Scarica Diritto Pubblico Comparato: Analisi delle Forme di Governo e più Appunti in PDF di Diritto Pubblico Comparato solo su Docsity!
DIRITTO PUBBLICO COMPARATO
La distinzione tra forme di stato e di governo è una distinzione tipica della dottrina giuridica italiana. Se apriamo un manuale americano, francese non troviamo questa distinzione, troviamo altre terminologie. Concetto di forma: cosa si intende per forma? Alcuni studiosi usano questa espressione per considerare gli aspetti formali, esteriori di un determinato aspetto giuridico, ma a suo avviso il concetto di forma a d. comparato facciamo riferimento all’essenza di un determinato sistema. Nel d. comparato avete parlato di formanti, cosa sono? sono gli elementi essenziali che connotano un sistema giuridico. Quindi estendendo questo concetto quando uso l’espressione di forma di stato o di governo sta ad indicare che sto ricercando gli elementi essenziali dello stato o del governo. Quindi quegli elementi che caratterizzano un elemento cost in modo peculiare rispetto a tutti gli altri. quindi ogni ordinamento cost ha una molteplicità di caratteri, organi, istituti ma non tutti hanno la stessa importanza e quindi non tutti caratterizzano la forma di stato o quella di governo x es. se io vado a vedere cosa si elegge il capo dello stato se esse è un monarca o se c’è un PDR individuo una caratteristica che ha un rilievo per capire la forma di stato. Qui già l’elezione del capo dello stato esso è rilevante al fine di definire la forma di stato. Se si studia il modo in cui è allotto in principio di separazione dei poteri e si rileva che parlamento e governo sono sperati o se si rileva che c’è un rapporto di fiducia ci coglie un elemento essenziale. FORMA DI GOVERNO Il tema delle forme di governo è stato da sempre studiato sotto 3 prospettive diverse: Quella teorica: la finalità di scoprire pregi e difetti dei diversi sistemi di governo in qualche modo considerati, elaborato in modo astratto per stabilire alla fine della riflessione quali siano le forme di governo buono (che funzionano meglio) e quelle cattive senza far riferimento al contesto storco politico che viene considerato. Questo tipo di approccio è stato ripreso in Italia da uno dei più grandi filosi del d. cioè Bobbio il quale ripercorre tutta la storia delle forme di governo e analizza la prospettiva anche in una prospettiva contemporanea. Ma questo approccio metodologico affonda le use radici nel pensiero filosofico classico, perché sono i filosi egli storici della Grecia che se ne occupano per primi. Platone partendo dalla considerazione che le forme di governo storiche erano tutte più o meno cattive rispetto ad una ideale che lui aveva teorizzato come governo dei migliori (cioè gli intellettuali). Nell’analisi di Platone si evidenzia la possibilità di un’alternativa tra forme buone e cattive. Nella riflessione platonica si procede secondo uno
schema a binario, ovvero si indica prima chi governa e chi governa può essere uno, possono essere pochi o possono essere molti. E chi governa può farlo bene o male e applicando lo schema a binario di ricava che quando il governo è di uno si parla di monarchia se è un buon governo, se è un cattivo governo si parla di tirannica. Se è di pochi se è buono si parla di aristocrazia, mentre se è cattiva si parla di oligarchia. Mentre il governo idi molti se è buono si parla di democrazia mentre se è cattivo si parla di oclocrazia. C’è poi una graduazione anche all’interno di queste forme di governo buone e anche in quelle cattive. Aristotele successivamente nel politico raffina la dottrina platonica, ma partendo dallo stesso schema ovvero la distinzione delle forme di governo tra quelle rette e quelle deviate, degenerate. Così quelle rette sono il regno, l’aristocrazia e la politeia. Mentre quelle cattive sono la tirannide, l’oligarchia e la democrazia. Queste forme ricomprendono al loro interno vari schemi concreti. La monarchia e l’aristocrazia intese come forme rette, si distinguono dalla politeia per il fatto di essere forme pure, ovvero forme di governo all’interno delle quali il potere è attribuito esclusivamente ad un soggetto che lo gestisce internamente nel regno è il monarca, nell’aristocrazia è la classe abbiente e quella colta. Diversamente la politeia (e in questo si differenzia anche dalla democrazia) è una forma mista nel quale il potere deriva da una combinazione di elementi per così dire elementi popolari e aristocratici c’è una compartecipazione al potere di più soggetti. Ora però si potrebbe argomentare che già Aristotele individua, perché i governi funzionino meglio, che esistono