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DIRITTO PUBBLICO 2
CAP. 6 CORPO ELETTORALE
Art.1.2 afferma che “la sovranità appartiene al popolo , che la esercita nelle forme e nei
limiti della Costituzione”. Organo costituzionale di base è il corpo elettorale.
Che cittadini include il corpo elettorale? La parte attiva del popolo : cittadini visti nel lavoro
qualità di elettori, aventi la cittadinanza , ovvero insieme di soggetti in possesso dei requisiti richiesti dalla Costituzione per l'esercizio delle funzioni che mettono in moto gli organi statali, attraverso i quali si esprime la sovranità popolare. Dal corpo elettorale partono tutti gli altri organi costituzionali.
In che modo esercitano la sovranità?
- Modo diretto o Referendum : incidono direttamente sull’atto da abrogare per esempio oppure sulla modifica alla Costituzione; o Iniziativa legislativa popolare ; o Petizione. - Modo indiretto o il voto. La magistratura è l’unico organo che non appartiene al ciclo della rappresentanza, è l’unico organo a essere indipendente. La magistratura è tenuta a dare attuazione alle leggi dello Stato. Le leggi dello Stato sono fatte dal Parlamento che è eletto dal popolo. La magistratura è collegata quindi al corpo elettorale. Corpo elettorale è la matrice dei poteri pubblici. I partiti politici orientano il consenso del voto popolare al momento delle elezioni politiche. Funzioni del corpo elettorale: Consistono nell’esercizio della funzione elettorale nelle varie forme in cui essa è prevista: elezione dei propri rappresentanti nel Parlamento nazionale ed in quello europeo, nei Consigli regionali, provinciali, comunali, circoscrizionali e così via. La funzione elettorale:
Art. 48, comma 2, Cost norma che ci parla del voto ; fissa dei principi fondamentali in
materia di esercizio della funzione elettorale ; definisce le caratteristiche del voto, definisce che il corpo elettorale è un diritto-dovere (es. lavoro, libertà, famiglia). Tra i diritti-doveri c’è il voto: tutti abbiamo il diritto di voto (è individuale). L’articolo individua anche un’entità collettiva , che è il corpo elettorale: tutti i cittadini donne e uomini con maggiore età ai quali avviene affidato l’esercizio della sovranità popolare, dotati di cittadinanza. Pluralismo sociale è la base della democrazia in uno Stato costituzionale; il voto è stato nella storia un veicolo di trasformazione sociale.
Caratteristiche del voto (art.48, comma 2, Cost):
- Personalità → (divieto “ voto per delega”) è espressione dell’opinione personale. C’è il
divieto per il legislatore elettorale di introdurre regole che consentano all’elettore di esercitare la funzione elettorale attraverso un altro soggetto. Non si può cedere e delegare la manifestazione di volontà, l’espressione del voto. L’eccezione avviene quando c’è un’invalidità : ciechi, amputati, affetti fa paralisi o altro impedimento: si fanno accompagnare nella cabina elettorale da un familiare.
- Uguaglianza → (divieto “ voto plurimo ” e “ voto multiplo ”) ogni voto vale in egual
modo; divieto di introdurre regole elettorali che abbiano come conseguenza l’attribuzione ad alcuni soggetti di un “peso” elettorale maggiore rispetto a quello di altri. o Voto multiplo : l’elettore può andare a votare più volte alle stesse elezioni.
o Voto plurimo : consiste nel fatto che il voto di alcune persone pesa più degli altri (es. in Belgio fino al 1919).
- Libertà e segretezza ci sono pressioni e controlli che tutelano l’elettore. Obbligo per il legislatore elettorale di predisporre modalità di esercizio del diritto di voto che garantiscano la possibilità di esprimere, senza condizionamenti di sorta, la propria volontà elettorale. La legge sanziona chiunque utilizzi violenze e minacce nell’esercizio. La legge garantisce che l’elettore debba votare all’interno di una cabina al riparo dallo sguardo di altri elettori ed è punito il rappresentante del seggio che non garantisce ciò. C’è il divieto di introdurre all’interno della cabina elettorale telefoni cellulari o altre apparecchiature. L’esercizio del diritto di voto è un dovere civico. Strumenti di esercizio “diretto” della sovranità:
1. Referendum (a “ riferire”) è una richiesta fatta al corpo elettorale su una certa
questione (es. modifica Costituzione: referendum costituzionale). Tipologie di referendum a livello nazionale: a. Referendum abrogativo di leggi successivo all’entrata in vigore di una legge. b. Referendum consultivo (costituzionale o sospensivo) si inserisce nel procedimento di revisione costituzionale ; per sapere cosa ne pensa il corpo elettorale su una questione. Oltre a questi sono presenti ipotesi referendarie che si inseriscono nell’ambito del procedimento di modifica delle circoscrizioni territoriali di Regioni, Province, Comuni. Il referendum nasce nel Medioevo. Oggi c’è il divieto del mandato imperativo : un rappresentante non ha il vincolo di rispettare quanto promesso in campagna elettorale. Referendum abrogativo di legge statale: Referendum abrogativo di legge consiste nella sottoposizione al voto popolare di uno o più quesiti relativi all’abrogazione, totale o parziale, di una legge o atto avente forza di legge
già in vigore. È una fonte → art. 75 Cost. Gli altri referendum non sono fonti: sono passaggi
nell’ambito del procedimento di formazione di una legge costituzionale.
