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rappresenta il mezzo attraverso cui si assicura in maniera coattiva l’osservanza delle norme internazionali e si reprimono le violazioni.
DIRITTO INTERNAZIONALE - FUNZIONI.
Il diritto internazionale può essere definito come il diritto, o meglio l’ordinamento, della comunità degli Stati. é un complesso di norme che si forma al di sopra dello Stato. nasce dalla cooperazione con gli altri Stati. Lo Stato stesso, con impegno e responsabilità, si obbliga a rispettarlo. La caratteristica più rilevante del diritto internazionale odierno è che esso : non si limita a regolare soltanto i rapporti tra Stati; disciplina anche rapporti che si svolgono all’interno delle singole comunità statali (rapporti economici, commerciali e sociali). In passato, tali rapporti interni erano considerati quasi esclusivamente di pertinenza dell’ordinamento statale. Oggi, invece, le cose sono cambiate: la vita moderna è dominata dall’internazionalismo e, sul piano giuridico, questo sta ad indicare che i rapporti economici, commerciali e sociali non sono più regolati solo dallo Stato, ma anche dal diritto internazionale, che affianca e vincola l’ordinamento interno con proprie norme. Per comprendere meglio le caratteristiche dell’ordinamento della comunità degli Stati, occorre distinguere tra due funzioni fondamentali: funzione normativa. funzione di accertamento giudiziario. distingue : diritto internazionale generale (^) diritto internazionale particolare comprende le norme destinate a tutti gli Stati. comprende le norme vincolanti solo per una cerchia ristretta di soggetti, di solito gli Stati che hanno Alle norme di diritto internazionale generale fa partecipato direttamente alla loro formazione. riferimento l’art.10 Cost. , secondo cui: l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. si formano attraverso l’uso e possono essere considerate la fonte primaria del diritto internazionale. Fanno parte del diritto internazionale generale, le norme consuetudinarie. Sono norme di diritto internazionale particolare :
- accordi internazionali;
- fonti di terzo grado, costituite da procedimenti previsti da accordi internazionali;
- atti delle organizzazioni internazionali, ossia delle unioni tra Stati, come l’ONU. La funzione di accertamento giudiziario, invece, ha in prevalenza carattere arbitrale. L’arbitrato si fonda su un accordo tra le parti, volto a sottoporre una controversia a un determinato giudice. Anche la Corte Internazionale di Giustizia esercita essenzialmente una funzione arbitrale. Infine, occorre considerare l’autotutela.
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SOGGETTI DI DIRITTO INTERNAZIONALE - LO STATO E ALTRI SOGGETTI PRESUNTI TALI.
Le norme internazionali si rivolgono prevalentemente agli Stati, creando per essi diritti e obblighi. lo Stato è dunque il soggetto o destinatario delle norme internazionali e membro della comunità internazionale. Per individuare lo Stato come soggetto internazionale è utile distinguere : STATO - COMUNITÀ STATO - ORGANIZZAZIONE risponde alla tradizionale tripartizione : popolo – territorio – sovranità. è costituito dall’insieme dei governanti, ossia dall’insieme degli organi che esercitano il potere di imperio sui singoli associati. La qualifica di soggetto di diritto internazionale spetta propriamente allo STATO-ORGANIZZAZIONE. poiché la soggettività internazionale si lega al criterio dell’effettività: sono infatti gli organi statali, che esercitano in modo effettivo il potere di governo sul territorio, a partecipare alla formazione delle norme internazionali, ad assumere la responsabilità dello Stato e a rappresentarlo nei rapporti con gli altri soggetti della comunità internazionale. Affinché uno Stato sia riconosciuto come soggetto internazionale, deve avere due requisiti fondamentali:
- effettività;
- indipendenza. Il requisito dell’effettività è essenziale: senza l’effettivo esercizio del potere di governo non si può parlare di soggettività internazionale. Perciò va negata la soggettività a:
- governi in esilio;
- organizzazioni, fronti o comitati di liberazione nazionale che abbiano sede in territorio straniero.
- stati falliti. Oltre all’effettività, è necessario il requisito dell’indipendenza: l’organizzazione di governo non deve dipendere da un altro Stato. è considerato indipendente lo Stato il cui ordinamento sia originario, tragga la sua forza giuridica da una propria Costituzione e non dall’ordinamento o Costituzione di un altro Stato. In quanto difettano dell’indipendenza, non sono soggetti di diritto internazionale :
- gli Stati membri di Stati federali. In generale, l’organizzazione di governo che eserciti effettivamente e indipendentemente il proprio potere su una comunità territoriale diviene soggetto internazionale automaticamente: non è necessario il riconoscimento degli altri Stati. Resta però da chiedersi se tali requisiti siano sufficienti o se occorrano altri elementi. Nella prassi contemporanea si considerano spesso necessari anche:
- che il nuovo Stato non costituisca una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale;
- che godi del consenso del popolo, espresso tramite libere elezioni;
- che non violi i diritti umani. Se in uno Stato si verifica un movimento insurrezionale e questo movimento riesce a costituire un’organizzazione di governo che controlli effettivamente una parte del territorio statale, a tale organizzazione va riconosciuta una soggettività internazionale provvisoria, cioè fino a quando non si chiarisca l’esito dell’insurrezione. In questo ambito gioca un ruolo importante il principio rebus sic stantibus. Comporta l’estinzione di situazioni giuridiche quando vengano radicalmente meno le circostanze di fatto in vista delle quali le situazioni furono create. Ad esempio, se gli accordi conclusi con gli insorti cessano di avere effetto se il movimento insurrezionale viene annientato.