degli elementi diversi che si combinano tra di loro e si controllano reciprocamente e quindi limitare il potere degli altri che così non diventa assoluto. Aristotele non formula un buon giudizio su quella che chiama democrazia perché ritiene che il popolo quasi sempre diventa lo strumento passivo di atteggiamenti demagogici da parte di un numero limitato di persone che attraverso promesse riescono ad orientare la massa verso un certo orientamento, ma in realtà perseguendo interessi propri. Quello che poi verrà chiamato oclocrazia o demagogia da Polibio. L’elemento attuale della riflessione è la memoria storica, perché è importante? Perché si ha conoscenza del male, e perché il discorso è attuale? Le cost europee del 2° dopo guerra sono nate sulla rovina delle esperienze dittatoriali tra le due guerre. Chi ha scritto quelle cost, ha disegnato quelle forme di governo e di stato e quelle forme di garanzie hanno tenuto conto dell’esperienza pregressa. L’approccio teorico non viene abbandonato da Platone e Aristotele, ma anche studiosi successivi x es. tutti gli autori del
sufficientemente elevato e benessere economico diffuso. Elementi sociologici che mi fanno da substrato, elementi giuridico che mi sono dati dalla cost, x es. io sono in Nigeria e devo fare la cost: modello più adatto ritengo che sia quello presidenziale. Prendo la cost degli Usa e la trapianto qua. Però essendo il contesto molto diverso rispetto a dove quella forma si è originata e quindi avrò sicuramente delle distorsioni. Perché? Perché il conteso sociologico, culturale è molto diverso. Nel 91 la Bielorussia ha scritto una cost modellandola su quella francese quindi un semipresidenzialismo. In Francia dal 91 ad oggi si sono susseguiti una serie di presidenti, invece nel 92 in Bielorussia si è insediato uno stesso presidente che ha governato fino ad oggi quindi evidentemente non c’erano i presupposti per adottare un sistema semipresidenziale, che in Bielorussia ha funzionato come un sistema dittatoriale. Questa considerazione non deve prescindere ad un’altra ovvero che per quanto riguarda la tipologia delle forme di governo gli esempi maturati all’interno della tradizione giudica occidentale (parlamentare, semipresidenziale, presidenziale) hanno avuto una diffusissima estensione, se si escludono alcuni stati x es. Arabi saudita o gli Emigrati Arabi uniti che sono monarchie assolute, o la Cina che ha una forma di governo monopartitica di tipo peculiare, più o meno in tutti gli altri stati si è arrivati all’elaborazione di cost che hanno ripreso e introdotto forme di governo proprie della tradizione giuridica occidentale (con limitatissime differenze). Per effetto della globalizzazione economica e quella delle informazioni che passa attraverso la rete, è inevitabile che si debba conoscere anche il diverso però con l’avvertenza preliminare che si tratta di modelli di governo che solo nel nome riprendono quelle delle esperienze europee o nordamericane che nei fatti funzionano in modo completamente diverso. Differenza tra esperienze e modelli: quando si parla di esperienza si fa rifermento ad un ordinamento cost preciso e concreto e quindi ha la forma di governo di quell’esperienza che presenta sempre degli elementi di diversità rispetto a tutte le altre. Talvolta nello schema giuridico che viene adottato, più spesso nelle dinamiche che poi in concreto quella forma id governo sviluppa. Le esperienze vanno analizzate, descritte. Io per comprendere una singola forma di governo devo parlare degli elementi che la compongono tendendo conto sia delle regole cost sia della prassi sulla base del quale queste regole sono state applicate. Le esperienze quindi hanno questa caratteristica di specificità e l’analisi delle esperienze è in qualche modo necessaria e ineliminabile per ricostruire i modelli di forme di governo cioè quei contenitori più generali che in via di astrazione ricomprendono tutte le esperienze che hanno caratteristiche simili. Quindi