L’art.75 inoltre fissa a 500.000 il numero minimo di elettori necessario per la presentazione
delle richieste referendarie, ma prevede anche l’ipotesi che tali richieste vengano da almeno 5 Consigli regionali. È una fonte primaria accanto alla legge e agli atti aventi forza di legge. Strumento attraverso il quale li corpo elettorale attraverso il quale incide direttamente sulla legge. È una deroga.
Limiti di materia ( art. 75,2 Cost.) materie sottratte al referendum: leggi tributarie e di
bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare dei trattati internazionali, principi fondamentali e resto della Costituzione (perché sta al di sopra). Corte Costituzionale
dice che ci sono altre ipotesi di inammissibilità , es. rapporto Stato-Chiesa Patti
Lateranensi (1929): possono essere soggetti a referendum? No. Non sono una legge ordinaria
sono una fonte rinforzata. La Corte Costituzionale ci dice quando non è possibile un referendum: quando la richiesta non si capisce bene: il cittadino deve avere chiarezza sulla materia del referendum (unitario). Non è possibile abrogare integralmente con referendum una legge costituzionalmente necessaria : es. legge elettorale. Si paralizzerebbe il funzionamento del sistema.
Limiti di procedura ( art.75,2 Cost.)
devono partecipare al Referendum la metà +1 degli aventi diritto. la legge viene abrogata se la maggioranza dei voti espressi si esprime in tale senso. Fasi :
- iniziativa : a. popolare gruppo di almeno 10 cittadini iscritti nelle liste elettorali che depositano presso la cancelleria della corte di Cassazione, il quesito da
In genere circoscrizione uninominale (ogni collegio 1 seggio), più governabilità e pochi partiti. Non rappresenta tutto il paese ma conferisce stabilità. Modello anglosassone o statunitense.
- Proporzionale seggi vengono assegnati tra tutti i partiti che hanno partecipato alla competizione elettorale, in proporzione al numero dei voti conseguiti dai partiti; molti partiti e più rappresentatività. Sistema proporzionale puro : Parlamento deve essere lo specchio fedele del popolo. Qual è il problema? Va contro la stabilità del Governo: nessun partito è in grado da solo di avere la maggioranza e devono mettersi insieme. Sistema proporzionale corretto si escludono i partiti che non superano le soglie minimi soglie di sbarramento. Ha due correttivi di massima:
- Soglia di sbarramento → partecipano alla selezione dei seggi sono coloro che raggiungono una certa soglia di voti;
- Premio di maggioranza → eventuale incremento del numero di seggi spettanti ad una lista che abbia ottenuto uno specifico risultato.
- Misto elementi proporzionalistici + elementi maggioritari (Rep. Federale Tedesca); sistemi proporzionali con premi di maggioranza e soglie di sbarramento ; per tutelare le minoranze : a. sistema del voto limitato si vota per un numero di seggi inferiore di quelli effettivi; b. sistema del voto cumulativo l’elettore ha a disposizione un certo numero di voti e può decidere se darli a candidati diversi o a un unico candidato. Il collegio è il luogo fisico in cui viene diviso il territorio di uno Stato per dividere i seggi, esso rappresenta un certo numero di persone in base agli abitanti. Gli sviluppi del sistema elettorale per l’elezione della Camera e del Senato:
- 1861-82: maggioritario uninominale a doppio turno; elettorato al 2%.
- 1882-91: maggioritario plurinominale a doppio turno; elettorato al 7%.
- 1912 : introdotto il suffragio universale maschile per i 30enni, al di sotto valevano restrizioni.
- 1919-23: totale allargamento del suffragio universale maschile, proporzionale plurinominale.
- 1923-45: con legge Acerbo , la lista che ottiene il 25% dei voti guadagna i 2/3 dei seggi.
- 1939 : la Camera dei Deputati elettiva è sostituita dalla Camera dei fasci e delle corporazioni, i cui componenti non sono eletti ma membri del partito fascista.
- 1946-1993: suffragio universale esteso alle donne; sistema proporzionale a liste concorrenti. I sistemi elettorali per l’elezione di Camera e Senato sono stati, sino alla riforma del 1993, proporzionali.
- 1993 : con referendum è introdotto il sistema maggioritario corretto per il Senato. Con D. lgs. 533 e 534 del 1993 introdotto un sistema misto, ma a connotazione fortemente maggioritaria, sia per il Senato che per la Camera dei Deputati.
- 2005 : ritorno ad un sistema di tipo proporzionale corretto , con scrutinio di lista e premio di maggioranza con la legge n. 270/2005.
- Sent. Corte cost. n. 1/2014: eliminazione del premio di maggioranza e delle liste bloccate.
