approvazione il 15 novembre 1984, e la L. 20 maggio 1985 n.206 ha autorizzato la ratifica del protocollo MA non vi ha dato esecuzione. (“piena e intera esecuzione sarà data”, non “ è data”, che invece sarebbe la formula di rito). La L. 20 maggio 1985 n. 222 ha poi dettato disposizioni pienamente conformi alle norme approvate dalla Commissione paritetica e ha disposto in modo del tutto insolito che entrassero in vigore “nell’ordinamento dello Stato e in quello della Chiesa con la contestuale pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana e negli Acta Apostolicae Sedis ”. Questa legge non è dunque sul piano formale una legge di esecuzione in senso stretto, e non è sul piano sostanziale una legge unilaterale in senso proprio perché il Parlamento non ha potuto esercitare alcun potere legislativo nel merito della disciplina (non avendo avuto altra possibilità che approvare o respingere il disegno di legge di iniziativa del Governo). Posizione nel sistema delle fonti? Fonte di diretta e immediata applicazione dell’Accordo (fonte di derivazione pattizia in senso stretto) modificabile solo in forza di un nuovo accordo tra Chiesa e Stato, O legge ordinaria (fonte di derivazione pattizia in senso lato) che può essere integrata e modificata dal Parlamento nei limiti dell’osservanza sostanziale delle norme dell’Accordo regolatrici della materia, in forza del generale obbligo cost. del rispetto degli accordi? Altra anomalia, diffusa: “ despecializzazione formale ” del diritto ecclesiastico, “mimetismo” =diffondersi di discipline generali di diritto comune che però ritagliano al loro interno discipline settoriali di favore per associazioni e istituzioni appartenenti/collegate a confessioni religiose che hanno già avuto accesso alla regolamentazione in via bilaterale dei loro rapporti con lo Stato. Quelle discipline non sono mirate alla
Sul piano della legalità sostanziale tuttavia le normative confessionali concorrono non di rado all’individuazione di elementi costitutivi di fattispecie disciplinate dalle norme statuali nei più svariati ambiti (es. art. 498 c.p. che punisce chiunque abusivamente porta in pubblico l’abito ecclesiastico). Integrazione “eteronoma”=riferimento a elementi esterni all’ordinamento statale aventi il carattere della normatività per qualificare il fatto da disciplinare. Neanche gli statuti delle confessioni religiose (previsti in forma espressa dall’art. 8 comma 2 Cost., e presupposti nel 1 comma dell’art. 7 per la Chiesa cattolica) fanno parte del sistema delle fonti. A essi è rimessa in via esclusiva la disciplina dei loro profili organizzatori, nei limiti del non contrasto con l’ordinamento giuridico italiano. RISERVA ESCLUSIVA DI COMPETENZA in materia statutaria (si ritiene non comporti un’alterazione della gerarchia delle fonti perché disciplinano una materia estranea all’ordinamento proprio dello Stato). Tuttavia, poiché le norme organizzatorie trovano concreta applicazione sul territorio dello Stato, il principio costituzionale dell’autonomia delle confessioni non legittima condotte arbitrarie motivate dalla assoluta separatezza degli ordinamenti. Le leggi civili che sono espressione di principi dell'ordinamento prevalgono, necessariamente, sulle norme statuarie, espressione dell’autonomia confessionale, quando la loro concreta applicazione comprometta i diritti inviolabili della persona , il cui rispetto “ ha assunto, anche nell’ordinamento internazionale, il ruolo di principio fondamentale, per il suo contenuto assiologico di meta-valore ”: in caso di conflitto attuale tra i due principi, questo andrà risolto sul piano sistematico, dovendosi verificare una eventuale violazione dei criteri di ragionevolezza, di proporzionalità e di adeguatezza che presiedono al necessario bilanciamento tra diritti dell’autonomia e diritti delle libertà. Le normative confessionali, inoltre, non possono essere utilizzate strumentalmente per il conseguimento di fini propri dello Stato, operando “ il divieto di ricorrere a obbligazioni di ordine religioso per rafforzare l’efficacia dei propri precetti ” (Corte cost. n. 334/1996), divieto che ha fondamento nel principio costituzionale della distinzione degli ordini propri dello Stato e delle confessioni. DIRITTO ECCLESIASTICO ITALIANO “PER PRINCIPI”-cap. 3 Ruolo dei principi : Diverse norme della Carta si occupano del fenomeno religioso individuale ed associato in forma espressa (artt. 3, 7, 8, 