ogni esperienza giuridica ha le sue peculiarità. Quando passo dall’esperienza al modello devo focalizzare l’attenzione sugli elementi necessari. Rimanendo alla differenza tra esperienza e modelli, se studiare l’esperienza è necessario per capire di cosa parliamo, l’esperienza dei modelli non va trascurata perché serve per ridurre il molteplice, si passa da oltre 200 esperienza ad un numero di modelli molto più limitato. Quindi l’uso del modello è un elemento di semplificazione importante perché da delle coordinate di riferimento che in qualche modo orientano il discorso complessivo che deve essere sviluppato. Quella propriamente giuridica tipica degli studi di d. costituzionale e comparati: il modello giuridico cost della forma di governo funziona, assume delle dinamiche di un certo tipo, in base ai caratteri del sistema politico che si trova in quel paese. X es. i partiti sono tanti o sono pochi, sono partiti di massa o personali, sono ideologici o sono post ideologici. Da sempre le forme di governo moderne contemporanee hanno funzionato bene o male, e si sono sviluppate nel collegamento con due profili principali: Quali sono le formazioni sociali che organizzano, raccolgono nel contesto politico e che quindi pongono in relazione la società con lo stato. Sono i mezzi di comunicazione. Se ci pensiamo la democrazia contemporanea nasce e si sviluppa in Inghilterra tra la fine del 600 e la prima metà del 700 quando si formano dei raggruppamenti politici ben delineati e al tempo stesso si diffondo i giornali cioè la stampa diventa il mezzo si comunicazione attraverso cui i soggetti che fanno politica possono trasmettere le loro opinioni in uno spazio pubblico e quindi sviluppare un dibattito politico rivolto ad un maggior numero di persone man mano che la capacità di leggere e di scrivere si estendeva. Si procede, dunque, nel ricostruire i modelli per astrazione, secondo un processo induttivo, dal particolare al generale. Questo ci porta a valorizzare l’importanza dei modelli, riducendoli a poche unità: i sistemi non sono complessivamente più di otto. Se si guardi, ad esempio al contesto europeo, notiamo come le forme di governo adottate siano molteplici. Si rinvengono alcune monarchie costituzionali (Ltchenstein, Monaco), alcune monarchie parlamentari (Spagna e Nord Europa), alcune repubbliche parlamentari in senso stretto, più numerose delle precedenti, e alcune repubbliche parlamentari, che prevedono elezione diretta del capo dello Stato. Perché queste sono repubbliche parlamentari e non semi-presidenziali? Perché, in questi casi la regola dell’elezione diretta del capo dello Stato non è accompagnata dall’attribuzione ad esso di poteri di governo reali. Questo è il frutto di regole costituzionali e di prassi adottate nel corso della Storia. Ad
che ha come scopo esclusivo il suo appoggio alla candidatura. Da quel momento “Russia unita” acquista sempre maggiori consensi, al punto da detenere oltre il 70% dei seggi parlamentari. Il che implica che vi sia una saldatura piena tra il Parlamento, il presidente e il governo, che il presidente nomina. A ciò si aggiunge un controllo molto penetrante dei mass media, che limita la libertà di manifestazione del pensiero. Non vi è possibilità di una propaganda politica libera, e molto spesso gli avversari politici scompaiono. La Russia è anche un sistema federale, e questo costituirebbe una sorta di equilibrio allo strapotere presidenziale. In realtà non è così, perché la corruzione è molto diffusa, e il presidente dispone di ingenti poteri di controllo verso gli enti territoriali, che possono portare alla destituzione dei presidenti degli enti territoriali (le stesse candidature sono scelte dal presidente). Vi è un blocco di potere unito. Per questo si parla di democratura. Formalmente si rispettano procedure democratiche, ma nella sostanza no. Si rinvengono anche sistemi atipici, come Andorra, in cui vi è un principato parlamentare, Cipro, con un sistema presidenziale puro, San Marino che è guidato da un consolato, Città del Vaticano, retto da una monarchia assoluta di tipo elettivo. Non rinveniamo molti modelli, a fronte delle oltre 200 esperienze di forme di governo. Spesso, quando si definisce una forma di governo, non ci si limita ad aggiungere l’aggettivo, ma si aggiungono elementi che qualificano ulteriormente quella forma di governo (forma di governo parlamentare, a multi-partitismo moderato). Tali elementi non sono giuridici, non si ricavano dalle Costituzioni, ma sono fattuali, derivanti dalle caratteristiche delle dinamiche proprie del sistema politico. Che valore hanno questi modelli? Sappiamo che un giurista, diversamente da un politologo, ha come orizzonte quello della prescrittività. La regola giuridica è prescrittiva. Se le regole vengono violate, determinano la possibilità di applicare sanzioni. Quando si elabora un modello di forma di governo, questo modello è prescrittivo o no? Il modello è prescrittivo fino a quando mi limito a considerare quali elementi che lo configurano in forma tecnico-giuridica. Se affermo che si ha un modello parlamentare quando il governo deve avere la fiducia del Parlamento, questa affermazione è prescrittiva: laddove si costituisse un governo privo della fiducia, si violerebbe una regola giuridica, talvolta costituzionale. Vi sono esperienze in cui la necessità del rapporto fiduciario non è configurata espressamente da una norma, come nel Regno Unito. In Inghilterra manca una costituzione scritta che possa disciplinare il rapporto fiduciario. Il rapporto tra istituzioni è nato in via di prassi,