La legge elettorale attualmente vigente si chiama Rosatellum. Durante la prima
Repubblica si aveva una legge elettorale di tipo proporzionale ma essendo poco
governabile si è cambiata. Nasce così la legge Mattarellum che è un misto tra proporzionale
e maggioritario. In seguito ci fu la legge Porcellum che aveva un premio di maggioranza
come premio dei seggi, ma venne dichiarata incostituzionale. Nasce poi il Consultellum e
l’Italicum che nasce dall’accordo tra Renzi e Berlusconi.
Legge elettorale: Costituzione non ci dice se il sistema deve essere maggioritario o proporzionale. Al Senato il sistema di elezione è su base regionale e il centro sinistra non aveva i numeri per governare, ma aveva la maggioranza alla Camera. Non poteva governare. Movimento 5 stelle era partito di opposizione. Si decide di ripensare la legge elettorale. Il bipolarismo non c’è, c’è tripolarismo.
Referendum costituzionale del 4.12.2016 e conseguente delegittimazione (anche) del c.d.
Italicum. Caratteristiche generali della legge elettorale:
- Si accantona l’evoluzione maggioritaria della forma di governo italiana;
- Si abbandona l’idea che i cittadini con il loro voto decidono chi governa;
- Si ripropone la mediazione parlamentare e presidenziale per la formazione dell’esecutivo;
- Si accoglie un sistema misto a prevalenza proporzionale.
Gli interventi della Corte costituzionale sentenza n. 1/2014 (sulla legge Calderoli: se
prendi un voto in più degli altri ottieni un premio di maggioranza: 55% dei seggi). È illegittimo il premio alla lista o alla coalizione vincente, perché eccessivo in assenza di una percentuale minima di voti da raggiungere; sono illegittime le lunghe liste bloccate : non consentono all’elettore di stabilire chi verrà eletto. Sistema diventa proporzionale puro dopo questa sentenza. Mette il Parlamento davanti a un muro: deve approvare la legge elettorale. Renzi diventa Presidente del Consiglio, approva
in Parlamento una nuova legge elettorale: Italicum (2015) prevede un numero minimo di
voti (40%). Chi lo raggiunge ha diritto a un premio di maggioranza per governare. Nessuna
delle liste all’epoca era in grado di raggiungere da sola il 40% dei voti. Italicum dice che se
nessuno riesce a raggiungere 40% al primo turno, si va al ballottaggio con 2 liste più votate. Chi vinche il ballottaggio prende il premio di maggioranza che consente la governabilità alla Camera. Per il Senato era diverso Renzi modifica la Costituzione di togliere al Senato il rapporto fiduciario col Governo. Italicum poteva sposarsi con la Costituzione modificata: la proposta di Renzi di modificare la
Costituzione (Renzi-Boschi) viene sottoposta a Referendum, il 4 dicembre 2016 il
Referendum ne sortisce la bocciatura. Renzi si dimette perché aveva subordinato la propria permanenza in carica all’approvazione della proposta ella modifica della Costituzione. Si crea uno squilibrio. Al Senato c’era sistema proporzionale puro non consentiva governabilità.
Si arriva a sentenza n. 35/2017 (sull’Italicum) Corte Costituzionale diche che è
incostituzionale in alcuni suoi punti:
- il ballottaggio in assenza di una soglia minima di accesso al secondo turno. Il ballottaggio tra due sole liste poteva comportare il rischio di sovra rappresentazione della lista vincente, con conseguente compressione del carattere rappresentativo dell’assemblea elettiva e dell’uguaglianza del voto.
- Italicum diceva che ci si poteva candidare in tanti collegi ( candidatura plurima ): la Corte Costituzionale dice che è incostituzionale. Il sistema non poteva funzionare: il PdR chiede di arrivare a una legge elettorale che consentisse di uscire da questo stallo. La nuova legge elettorale per Camera e Senato : Prevede un sistema misto uguale per le due Camere. Il 37% dei seggi è assegnato con un sistema maggioritario a turno unico in altrettanti collegi uninominali: in ciascun collegio è eletto il candidato più votato; il restante 61% dei seggi è ripartito proporzionalmente tra le coalizioni e le singole liste che abbiano superato le previste soglie di sbarramento nazionali; la ripartizione dei seggi è effettuata a livello nazionale per la Camera e a livello regionale per il Senato ; a tale scopo sono istituiti collegi plurinominali nei quali le liste si presentano sotto forma di listini bloccati di candidati; il 2% dei seggi è destinato al voto degli italiani residenti all’estero e viene assegnato con un sistema proporzionale. Sono ammesse le pluricandidature nelle liste nei collegi
- Comuni oltre a 15.000 abitanti Sindaco = il candidato che ha ottenuto la metà più uno dei voti validamente espressi (eventuale ballottaggio ). Consiglio = sempre che non abbiano raggiunto autonomamente tale risultato, e solo in presenza di alcuni presupposti, il 60% dei seggi vengono assegnati alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato a Sindaco risultato vincitore. Seggi residui = assegnati proporzionalmente fra le varie liste (clausola di sbarramento). Sistema elettorale per il Parlamento europeo: Regolamentazione lasciata alle decisioni autonome dei legislatori nazionali.