19, 20, 117 comma 2 lett. c) ed in forma indiretta (artt. 2, 4, 33 comma 3-4- 6). Nei settori non codificati dell'ordinamento – tra cui il diritto ecclesiastico - i principi di diritto assolvono una funzione di assoluto rilievo: essi, infatti, “danno sostanza a diritti e interessi” e costituiscono il quadro normativo di riferimento in grado di colmare le lacune nella disciplina legislativa, di risolvere le antinomie, di fare “ordine” e “sistema”. Nel d.e.i. essi acquistano un significato ancora più forte: essi soltanto, infatti, consentono sia di considerare la regolamentazione della materia non più come un insieme slegato di norme, ma come un corpo organico, un vero “sistema”; agevolano una lettura ordinata di una mole di fonti spesso eterogenea e ondivaga; sono di guida nella ricerca di un quadro di “compatibilità costituzionale” per le norme che hanno costituito la struttura portante della legislazione ecclesiastica negli anni del fascismo per mezzo di una loro esegesi costituzionalmente orientata. L’assetto complessivo dei principi concorre a delineare l’architettura del diritto ecclesiastico, che non è statica ma evolve e si modifica nel tempo in parallelo all’evoluzione e ai cambiamenti della società. Due fattori impediscono lo sviluppo lineare di questo processo: -La permanenza in vigore di norme emanate prima dell'entrata in vigore della Costituzione (1° gennaio 1948), ispirate a principi e mirate a finalità incompatibili con l'assetto democratico e l'impianto pluralista di quest'ultima, determina più o meno manifesti conflitti tra norme. -L'inerzia del legislatore, che non ha ancora provveduto a una riforma organica della legislazione ecclesiastica di primario rilievo è la causa prima dell'assenza di norme in materia o della loro incompletezza.
L’interprete può porre rimedio alle une e all'altra con il ricorso ai principi , secondo la graduazione che di essi offre la gerarchia delle fonti ed in conformità al significato che essi assumono nel tempo, al loro combinarsi e precisarsi. Per questa via, anche mediante la ri-definizione dei principi, si realizza il passaggio dalla loro astratta enunciazione alla regola concretamente applicabile. I principi “supremi” e “fondamentali” La Corte costituzionale ha individuato con sent. n. 30 del 1971, i principi supremi dell’ordinamento costituzionale , che costituiscono i limiti invalicabili e pongono le istanze irrinunciabili che caratterizzano l’ordinamento positivo al massimo livello. Per questa loro attitudine esprimono una vera e propria gerarchia tra le stesse fonti costituzionali: essi infatti concorrono a delineare la forma repubblicana dello Stato, sono sovraordinati ad ogni altra fonte anche di rango costituzionale, e “pur non essendo espressamente menzionati tra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale” (di cui all’art. 138 Cost.), “appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione” e come tali “non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione o da altre leggi costituzionali” (Corte cost. n. 1466 del 1988). I principi supremi e fondamentali (e i diritti inalienabili della persona) operano come limite all’ingresso nell’ordinamento italiano tanto delle norme internazionali generalmente riconosciute, quanto delle norme contenute in trattati istitutivi di organizzazioni internazionali o da esse derivanti, quanto ancora dalle norme di derivazione pattizia ex art. 7 comma 2 Cost. La Corte costituzionale ha individuato dal 1982 ad oggi, tre principi supremi posti all’apice del sistema delle fonti (anche costituzionali) del d.e.i.:
- il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti (sent. 18/1982) “intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia” , e già annoverato “fra quelli inviolabili dell’uomo che la Costituzione garantisce all’art. 2” (sent. 98/1965), il cui nucleo essenziale impone di assicurare a tutti che, per qualsiasi controversia, anche le pronunce provenienti dalle autorità ecclesiastiche, capaci di incidere su situazioni giuridiche soggettive garantite nell’ordinamento statale, siano assunte da un “giudice” terzo e imparziale a seguito di “un giudizio” che garantisca il diritto di difesa ;
- l’inderogabile tutela dell’ordine pubblico (sent. 18/1982)in forza del quale nessun atto o provvedimento delle autorità ecclesiastiche può avere efficacia nello Stato se si pone in conflitto con le regole fondamentali poste dalla Costituzione e dalle leggi a base degli istituti giuridici i cui si articola l’ordinamento positivo nel suo costante adeguarsi allo sviluppo della società;