cioè ci sono delle regole convenzionali non scritte ma non per questo sono meno vincolanti. Il discorso cambia se invece arricchisco la definizione di forma di governo con aggettivazioni recuperate dalle dinamiche politiche: se dico che il sistema inglese è parlamentare, darei una regola che va rispettata. Ma se dico che è un sistema bipartitico, abbandono il piano della prescrittività, perché gli elementi fattuali possono cambiare nel corso del tempo, fisiologicamente. Quando nel 2010 si forma un governo di coalizione tra conservatori e partito liberal-democratico, in quanto i risultati delle elezioni hanno determinato l’inesistenza di una maggioranza parlamentare assoluta, il sistema non era più bipartitico, ma tripartitico. Non era più un modello che prevede un partito che governa e un partito di opposizione che esprime una posizione di ombra. Per cinque anni vi era un modello diverso. Quando la dottrina definisce i modelli di forma di governo traendo elementi dal sistema politico, per quanto questi elementi vengano considerati solo se di lungo periodo, la considerazione di questi elementi non assurge mai a prescrittività. Queste definizioni arricchiscono le modalità di funzionamento e le dinamiche tendenziali di un determinato sistema di governo, ma non sono vincolanti. Inoltre, anche nei sistemi costituzionali, retti da una Costituzione, bisogna considerare che le disposizioni rilevanti per la configurazione della forma di governo sono spesso configurati in termini molto generici. In realtà tutte le Costituzioni, tendenzialmente contengono solo norme di principio. Questa particolarità si manifesta ancor di più nelle norme di carattere organizzativo. Pensiamo alla previsione che il Presidente della Repubblica nomini il ministro. Si parla di norme a fattispecie aperta, ovvero che hanno necessità di essere integrate mediante prassi e convenzioni costituzionali, non essendo auto-sufficienti. Sono i comportamenti materiali tenuti che, standardizzandosi, esprimono delle regole ulteriori che integrano le previsioni costituzionali. In generale, le prassi possono integrare ma non sovvertire espressamente le prescrizioni costituzionali. FORMA DI STATO Tenere separati i vari piani è utile. Ciò ci offre una chiave di lettura più analitica, non dovendo dimenticare che questi tre elementi stanno in relazione tra loro, influenzandosi reciprocamente. Ad esempio, quando si distingue tra forma di governo e sistema politico, da una parte faccio riferimento alle relazioni che si instaurano tra gli organi costituzionali, e dall’altra all’insieme degli attori (i leader di
Allocazione dei pubblici poteri, ovvero individuare i soggetti che esercitano funzioni di governo. Gli stati assumono forme diverse tenendo conto della risultante dei diversi modi in cui queste tre funzioni vengono allocate. Se lo stato è molto debole e assente nell’allocazione di beni e servizi, si ha uno Stato liberale puro. Laddove lo Stato è interventista, scatta la sua caratteristica di stato sociale. Quando parliamo di forma di governo, a noi interessa soltanto il terzo profilo dello schema precedente, inerente all’allocazione dei pubblici poteri. La definizione più utilizzata ci parla del rapporto che intercorre tra gli organi di vertice dello Stato. Già questa definizione propone una serie di questioni interpretative: Quali sono gli organi di vertice dello Stato. Innanzitutto, in uno Stato costituzionale democratico, l’organo non può essere uno solo, altrimenti viene meno il principio della separazione dei poteri, indefettibile. Devono essere almeno 2. Abbiamo tendenzialmente due organi nei sistemi presidenziali: Presidente e Assemblea parlamentare. Nei sistemi parlamentari sono tre organi, Parlamento, Governo e Capo dello Stato. In alcune esperienze gli organi diventano 5: in Iran, nel 1979, al circuito tradizionale presidenziale, si trova un altro circuito con valenza teocratica che è dato dal Consiglio dei Guardiani e dalla Guida suprema, con il compito di vigilare sul retto funzionamento del circuito politico canonico. Che poteri hanno questi organi. Le regole variano a seconda della singola esperienza. In Francia, le leggi di revisione costituzionale sono approvate dal Parlamento, o anche dal popolo mediante referendum. La decisione della procedura da seguire la decide il capo