Italia L. 18/1979 – L. 78/2004 – L. 90/2004. Il sistema elettorale è proporzionale a
scrutinio di lista L. 10/2009.
C’è una soglia del 4% per l’assegnazione dei seggi. Base territoriale : 5 circoscrizioni (Nord-Ovest, Nord-Est, Centro, Sud, Isole). Liste di candidati; assegnazione dei seggi su base nazionale.
CAP.8: PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Oggi è Sergio Mattarella , eletto per la seconda volta. In Assemblea Costituente si pensava di fare una forma di governo presidenziale, tutta via è stata ritenuta non corrispondente alla necessità della società italiana. Il P. d. R. Nella forma di Governo italiana: Presidente della Repubblica va inquadrato nell’ambito della forma di governo. Non è rappresentativo della maggioranza parlamentare; è titolare di poteri incisivi nei confronti del Parlamento e del Governo.
È massimo garante del corretto ed efficace svolgimento dei processi istituzionali
posti in essere dai diversi organi e soggetti cui la Costituzione affida funzioni di
indirizzo politico o di garanzia.
È un organo di moderazione e di stimolo nei confronti di alti poteri, in ipotesi
tendenti ad esorbitanze o inerzie.
Quali sono i requisiti per l’elezione del PdR?
Avere almeno 50 anni, essere cittadino italiano e godere di diritti civili e politici, non deve essere un membro del Parlamento, ma nella prassi dal ’46 in avanti si sono successi soggetti che provenissero dalle trafile del Parlamento, poiché sarebbe stato deludente che nessuno dei parlamentari fosse competente abbastanza da ricoprire quell’incarico. Nel 1999 Carlo Azeglio Ciampi fu il primo Presidente ad essere scelto al di fuori del Parlamento. Se ero parlamentare devo scegliere: o resto parlamentare o divento PdR. Non può svolgere altre attività dopo essere stato votato e aver fatto il giuramento. Le garanzie di autonomia del P. d. R.:
Cosa aspetta al PdR? Un assegno personale (corrispettivo per prestazioni presidenziali),
alcuni beni (abita al Quirinale e alcune tenute) dotazione in denaro, beni mobili e immobili (patrimonio indisponibile dello stato a disposizione del P.d.R.) e una serie di strutture complesse, servizi, Uffici della Presidenza della Repubblica con personale proprio apparato organizzativo autonomo (e proprio regolamento interno) apparato organizzativo autonomo. C’è un apposito Segretariato generale della Presidenza della Repubblica. Elezioni del P. d. R.:
Chi elegge il Presidente della Repubblica? Affidare la scelta del PdR al corpo elettorale,
significa conferire a quell’organo una forte legittimazione democratica. Il PdR lo elegge il Parlamento in seduta comune dei membri. Presidente è espressione di tutti, è imparziale. Il buon costume è cambiato dal ’48 a oggi, quindi anche la Costituzione materiale è cambiata. Eletto dal Parlamento in seduta comune integrato da 3 rappresentanti per ogni regione, salvo la Valle d’Aosta che ne nomina solo uno, a scrutinio segreto , da maggioranze qualificate (nelle prime tre votazioni 2/3 dei componenti dell’organo, poi la maggioranza assoluta). Permanenza in carica del P. d. R.:
Sette anni dal “ giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione”. Per
l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei Deputati, 30 giorni prima della scadenza del termine, convoca il Parlamento ed i delegati regionali In caso di Camere sciolte o qualora manchino tre mesi alla loro cessazione, il Parlamento ed i delegati regionali saranno convocato entro 15 giorni dalla riunione delle Camere nuove (i poteri del Presidente della Repubblica in carica sono prorogati). Si procede all’elezione senza candidatura , perché significherebbe legare la figura del PdR a uno schieramento particolare e non deve essere così, perché non deve essere legato a uno schieramento politico. Deve essere neutrale. È un procedimento pensato affinché ci sia una grande maggioranza verso il Presidente. Nelle prime 3 votazioni l’elezione richiede i 2/3 dell’Assemblea (fatta da 650). Dal quarto scrutinio in poi c’è la maggioranza assoluta. Mattarella nel 2015 è stato eletto al quarto scrutinio. Nel 2022 quando è stato rieletto, si è arrivati all’ottavo scrutinio. Il primo Presidente della Repubblica fu Enrico De Nicola. L’obiettivo è di garantire al Presidente una maggioranza più larga rispetto a quella del Governo. Prima di assumere le sue funzioni deve giurare : di osservare la Costituzione, di essere fedele alla repubblica e legge un messaggio alle Camere. Dopo il giuramento inizia il settennato. Il nuovo Presidente non può essere eletto dalle vecchie Camere, ma dalle nuove e bisogna attendere prorogatio del Presidente uscente. Rimane fino all’insediamento del nuovo Presidente, perché mancano meno di 3 mesi alle elezioni. Durante questo periodo il Presidente non può sciogliere le Camere.