IL DIRITTO INTERNAZIONALE GENERALE.
Art. 38 dello Statuto della Corte internazionale di Giustizia. disciplina le fonti del diritto internazionale. comprendono :^ •^ i trattati internazionali;
- la consuetudine internazionale;
- i principi generali di diritto.
CONSUETUDINE INTERNAZIONALE.
La consuetudine internazionale nasce da un comportamento costante e uniforme tenuto dagli Stati, che si ripete nel tempo ed è accompagnato dalla convinzione che tale comportamento sia obbligatorio e necessario. nasce dall’unione di due elementi :
- diuturnitas la ripetizione costante e uniforme di un comportamento nel tempo.
- opinio iuris la convinzione della sua obbligatorietà giuridica. Tutti gli organi statali partecipano al processo di formazione della consuetudine, che produce norme di carattere generale vincolanti per tutti gli Stati, indipendentemente dalla loro partecipazione diretta al processo di formazione. Non sempre tutti gli Stati accettano senza difficoltà una norma consuetudinaria. Si pone allora il problema della contestazione. Il problema della contestazione del diritto consuetudinario va distinto:
- Se la contestazione proviene da un singolo Stato, anche se ripetuta, in genere non ha rilievo (fenomeno del persistent objector). Non è quindi necessario dimostrare che lo Stato abbia accettato esplicitamente la norma consuetudinaria affinché essa gli sia opponibile.
- Se invece la contestazione proviene da un gruppo di Stati, essa non può essere ignorata. Quando infatti una regola è frequentemente ripetuta ma contestata da gran parte di un gruppo di Stati, non solo non può essere applicata a questi ultimi, ma non può nemmeno considerarsi esistente come regola consuetudinaria. Nell’identificazione del diritto internazionale generale assume importanza anche la soft law. una categoria di atti normativi eterogenei che hanno valore soprattutto esortativo o dichiarativo e sono privi di efficacia obbligatoria, in essa rientrano le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali o gli accordi di fatto. La soft law può assumere diversi ruoli nei confronti del diritto consuetudinario:
- Efficacia dichiarativa quando riproduce per iscritto una norma consuetudinaria, aiutando così l’interprete a comprenderne meglio la portata.
- Efficacia cristallizzante quando porta a compimento il processo di formazione di una norma consuetudinaria emergente, rendendone ormai incontestata l’esistenza.
- Effetto generatore o catalizzatore quando, a seguito della sua adozione, gli Stati iniziano a conformarsi al contenuto normativo dell’atto, fino a farlo diventare una prassi accettata come diritto. Un esempio è il principio di autodeterminazione dei popoli, nato proprio da una serie di risoluzioni solennemente adottate. Oltre alle consuetudini generali, che vincolano tutti gli Stati, possono esistere consuetudini particolari. obbligatorie soltanto per un gruppo ristretto di soggetti. Un ruolo speciale è svolto dalle norme di jus cogens. Rappresentano i valori fondamentali condivisi dalla comunità internazionale. Esse occupano il vertice della gerarchia delle fonti e prevalgono su tutte le altre norme, anche pattizie.
I principi generali di diritto intervengono quando mancano norme pattizie o consuetudinarie applicabili al caso concreto. Essi svolgono una funzione simile a quella dell’analogia iuris, colmando le lacune del diritto internazionale. Le loro funzioni principali sono tre:
- stimolare la produzione di nuove norme;
- offrire nuove interpretazioni a norme già esistenti;
- integrare l’ordinamento giuridico, garantendone completezza e funzionalità. Accanto ai principi generali, un ruolo particolare è svolto dall’equità. Essa consiste nell’applicazione di criteri di giustizia sostanziale e ragionevolezza nei rapporti tra Stati, al di là delle regole scritte. L’equità può assumere due forme: equità come strumento interpretativo, usata dalla Corte internazionale di giustizia per integrare o chiarire le norme già esistenti; equità ex aequo et bono, cioè la possibilità di decidere una controversia basandosi esclusivamente su criteri di giustizia e non sul diritto positivo, ma solo se le parti lo richiedono espressamente. L’equità, pur non essendo una fonte autonoma del diritto internazionale, rappresenta quindi un’importante risorsa per colmare lacune normative e garantire soluzioni giuste ed equilibrate nei rapporti internazionali.
Il procedimento solenne di formazione dei trattati si articolava in quattro fasi:
- negoziazione condotta dai plenipotenziari (rappresentanti con pieni poteri), che redigevano il testo e lo sottoscrivevano;
- ratifica atto del sovrano che confermava la regolarità della negoziazione;
- firma normalmente non vincola ancora lo Stato, ma serve ad autenticare il testo.