dello Stato, che si pone come dominus del procedimento da seguire. In che rapporto stanno tra di loro. Che rapporto c’è tra Parlamento e Governo, come nasce un governo, come si elegge un Presidente della Repubblica, un Re. Il Parlamento è eletto, interamente o solo in parte, e così via. Sarebbe improprio dire che la separazione dei poteri esiste solo in sistemi presidenziali; l’accoglimento del principio della divisione dei poteri costituisce un presupposto storico e giuridico per l’esistenza di una democrazia costituzionale. Questa pre-condizione ha un precedente illustre, nel 1789; l’articolo 16 della dichiarazione dei diritti dell’uomo. Successivamente, è stata ripresa da tutti i testi costituzionali che l’hanno seguita, ma che ne avevano avuto una applicazione pratica poco tempo prima; infatti, nel 1787 la Commissione di Philadelphia approva un testo costituzionale che si fonda proprio su tale principio. Qui torva una duplice declinazione in quanto viene
recepito con modalità di organizzazione dello Stato in senso orizzontale e anche in senso verticale. In senso orizzontale si individuano Congresso, Presidente e Corte Suprema, che sono i tre organi della federazione. Nella dimensione verticale, le funzioni di governo sono equamente ripartite tra il livello federale e quello degli Stati: ciascuno degli Stati ha un proprio potere esecutivo, legislativo e giudiziario. La logica che giustifica la separazione dei poteri non è esclusivamente organizzativa, perché già Montesquieu teorizzava questo principio per tutelare le libertà: se il potere lo divido, faccio in modo che gli organi si limitino reciprocamente, per evitare che si arrivi ad assolutismi. Questo ovviamente fa perdere unità, perché si rischia l’anarchia; fenomeno molto diffuso negli Usa è quello del governo diviso, che si verifica quando il presidente è espressione di un partito, mentre la maggioranza nelle 2 assemblee legislative è di segno contrario. Si recupera quindi una qualche forma di unità e per spiegare questo passaggio diventa fondamentale parlare della definizione di indirizzo politico. La definizione di forma di governo che abbiamo dato va integrata: bisogna capire chi decide le finalità fondamentali che devono essere perseguite. FUNZIONE DI INDIRIZZO POLITICO La funzione di indirizzo politico si pone su un piano diverso rispetto a quelle che connotano gli organi costituzionali (normativa, amministrativa, giurisdizionale). Essa consiste nell’adozione e nella determinazione delle scelte fondamentali, delle finalità che in un certo momento storico devono guidare l’azione di governo. L’indirizzo politico sintetizza gli interessi, le finalità prevalenti a livello sociale che gli organi di governo devono realizzare esercitando i loro poteri tradizionali. Se vogliamo, l’indirizzo politico coincide con l’azione di governo, intesa nella sua complessità. Questa funzione di indirizzo politico poi si traduce in atti normativi e amministrativi. Da questo punto di vista, le leggi non hanno un contenuto neutro. Le scelte che vengono adottate seguono, attuando l’indirizzo politico prevalente, finalità politiche. È evidente che questa scelta non è neutra, perché a seconda della stessa si producono degli effetti non solo sul piano politico (consenso o dissenso), ma anche sul piano economico. Evidentemente, così intesa la nozione di indirizzo politico, fa emergere la stretta relazione che insiste tra forma di governo e forma di stato. Infatti, nei meccanismi a sovranità popolare, il primo soggetto a determinare l’indirizzo politico è proprio il corpo elettorale, con le scelte che compie durante le elezioni. Gli organi di governo non possono mai essere considerati come meri esecutori della volontà popolare, poiché sia per quanto riguarda gli organi monocratici, sia i
presente una fiducia iniziale. È il governo stesso che stabilisce le linee di indirizzo. Tuttavia, la prassi ha superato questa norma: laddove il governo sia espressione della stessa maggioranza del capo dello Stato, per quanto la Cost non attribuisca espressamente al presidente nessun potere in ordine alla titolarità dell’indirizzo politico, ma solo di controllo sugli organi costituzionali, di fatto è lui a stabilire le linee di indirizzo politico. Nelle ipotesi in cui la maggioranza parlamentare sia difforme da quella che è eletto il presidente, si torna ad uno schema parlamentare molto simile a quello italiano. La costituzione tedesca, all’articolo 65 della legge fondamentale del 1949 è un altro esempio. Al Cancelliere spetta la funzione di indirizzo politico. L’organo motore del sistema è il vertice del governo, il