“Semestre bianco” periodo degli ultimi 6 mesi di durata in carica del Presidente. Non
può sciogliere le Camere, per evitare di usare quel potere di scioglimento per rafforzare la propria posizione per portare le Camere a rieleggerlo.
- ATTI COMPLESSI Governo o Presidente del Consiglio dispongono di un vero e proprio autonomo potere di valutazione. Atti presidenziali: Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali:
- Rinvio motivato alle Camere ;
- Messaggi alle Camere : a) per segnalare gravi necessità ed esigenze; b) per richiedere una nuova deliberazione alle Camere, prima della promulgazione della legge. Orienta o stimola l’attività parlamentare su temi ritenuti cruciali per la vita del Paese.
- Nomina 5 Giudici costituzionali la Corte Costituzionale ha 15 Giudici: 5 eletti dal parlamento in seduta comune, 5 dalla Magistratura e 5 dal PdR.
- Nomina 5 Senatori a vita art.59 diche che sono 5 cittadini che hanno illustrato alla
patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterale.
- Nomina del Presidente del Consiglio è un atto presidenziale governativo, fa consultazioni ed è emerso che le forze politiche sono di maggioranza
- Nomina dei Ministri.
- Scioglimento delle Camere quando il Parlamento è paralizzato.
- Indizione di nuove elezioni (non durante il semestre bianco).
- Concessione della Grazia ministro della Giustizia non ha poteri di veto. È promotore di intese. I poteri del P.d.R. rispetto al corpo elettorale:
- Indizione della data delle elezioni delle Camere (nonché fissazione della prima riunione) e dei referendum attività in sostanza vincolata dalle disposizioni costituzionali e legislative e sembra essere prevalente il ruolo del Governo.
- Potere di esternazione potere che il P.d.R esercita nei confronti dell’opinione pubblica nelle forme più diverse. I poteri del P.d.R. rispetto al Parlamento: Messaggi formali al Parlamento più solenne e libero potere di stimolo del PdR nei confronti dell’organo rappresentativo del corpo elettorale. Messaggio di rinvio di una legge al Parlamento messaggio motivato con il quale il PdR rinvia al parlamento una legge esaminata in sede di promulgazione, chiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità costituzionale o di grave inopportunità in relazione a principi o valori costituzionali. Il messaggio rappresenta
l’eccezionale potere di temporaneo arresto della volontà legislativa del
Parlamento.
Promulgazione delle leggi consiste nell’ordine di dare esecuzione alla legge deliberata dalle Camere. Convocazione straordinaria delle Camere Scioglimento anticipato delle Camere Nomina dei senatori a vita è un vero potere presidenziale. I poteri del P. d. R. Rispetto al Governo: Nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e, su sua proposta, dei Ministri per risolvere le crisi di governo. Autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge governativi rappresenta una forma di controllo preventivo sulle iniziative legislative del Governo. Emanazione degli atti normativi governativi ; Emanazione D.P.R. ; Poteri in politica estera (accredita i diplomatici e riceve quelli esteri, ratifica i trattati internazionali, dichiara lo stato di guerra) e militare (presidenza del Consiglio Supremo di Difesa).
Concessione grazia e commutazione pene. I poteri del P.d.R rispetto alla Magistratura: Nomina dei magistrati ordinari, amministrativi e militari Presidenza del Consiglio Superiore Magistratura Nomina di 5 giudici della Corte Costituzionale
Sistemi di diritto comune (o di common law ) → sono quelli in cui la pubblica
amministrazione non è dotata di propri strumenti peculiari, ma utilizza quelli ordinari. Significati del principio di legalità
- Significato più ampio → tutta l’attività dell’amministrazione, al pari degli altri cittadini, è assoggettata alle regole giuridiche.
- Significato più ristretto , riferito alle attività dell’amministrazione che assumono il carattere di “potere” → l’amministrazione esercita la sua attività attraverso poteri solo e nella misura in cui questi le siano stati conferiti dalla legge. Conseguenze dell’applicazione del principio di legalità:
- Nominatività del provvedimento amministrativo la p.a. può emanare soltanto quei provvedimenti specificamente indicati dalla legge;
- Tipicità del provvedimento amministrativo è il necessario perseguimento di uno specifico interesse pubblico che la legge ricollega a un determinato potere conferito alla p.a. Comporta che l’amministrazione deve agire per un motivo di interesse pubblico stabilito dalla legge. L’attività amministrativa non è un’attività libera.
Provvedimento Amministrativo “ x” → fine: perseguimento dell’interesse pubblico “ y”.
Dichiarazione dell’interesse culturale → interesse pubblico → tutela.