- scambio delle ratifiche comunicazione reciproca della volontà definitiva di vincolarsi. Gli Stati, godendo di ampia libertà, possono seguire procedimenti diversi dal solenne. Tra questi vi sono :
- gli accordi in forma semplificata, conclusi con la sola firma dei rappresentanti, senza necessità di ratifica. L’art. 12 della Convenzione di Vienna stabilisce che la firma vincola direttamente lo Stato quando: 1. il trattato lo prevede; 2. gli Stati negoziatori lo hanno concordato; 3. ciò risulta dai pieni poteri o dalle dichiarazioni durante i negoziati. Gli accordi in forma semplificata comprendono anche gli scambi di note diplomatiche e altri strumenti simili. Essi impegnano lo Stato solo se dal testo o dalle circostanze emerge chiaramente la volontà di obbligarsi. In Italia, si ritiene che gli accordi semplificati siano ammessi, salvo nei casi previsti dall’art. 80 Cost. (trattati politici, di arbitrato, di regolamento giudiziario, di modifica territoriale, di oneri finanziari o che modificano leggi). INVALIDITÀ DEI TRATTATI. L’art. 46 della Convenzione di Vienna prevede che uno Stato non possa invalidare/annullare un trattato solo perché concluso in violazione delle proprie norme interne, salvo che la violazione sia manifesta e riguardi una norma di importanza fondamentale. Una violazione è manifesta quando è obiettivamente evidente a qualsiasi Stato. In Italia, ad esempio, un trattato concluso dall’esecutivo senza il coinvolgimento del Parlamento in casi previsti dalla Costituzione non avrebbe validità, salvo che quest’ultimo, in seguito, approvi l’accordo. TRATTATI E COMPETENZA REGIONALE IN ITALIA. Un problema particolare riguarda la possibilità per le Regioni di concludere accordi internazionali. La Corte costituzionale ha più volte ribadito che i rapporti internazionali spettano allo Stato. Già l’art. 4 del D.P.R. 616/1977 riservava tali funzioni allo Stato, vietando attività promozionali all’estero senza l’assenso governativo. Con la riforma costituzionale del 2001, l’art. 117 Cost. prevede che le Regioni possano concludere accordi con Stati o intese con enti territoriali esteri, ma solo nelle materie di loro competenza e secondo modalità stabilite dalla legge statale. ACCORDI CONCLUSI DALLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI. Oggi è molto diffusa la prassi degli accordi stipulati dalle organizzazioni internazionali, sia tra loro che con Stati membri o con Stati terzi. Questo potere deriva dalla loro personalità giuridica internazionale. La materia è regolata dalla Convenzione di Vienna del 1986 sui trattati tra Stati e organizzazioni internazionali. In questi casi, la competenza a stipulare dipende dal trattato istitutivo (Statuto) dell’organizzazione e dalla prassi consolidata, salvo che vi sia un organo giudiziario (come nella UE) che vigili sul rispetto delle competenze.
INEFFICACIA DEI TRATTATI NEI CONFRONTI DEGLI STATI TERZI.
Per i trattati internazionali vale lo stesso principio che per i contratti di diritto interno. I diritti e gli obblighi non possono essere imposti a Stati terzi (cioè a Stati non firmatari) senza una loro partecipazione o consenso. Può accadere che il trattato sia aperto, cioè che contenga la cosiddetta clausola di adesione o accessione. Questa clausola permette a Stati non contraenti originari di partecipare pienamente all’accordo con una loro dichiarazione di volontà. In tal caso, la posizione giuridica degli Stati aderenti è identica a quella dei contraenti originari: l’unica differenza è che i primi non hanno partecipato alla fase di elaborazione del trattato. Se invece manca una clausola di adesione, o non si prevede la piena partecipazione di altri Stati, per attribuire diritti o obblighi a uno Stato terzo occorre dimostrare che:
- il trattato contiene comunque una offerta;
- lo Stato terzo ha manifestato un’accettazione, anche implicita. È chiaro, però, che le parti di un trattato possono sempre assumere impegni a favore di Stati terzi. La Convenzione di Vienna del 1969 conferma in generale il principio dell’inefficacia dei trattati nei confronti dei terzi, salvo consenso.
- L’art. 34 sancisce che «un trattato non crea obblighi o diritti per uno Stato terzo senza il suo consenso».
- L’art. 35 precisa che un obbligo può sorgere a carico di uno Stato terzo solo se:
- le parti contraenti hanno voluto crearlo;
- lo Stato terzo lo ha accettato espressamente per iscritto.
- L’art. 36 stabilisce che un diritto può nascere a favore di uno Stato terzo solo se questo vi consente. Tuttavia, il consenso si presume, salvo prova contraria. MODIFICAZIONE ED ESTINZIONE DEI TRATTATI. L’art. 59 della Convenzione di Vienna stabilisce che un trattato deve considerarsi estinto :
- se tutte le sue parti concludono successivamente un nuovo trattato sulla stessa materia e:
- dal nuovo trattato risulta (o è comunque accertato) che le parti intendono regolare la materia solo con quest’ultimo;
- le disposizioni del nuovo trattato sono, nel complesso, incompatibili con quelle del precedente, rendendo impossibile l’applicazione di entrambi contemporaneamente. Diversa è la situazione in cui gli stessi Stati concludono trattati che contengono singole clausole incompatibili. In tal caso, secondo l’art. 30 della Convenzione di Vienna, il trattato anteriore non si applica nella misura in cui è incompatibile con il successivo. Quando invece i contraenti dei due trattati non coincidono del tutto, possono sorgere ulteriori difficoltà. Ad esempio, uno Stato può obbligarsi con un trattato a tenere un certo comportamento, e poi con un altro accordo con Stati diversi impegnarsi a fare l’opposto. Il problema è regolato dai paragrafi 4 e 5 dell’art. 30:
- il par. 4 stabilisce che, tra gli Stati che hanno firmato entrambi i trattati, prevale il trattato successivo; invece, per gli Stati che sono parte solo di uno dei due trattati, restano validi tutti gli obblighi da essi derivanti.