Cancelliere, che viene eletto dal Bundestag. Solo dopo, il cancelliere eletto nomina i ministri e comunica alle camere il suo programma di governo, di cui è responsabile, potendo nominare e destituire liberamente i membri dei vari gabinetti. La Costituzione prefigura un rapporto di gerarchia tra ministri e cancelliere. In Spagna, gli articoli di riferimento sono i 97 e 98, secondo comma. In base all’articolo 97 il titolare della funzione di indirizzo politico sarebbe il governo. Tuttavia, analizzando il secondo comma dell’articolo 98, si avverte come, combinando le disposizioni, emerga un livello intermedio tra il sistema parlamentare classico e quello basato sul cancellierato. Il presidente, che anche in Spagna è eletto prima che sia comunicato il programma di governo e prima dei ministri, dal congresso dei deputati, dirige l’azione di governo, ma si limita a coordinare le funzioni degli altri ministri, non essendo un superiore gerarchico nei loro confronti. Se il cancellierato si fonda sul carattere monocratico dell’esecutivo, il sistema parlamentare spagnolo è ibrido; il primo ministro non è solo un primus inter pares, ma l’elemento della collegialità è importante. La funzione di indirizzo è condivisa tra governo e primo ministro, che è qualcosa di più di un primus inter pares, essendo stato eletto prima dei ministri, ma essa è attribuita al governo nella sua collegialità. In Grecia, all’articolo 82, è scritto qualcosa di simile. L’elemento della collegialità emerge in prima battuta. Anche qui si torna ad una formula di tipo italiano. Adottare una definizione di forma di governo che valorizzi i rapporti tra organi in relazione alla determin0azione di indirizzo politico ha delle conseguenze immediate:
Si conferisce alla forma di governo un valore dinamico. Non si guarda solo al modellino statico, ma al govern in action, alle sue dinamiche reali. Le regole costituzionali devono essere integrate dalle prassi. Lo studio della forma di governo deve riguardare soltanto quei soggetti istituzionali che sono titolari ed esercitano poteri di natura politica. Questo fa si che il Capo dello Stato, il governo e il Parlamento vadano considerati, mentre andranno esclusi i membri del potere giudiziario, che non hanno alcun obiettivo da seguire. È vero che la giurisprudenza, nel suo complesso, ha degli orientamenti e genera un sistema di precedenti, interpretando la legge, ma ciò è legato alla soluzione di vari casi concreti. In realtà, quanto detto si riferisce sicuramente agli organi giudicanti. In molti ordinamenti non riguarda la magistratura requirente. Immaginiamo all’area anglosassone, dove i requirenti sono eletti dal popolo e perseguono indirizzo politico. In Italia no, essendoci l’obbligatorietà dell’azione penale. Il potere giudiziario nel suo complesso, terzo e imparziale, non può che essere estraneo a tale funzione, anzi deve fungere da limite al potere politico. Se poi si andasse a vedere come funzionano le cose in concreto, i confini sono più labili. In molti casi, soprattutto in caso di intervento delle corti supreme o costituzionali, che agiscono in modo para-legislativo, si nota questa distorsione. In America, ad esempio, il principio di uguaglianza in relazione alla razza, nasce giurisprudenzialmente. La disciplina dell’interruzione della gravidanza risale ad una pronuncia della Corte suprema. Vi è dunque un’attività giurisdizionale che produce regole nuove, ma questo nasce non in base alla volontà politica, ma all’applicazione di norme giuridiche pre-esistenti. Le fonti giurisprudenziali hanno una funzione diversa rispetto alle fonti normative: nascono come esercizio di ragione da parte di esperti che applicano altre norme giuridiche. Ci sono poi Corti costituzionali, come quella tedesca, dove vi sono proposte non soltanto di annullare una legge, ma si assiste a pronunce di determinazione dell’efficacia pro-futuro, o addirittura di pronunce che dettano al legislatore dei contenuti, che se non vengono promulgati entro un certo tempo dal legislatore, diventano automaticamente leggi. SISTEMA POLITICO Si valorizza, insieme agli organi costituzionali in senso stretto, il sistema politico, che è un fenomeno maggiormente studiato dai politologi. Molto spesso le articolazioni della società civile vengono consultate dagli altri organi costituzionali, esprimono delle opinioni politiche, che vanno ad influenzare gli organi stessi. Si parla di gruppi di pressione. Questa capacità di influenza, salvo eccezioni, non è sufficiente per