N.b.: Al contrario, i rapporti tra privati si caratterizzano per l’autonomia contrattuale e
l’irrilevanza del motivo. Provvedimento amministrativo:
- Unilateralità → versante giuridico;
- Esecutorietà → versante fattuale (accanto all’unilateralità). Contratto:
- Bilateralità → versante giuridico
- Necessità di un processo esecutivo → versante fattuale. Il conferimento di un potere consente all’amministrazione di modificare una sfera giuridica ( unilateralità ), ma non comporta necessariamente l’esecutorietà (cioè l’esplicazione di efficacia diretta e immediata dell’atto nei confronti del destinatario, senza il bisogno che intervenga un giudice). L’esecutorietà sussiste solo se c’è un’espressa norma che la preveda. Principio di legalità deve essere sempre rispettato.
Art. 23 Cost.: “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in
base alla legge”.
I principi costituzionali sulla p.a.: Legalità (e riserva di legge relativa) art.97 Cost: pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (porre una riserva di legge ) in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione. La riserva è relativa: una determinata materia viene disciplinata dalla legge per quanto riguarda la cornice della materia, mentre tutti gli aspetti di dettaglio vengono disciplinate dalle norme secondarie ( regolamenti ). Imparzialità e buon andamento (efficacia ed efficienza) art. 97 Cost: l’imparzialità
è il risvolto del principio di uguaglianza tra cittadino e amministrazione. Buon
andamento economicità dell’azione amministrativa, efficacia (quando un’azione
riesce a raggiungere l’obiettivo prefissato) e efficienza (raggiungimento del miglior obiettivo con il minimo dispendio di risorse). Pubblico concorso alla pubblica amministrazione si accede con un concorso pubblico (per tutti i ruoli). Fedeltà alla Repubblica tutti i funzionari devono essere fedeli alla Repubblica.
Separazione tra politica e amministrazione (lo spoils system) ci sono dei ruoli
fiduciari connessi alla compagine politica del momento: chi vince le elezioni ha diritto di piazzare il proprio esponente in quel determinato ruolo al posto di chi c’era prima ed
era espressione di un altro partito, mentre i dirigenti di ufficio rimangono. Cambiano i governi, ma i funzionari rimangono sempre. Responsabilità personale dei dipendenti pubblici si stabilisce che i pubblici dipendenti sono responsabili (penalmente, civilmente, amministrativamente, contabilmente) degli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni. Sussidiarietà le funzioni amministrative devono essere collocate a livello di governo più vicino al cittadino.
Art. 118; il comune, e solo laddove il comune non sia in grado di gestire quelle funzioni
esse vengono trasferite agli enti appena superiori. Caratteri del potere amministrativo: Da cosa dipende il potere amministrativo dal modo in cui la legge disciplina il potere:
- Vincolato : dettagliato; la legge definisce in modo puntuale e preciso i caratteri del potere medesimo.
- Discrezionale : in modo più generico: lascia più spazio alla valutazione della pubblica amministrazione; la legge riconosce all’organo competente margini di scelta in relazione al potere stesso. La duplice componente della discrezionalità:
1. non giuridica (merito, ossia opportunità del provvedimento) → per un verso la p.a.
esercita un potere caratterizzato da spazi di scelta (dunque discrezionale) → non sindacabilità ;
2. giuridica (legittimità) → per un altro verso tale potere discrezionale deve essere
utilizzato in vista del più congruo perseguimento dell’interesse pubblico (tipico) a cui si riconnette → sindacabilità. Attività amministrativa discrezionale e vincolata:
1) Attività vincolata → legittimità ( componente
giuridica ) → sindacabilità.
2) Attività discrezionale → Merito ( componente
non giuridica ) → non sindacabilità;
Legittimità ( componente giuridica ) → sindacabilità.
Il fine è sempre il perseguimento dell’interesse pubblico stabilito dalla legge. Interesse primario e interessi secondari:
- Attività vincolata : la p.a. applica la regola giuridica nel caso concreto;
- Attività discrezionale : la p.a. definisce la regola del caso concreto.
- Interesse primario : interesse pubblico che la legge vuole conferire attraverso il conferimento di un certo potere.
- Interesse secondario : interesse che assume rilievo nelle singole fattispecie concreto. Es. la p.a. vuole raddoppiare un tratto dell’autostrada del sole. Interesse primario: mobilità; Interessi secondari: ambientale, finanziario, dei cittadini proprietari dei fondi circostanti… La p.a. dovrà pertanto massimizzare l’interesse primario, ma tenendo conto di tutti gli interessi secondari ( bilanciamento di interessi ). L’attività discrezionale della p.a: Regole giuridiche che la p.a. deve rispettare nello svolgimento della sua attività discrezionale:
- Imparzialità (art. 97 Cost.)
- Buon andamento (art. 97 Cost.)
- Ragionevolezza (art. 3 Cost.)
- Democraticità (art. 1 Cost.)
«La sovranità interna dello Stato conserva intatta la propria struttura essenziale, non scalfita
dal pur significativo potenziamento di molteplici funzioni che la Costituzione attribuisce alle
Regioni e agli enti territoriali».