- la laicità (sent. 203/1989) in forza della quale il nostro Stato, la cui forma si caratterizza in senso pluralistico, non resta indifferente davanti alle credenze di fede ma offre la garanzia dell’uguale libertà di religione in regime di pluralismo confessionale e culturale; assicura e richiede che fedi, culture e tradizioni diverse convivano in uguaglianza di libertà: in altre parole, garantisce l’eguale valore giuridico e il rispetto di tutte le diversità in materia di fede e di convinzioni, individuali e collettive, e garantisce la pari tutela delle differenze. Pertanto, le istituzioni pubbliche devono garantire il rispetto della neutralità dello Stato in materia religiosa nei confronti di tutte le confessioni, di tutte le credenze e di tutte le convinzioni, ossia l’assoluta estraneità e indifferenza rispetto allo specifico e concreto atteggiarsi del sentire di ogni individuo e di ogni gruppo in materia di fede e convinzioni. Vi sono ancora nella Carta altri “ principi fondamentali ” che presiedono questa disciplina, compresi tra quelli che “delineano il volto della Repubblica”:
- l’uguaglianza e la pari dignità sociale di tutti i cittadini, senza distinzione di religione (art. 3 comma 1 Cost; Corte Cost. 598/2000) che, se riferite al godimento dei diritti inviolabili dell’uomo non consentono discriminazioni fra la condizione di cittadino e di straniero (costante giurisprudenza della Corte);
- l’indipendenza dell’ordine proprio dello Stato dall’ordine proprio di tutte le confessioni religiose (artt. 7 e 8 comma 1), a presidio della sua sovranità;
- il pluralismo confessionale (art. 8 comma 1) espresso dall’eguale libertà davanti alla legge di tutte le
- il principio di autodeterminazione , che garantisce una sfera di libertà intesa al pieno dispiegarsi della personalità degli individui (art. 2, 3, 31-concerne la sfera privata e familiare); -la tutela della riservatezza di dati e informazioni attinenti alla sfera delle credenze e delle convinzioni (art. 2 Cost.), -la tutela e la promozione del patrimonio storico e artistico della Nazione; -il riconoscimento dei diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio (art. 29), del diritto-dovere dei genitori ad educare i figli (art. 30), la protezione della maternità, affidata alla Repubblica (art. 31 comma 2); -la libertà dell'arte e della scienza e del loro insegnamento;
- il principio di sussidiarietà che presiede al riparto (verticale e orizzontale) delle competenze e delle attribuzioni di poter tra lo Stato e le autonomie, assegnando il primato al livello di governo più vicino al cittadino e al contempo assicurandone l'esercizio unitario, e che riconosce il ruolo prioritario dell'individuo nella società con il favorire il diritto all'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale; -l'amministrazione della giustizia in nome del popolo, la soggezione del giudice soltanto alla legge (art. 101), il diritto al giusto processo (art. 111), ed in particolare il diritto a beneficiare anche nell'ambito di un processo ecclesiastico di “una procedura equa e rispettosa del principio del contraddittorio” e a godere di garanzie procedurali adeguate;
- il principio di tassatività e determinatezza della formula descrittiva dell’illecito penale;
- il consenso informato ; -la tutela del lavoro in tutte le sue forme (art. 35); -la tutela previdenziale (art. 38 comma 2); -la libertà dell'assistenza privata che ha reso incompatibile il monopolio pubblico delle istituzioni di assistenza. L'art. 118, 3° comma, Cost., menziona altresì i “principi fondamentali”, la cui determinazione è riservata allo Stato, che dirigono e vincolano la potestà legislativa delle Regioni nelle materie di legislazione concorrente. Principi generali e principi di diritto Dottrina e giurisprudenza hanno individuato alcuni principi generali dell’ordinamento dello Stato con portata generale o settoriale. Tra i principi generali del diritto ecclesiastico ve ne sono alcuni di portata generale ed altri che presiedono ad un sub-settore della disciplina o a parte di esso (es. la materia matrimoniale). Possiamo ricordare: il principio di insindacabilità degli atti interni delle confessioni (quale riflesso della garanzia della loro autonomia); della leale collaborazione tra lo Stato e le