In Portogallo, l’articolo 51 della Costituzione, si struttura su 6 commi. Anche qui si sottolinea, in maniera enfatica, questa funzione di organizzazione della democrazia e di formazione della volontà popolare. La costituzione spagnola del 1978, all’articolo 6 , in maniera molto chiara, evidenzia le varie attività che un partito è chiamato ad esercitare. Essi concorrono alla formazione della volontà popolare. In questi esempi, si nota la particolare enfasi sul ruolo e l’importanza indefettibile dell’esistenza dei partiti politici, per vertebrare ad un sistema democratico. Se questo è vero, si potrebbe dire che laddove vi è una crisi dei partiti, si determina una crisi della democrazia, mancando quei soggetti indispensabili per organizzare le attività che caratterizzano un sistema democratico rispetto agli altri. Da ultimo, dei partiti politici ci si è occupato a livello europeo. Col trattato di Maastricht, del 1992, nell’articolo 10 del Trattato istitutivo dell’UE, si afferma che “… i partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza collettiva europea.”. Questa previsione è largamente velleitaria, e in larghissima parte inattuata, perché i partiti politici dove sono rimasti hanno una dimensione nazionale, e non comunitaria. Però vi è questa aspirazione, che dovrebbe travalicare le frontiere degli Stati, e diventare operativa anche a livello continentale. Anche la Carta dei diritti dell’UE, all’articolo 12, norma che tutela la libertà di riunione e associazione, al secondo comma riprende una formula analoga al trattato istitutivo. Anche qui il partito è visto come l’unico canale attraverso il quale si organizza la volontà politica dei cittadini dell’unione. Anche nell’ordinamento del Consiglio d’Europa, la Corte di Strasburgo, in numerosi casi, ha riconosciuto l’importanza fondamentale esercitata dai partiti politici nei 47 Stati che aderiscono a quell’ordinamento, sottolineando le loro funzioni essenziali: Inserire il corpo elettorale nel processo di formazione dell’indirizzo politico, organizzando il voto. Trasmettere agli organi costituzionali la domanda politica (issue) espressa dalla società. Se il sistema politico ha questo rilievo, viene confermata l’importanza decisiva per lo studio delle forme di governo, limitatamente ad alcuni caratteri. Ci sono alcuni elementi tipici dei partiti politici, come il numero, la tipologia, la struttura, le modalità organizzative, che influenzano direttamente la dinamica della forma di governo. Anche in questo caso dobbiamo considerare il lungo periodo, con un’avvertenza. Il lavoro di chi studia le forme di governo, soprattutto da un punto di vista giuridico, è sempre più difficile, in quanto, se in passato i cicli politici erano
sufficientemente longevi, e quindi un determinato sistema di partiti operava per svariati decenni, modificandosi di poco (dunque era facile individuarne le caratteristiche), oggi si è registrata una forte accelerazione dei cicli politici. Questo fenomeno è esploso in coincidenza con alcuni passaggi storici, il primo dei quali la dissoluzione dell’Unione sovietica, che di fatto ha determinato la scomparsa dei partiti politici che si richiamavano alle ideologie comuniste. Il secondo passaggio si è avuto con la crisi economico-finanziaria, che ha visto nascere nuovi soggetti politici, in particolare sovranisti o nazionalisti, destinati a scomparire nel medio periodo. Dei partiti consideriamo le caratteristiche di lungo periodo: Il numero. Quanti sono i partiti esistenti? I sistemi monopartitici dipendono dal divieto di multipartitismo. I sistemi bipartitici dipendono da come si realizza nei fatti il sistema. I partiti sono di più, ma soltanto due di essi sono in grado di formare il governo e determinare l’indirizzo politico dello Stato. Gli altri sono soggetti minori, con una minima rappresentanza in Parlamento. Il numero dei partiti cambia le dinamiche di governo. La struttura. Siamo in presenza di partiti nazionali, organizzati su tutto il territorio, o di partiti regionali/locali? I partiti europei sono tendenzialmente nazionali, organizzati unitariamente, con un segretario politico nazionale. Ci sono Stati nei quali i partiti sono federazioni di partiti locali. Pensiamo agli USA, dove i repubblicani e i democratici sono organizzati diversamente in ogni Stato. Anche questo cambia l’influenza che i partiti possono determinare sulla forma di governo. I partiti strutturati localmente si riuniscono solo quando devono nominare organi federali. Negli altri casi invece agiscono a livello statale. In Italia invece i partiti decidono unitariamente. Il grado di influenza di questi partiti unitari è maggiore sulla determinazione dell’indirizzo politico, rispetto ai partiti strutturati localmente.