- di conseguenza, come chiarisce il par. 5, uno Stato che abbia firmato entrambi i trattati incompatibili dovrà scegliere se rispettare il primo o il secondo.
LE RISERVE DEI TRATTATI.
In questo modo, tra lo Stato che formula la riserva e gli altri contraenti, l’accordo vale solo per la parte non toccata dalla riserva. La riserva è la dichiarazione con cui uno Stato manifesta la volontà di non accettare alcune clausole di un trattato, oppure di accettarle solo con modifiche. A questo stesso genere appartiene anche la dichiarazione interpretativa. con cui lo Stato chiarisce il senso o lo scopo che attribuisce al trattato o ad alcune sue disposizioni. La dichiarazione può essere: condizionata incondizionata se lo Stato afferma di volersi vincolare al trattato solo a patto che alcune clausole vengano interpretate in un certo modo in questo caso equivale a una riserva; se invece lo Stato si limita a proporre una certa interpretazione senza porre condizioni in questo caso è solo un mezzo per tutelare la propria posizione giuridica, evitare che si consolidi una certa prassi o, al contrario, favorirne la nascita. Si tratta quindi di un mezzo complementare di interpretazione. Le riserve e le dichiarazioni interpretative sono utili soprattutto nei trattati multilaterali, in cui partecipano molti Stati. Nei trattati bilaterali, invece, se uno Stato non vuole assumere certi impegni, gli basta proporre alla controparte di escludere quelle clausole dal testo. Dunque, lo scopo delle riserve e delle dichiarazioni interpretative è quello di facilitare la più ampia partecipazione ai trattati multilaterali. Nel diritto internazionale classico, le riserve potevano essere formulate solo se previste esplicitamente durante la fase di negoziazione. Dovevano cioè comparire nel testo del trattato approvato dai plenipotenziari. In mancanza di questa possibilità, lo Stato aveva soltanto due opzioni:
- gli Stati dichiaravano subito, durante la negoziazione, di non accettare alcune clausole, e nel trattato si menzionava questa riserva;
- oppure il trattato stabiliva in generale la possibilità di porre riserve al momento della ratifica o dell’adesione. - ratificare; - oppure rifiutare il trattato. Le modalità previste erano due: Anche in questo secondo caso, però, il testo doveva precisare quali clausole o articoli potevano essere oggetto di riserva. Quindi, secondo il diritto classico, non era ammessa la ratifica di un trattato multilaterale accompagnata da riserve non previste nel testo: in quel caso mancava il consenso e lo Stato che avesse formulato una riserva “fuori testo” veniva escluso dal trattato. Col tempo, però, la disciplina delle riserve è cambiata profondamente. La Corte internazionale ha affermato un principio considerato inizialmente rivoluzionario, ma oggi consolidato come norma consuetudinaria: uno Stato può formulare una riserva al momento della ratifica anche se il trattato non lo prevede, purché la riserva non sia contraria all’oggetto e allo scopo del trattato. In altre parole, non deve toccare le clausole fondamentali che caratterizzano l’intero accordo. Tuttavia, un altro Stato può contestare la riserva e decidere che il trattato non entri in vigore nei suoi rapporti con lo Stato autore della riserva. Questo principio è stato recepito negli articoli della Convenzione di Vienna del 1969, che codifica la regola:
- una riserva è valida se non è espressamente vietata dal testo e se non contrasta con oggetto e scopo del trattato (art. 19);
- esistono trattati che vietano del tutto le riserve (ad esempio, l’art. 120 dello Statuto della Corte penale internazionale). La Convenzione di Vienna stabilisce anche che una riserva non prevista dal testo può essere contestata da un’altra parte contraente. Se però entro 12 mesi dalla notifica non viene sollevata alcuna obiezione, la riserva si considera accettata. Inoltre, la Convenzione prevede che l’obiezione di uno Stato non impedisce di per sé alla riserva di produrre effetti: perché ciò accada, lo Stato obiettante deve dichiarare in modo chiaro che non vuole che il trattato entri in vigore nei suoi rapporti con lo Stato autore della riserva (artt. 20 par. 4 lett. b e 21 par. 3).