confessioni; dell'equiparazione del fine di culto e di religione con il fine di assistenza e beneficenza; della tutela della destinazione al culto dei beni mobili ed immobili; dell'esclusione per gli enti centrali della S. Sede e per gli enti ecclesiastici della Chiesa cattolica dall'obbligo di procedere alla conversione di beni immobili. Hanno rilievo anche i principi generali dell’attività amministrativa (art. 1 L.241/1990). La funzione di scegliere quale delle molteplici proiezioni si debba applicare nei diversi settori dell’ordinamento è assunta nella pratica giurisprudenziale, dai principi di diritto individuati dalla Corte Suprema di cassazione a sezioni unite quando pronuncia “sui ricorsi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni semplici, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”. Il punto di equilibrio tra valori e norme in conflitto è fissato dalla Corte –nell’esercizio del potere di nomofilachia , ma non può fissarlo “ in base a proprie ed autonome opzioni assiologiche” (Sez. Un. 8257/2002). La corte, in ogni sua composizione, quando risolve una questione di diritto di particolare importanza, enuncia il principio di diritto al quale il giudice di rinvio dovrà uniformarsi (art. 384 c.p.c. comma 1 e 2). I principi di diritto che si ricavano dalla costante e consolidata
giurisprudenza del giudice della legittimità alimentano il “diritto vivente” ed evidenziano la propensione verso la c.d. vincolatività (mitigata) del precedente perché costituiscono metro di valutazione preliminare dell’ammissibilità del ricorso per cassazione. La tutela dei diritti di libertà religiosa tra giudice ordinario e giudice amministrativo Libertà religiosa =diritto soggettivo (situazione giuridica soggettiva piena, di cui possono essere titolari gli individui e le formazioni sociali)->controversie in cui un soggetto agisca a tutela del libero esercizio di questo diritto e delle facoltà che ne discendono sono affidate alla competenza del giudice ordinario. La Corte di legittimità (Sez. Un. 11432/1997) con espresso riferimento alla libertà religiosa ha affermato che non esiste alcun organo dello Stato (eccetto il Parlamento con le modalità e la procedura di modifica costituzionale) che possa incidere in maniera pregiudizievole sui diritti assoluti in cui si esprimono le libertà fondamentali costituzionalmente garantite. A maggior ragione questa deroga non è consentita alla P.A., neppure in via provvisoria. La Corte Costituzionale ha ritenuto che non è contestabile la giurisdizione del giudice ordinario in ordine al diritto di avvalersi, o non, dell’insegnamento della religione cattolica poiché verte in materia di diritto soggettivo (sent. 13/1991). Tutti i diritti fondamentali->garanzia art. 2->inviolabili->non possono essere degradati a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo->in mancanza di norma espressa che disponga diversamente la giurisdizione è affidata al giudice amministrativo. L’art. 103 comma 1 attribuisce infatti al consiglio di Stato e agli organi di giustizia amministrativa la tutela nei cfr della P.A. degli interessi legittimi, e solo in particolari materie indicate dalla legge anche i diritti soggettivi. È discusso se gli enti esponenziali di un’organizzazione confessionale possano intervenire in giudizio a tutela di diritti soggettivi, di interessi legittimi di queste nonché di interessi diffusi, che possano essere incisi dalla pronuncia di un giudice. Il giudice di legittimità si è posto il problema se un individuo possa agire in giudizio a tutela dei diritti inviolabili di terzi e della laicità dello Stato (che rappresenterebbe un interesse collettivo o diffuso, di cui ne sarebbero titolari i singoli individui perché riferibile alla popolazione nel suo complesso). La Corte ha ritenuto che la legittimazione ad agire spetti agli enti esponenziali della collettività nel suo complesso o delle associazioni e comitati previsti dalla legge; il singolo non può assumere la tutela e la rappresentanza di interessi diffusi o collettivi in antitesi con il soggetto esponenziale, in funzione dell’esercizio strumentale dell’azione popolare. (Sez. Un. 5924/2011). Atti politici (atto che promani da un organo di vertice della P.A. preposto all’indirizzo e alla direzione della cosa pubblica e che concerna la costituzione e la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione) ->non necessitano di motivazione e non sono impugnabili di fronte