L’esempio più significativo lo registriamo adesso nel Regno Unito, con l’attuale governo Johnson che non ha una maggioranza assoluta garantita dai soli deputati del partito conservatore, quindi ha bisogno (e per questo è stato stipulato un accordo politico) del sostegno del partito unionista che rappresenta la minoranza anglicana dell’Irlanda del Nord. Nel passaggio recente sull’approvazione dell’accordo Brexit, l’accordo non è passato proprio perché gli unionisti si sono sfilati. D’altra parte, ormai da svariati decenni, soprattutto dopo l’approvazione della cd. “devolution” (che ha istituito Scozia, Galles, Irlanda del Nord come regioni autonome dal governo centrale), sono nati svariati partiti nazionalisti locali: es. il partito nazionalista Scozzese conquista un numero di seggi nazionali sempre maggiori, soprattutto a danno del partito laburista che, anche per questo motivo, non è riuscito a conquistare più la maggioranza. Altra caratteristica da tenere presente è la natura del partito, dal punto di vista dei valori di riferimento: i partiti hanno caratteri ideologici di riferimento (cattolicesimo, comunismo, fascismo, ecc.). oppure siamo in presenza di partiti cd. “pragmatici” che si costituiscono per mere ragioni di interesse ed essenzialmente per partecipare alla vita politica e alle cariche di governo. Se guardiamo alla storia del ‘900, i partiti ideologici erano una caratteristica propria dei partiti europei, sia nelle stagioni autoritarie che in quelle democratiche, una identità a prescindere. Diversamente negli USA, da sempre la divisione fra repubblicani e democratici è stata considerata meramente pragmatica: i repubblicani sono un po’ più conservatori e i democratici più progressisti, ma non è mai vero fino in fondo, perché poi bisogna vedere il contesto delle singole comunità (es. Texas dove vale la pena di morte). Questa distinzione tradizionale si è largamente attenuata nel corso degli ultimi decenni, perché anche nei Paesi europei partiti pragmatici sono comparsi e in molti casi hanno preso il sopravvento rispetto ai partiti ideologici. Questo non è avvenuto ovunque, perché la Germania ha ancora i suoi classici partiti cristiano-democratici, social-democratici, Verdi, ecc. In altre esperienze però sono comparsi soggetti nuovi, in molti casi per sostenere un determinato leader politico: il leader c’era già ma aveva bisogno di una struttura che lo supportasse e reclutasse il personale che lo avrebbe affiancato a livello locale e in Parlamento (es. Forza Italia o Putin in Russia, ma anche in Slovenia dove per esempio i soggetti politici tradizionali sono stati delegittimati perché i leader si sono rivelati corrotti: nel 2012 l’avvocato Miro Cesar decide di
fondare un proprio partito, conquistando subito la maggioranza, anche se l’azione di governo lo ha poi portato ad indebolirsi). Anche in Francia l’attuale presidente Macron è espressione del partito En marche fondato appositamente per sostenere la sua candidatura: non è un partito ideologico ma post-ideologico, perché in realtà ha alcuni esponenti progressisti e altri conservatori che rappresentano i cd. “poteri forti”. La comparsa di questi soggetti nuovi determina spesso dei rivolgimenti profondi sul sistema pre- esistente: la comparsa di Berlusconi è stata una delle ragioni che favorito la scomparsa di PSI e DC, perché l’elettorato moderato ha scelto un altro soggetto. Lo stesso fenomeno è avvenuto in Francia con Macron e la distruzione del partito socialista, oggi relegato a piccola minoranza. Alcuni politologi parlano di “liquidità” per indicare la rapidità con cui si consumano le dinamiche economiche e le conseguenze sociali: anche la politica ha visto leader e partiti bruciarsi velocemente. [Svilupperemo un ragionamento su categorie-modelli di sistemi giuridici ma dobbiamo precisare che sono una costruzione novecentesca, che oggi in larga parte andrebbe ripensata perché la realtà sottostante è cambiata in modo significativo]. L’ultima caratteristica dei partiti che rileva in merito ai sistemi politici, ma anche la più importante insieme al numero, è il “tipo di relazioni” fra i partiti. In un sistema pluralista, diventa fondamentale capire e conoscere che tipo di dialogo e che tipo di accordi i partiti presenti sono in grado di instaurare fra loro. Questa caratteristica finisce spesso per avere rilievo giuridico. Quando parliamo di “convenzioni costituzionali” facciamo riferimento a delle regole che integrano quelle codificate, per garantirne un funzionamento regolare, che nascono proprio da veri e propri contratti fra i leader politici (che coprano cariche di governo o meno). Quelle costituzionali infatti sono norme a fattispecie aperta, pronte ad essere integrate da questo tipo di regole. I modelli da questo punto di vista sono essenzialmente 2: a)Un primo in cui la capacità dialogica tra i soggetti presenti è elevata o comunque sufficiente, per cui i partiti si riconoscono fra di loro, non come nemici ma come avversari che si contendono la guida politica del Paese: l’avversario è un potenziale vincitore, senza che vi siano conseguenze negative. Secondo elemento del dialogo è proprio la capacità di stipulare accordi: se non c’è la maggioranza assoluta, ci si mette d’accordo o no? In alcuni paesi esiste un principio di leale cooperazione per cui i partiti si accordano fra di loro, secondo uno schema di