Non si possono allora utilizzare, quasi fossero sinonimi, i concetti di autonomia e di sovranità,
essendo quest’ultima «certamente estranea alla configurazione di fondo del regionalismo
quale delineato dalla Costituzione e dagli Statuti speciali».
Accentramento e autonomia a destra non c’è “ decentramento ”: non è il contrario di
accentramento, ma è autonomia. Uno stato molto accentrato è lo Stato francese. Lo stato regionale è più autonomo, poi lo Stato federale che è ancora più autonomo (fiscalità e penale). I trattati internazionali: ogni Stato fa esercizio pieno della propria sovranità, l’autonomia è massima.
Autonomia art. 5 Cost: principio di autonomia. Decentramento amministrativo :
agenzia delle entrate (fa capo lo Stato). Decentramento è quando la funzione di competenza dello Stato viene delegata e diffusa su tutto l territorio nazionale per essere esercitata in un modo migliore, ma comunque rimane di competenza dello Stato. Autonomia significa che ti riconosco dall’alto della mia sovranità dei poteri che diventano tuoi. Vengono attribuiti i poteri alle regioni. Autonomia di tipo: legislativa, amministrativa, finanziaria. Un altro elemento dell’autonomia è la capacità di eleggere i propri rappresentanti per esercitare l’autonomia. L’inversione della tecnica di riparto di competenze tra Stato e Regioni dopo la riforma del Titolo V: l’art. 117: Art. 117, co. 1, Cost. → la formale equiparazione tra legge statale e legge regionale; devono rispettare Costituzione, tutte le norme comunitarie e gli obblighi internazionali. Art. 117, co. 2, Cost. → le materie di competenza esclusiva dello Stato. Art. 117, co. 3, Cost. → le materie di competenza concorrente Art. 117, co. 4, Cost. → le materie di competenza residuale
Il nuovo 114 (2001) dice che la Repubblica è costituita da comuni, provincie, città
metropolitane, regioni e Stato. L’art. 117, co. 2: le materie di competenza esclusiva dello Stato: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato ; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione ; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose ; d) difesa e Forze armate ; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta , tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali ; referendum statali; elezione del parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza , ad esclusione della polizia amministrativa locale; … i) cittadinanza , stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale condizione minima fi assistenza sanitaria che deve essere presente in tutte le Regioni. n) norme generali sull'istruzione solo dello Stato; l’istruzione è sia dello Stato che della regione. o) previdenza sociale ; p) legislazione elettorale , organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane , protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo ; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente , dell'ecosistema e dei beni culturali. L’art. 117, co. 3: le materie di competenza concorrente:
«Rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela
e sicurezza del lavoro; istruzione , salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con
esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute;
alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti
civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa;
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali ; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale».
Competenza concorrente lo Stato fa i principi fondamentali della materia e le Regioni fanno le norme di dettaglio. Es.: ogni Regione ha la sua sanità. L’art. 117, co. 4: le materie residuali regionali:
«Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato».
Contiene la clausola federale ricorda il decimo emendamento della Costituzione federale: tutto quello che non è nelle mani dello Stato è delle regioni. Il vecchio Titolo V diceva il contrario. Esempi : Organizzazione amministrativa e ordinamento degli uffici e del personale di Regioni ed enti pubblici regionali; Formazione professionale; Apprendistato; Artigianato; Servizi pubblici locali privi di rilevanza economica; Trasporto pubblico locale; Comunità montane; Commercio; Agricoltura; Turismo; Industria; Polizia amministrativa locale; Politiche sociali; Caccia; Pesca; Edilizia residenziale pubblica. Il nuovo art. 117 Cost. muove dal presupposto (formale e nella prassi mai realizzato) della generale e illimitata competenza del legislatore regionale. Corte cost., n. 303/2003: Nel vecchio Titolo V (prima del 2001) c’era una clausola di flessibilità
Le Regioni hanno contestato la l. n. 443/2001 (c.d. legge-obiettivo), che ha posto una
disciplina – tanto di principio, quanto di dettaglio – finalizzata ad accelerare tempi e procedure per la realizzazione di grandi opere pubbliche, in deroga al riparto di competenze posto
dall’art. 117 della Costituzione. Tale normativa è stata contestata dalle Regioni ricorrenti, che
hanno invece rivendicato una competenza piena in materia di lavori pubblici. La Corte ha giustificato l’intervento statale, facendo riferimento alla necessità di prevedere
elementi di flessibilità. In particolare, il principio di sussidiarietà verticale ( art. 118, co. 1,
Cost.), introdotto per le funzioni amministrative, è destinato a rendere meno rigida la
distribuzione delle competenze legislative. Al principio di sussidiarietà deve allora affiancarsi il
principio di legalità che, come afferma la Corte costituzionale, «impone che anche le
funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge».
soprattutto in presenza delle peculiari situazioni sopra accennate, […] appropriato e
tempestivo, mediante una regolamentazione coerente e congrua rispetto a tale scopo».