Dopo la Convenzione, la disciplina ha continuato ad evolversi. È stata riconosciuta la possibilità di formulare riserve tardive, cioè successive alla ratifica. In questi casi, la riserva è valida se nessuno degli altri Stati contraenti presenta obiezioni entro il termine di 12 mesi (prima era di 90 giorni, ma poi è stato esteso perché troppo breve). La Convenzione non disciplina invece le dichiarazioni interpretative incondizionate. Secondo la prassi, un altro Stato può contestarle proponendo un’interpretazione diversa, oppure può considerarle come vere e proprie riserve. Poiché però si tratta solo di proposte interpretative, non sono richieste condizioni particolari di validità, e chi obietta non può impedire che il trattato entri in vigore. Un’eccezione può esserci solo se il trattato vieta esplicitamente certe dichiarazioni interpretative. Un’altra questione importante riguarda il rapporto tra il criterio oggettivo (invalidità della riserva perché contraria all’oggetto o allo scopo del trattato) e quello soggettivo (obiezione di un altro Stato). In linea generale, spetta ai giudici – internazionali o interni – decidere se una riserva è valida o meno, ma solo con effetti limitati al caso specifico. L’unica eccezione riguarda i giudici interni, che devono tenere conto delle riserve e obiezioni formulate dagli organi costituzionalmente competenti del proprio Stato. La tendenza più innovativa riguarda le conseguenze di una riserva invalida. Secondo questa impostazione, se la riserva è contraria al trattato o al suo oggetto e scopo, non è lo Stato a restare escluso dall’accordo, ma solo la riserva a essere nulla: si considera cioè come se non fosse mai stata formulata (principio utile per inutile non vitiatur). Questo principio si sta affermando soprattutto nei trattati sui diritti umani. Se diventerà consolidato, gli effetti tipici delle riserve verranno ridotti notevolmente, insieme al principio consensualistico alla base dei trattati. Non è un caso che, quando organi giurisdizionali o quasi-giurisdizionali applicano questo principio, alcuni Stati reagiscano sottraendosi all’impegno arbitrale (è accaduto, ad esempio, davanti al Comitato dei diritti umani). Un ultimo problema riguarda la formazione della volontà dello Stato. Spesso, infatti, alla decisione di partecipare a un trattato concorrono più organi (ad esempio Parlamento e Governo). Può succedere che uno di essi decida una riserva e l’altro no. In Italia, ad esempio, il Governo a volte ha formulato riserve non previste dalla legge di autorizzazione, o ha ignorato riserve deliberate dal Parlamento, anche su trattati molto importanti come la Convenzione europea dei diritti umani e il Patto sui diritti civili e politici dell’ONU. Su questo punto la dottrina italiana è divisa:
- alcuni ritengono che il Governo possa agire liberamente, perché è il principale responsabile dei rapporti internazionali;
- altri sostengono che non possa farlo, per garantire la reale collaborazione prevista dall’art. 80 della Costituzione. In ogni caso, la validità internazionale della riserva non cambia: per il diritto internazionale conta la volontà complessiva dello Stato, non i conflitti interni tra organi. Se il Governo formula una riserva all’atto della ratifica, essa è valida sia sul piano interno (a meno di responsabilità politica verso il Parlamento) sia su quello internazionale. Diverso è il caso – più raro – in cui una riserva approvata dal Parlamento non venga dichiarata dal Governo: qui si può parlare di violazione del diritto interno e quindi di non vincolatività della clausola per lo Stato, salvo che il Parlamento accetti successivamente la scelta del Governo.
La Convenzione di Vienna esclude interpretazioni unilaterali dei trattati. Ciò significa che una norma di un accordo internazionale non può assumere significati diversi a seconda dello Stato a cui si applica, salvo che il trattato stesso lo preveda. L’art. 33, ad esempio, stabilisce che nei testi redatti in più lingue ufficiali, eventuali divergenze vanno risolte con un’interpretazione che concili tutti i testi, rifiutando la vecchia idea che ogni Stato segua solo il testo nella propria lingua. Un’altra conferma è nel paragrafo 3 dell’art. 31: nell’interpretare un trattato, bisogna considerare anche le altre norme internazionali in vigore tra le parti, ma non le norme di diritto interno. Le interpretazioni unilaterali, quindi, non si conciliano con l’idea stessa di trattato, che è il risultato della volontà comune degli Stati, e presuppongono erroneamente che ciascuno Stato possa obbligarsi solo in base al proprio diritto interno. In conclusione, salvo i casi in cui un giudice internazionale è competente in via esclusiva, anche i giudici interni hanno ampia libertà nell’interpretare il diritto internazionale, così come fanno con il diritto interno.
LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI.
regolata da una Convenzione di Codificazione, predisposta dalla Commissione di diritto internazionale e firmata a Vienna nel 1978. Questa Convenzione utilizza il termine “successione” come sinonimo di “sostituzione” e considera “Stato successore” quello che subentra ad un altro nel governo di un territorio. Il termine “successione”, però, è usato in senso non tecnico: infatti lo Stato successore non sempre subentra anche in senso giuridico, cioè non sempre deve rispettare gli obblighi o può rivendicare i diritti del predecessore. Art. 7, paragrafo 1, stabilisce che, se uno Stato successore aderisce alla Convenzione, la sua adesione retroagisce al momento in cui è avvenuta la successione, purché la Convenzione fosse già in vigore. Il paragrafo 2 prevede che lo Stato successore possa persino dichiarare di applicare la Convenzione a successioni avvenute prima della sua entrata in vigore, ma tale dichiarazione ha effetto solo nei confronti delle parti che accettino esplicitamente questa applicazione. Tutte le dichiarazioni devono risultare da un atto scritto, notificato al depositario della Convenzione, cioè il Segretario generale delle Nazioni Unite. Un principio pacifico, riconosciuto dalla dottrina e dalla prassi, è che lo Stato che subentra ad un altro nel governo di un territorio è vincolato ai trattati di natura reale o territoriale (detti anche “trattati localizzabili”), cioè a quegli accordi che riguardano direttamente l’uso di determinate parti di territorio. In questa categoria rientrano, ad esempio:
- i trattati che istituiscono servitù attive o passive a favore di Stati confinanti;
- gli accordi di affitto di territori;