al giudice amministrativo. Alla luce dei requisiti soggettivi e oggettivi dell’atto politico, il Consiglio di Stato ha ritenuto che non debba ritenersi atto pubblico la deliberazione con cui il Consiglio dei ministri ha negato alla UAAR l’avvio di trattative finalizzate alla stipula di un’intesa ex art. 8 comma 3, avendo ritenuto che non possa qualificarsi confessione religiosa un’associazione di atei. Si verte in tema di interessi legittimi suscettibili di tutela giurisdizionale ex art. 113 Cost. La presenza di alcuni vincoli non altera, di per sé, la natura politica del potere esercitato dal Governo ma ne delimita lo spazio di azione, in modo che i suoi atti non possano essere tutti e sotto ogni profilo insindacabili. I PRINCIPI E LA LORO ATTUAZIONE-cap. L’attuazione dei principi costituzionali: Legislatore, Governo e Corte costituzionale
di derivazione pattizia nell'ambito della Carta. Ha infatti affermato che le norme di derivazione pattizia in senso stretto devono pure esse sottostare al giudizio di legittimità , avendo tuttavia a parametro i soli principi supremi dell'ordinamento costituzionale (sent. 30/1071), a differenza delle norme di derivazione pattizia in senso lato che hanno a parametro tutte le norme della Costituzione e le altre leggi costituzionali (sent. 1/1977). A partire dalla sentenza n. 203 del 1989 ha affermato il carattere laico della Repubblica; ha contraddetto l'indirizzo politico che intendeva escludere dall'esercizio della libertà di organizzazione e di culto le confessioni di minoranza prive d'intesa, con sentenze di accoglimento spesso rimaste prive del doveroso seguito legislativo o sostanzialmente eluse. Per questi aspetti si può affermare che essa, pur dimostrando talvolta una prudenza ritenuta eccessiva e pur avendo fatto in materia ecclesiastica un uso ritenuto parsimonioso delle sentenze additive, ha perseguito una “politica istituzionale” ed ha assunto decisioni ed indirizzi che ne segnano la forza politica , concorrendo ad orientare, per specifici punti, lo stesso processo di revisione del Concordato lateranense ed i contenuti dell'Accordo del 1984. (Forza che appare appannata negli ultimi anni-ultimo richiamo espresso al principio di laicità risale al 2009). Specifiche competenze dei poteri e delle autorità dello Stato Tutti i poteri dello Stato incontrano nel loro operato il generale limite del rispetto del principio costituzionale della distinzione degli ordini , con la conseguenza che non possono svolgere attività legislativa, amministrativa e giurisdizionale nelle materie riservate alla competenza esclusiva delle confessioni religiose. Tuttavia, Il carattere laico della forma repubblicana dello Stato democratico non esclude che spettino ai suoi organi specifiche attribuzioni: infatti, l' interesse religioso nel suo aspetto indifferenziato può essere ascritto alla collettività e può essere definito interesse pubblico generale , costituzionalmente qualificato e protetto, sia nel profilo positivo che in quello negativo. I poteri dello Stato sono tenuti all'osservanza della Costituzione ed al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali: quindi, per quanto ci riguarda, al rispetto e all'attuazione delle norme e dei principi che ne conseguono, e tra di essi, in primo luogo, del PRINCIPIO DI LAICITÀ. I pubblici uffici, in particolare, “sono organizzati secondo disposizione di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l' imparzialità dell'amministrazione ” (art. 97 Cost.), che costituisce un corollario della laicità. Il principio di laicità non esclude che lo Stato offra il sostegno pubblico alle confessioni per mezzo di contribuzioni stabili o occasionali, cessioni o concessioni in uso di beni a titolo gratuito ecc. Così è letta la sentenza della Corte cost. n. 203/1989 nella parte in cui stabilisce che il principio di laicità non implica indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia per la salvaguardia della libertà di religione in regime di pluralismo confessionale e culturale. Nello stesso senso può leggersi la giurisprudenza della Cedu che sottolinea le obbligazioni positive degli Stati membri per il conseguimento della medesima finalità. L’attività di sovvenzione non può essere discrezionale ma deve essere conforme a precisi principi: -il perseguimento di fini di interesse generale, e non dell’interesse di una o alcune confessioni, -il rispetto del pluralismo confessionale.