Il turismo nella ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni:
- Corte cost., n. 197/2003 → «a decorrere dall'entrata in vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, le regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni
di cui ritengano di essere titolari …, attraverso una disciplina legislativa che può essere anche
sostitutiva di quella statale»;
- Corte cost., n. 90/2006 → «Non spetta allo Stato … attribuire alle autorità marittime
statali la competenza amministrativa relativa al rilascio di concessioni demaniali nell'ambito
dei porti turistici della regione Campania … Il Ministero delle infrastrutture, infatti, con l'atto
impugnato non ha tenuto conto del nuovo riparto delle funzioni legislative e amministrative
delineato dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione»;
- Corte cost., n. 339/2007 → « L'attività agrituristica rientra in via immediata nelle materie
dell'agricoltura e del turismo; con la conseguente sussistenza della competenza legislativa
esclusiva regionale, ex art. 117, comma 4 Cost. Peraltro, interferisce pure con altre materie
attribuite alla competenza, esclusiva o concorrente, dello Stato».
Le competenze esclusive che legittimano lo Stato a intervenire in materia di turismo:
- Condizione giuridica dello straniero
- Immigrazione
- Tutela della concorrenza
- Ordinamento civile
- Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
- dogana
- Tutela dei beni culturali Le competenze concorrenti che legittimano lo Stato a intervenire in materia di turismo:
- Professioni
- Alimentazione
- Tutela della salute
- Ordinamento sportivo
- Governo del territorio
- Porti e aeroporti civili
- Grandi reti di trasporto e di navigazione
- Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e organizzazione e promozione di attività culturali. Le competenze regolamentari (art. 117, co. 6): Il principio del parallelismo:
- « La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva
delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I
Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite».
- Poiché in materia di turismo viene in rilievo una competenza legislativa residuale delle Regioni, queste ultime hanno sulla carta anche una competenza regolamentare piena, ferma restando la possibilità per lo Stato di intervenire nelle materie di propria competenza esclusiva (sia con legge, che con regolamento). Le competenze amministrative (art. 118):
«Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio
unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città
metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di
coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma
dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela
dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiarietà».
Gli interventi dello Stato in materia di turismo: Corte cost., n. 369/2008 → «nelle materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, la regolamentazione statale … pone un limite diretto a evitare che la norma regionale incida su un principio di ordinamento civile» (la Corte annulla la norma regionale che subordinava l’attività di bed and breakfast all’interno di un’unità immobiliare all’autorizzazione dell’assemblea condominiale). Corte cost., n. 51/2008 → lo Stato può sempre intervenire in materia di turismo invocando la «tutela della concorrenza». Corte cost., n. 339/2007 → la disciplina delle bevande e degli alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo va ricondotta alla tutela della salute. Gli interventi dello Stato in materia di turismo: Corte cost., n. 80/2012 → costituisce principio generale in materia di valorizzazione dei beni culturali la norma del Codice del turismo che prevede l’«incentivazione di iniziative di promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico italiano». Corte cost., nn. 222/2008 o 178/2014 → la riserva allo Stato dei principi fondamentali in materia di professioni comporta il divieto per le Regioni di individuare le singole figure professionali, l’impossibilità di determinare i requisiti e i titoli per l’esercizio delle corrispondenti attività, nonché di istituire i relativi albi e definire gli ordinamenti didattici. Turismo e «chiamata in sussidiarietà»: Corte cost., n. 303/2003 → Sebbene il principio di sussidiarietà si riferisca esplicitamente alle funzioni amministrative, secondo la Corte esso va letto in modo dinamico, dato che esso «finisce col rendere meno rigida […] la stessa distribuzione delle competenze legislative». Corte cost., n. 88/2007 → Anche in materia turistica vi è una particolare vocazione unitaria dell’esercizio delle competenze amministrative, che «nasce dall’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura, e dalla necessità di ricondurre ad unità la grande varietà dell’offerta turistica del nostro Paese e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell’ambito dell’economia nazionale». Che cosa rimane alla competenza regionale in materia di turismo?
- Al netto dell’erosione della materia turismo a beneficio dello Stato, alla competenza regionale rimane ben poco.
- Ci si riferisce in particolare a: porti turistici ( sent. n. 90/2006 ); i «princìpi in tema di turismo accessibile»; tutta la normativa relativa alle strutture ricettive (comprese la classificazione e la definizione degli standard qualitativi e delle dotazioni per la classificazione delle stesse); l’obbligo per gli operatori turistici di comunicare alle Regioni e alle Province autonome i prezzi praticati; i procedimenti amministrativi relativi ad attività turistiche nonché ad agenzie di viaggio e turismo; la definizioni e la disciplina in materia di agenzie di viaggio e turismo; la disciplina dei sistemi turistici locali; le agevolazioni in favore dei turisti con animali domestici al seguito; le attività di assistenza al turista nonché la gestione dei reclami nei confronti delle imprese e degli operatori turistici ( sent. n. 80/2012 ). Il Codice del turismo e la sentenza della Corte cost., n. 80/2012:
- Le Regioni lamentano la violazione degli artt. 117, 118 e del principio di leale collaborazione.