- i trattati che garantiscono la libertà di navigazione su fiumi, canali o altre vie d’acqua;
- i trattati che impongono la smilitarizzazione di aree specifiche;
- gli accordi per la costruzione di opere sui confini. A questa stessa categoria di solito si fanno rientrare anche i trattati di delimitazione delle frontiere. Tuttavia, in realtà, l’accordo di delimitazione esaurisce i suoi effetti una volta stabilita la frontiera. Da quel momento ciò che deve essere rispettato non è più il trattato, ma il diritto di sovranità territoriale esercitato da ciascuno Stato al di qua e al di là del confine, diritto che discende da un principio consuetudinario autonomo. La successione nei trattati localizzabili incontra però un limite: non si trasmettono gli accordi che hanno un carattere eminentemente politico, cioè legati al regime precedente al cambiamento di sovranità. In realtà, questo non è un limite autonomo, ma un’applicazione del principio generale rebus sic stantibus, secondo cui un trattato (o alcune sue clausole) si estinguono se cambiano radicalmente le circostanze esistenti al momento della conclusione. Secondo il Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite, anche i trattati sui diritti umani devono essere considerati come “trattati localizzabili”, poiché i diritti riconosciuti appartengono alle persone che vivono sul territorio degli Stati parte. Questa impostazione è stata accolta anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha sostenuto l’applicabilità del principio della “successione automatica” ai trattati multilaterali sui diritti umani. I trattati non localizzabili, costituiscono la maggioranza. In questo caso, la successione è regolata tramite accordi tra lo Stato subentrante e le altre parti contraenti. La dottrina maggioritaria ha sempre sostenuto che la regola di base è la cosiddetta “tabula rasa”. lo Stato successore non è vincolato dai trattati conclusi dal predecessore. Alcuni autori hanno proposto una variante: i trattati del predecessore non cesserebbero, ma rimarrebbero “sospesi” fino a un accordo tra il nuovo Stato e le controparti. Se dunque la regola generale è quella della tabula rasa, la Convenzione del 1978 introduce una distinzione particolare:
- per gli Stati di nuova indipendenza (ex colonie), adotta espressamente il principio della tabula rasa;
- per gli altri Stati che subentrano nel governo di un territorio, adotta invece la regola opposta, cioè la continuità dei trattati. Questa differenziazione, però, non corrisponde al diritto consuetudinario.
CAUSE DI INVALIDITÀ E DI ESTINZIONE DEI TRATTATI.
sono regolate dai principi generali di diritto, comuni anche agli ordinamenti interni. Le principali cause di invalidità sono i classici vizi della volontà:
- Errore essenziale: l’art. 48 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati lo definisce come l’errore riguardante un fatto o una situazione che lo Stato supponeva esistente al momento della conclusione del trattato e che costituiva una base essenziale del suo consenso.
- Dolo: vi rientra anche la corruzione dell’organo che stipula il trattato.
- Violenza fisica o morale: esercitata sull’organo che conclude il trattato. Secondo l’art. 52 della Convenzione di Vienna costituisce causa di invalidità anche la violenza esercitata sullo Stato nel suo complesso, cioè sotto forma di minaccia o uso della forza. È nullo qualsiasi trattato la cui conclusione sia ottenuta con la minaccia o l’uso della forza in violazione dei principi del diritto internazionale contenuti nella Carta delle Nazioni Unite. Questa regola corrisponde al diritto internazionale consuetudinario, consolidatosi dopo la Seconda guerra mondiale. Tra le principali cause di estinzione degli accordi internazionali troviamo:
- Denuncia: riguarda i trattati bilaterali. Con essa uno Stato comunica all’altro la volontà di sciogliersi dal trattato, che così cessa per entrambe le parti.
- Recesso: riguarda i trattati multilaterali. Con esso uno Stato dichiara di non voler più partecipare, ma il trattato resta valido per le altre parti. Altre cause di estinzione sono:
- l’avverarsi di una condizione risolutiva;
- la scadenza del termine finale;
- l’inadempimento della controparte;
- la sopravvenuta impossibilità di esecuzione;
- l’abrogazione totale o parziale, espressa o per incompatibilità, tramite un accordo successivo tra le stesse parti. Un trattato si estingue, in tutto o in parte, se mutano le circostanze di fatto essenziali esistenti al momento della stipulazione e senza le quali i contraenti non lo avrebbero concluso. La dottrina classica vedeva in questo una condizione risolutiva tacita, fondata sulla volontà presunta delle parti di mantenere il trattato solo finché perduravano quelle circostanze. Un’ulteriore causa è la clausola rebus sic stantibus. Un’altra questione riguarda la guerra: si discute se essa causi l’estinzione dei trattati. La prassi moderna tende a negarlo, almeno per i trattati multilaterali, sostenendo che si estinguono solo le convenzioni incompatibili con lo stato di guerra. In pratica, bisogna verificare caso per caso se la guerra abbia determinato un mutamento radicale delle circostanze. Alcune cause, come la scadenza del termine o l’abrogazione con un nuovo accordo, hanno effetto automatico. Invece la denuncia o il recesso presuppongono sempre un atto formale dello Stato. Per molte altre cause (sia di invalidità che di estinzione) il dibattito è aperto:
- c’è chi ritiene che abbiano effetto automatico;
- chi pensa che serva sempre una denuncia o un recesso notificato;
- e chi sostiene addirittura che, se altri Stati contestano, il trattato resti valido finché un organo imparziale non accerti l’invalidità o l’estinzione.
In ogni caso, chi deve applicare un trattato (come i giudici interni) non può evitare di decidere se il trattato sia ancora valido o meno. La prassi giudiziaria interna mostra che i giudici si pronunciano spesso su queste questioni, sia autonomamente sia seguendo l’opinione delle autorità competenti in politica estera. Tuttavia, tali decisioni valgono solo per il caso concreto e non sono vincolanti per i casi futuri. È evidente, però, che tali giudizi possono avere conseguenze internazionali, come proteste o ritorsioni da parte degli altri Stati che ritengono il trattato ancora valido. La denuncia o il recesso, quindi, non sono in alternativa alle altre cause di invalidità o estinzione: servono a scopi diversi. Quando uno Stato li utilizza, anche se non indispensabili, manifesta in modo chiaro e definitivo la propria volontà di sciogliersi dal trattato. La denuncia o il recesso bastano per far cessare il vincolo?