a) Il Presidente della Repubblica non è titolare di alcuna funzione di indirizzo politico in senso stretto,
o di una qualche specifica funzione di garanzia in materia ecclesiastica. Nell'esercizio del generale potere di esternazione, nello svolgimento del ruolo di “garante preventivo” della Carta e nell’invio dei messaggi alle Camere, egli non potrà spingersi oltre il richiamo all'osservanza dei fondamentali principi-valori della Carta, e del principio supremo di LAICITÀ. Le sue competenze specifiche sono connesse, principalmente, alla condizione della S. Sede, della quale lo Stato italiano riconosce la “sovranità nel campo internazionale” (art. 2 Tratt. Lateranense):
in forza di detta sovranità i Patti lateranensi e i concordati, sono tradizionalmente assimilati ai trattati internazionali. Il Presidente della Repubblica, dunque, accredita e riceve i rappresentanti diplomatici della S. Sede e ratifica gli accordi (ex comma 8 art. 87 Cost.). Nessuna competenza specifica è, invece, connessa alla condizione giuridica delle confessioni di minoranza. Il Presidente della Repubblica emana, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro competente, tutti gli atti per i quali è intervenuta la deliberazione del consiglio dei ministri: tra di essi rilevano gli atti relativi all'approvazione di accordi “di secondo livello” con le confessioni. Con d.p.r., infatti, sono state approvate numerose intese con la S. Sede e con la Cei per la disciplina di dettaglio di ambiti su cui sono state dettate norme di nell’Accordo del 1984. Una competenza specifica residuale è relativa all'adozione della forma del d.p.r per l'emanazione dei decreti di riconoscimento della personalità giuridica agli “istituti di culti diversi dalla religione cattolica”, atti deliberati dal Consiglio dei Ministri su proposta del Ministero dell'interno.
b) Compiti di primario rilievo sono di spettanza del governo. Sono riservati collegialmente al Consiglio
dei Ministri gli “ atti concernenti i rapporti ” tra lo Stato e la Chiesa cattolica e le altre confessioni, di cui agli art. 7 e 8 Cost., nelle diverse fasi dell'avvio e della conclusione delle trattative, della nomina della rappresentanza->al Governo spetta sia l’intrattenimento delle ordinarie relazioni con gli enti esponenziali delle confessioni sia il potere di esternazione in questo campo. Il Presidente del Consiglio dei ministri sottoscrive gli accordi con la Chiesa cattolica e delle intese con le confessioni di minoranza di portata generale , che regolino l'assetto complessivo dei loro rapporti con lo Stato (cioè non su materie di competenza esclusiva di un ministro). Sebbene sia diffusa l'opinione che sussisterebbero differenze di non poco rilievo tra gli accordi e le intese, si ritiene che la disciplina generale dei rapporti con le confessioni appartenga alla sfera del “potere estero” del Governo. Il Governo esercita l'iniziativa legislativa per la loro ratifica, esecuzione approvazione da parte del Parlamento (iniziativa un tempo riservata). Per i rapporti con le confessioni religiose il Presidente si avvale della Presidenza del Consiglio dei Ministri , organizzata in modo da assicurare, anche attraverso il collegamento funzionale con le altre amministrazioni interessate, l'unità di indirizzo politico e amministrativo del governo. Nell'ambito dell'Ufficio studi e rapporti istituzionali della Presidenza opera il Servizio per i rapporti con le confessioni religiose e per le relazioni istituzionali che assicura l'assistenza al Segretario Generale nello svolgimento delle funzioni istituzionali di supporto al Presidente del Consiglio dei ministri per le attribuzioni istituzionali in materia di rapporti con le confessioni religiose (ai sensi degli artt. 7 e 8 Cost.), ed ancora assicura il coordinamento funzionale e il raccordo organizzativo con gli organismi e le commissioni istituite presso la Presidenza del Consiglio dei ministri con competenze in materia ecclesiastica e di libertà religiosa. Le commissioni sono organi ausiliari della Presidenza, la coadiuvano nell’attuazione dell’indirizzo politico perseguito dal Governo; non sono assistite (né loro né i loro componenti) dalla garanzia di indipendenza di fronte al Governo (Consiglio di Stato e Corte dei Conti ex art 100 Cost.). Il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio è stato incaricato di condurre le trattative con le rappresentanze delle confessioni religiose interessate in vista della stipulazione delle intese di cui all'art. 8 Cost. Il Comitato nazionale per la Bioetica ha funzioni di consulenza e informazione per orientare gli strumenti legislativi e amministrativi volti a definire i criteri da utilizzare nella pratica medica e biologica per tutelare i diritti umani ed evitare gli abusi. Per quanto riguarda il d.e.i., il Comitato ha emanato il parere su Rifiuto e rinuncia consapevole al trattamento sanitario nella relazione paziente- medico ; il parere sull' Alimentazione differenziata e interculturalità. Orientamenti bioetici ; il parere su Macellazioni rituali e sofferenza animale ; la riflessione sulla Circoncisione.
g) La Corte dei Conti svolge il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, il controllo
contabile sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche accertandone la legittimità e la regolarità, e la verifica sul funzionamento dei controlli interni. Crescente rilievo nella nostra materia per l’incremento registrato dal finanziamento pubblico delle confessioni: essa ha il potere di chiedere ai controllati il riesame, di formulare osservazioni, di pronunciarsi sulla legittimità di singoli atti, di avere conto delle misure conseguentemente adottate e di accertare la corrispondenza dei risultati agli obiettivi stabiliti dalla legge. Inoltre partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria , anche se privati. Le fonti di derivazione pattizia non hanno previsto alcuna forma di controllo sulla gestione finanziaria dei contributi che le confessioni ricevono annualmente dallo Stato attraverso l’8x1000 o altra via. Dubbio che possano essere unilateralmente previste.
h) A livello periferico, la competenza generale spetta alla Prefettura-ufficio territoriale del governo ,
organo provinciale dell'amministrazione dello Stato che dipende dal Ministero dell'interno; ad essa è affidata, tra i compiti di maggiore rilievo, l' attività istruttoria nelle materie di competenza del ministero.
i) La riforma in senso federale dello Stato (L. cost. n. 3 del 2001) ha accresciuto le competenze delle
regioni a statuto ordinario : ad esse spetta la potestà legislativa “in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato” (materie dei rapporti con le confessioni religiose, della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto di libertà religiosa e della tutela dei beni culturali)e la connessa potestà regolamentare. Le regioni hanno nei loro statuti norme più o meno rilevanti per il diritto ecclesiastico; tuttavia, non sembra possa riscontrarsi un approccio uniforme quanto ai principi ispiratori, ai criteri operativi ed alla individuazione degli ambiti delle competenze. È certo, però, che gli statuti “dovranno essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione, dovendo ‘rispettarne lo spirito, oltre che ogni disposizione”. Es. il nuovo Statuto d'autonomia della Lombardia, “riconosce nella Chiesa cattolica e nelle altre confessioni religiose, riconosciute dall'ordinamento, funzioni sociali in cui si svolge la personalità dell'individuo, e orienta la sua azione alla cooperazione con queste, per la promozione della dignità umana e per il bene della comunità regionale” ; “promuove le condizioni per rendere effettiva la libertà religiosa”.
j) I comuni svolgono le funzioni amministrative, salvo i casi in cui sia necessario “ assicurarne
l'esercizio unitario ” con il conferimento delle stesse “ a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ” (art. 118 comma 1 Cost.). L'esercizio delle funzioni amministrative ha grande rilievo in materia di edilizia di culto e presenta profili problematici per i fenomeni relativi sia all'urbanizzazione sia all'immigrazione. Un'intesa tecnica interpretativa ed esecutiva dell'Accordo 1984 ha convenuto che dall'abrogazione delle leggi statali concernenti il finanziamento dell'edilizia di culto non discendono divieti a iniziative di sostegno dell'edilizia di culto da parte dei comuni per il soddisfacimento di esigenze locali. I comuni devono anche predisporre i piani regolatori cimiteriali che possono prevedere reparti speciali e separati per chi professa un culto diverso da quello cattolico.
k) Alcune delle autorità amministrative indipendenti in funzione, ossia l' Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni ed il Garante per la protezione dei dati personali hanno -nell'esercizio dei loro poteri di normazione secondaria, vigilanza e decisione- alcune limitate competenze che ci riguardano.
l) Presso l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) è costituito il Fondo di previdenza per il
clero secolare e per i ministri di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica , che rappresenta una forma sostitutiva dell'assicurazione generale obbligatoria. L’iscrizione al Fondo è obbligatoria, tranne che per i rabbini e gli altri funzionari di culto cui provvedono direttamente le comunità ebraiche. Il Fondo ha lo scopo di gestire gli obblighi contributivi e liquidare le prestazioni (pensione di vecchiaia, di invalidità ecc.) assicurando una tutela previdenziale strettamente connessa con lo status degli iscritti. A causa della diminuzione degli iscritti al fondo, la popolazione attiva degli iscritti non è in grado di mantenere quella dei pensionati->lo Stato provvede annualmente a ripianare la situazione debitoria con stanziamenti di bilancio. LA COSTITUZIONE E IL FATTORE RELIGIOSO-cap. 5 Il principio di UGUAGLIANZA (art. 3) La Costituzione annovera l’uguaglianza tra i principi fondamentali. Il 1° comma dell’art. 3 Cost. sancisce l’ uguaglianza formale di tutti i cittadini, che hanno “pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. Il 2° comma affida alla Repubblica il compito di rimuovere “gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”. La norma esprime il carattere sociale e interventista dell’ordinamento democratico, impegnato ad adottare tutte le misure perché l’uguaglianza e le libertà non siano solo riconosciute in astratto, ma siano anche garantite in via sostanziale , attraverso concreti ed effettivi strumenti di promozione e di tutela. Il principio di uguaglianza davanti alla legge costituisce anzitutto un vincolo per il legislatore, che deve ricorrere ad un criterio di ragionevolezza o non arbitrarietà nella disciplina di interessi non omogenei o di regolamentare “situazioni non sostanzialmente identiche”, per le quali sia giustificabile una normativa diversificata. In ogni caso non sono ammissibili diversità di trattamento in base agli elementi elencati dal comma 1 (tra cui la religione-perché valutazioni e apprezzamenti legislativi differenziati in queste ipotesi inciderebbero sulla “pari dignità della persona”, diritto fondamentale protetto anche dall’art. 2 Cost) (Corte cost. 329/1997 e 238/2014). Malgrado l’art. 3 Cost. si riferisca ai soli “cittadini”, è principio pacifico che la pari dignità e l’uguaglianza sono garantite a ciascun individuo, anche straniero o apolide. La Corte cost. ha esteso l’ambito di applicazione dell’uguaglianza anche ai soggetti collettivi , in quanto il principio, di carattere generale, “condiziona tutto l'ordinamento nella sua obbiettiva struttura”. L'estensione è motivata dal rilievo che una “illegittima disparità di trattamento tra le varie associazioni inevitabilmente si ripercuoterebbe sulla sfera giuridica degli iscritti e perciò si risolverebbe ... in una violazione dell’uguaglianza del cittadino”. L’uguaglianza senza distinzione di religione è un elemento portante del sistema dei principi costituzionali che strutturano la laicità dello Stato come principio supremo. L’uguaglianza non vincola solo il legislatore, ma conforma l’agire di tutti i pubblici poteri, compresi quello esecutivo e quello giudiziario. Sono dunque considerati riflessi dell’uguaglianza l’ imparzialità delle P.A. e la soggezione del giudice soltanto alla legge. Tali principi costituiscono due corollari del principio supremo di laicità dello Stato. Accanto ad essi, il carattere sociale e interventista dell’ordinamento si manifesta nella promozione di una garanzia sostanziale, in funzione perequativa, dei pari diritti delle minoranze , anche religiose(Corte cost. 320/1997). Divieto di discriminazione