- All’interno dello Stato che li compie: sì, perché vincolano gli organi statali e i cittadini a disapplicare il trattato, purché siano compiuti dalle autorità competenti (Capo dello Stato, Governo, Ministro degli Esteri).
- Per gli altri Stati contraenti: no, perché non sono vincolati dalla volontà unilaterale di uno Stato. Se vi è disaccordo sull’esistenza della causa di invalidità o di estinzione, il trattato entra in una fase di incertezza internazionale, che può essere risolta solo con un nuovo accordo o, se possibile, con una sentenza di un giudice internazionale. La Convenzione di Vienna prevede una procedura precisa per invocare invalidità o estinzione:
- Lo Stato deve notificare per iscritto la sua pretesa alle altre parti.
- Se entro almeno 3 mesi (salvo urgenza) non arrivano obiezioni, lo Stato può dichiarare il trattato invalido o estinto con un atto formale sottoscritto dal Capo dello Stato, dal Governo o da un Ministro competente.
- Se ci sono obiezioni, le parti devono cercare una soluzione pacifica (negoziati, conciliazione, arbitrato).
- Se entro 12 mesi non si trova un accordo, si può avviare una procedura di conciliazione presso una Commissione ONU, che emette solo un rapporto non vincolante.
- La decisione vincolante della Corte internazionale di giustizia è prevista solo nei casi eccezionali in cui l’invalidità o l’estinzione si fondino su una norma di jus cogens. La Convenzione non dice cosa succede se il rapporto della Commissione di conciliazione, favorevole all’invalidità o estinzione, viene respinto da alcune parti. La prassi più recente tende ad allinearsi ad alcuni obblighi procedurali della Convenzione di Vienna, che sembrano aver acquisito valore consuetudinario:
- obbligo di notifica scritta;
- obbligo di motivazione (indicare la base giuridica della denuncia);
- obbligo di rispettare una moratoria di almeno tre mesi dalla notifica. Nei rapporti tra Stati parte della Convenzione, la procedura degli artt. 65 e seguenti sostituisce la denuncia tradizionale, cioè quella fatta senza particolari formalità, salvo che il trattato stesso disponga diversamente. In pratica, ciò significa che nessun organo interno può considerare cessato un trattato o valida una denuncia unilaterale se non sono rispettate le condizioni previste. Nei rapporti tra Stati che hanno aderito alla Convenzione di Vienna, sembra che i giudici interni non possano disapplicare un trattato anche se ritengono che sia invalido o estinto. Questo perché il sistema della Convenzione è pensato per regolare le controversie tra Stati, non per attribuire ai giudici nazionali il potere di decidere in via definitiva sulla validità dei trattati.
Le competenze dell’ONU si articolano in tre settori principali:
- Mantenimento della pace.
- Sviluppo di relazioni amichevoli tra Stati, basate sull’uguaglianza dei diritti e l’autodeterminazione dei popoli.
- Collaborazione in campo economico, sociale, culturale e umanitario. L’art. 17 attribuisce all’Assemblea generale il potere di ripartire le spese dell’ONU tra gli Stati membri. Tale ripartizione, approvata a maggioranza dei due terzi, è vincolante. Inoltre, l’Assemblea può decidere vincolantemente sulle modalità e i tempi per la concessione dell’indipendenza ai territori coloniali: un potere che deriva da una norma consuetudinaria, non dalla Carta. L’art. 19 stabilisce che uno Stato in arretrato di due annualità nei contributi perde il diritto di voto in Assemblea. L’art. 41 attribuisce al Consiglio di Sicurezza il potere di imporre misure coercitive non militari contro uno Stato che minacci o violi la pace. Oggi, tali misure vengono applicate soprattutto nei conflitti interni, per tutelare la popolazione civile. GLI ISTITUTI SPECIALIZZATI DELLE NAZIONI UNITE. ALTRE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI A CARATTERE UNIVERSALE. LE DECISIONI TECNICHE DI ORGANISMI INTERNAZIONALI. In campo economico e sociale operano numerose organizzazioni internazionali, sia universali sia regionali. Molte di esse sono dette Istituti specializzati delle Nazioni Unite, anche se sono organizzazioni autonome, nate da trattati distinti dalla Carta. I membri coincidono solo in parte con quelli dell’ONU. Il collegamento tra ONU e Istituti specializzati avviene tramite accordi che prevedono:
- scambio di rappresentanti;
- osservatori e documenti;
- consultazioni;
- coordinamento tecnico;
- l’impegno a prendere in considerazione le raccomandazioni dell’ONU. Come l’ONU, anche gli Istituti specializzati generalmente emanano raccomandazioni o progetti di convenzione, con scarso rilievo giuridico. Tuttavia, in alcuni casi possono adottare decisioni vincolanti per gli Stati membri, soprattutto in materie tecniche. Queste decisioni rientrano tra le fonti di terzo grado.
- ICAO (Organizzazione per l’aviazione civile internazionale): adotta allegati tecnici sul traffico aereo. Approvati a maggioranza dei due terzi, diventano vincolanti per tutti gli Stati dopo tre mesi, salvo disapprovazione della maggioranza. Si tratta quindi di vere e proprie norme internazionali.
- OMS (Organizzazione mondiale della sanità): ha come scopo il raggiungimento del più alto livello di salute possibile per tutti i popoli. Può concludere accordi semplificati e adottare regolamenti vincolanti, salvo opposizione degli Stati entro un certo termine. Due esempi sono il Regolamento sulle nomenclature del 1967 e il Regolamento sanitario internazionale (2005), fondamentale durante la pandemia di Covid-19. Quest’ultimo prevede una rete di sorveglianza sanitaria tra Stati e OMS e la possibilità per il Direttore generale di dichiarare un’emergenza sanitaria di rilevanza internazionale.
- OMC (Organizzazione mondiale del commercio): ha come organi principali la Conferenza ministeriale, il Consiglio generale e il Segretariato. Fornisce un forum di negoziazione per la liberalizzazione del commercio mondiale e vigila sull’esecuzione degli accordi (GATT, GATS, TRIPs, ecc.). Importante è l’Organo per la soluzione delle controversie, che può autorizzare contromisure in caso di inadempimento di uno Stato. Esempi: Nel campo della tutela dell’ambiente e delle risorse naturali sono stati creati vari organismi, ossia conferenze o assemblee di Stati contraenti. Non si tratta di vere e proprie organizzazioni permanenti, ma di organismi con poteri normativi limitati. Essi possono:
- adottare emendamenti o protocolli al trattato istitutivo (che entrano in vigore solo con la ratifica degli Stati);
- oppure adottare decisioni vincolanti a maggioranza qualificata, di solito sotto forma di annessi o allegati. Queste decisioni, simili agli allegati ICAO o ai regolamenti OMS, hanno forza vincolante in virtù del trattato istitutivo e costituiscono quindi fonti di terzo grado del diritto internazionale.
L’ UNIONE EUROPEA E IL DIRITTO COMUNITARIO.
Nel 1951, con il Trattato di Parigi, nacque la prima Comunità europea: la CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio). A questa seguirono la CEE (Comunità economica europea) e l’EURATOM (Comunità europea dell’energia atomica). Si trattò di un’iniziativa senza precedenti, che mirava all’integrazione economica tra gli Stati membri, considerata come un primo passo verso un’integrazione politica (che, tuttavia, ancora oggi non si è pienamente realizzata). Fin dall’inizio, le Comunità si presentarono come organizzazioni internazionali “sui generis”, cioè particolari, poiché dotate di ampi poteri vincolanti sugli Stati membri. Questi poteri si traducevano in una vasta gamma di norme, dette legislazione comunitaria, previste da accordi internazionali. Con il tempo, i Trattati istitutivi furono più volte modificati da successivi trattati. Con il Trattato di Lisbona (2007-2009) si è decretata la fine della CEE, sostituita da un unico soggetto: l’Unione europea (UE). Solo l’EURATOM è rimasto autonomo. Oggi l’Unione europea è regolata da due trattati fondamentali:
- il Trattato sull’Unione europea (TUE);
- il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Attualmente, dell’Unione fanno parte 27 Stati membri. I trattati comunitari hanno ispirato altre esperienze simili, come l’Accordo della Comunità andina, che istituisce un’unione doganale tra gli Stati contraenti. Anche altre organizzazioni perseguono scopi di integrazione economica, ad esempio:
- ECOWAS (Comunità economica degli Stati dell’Africa occidentale),
- COMESA (Mercato comune dell’Africa orientale e meridionale, che riunisce 15 Paesi),
- MERCOSUR (Mercato comune del Sud, fondato nel 1991 da Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay). Vanno ricordate anche le aree di libero scambio, che eliminano le barriere alle importazioni di beni e servizi. Tra queste:
- l’EFTA (Associazione europea di libero scambio), formata da Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera (Paesi europei che non fanno parte dell’UE);
- il NAFTA (North American Free Trade Agreement), che unisce Canada, Messico e Stati Uniti. Il TFUE ha assorbito gli scopi e le norme già presenti fin dall’origine delle Comunità. In particolare:
- la libera circolazione delle merci (unione doganale), delle persone (intesa come libertà di movimento dei lavoratori subordinati e diritto di stabilimento), dei servizi, dei capitali.
- la tutela della concorrenza (le cosiddette norme antitrust).
- la politica agricola comune, dei trasporti, commerciale comune.
- le norme sugli aiuti e sugli incentivi statali alle imprese.
- il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri. Già prima del Trattato di Lisbona, vari trattati avevano introdotto importanti novità per rafforzare l’integrazione:
- maggiore peso al Parlamento europeo;
- creazione della cittadinanza europea, con diritti come la libera circolazione e soggiorno in tutto il territorio comunitario;
- istituzione dell’unione economica e monetaria, con una Banca centrale comune e una moneta unica (l’euro);
- introduzione della cooperazione rafforzata, che consente ad alcuni Stati membri di procedere insieme in certi settori anche senza l’adesione di tutti;
- attribuzione di competenze in materia di affari interni e cooperazione giudiziaria civile (ad esempio visti, asilo, immigrazione);
- creazione della politica estera e di sicurezza comune (PESC). Un esempio importante di cooperazione rafforzata è rappresentato dagli Accordi di Schengen, che hanno eliminato i controlli alle frontiere interne e sono poi confluiti nel Trattato di Amsterdam.
